Nota Grondbeleid 2017-2021

Inhoud

1 INLEIDING 3

• 1.

  1 Waarom een Nota grondbeleid? 4

• 1.

  2 Aanleiding voor actualisering 4

• 1.

  3 Doelstellingen grondbeleid 5

2 BELEIDSKADERS GRONDBELEID 6

• 2.

  1 Europese regelgeving 6

• 2.

  2 Landelijke regelgeving 7

• 2.

  3 Provinciaal, regionaal en lokaal beleid 8

3 VORMEN VAN GRONDBELEID 11

• 3.

  1 Verschillende vormen van grondbeleid 11

• 3.

  2 Actief grondbeleid 12

Verwerving 12

3.3 Faciliterend grondbeleid 13

Kostenverhaal op basis van Wro 14

Exploitatieplan 14

Anterieure overeenkomst 15

3.4 Samenwerkingsmodellen 16

4 GRONDPRIJSBELEID 17

• 4.

  1 Methoden voor het bepalen van grondprijzen 17

• 4.

  2 Grondprijsbeleid naar functie 18

5 FINANCIËLE BEHEERSING 20

• 5.

  1 Besluit Begroting en Verantwoording (BBV) 20

• 5.

  2 Grondexploitaties 20

• 5.

  3 Bouwgrond In Exploitaties (BIE) 21

Niet In Exploitatie Genomen Grond (NIEGG) / Strategische gronden 21

• 5.

  3 Risicobeheersing 22

• 5.

  4 Winst- en verliesneming 22

• 5.

  5 Vennootschapbelasting 23

• 5.

  6 Rente 24

6 Beleidsuitgangspunten samengevat 25

BIJLAGE: 27

OVERZICHT VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN 27

1 INLEIDING

1.1 Waarom een Nota grondbeleid?

Grondbeleid is geen beleid dat op zichzelf staat. Het is een instrument dat wordt ingezet om beleidsdoelen

te realiseren. Deze beleidsdoelen bestrijken een breed scala. Het gaat hierbij om doelstellingen

en inrichting van onze ruimtelijke ordening. Er zijn raakvlakken met wonen, economie,

maatschappelijke ontwikkeling, natuur, recreatie, verkeer en vervoer.

Grondbeleid is ook een speelveld waar publiekrecht en privaatrecht samenkomen. Met grondbeleid

willen we sturing geven, het gewenste stimuleren en het ongewenste tegengaan. Daarbij richt deze

nota zich op:

• ·

  het formuleren van kaders en speerpunten en benoemen van uitgangspunten van het gemeentelijk

• ·

  grondbeleid;

• ·

  het beschrijven van de gemeentelijke ambitie en wat ons streven is;

• ·

  de positie en afbakening van grondbeleid en de rolverdeling binnen het speelveld zowel intern

• ·

  (binnen de gemeente) als extern;

Terugkijkend naar de Nota Grondbeleid 2012-2016 is een conclusie dat het speelveld van het grondbeleid de voorbije periode landelijk veel beweging heeft gekend. De woningmarkt is geconfronteerd met een stagnerende marktvraag. Deze ‘beweging’ heeft landelijk geleid tot gewijzigde werkwijzen en gewijzigde rollen van partijen. De rol van de gemeente is meer en meer verschoven naar een rol van regisseur, waar voorheen nog vele gemeenten zelf actief waren in het ontwikkelen en bouwrijp maken van nieuwe (bouw)plannen. In deze context is het logisch om de Nota Grondbeleid opnieuw tegen het licht te houden. Deze nota beperkt zich tot de hoofdlijnen van het beleid. Het is niet de bedoeling om gedetailleerde regelingen of uitwerkingen hierin op te nemen.

1.2 Aanleiding voor actualisering

In den lande zijn er verschillende ontwikkelingen die aanleiding geven tot een herijking van het grondbeleid:

• .

  de economische crisis waarmee we in 2008 en de daaropvolgende jaren zijn geconfronteerd.heeft in (gemeente)land diepe sporen achtergelaten. Gemeenten met grote voorraden bouwgrond en daaraan gekoppeld een actieve grondpolitiek zijn met name daardoor in financiële problemen gekomen.

• ·

  De combinatie van een aantal conjuncturele en structurele factoren zoals: een dalende marktvraag, een overschot aan aanbod, een gewijzigde bevolkingsontwikkeling en –samenstelling en een verschuiving van ‘uitbreiding naar inbreiding’ en van ‘nieuwbouw naar transformatie en herstructurering’.

• ·

  In het licht van het voorgaande is de strategie van gemeenten opnieuw tegen het licht gehouden. De rol van gemeenten is gewijzigd van ‘actief en sturend’ in de vorm van aankopen en bouwrijp maken naar een meer ondersteunende en faciliterende rol. Waar gemeenten vaak handelden als ‘initiator’ is dit meer en meer verschoven naar een rol als regisseur.

• ·

  In de afgelopen jaren is uitvoering gegeven aan gewijzigde wet- en regelgeving. Een tendens is ‘meer privaatrecht, minder publiekrecht’. Voor grondbeleid zijn vooral relevant de Wet ruimtelijke ordening (Wro), Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en Crisis- en herstelwet(Chw). Verder is ook de Wet Markt en Overheid in werking getreden. Overheidsondernemingen zijn per 1 januari 2016 belastingplichtig voor de vennootschapsbelasting (= Wet modernisering vennootschapsbelastingplicht overheidsondernemingen). In voorbereiding is de Omgevingswet, waarin de genoemde wetten met een groot aantal andere wetten worden samengevoegd.

• ·

  De Nota Grondbeleid schetst tevens de kaders voor de financiële beheersing voor grondexploitaties. In dit kader is ook de wijziging van het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten (= BBV) relevant.

1.3 Doelstellingen grondbeleid

Onder “grondbeleid” wordt verstaan “het op een zodanige wijze handhaven van het bestaande grondgebruik, dan wel het realiseren van gewenste veranderingen in dit grondgebruik, dat dit past in de door de gemeente geformuleerde doelstellingen in het kader van de ruimtelijke ordening. Grondbeleid is het direct en indirect, met inzet van financiële en juridische instrumenten, bijdragen aan een even wichtige en duurzame ruimtelijke ontwikkeling.”

Grondbeleid is een middel om bestuurlijke doelen te realiseren, meer bepaald het geheel van hulpmiddelen(instrumenten - voorkeursrecht gemeenten, onteigening, kostenverhaal Wro etc.) dat in onderlinge

samenhang wordt ingezet om bestuurlijke doelen op het gebied van de ruimtelijke ordening terealiseren. De hoofddoelstellingen van het grondbeleid kunnen als volgt worden geformuleerd:

• .

  met inzet van juridische en financiële instrumenten realiseren van het door de gemeenteraadgeformuleerde ruimtelijke beleid (in visies en plannen);

• ·

  invloed uitoefenen op de soort en de kwaliteit van het ruimtegebruik;

• ·

  het bepalen van gemeentelijke strategieën voor locatieontwikkelingen;

• ·

  het genereren van financiële middelen en kostenverhaal bij particulieren/ ontwikkelaars ter dekking van de gemeentelijke investeringen in ruimtelijke ontwikkelingen;

• ·

  een rechtmatige verdeling van kosten en baten;

• ·

  transparantie aanbrengen in het gemeentelijk handelen bij grondexploitaties, zowel naar de interne organisatie als naar externen.

In deze nota wordt beschreven op welke wijze en met welk instrumentarium op adequate en efficiëntewijze tot ontwikkelingen kan worden overgegaan. De nota geeft verder inzicht in de relatie tussen depubliekrechtelijke en privaatrechtelijke bevoegdheden van de gemeente op het gebied van grondbeleid.Zij vormt het kader voor het uitvoeren van grondexploitaties.

Na vaststelling van de nota grondbeleid kan in de paragraaf grondbeleid in de begroting en de jaarrekeningeen goede koppeling gelegd worden met de wijze van uitvoering van het grondbeleid door degemeente aan de hand van de gestelde beleidskaders. Een dergelijke paragraaf is verplicht conformhet Besluit Begroting en Verantwoording (BBV). In de paragraaf grondbeleid van de programmabegrotinggeeft het college aan wat het te voeren grondbeleid in het komende jaar zal zijn. In de paragraaf

grondbeleid van de (programma) jaarrekening wordt aangegeven wat er van dat beleid is gerealiseerd.

Beleidsuitgangspunt(en)

• 1.

  Grondbeleid is geen doel op zich maar een middel om ruimtelijk beleid op een doeltreffendeen doelmatige wijze te realiseren

2 BELEIDSKADERS GRONDBELEID

Het is niet enkel de gemeente die de kaders voor het grondbeleid bepaalt. Integendeel, een veelvoudaan regels wordt ‘van hogerhand’ ingevuld. Denk aan regelgeving vanuit Europa, Den Haag maar ookprovinciaal en soms ook regionaal op Zeeuws-Vlaams niveau.

2.1 Europese regelgeving

Met name de Europese regelgeving is in de voorbije periode steeds belangrijker geworden. Kernbegrippen die in deze regels een rol spelen zijn vooral: staatssteun, aanbesteding en transparantie. Het niet voldoen aan Europese aanbestedingsregels kan ingrijpende (financiële) gevolgen of sancties tot gevolg hebben. Soms zijn er ook nieuwe ontwikkelingen die op aansturing of na initiatief vanuit ‘Europa’ op de gemeenten afkomen. Een voorbeeld is de recente invoering van de vennootschapsbelasting voor activiteiten waar de gemeente concurreert met marktpartijen.

De Europese regelgeving treedt bij de uitvoering van het grondbeleid vooral op bij aankoop- en verkooptransacties met bedrijven en bij de aanbestedingen voor bouw - en woonrijp maken. Gebiedsontwikkeling is een beleidsterrein waar decentrale overheden met staatssteun te maken kunnen krijgen.

De voorwaarden waaronder grondtransacties als marktconform worden gezien, worden uitgelegd inde ‘Mededeling staatssteun en grondtransacties’. De Mededeling is van toepassing op de verkoop vangrond en gebouwen in eigendom van de overheid aan ondernemingen. In de praktijk wordt de Mededelingook toegepast op de aankoop, uitgifte in erfpacht of verhuur van gronden en gebouwen. Verlooptde verkoop van de overheidsgrond via één van de volgende verkoopprocedures, dan gaat deEuropese Commissie er vanuit dat er geen sprake is van staatssteun:

• ·

  de overheidsgrond wordt via een openbare en onvoorwaardelijke biedprocedure, verkocht aan de hoogste bieder.

• ·

  de marktwaarde van de overheidsgrond wordt vóór de verkoop door een onafhankelijke taxateur vastgesteld. Volgens deze marktwaarde wordt de overheidsgrond verkocht.

Steunmaatregelen van decentrale overheden die in omvang onder de zogenaamde ‘de minimis’drempel blijven, hoeven niet aan de Commissie te worden gemeld. Er is dan geen rapportageverplichting.De hoogte van de ‘de minimis’ steun is geregeld in de ‘De minimisverordening’ die op 1 januari

2014 in werking is getreden. Het plafondbedrag voor de-minimissteun is vastgesteld op € 200.000,-per onderneming per drie belastingjaren. Steunmaatregelen door overheden aan ondernemingen diebinnen de marges van deze regeling blijven, worden geacht het handelsverkeer niet ongunstig te beinvloeden en worden niet als staatssteun aangemerkt.

Uitgangspunt van het gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid (d.d. 1 juli 2013) is dat wanneerde Europese regels van toepassing zijn hieraan uitvoering wordt gegeven.

Beleidsuitgangspunt(en)

• 2.

  Bij aan- en verkoop en/of aanbesteding van leveringen, diensten en werken zullen de regelsmet betrekking tot het (Europees) aanbestedingsrecht en gemeentelijk inkoop- enaanbestedingsbeleid in acht worden genomen.

2.2 Landelijke regelgeving

Een aantal wetten staan in nauwe relatie tot het grondbeleid. De voornaamste wetten worden hiernabenoemd. De relatie tot grondbeleid wordt kort toegelicht.

• .

  Wet ruimtelijke ordening (Wro)

  De huidige Wro is in 2008 in werking getreden. Met deze wet zijn de mogelijkheden verbeterdvoor kostenverhaal met betrekking tot ruimtelijke ontwikkelingen die door particulieren worden geinitieerd. De gemeente heeft hiermee een sterkere positie. Uitgangspunt van de Wro is dat de gemeente kostenverhaal verplicht moet toepassen. De Wro onderscheidt twee sporen die in verband met kostenverhaal kunnen worden gevolgd. Enerzijds is er het privaatrechtelijk spoor via het aangaan van een exploitatieovereenkomst (ook wel anterieure overeenkomst genoemd). Publiekrechtelijk is er de mogelijkheid tot vaststelling van een exploitatieplan. Deze bepalingen zijn vastgelegd in afdeling 6.4 van de Wro, ook wel bekend als de Grondexploitatiewet (= Grexwet). In hoofdstuk 3 worden de aspecten van het kostenverhaal nader toegelicht. De Grexwet is dus feitelijk onderdeel van de Wro en formeel geen zelfstandige wet. Naast de Wro zijn er nog een aantal wetten met directe raakvlakken tot het grondbeleid.

• .

  Onteigeningswet:

  Bij grondverwerving staat voorop dat wordt getracht met eigenaren langs minnelijke weg tot overeenstemming te komen over aankoop van gronden. De Onteigeningswet is in dit geval een stok achter de deur in de situaties dat overleg niet tot overeenstemming leidt. Uitgangspunt is dat vanuit de gemeente terughoudendheid wordt betracht met het toepassen van deze wet.

• .

  Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg)

  Deze wet biedt de mogelijkheid om bij verkoop van onroerend goed een voorkeursrecht te vestigen, waarbij het onroerend goed als eerste aan de gemeente moet worden aangeboden. De intentie van deze wet is overheden een betere positie te geven op de grondmarkt. De vestiging van het voorkeursrecht is verder gebonden aan procedureregels en termijnen. De grondeigenaar heeft echter geen verplichting tot verkoop. Een aankoop kan via de Wvg door gemeenten dus niet worden afgedwongen. Bovendien volgt er bij een verkoop door de eigenaar een proces van onderhandeling dat niet persé tot overeenstemming hoeft te leiden.

• .

  Wet begroting en verantwoording

  Deze wet bevat onder meer regels over de afbakening, definiëring en verslaggevingsregelsrondom grondexploitaties. Naar aanleiding van de forse afboekingen van gemeenten op grondposities de afgelopen jaren, de wens van meer transparantie en de aankomende Omgevingswet zijn de regels kritisch onder de loep genomen. Dit heeft geleid tot een aanscherping en wijziging van de regels in het BBV (= Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten). Verderop in hoofdstuk 5 bij grondexploitaties worden de (gewijzigde) regels van het BBV nog nader toegelicht.

• .

  Aanbestedingswet

  De huidige Aanbestedingswet is op 1 april 2013 van kracht geworden. Deze wet past de Europese regels zo goed mogelijk toe op de Nederlandse situatie. Met deze nieuwe aanbestedingswet is beoogd de drempel voor ondernemers te verlagen, waardoor deze gemakkelijker aan een aanbesteding kunnen meedoen. Dit vertaalt zich in:

  • o

    Meer concurrentie, doordat meer ondernemers kunnen meedingen naar een overheidsopdracht;

  • o

    Minder administratieve lasten;

  • o

    Meer lijn in aanbestedingsprocedures;

  • o

    Betere naleving van de regels;

  • o

    Een eenvoudiger afhandeling van klachten.

• .

  Wet Markt en Overheid (Wet M&O)

  Overheden verrichten over het algemeen publiekrechtelijke taken. Soms verrichten overheidsbedrijven economische activiteiten die concurreren met bedrijven. Dit kan leiden tot oneerlijke concurrentie daar waar de overheden vanuit hun publieke functie concurrentievoordelen hebben. Om concurrentievervalsing te voorkomen, moeten overheden zich aan gedragsregels houden. Deze staan in de Wet M&O, die onderdeel is van de Mededingingswet.

• .

  Wet modernisering vennootschapsbelasting (= Vpb) overheidsondernemingen

  Deze wet is per 1 januari 2016 ingevoerd. Met de invoering van de vennootschapsbelastingplicht (Vpb-plicht) voor overheidsondernemingen krijgen gemeenten, provincies en waterschappen (lokale overheden) te maken met het feit dat ze mogelijk voor een deel van hun activiteiten belastingplichtig worden voor de vennootschapsbelasting (Vpb). Deze wet is onder druk van de Europese Commissie door Nederland tot stand gekomen. Europese regels schrijven namelijk voor dat voor de heffing van vennootschapsbelasting overheidsondernemingen niet anders behandeld mogen worden dan private ondernemingen. De Europese Commissie kwalificeerde de vrijstelling voor de vennootschapsbelasting, zoals die gold tot en met 31 december 2015, als staatssteun die leidde tot verstoring van concurrentieverhoudingen.

• .

  Omgevingswet

  Op het moment van schrijven van deze nota is het wetsvoorstel van de Omgevingswet zowel de Eerste en Tweede Kamer gepasseerd. Beide Kamers hebben de wet (met amendementen) aangenomen. De Omgevingswet, die naar verwachting begin 2019 in werking treedt, integreert zo’n 26 wetten op het gebied van de fysieke leefomgeving. Hieronder vallen onderwerpen als: bouwen, milieu, waterbeheer, ruimtelijke ordening, monumentenzorg en natuur. De oude wetten zijn veelal sectoraal opgebouwd. In samenhang gezien en toegepast sluiten deze wetten niet meer aan bij de behoefte van deze tijd. Met de Omgevingswet wil de overheid het wettelijk systeem ‘eenvoudig beter’ maken. Onder andere de Wro zal als gevolg van deze wet worden ingetrokken.

2.3 Provinciaal, regionaal en lokaal beleid

Behalve de hiervoor genoemde landelijke regelgeving zijn er ook provinciale, regionale en gemeentelijke beleidskaders die richting geven aan het grondbeleid. Deze beleidskaders geven ook invulling en sturing aan het grondbeleid.

• .

  Provinciaal

  Op Zeeuws niveau zijn er beleidsregels ruimte, milieu, natuur en water. Het OmgevingsplanZeeland 2012 – 2018 is van kracht. Deze beleidsregels zijn verder uitgewerkt in de ‘Verordeningruimte provincie Zeeland’. Daarbij geeft de provincie kaders aan en de gemeente maakt afspraken over hoe die kaders in de regio of in de eigen gemeente worden ingevuld. Onderwerpen van bijzonder provinciaal belang zijn opgenomen in deze ‘Verordening ruimte provincie Zeeland’. Het gaat bijvoorbeeld om woningbouw, bedrijventerreinen, windmolens, natuurgebieden en intensieve veehouderijen. Gemeentelijke bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen mogen niet in strijd zijn met de regels in de verordening. Een voorbeeld van de uitwerking van het provinciaal beleid komen we tegen in het woonbeleid.

• .

  Regionaal

  Regionale woonvisie

  Op Zeeuws-Vlaams niveau is door de gemeente uitwerking gegeven aan een regionale woonvisie. In deze visie wordt ervan uitgegaan dat de eerder geprognotiseerde bevolkingsdaling (krimp) zich op langere termijn zal doorzetten. Gelet op de instroom van vluchtelingen (en huisvesting van vergunninghouders) zal de krimp in de nabije toekomst echter minder voelbaar zijn. Dit betekent echter niet dat er onbeperkt woningen kunnen worden gebouwd. Terughoudendheid is nog steeds het devies. Behalve kwantiteit is ook kwaliteit iets om rekening mee te houden. Vastgesteld wordt dat de samenstelling van de bevolking wijzigt. We vergrijzen en ontgroenen. Dat betekent dat we gaan bouwen voor andere doelgroepen en dus andere woningen op de markt gaan zetten. Er zal minder behoefte zijn aan eengezinswoningen, maar meer aan seniorenwoningen of alleenstaandenhuishoudens. Er moeten dus kansrijke en kwalitatief passende initiatieven worden omarmd. Ongewenste initiatieven moeten worden voorkomen. Het bouwen ‘in de wei’ en ontwikkelen van nieuwe uitleggebieden zal afnemen. Inbreiden binnen het stedelijk gebied is het uitgangspunt.

Beleidsuitgangspunt(en)

• 3.

  Vanuit de (regionale) woonvisie ligt het accent voor bouwlocaties op inbreiding binnenkernen in plaats van uitleggebieden aan de randen van kernen

• .

  Regionaal Bedrijventerreinprogramma

  Op provinciaal niveau komen we beleid gericht op bedrijventerreinen tegen in het provincialeOmgevingsplan 2012-2018 en de Kadernota Economische Agenda 2.0. Gemeenten dienen in regionaal verband samen te werken en hun bedrijventerreinenbeleid af te stemmen in een bedrijventerreinenprogramma.

  In 2010 is het Regionale Bedrijventerreinenprogramma Zeeuws-Vlaanderen 2010-2015 vastgesteld door de gemeenten Hulst, Sluis en Terneuzen en de provincie Zeeland. In dit programma is vraag naar en aanbod van de Zeeuws-Vlaamse bedrijventerreinen zowel kwalitatief als kwantitatief aan elkaar gekoppeld en zijn in regionaal verband afspraken gemaakt op het gebied van bedrijventerreinenbeleid. De drie gemeenten hebben een nieuw programma opgesteld voor de periode tot 2023. In dit programma vindt opnieuw de vertaling plaats van de planningsopgave voor bedrijventerreinen voor de regio Zeeuws-Vlaanderen. De gemeenten zijn hierover nog in overleg met de provincie.

  Doelstelling in het Omgevingsplan 2012-2018 van de Provincie Zeeland is het kunnen aanbieden van voldoende kwalitatief hoogwaardige bedrijventerreinen. Voor een gezonde ontwikkeling van de Zeeuwse economie is voldoende ruimte voor economische functies een belangrijke voorwaarde. In 2018 moet er voldoende aanbod zijn van goed ontsloten bedrijventerrein om de economische dynamiek optimaal te dienen. De Zeeuws-Vlaamse gemeenten en de provincie Zeeland hechten in dat kader belang aan een gezonde bedrijventerreinenmarkt. Dit komt enerzijds neer op het vraaggericht ontwikkelen van voldoende ruimte (kwantitatief) voor nieuwvestiging, uit-/verplaatsing of uitbreiding van bedrijven. Anderzijds dient het aanbod aan terreinen niet te ruim te zijn. Verder dient deze ruimte voor bedrijvigheid in kwalitatief opzicht in orde te zijn. Dat wil zeggen dat het profiel en de locatie van deze terreinen moeten beantwoorden aan de eisen die het bedrijfsleven daaraan stelt. Bedrijvigheid wordt geconcentreerd en gebundeld ontwikkeld. Bedrijvigheid wordt daarom zoveel mogelijk geclusterd op bedrijventerreinen, met de nadruk op ontwikkeling van de grootschalige terreinen (80% van de toename van het areaal per regio vindt hier plaats). In Zeeuws-Vlaanderen zijn dat de Koegorspolder in Terneuzen en de Hogeweg bij Hulst. Kleinschalige terreinen krijgen eenmalig de mogelijkheid voor een beperkte afronding, indien de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse verbetert.

• .

  Gemeentelijk (lokaal)

  Ook op gemeentelijk niveau zijn er beleidsnota’s die de richting en inhoud van het gemeentelijk grondbeleid mede bepalen. Voorbeelden van gemeentelijke nota’s of beleidsregels die raakvlakken hebben met deze Nota Grondbeleid zijn:

  • o

    Structuurvisie gemeente Terneuzen 2025 (vastgesteld op 16 december 2010). Hierin zijn de hoofdlijnen van het (toekomstig) ruimtelijk beleid neergelegd.

  • o

    Bestemmingsplannen.

  • o

    Structuurvisie Binnenstad Terneuzen (vastgesteld op 26 januari 2012). Deze heeft totdoel sturing te geven aan de gewenste ruimtelijke inrichting van het centrumgebied voorde komende 15 jaren, zodanig dat wonen, werken, uitgaan, winkelen en verkeer optimaalop elkaar zijn afgestemd en tot hun recht komen, waardoor een vitale binnenstad ontstaaten behouden blijft.

  • o

    Gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid.

3 VORMEN VAN GRONDBELEID

Binnen het grondbeleid wordt onderscheid gemaakt tussen actief en faciliterend grondbeleid. Er zijnverschillende factoren die van invloed zijn op de keuze tussen actief en faciliterend grondbeleid.

3.1 Verschillende vormen van grondbeleid

De gemeente kan op verschillende manieren vorm geven aan het grondbeleid. Daarbij wordt onderscheid gemaakt in actief en passief (tegenwoordig spreken we van faciliterend) grondbeleid. Het onderscheid tussen deze twee vormen van grondbeleid wordt in feite bepaald door wie eigenaar is endaaraan gekoppeld de mate van gemeentelijke bemoeienis bij grondtransacties en grondontwikkeling.In het overzicht hierna zijn de beide traditionele vormen van grondbeleid en de strategische overwegingen die aan het beleid ten grondslag liggen schematisch in beeld gebracht.

Figuur A – actief en passief/faciliterend grondbedrijf

3.2 Actief grondbeleid

Bij een actief grondbeleid is de gemeente eigenaar en voert de werkzaamheden in eigen beheer uit.De gemeente maakt zelf een plan, verwerft de grond en maakt deze bouw- en woonrijp. De gemeentelijke invloed is in dit proces maximaal. De gemeente houdt de ontwikkeling geheel in eigen hand. Inkomsten komen volledig in de gemeentekas. Daartegenover staat dat alle risico’s (tegenvallers, renteverliezen, tekorten, etc …) ook voor rekening van de gemeente komen.

Een gemeente streeft er naar om bij ruimtelijke ontwikkelingen zoveel mogelijk de regie te voeren,zodat zij haar ruimtelijke doelstellingen zo goed mogelijk kan realiseren. De gemeente kan de besteregie voeren bij een actief grondbeleid. De gemeente heeft dan immers zelf de gronden in eigendom.

In het verleden was in veel gemeenten de grondpolitieke keuze dan ook om de regie en de productieop de grondmarkt te willen doen via een gemeentelijk grondbedrijf (zelf inkopen, bewerken en verkopen) en dus actief grondbeleid te voeren. Dat is de laatste jaren veranderd, in een stagnerende woningmarkt en bij gewijzigde wetgeving. De gemeente behoeft niet zelf meer over de grond te beschikken om de gewenste bestuurlijke doelen te bereiken. Die omslag is mede mogelijk geworden door de komst van de Wro in 2008 die de gemeente in staat stelt om de gewenste vorm van uitvoering vast te leggen, de gemaakte kosten te verhalen en zelfs bijdragen te vragen voor bovenplanse ontwikkelingen.

Verwerving

Bij een actief grondbeleid verwerft de gemeente zelf gronden. Instrumenten die de gemeente hierbij

kan gebruiken zijn:

• .

  minnelijke grondverwerving

  Uitgangspunt van beleid is verwerving dat gronden langs minnelijke weg. Hierbij zal de gemeente met de grondeigenaar in onderhandeling treden met het streven op vrijwillige basis tot een koopovereenkomst te komen. Ook grondruil kan worden gezien als een vorm van minnelijke verwerving. Afhankelijk van eigendomsituatie en indien langs minnelijke weg geen overeenstemming wordt bereikt kan het zijn dat andere instrumenten al dan niet aanvullend worden ingezet.

• .

  gemeentelijk voorkeursrecht

  De Wet voorkeursrecht gemeenten (Wvg) biedt gemeenten de mogelijkheid een voorrangspositie te verkrijgen bij verwerving van gronden of opstallen in een gebied waar ruimtelijke ontwikkelingen gaan plaatsvinden. Wanneer er door middel van een besluit bepaald is dat op een deel of het gehele perceel een voorkeursrecht is gelegd, dan dient de grondeigenaar de grond bij verkoop eerst aan te bieden bij de overheid. Dit betekent niet dat de grondeigenaar op dat moment verplicht is te verkopen. Van belang is dat er bij toepassing van de Wvg alsnog onderhandelingen moeten plaatsvinden. Het is niet bij voorbaat gezegd dat dit tot een akkoord en verwerving zal leiden.

• .

  Onteigening

  (strekking van Onteigeningswet is eerder toegelicht op pagina 6)

Regie en risico’s

Eerder is al opgemerkt, dat de sturing (regie) bij actief grondbeleid voor de gemeente maximaal is.Regie heeft in dit geval alles te maken met de mate van betrokkenheid bij het eindresultaat en de mogelijkheden het proces daarin aan te sturen. Vrij vertaald dus de mogelijkheid van de gemeente om de spelregels zelf te bepalen. Vooraf zal de gemeente moeten bepalen of er behoefte is aan een sterke sturing om het eindresultaat te behalen. Bij deze overweging zal ook de positie en rol van andere stakeholders moeten worden betrokken.

De recente crisis heeft het belang nog eens aangetoond van de afweging om vooraf veel aandacht tebesteden aan risico’s. Een risico-afweging hangt samen met de gehanteerde veronderstellingen rondom programma, kosten, opbrengsten en fasering. Een gemeente maakt hierin haar eigen keuzes.

Basis is dat wordt uitgegaan van realistische en actuele ramingen. Wanneer het over risico’s bijgrondexploitaties gaat, kunnen we vier soorten risico’s onderscheiden:

• .

  Waarderingsrisico’s: Is het risico dat dat aangekochte gronden niet voor de verwervingsprijsin de exploitatie kan worden ingebracht en het risico van rentelasten op deze gronden.

• ·

  Marktrisico’s: betreft risico’s met betrekking tot uitvoeringskosten, afzetrisico’s en economische uitvoerbaarheid.

• ·

  Organisati erisico’s: kunnen door de gemeente worden beïnvloed. Denk daarbij aan risico’sgekoppeld aan (interne) organisatie en de kosten in kader van voorbereiding en toezicht.

• .

  Contractrisico’s: tijdens de looptijd van een contract kunnen altijd onvoorziene zaken optredenen kunnen er interpretatieverschillen optreden over bijvoorbeeld nakoming en gemaakteafspraken.

Bij een grondexploitatie kunnen we verschillende fasen onderscheiden (initiatief fase → ontwerpfase→ uitvoering → beheer). Uitgangspunt is dat naarmate de uitvoering verder is gevorderd de risico’s kleiner zullen zijn.

3.3 Faciliterend grondbeleid

Faciliterend grondbeleid houdt in dat de gemeente zelf geen grondexploitaties voert maar dit overlaataan private ontwikkelaars. Veelal is voor het realiseren van deze plannen een wijziging van het bestemmingsplan nodig. De gemeente 'faciliteert' deze (private) grondexploitaties door mee te werkenaan de planologische procedure. De gemeente maakt dan (on)kosten die verhaald moeten worden op

de ontwikkelaar. Het gaat om kosten voor bijvoorbeeld het maken van een nieuw bestemmingsplan,het treffen van voorzieningen in de openbare ruimte, aanleg en inrichting van openbare ruimte en/ofhet aanleggen van nutsvoorzieningen. Deze kosten zullen vervolgens worden verhaald door de gemeente op de ontwikkelaar. Het verhalen van deze kosten kan gebeuren op basis van vrijwilligheid.De gemeente en een ontwikkelaar sluiten in die situatie voorafgaand aan de wijziging van het bestemmingsplan een (anterieure) overeenkomst af. Daarin wordt vastgelegd hoe de verrekening

plaatsvindt en welke kosten door de ontwikkelaar aan de gemeente worden vergoed.

In de situatie dat vooraf geen overeenstemming is bereikt tussen de ontwikkelaar en gemeente, wordtde kostenverrekening gebaseerd op een exploitatieplan. Afrekening van de gemeentelijke kosten vindt

dan plaats via het sluiten van een (posterieure) overeenkomst. In sporadische gevallen – bij gebrekevan een posterieure overeenkomst - vindt pas op termijn een gedwongen verrekening plaats bij het

verlenen van de omgevingsvergunning. De gemeente verbindt dan aan de omgevingsvergunning hetvoorschrift dat de vergunninghouder een exploitatiebijdrage aan de gemeente verschuldigd is. Degemeente stelt daarbij ook een termijn waarbinnen de exploitatiebijdrage moet worden betaald. Ditkan via een betalingsregeling, maar de bijdrage kan ook in één keer worden geïnd.Een gemeente kan ook tot faciliterend grondbeleid worden gedwongen, bijvoorbeeld als een grondeigenaarzijn grond niet aan de gemeente wil overdragen, maar zelf de realisatie ter hand wil nemen of

wanneer er voor een bestemmingsplan met ontwikkelpotentie nog geen ontwikkelaar beschikbaar is.

Kostenverhaal op basis van Wro

Faciliterend grondbeleid treedt bijvoorbeeld op in de situatie dat particuliere investeerders de grondpositie(s) hebben ingenomen. In die situatie is het voor een gemeente lastig om een actief grondbeleid te voeren. Onder kostenverhaal wordt verstaan het verrekenen van plan- en grondkosten (denk aan kosten voorbereiding en vaststelling van een bestemmingsplan, aanleg voorzieningen van openbaar nut en inrichting openbare ruimte zoals straten, groen, riolering etc.), maar ook mogelijke claims van planschade.

Kostenverhaal in deze situatie kan niet plaatsvinden via gronduitgifte, immers de gemeente is geen eigenaar en is geen verkoper van bouwgronden. Zoals eerder gesteld voorziet de Grexwet in een verplichting tot kostenverhaal. De regel is dat kostenverhaal plaatsvindt via een exploitatieplan, tenzij de kosten anderszins zijn verzekerd. Kostenverhaal via een exploitatieplan is de publiekrechtelijke weg. Wanneer voorafgaand hieraan via een anterieure overeenkomst (= privaatrechtelijke weg) overeenstemming is – en dus kostenverhaal ‘anderszins is verzekerd’ – kan de vaststelling van een exploitatieplan achterwege blijven. De beide sporen van kostenverhaal worden hierna kort toegelicht.

Exploitatieplan

Een exploitatieplan bestaat uit een aantal verplichte onderdelen, te weten:

• ·

  kaart van het exploitatiegebied;

• ·

  omschrijving van de werken en werkzaamheden voor het bouwrijp maken van het exploitatiegebied, de aanleg van nutsvoorzieningen en het inrichten van de openbare ruimte in het exploitatiegebied;

• ·

  een exploitatieopzet;

• ·

  toelichting.

Daarnaast zijn er ook een aantal facultatieve onderdelen (bijv. regels over fasering). De Wro schrijftvoor dat elk exploitatieplan opgebouwd wordt vanuit de fictie dat de gemeente alle gronden binnen hetexploitatieplan verwerft, geschikt maakt voor de beoogde bestemming en vervolgens weer verkoopt.Maar dit houdt niet in dat de gemeente ook daadwerkelijk de gronden gaat verwerven. Van belang isook dat een exploitatieplan jaarlijks dient te worden herzien (update). Dit heeft extra administratieve

lasten tot gevolg.

Op basis van het exploitatieplan wordt per eigenaar een bijdrage in de grondkosten opgelegd. Debijdrage kan op twee manieren worden geïnd. Via de omgevingsvergunning waaraan een betalingsvoorschrift wordt gekoppeld. Ofwel op basis van een (posterieure) overeenkomst. Bij het aangaan van deze overeenkomst is men gebonden aan de uitgangspunten en uitkomsten van het exploitatieplan.

Anterieure overeenkomst

Het vaststellen van een exploitatieplan kan achterwege blijven als voorafgaand hieraan tussen gemeente en grondeigenaren overeenstemming is over het kostenverhaal. We spreken dan van eenanterieure overeenkomst. In termen van de wet is het kostenverhaal dan ‘anderszins verzekerd’.

In deze fase is er sprake van contractsvrijheid en kan de gemeente in overleg met betrokken eigenaren afspraken maken over de bijdrage(n) die moet worden betaald. De gemeente krijgt daarmee in een vroeg stadium zekerheid over de te ontvangen bijdrage(n). De gemeente is daarbij wel gebonden aan de uitgangspunten van het Burgerlijk Wetboek en de algemene beginselen van behoorlijk bestuur.Uitgangspunt is dat een gemeente geen misbruik mag maken van zijn positie en kostenverhaal niet

mag uitmonden in ‘betaalplanologie’.In het algemeen worden in een anterieure overeenkomst (afhankelijk van aard en omvang van het

bouwplan) de volgende onderwerpen geregeld:

• ·

  in geval van woningbouwontwikkeling: afspraken over te realiseren woningcategorieën en aantallen;

• ·

  locatie-eisen bij ontwikkeling van bedrijfsruimte of bedrijventerreinen;

• ·

  afspraken over bouw- en woonrijp maken, nutsvoorzieningen en inrichting openbare ruimte;

• ·

  benodigde grondtransacties (bijvoorbeeld overdracht openbaar gebied naar gemeente);

• ·

  kostenverhaal en voorwaarden tot verzekering van kostenverhaal (bijv. bankgarantie of vooruitbetaling);

• ·

  doorleggen van planschadeclaims.

Beleidsuitgangspunt(en)

• 4.

  Vooraf aan initiatieven en ontwikkelingen zal in een vroeg stadium een keuze tussen actief of faciliterend grondbeleid moeten worden gemaakt. De keuze wordt met name bepaald door:

• • .

    een samenstel van ruimtelijke, financieel/economische, milieutechnisch en maatschappelijke motieven. Een beleidsnota of bestemmingsplan (raadsbesluit) ligt hieraan ten grondslag.

• • .

    of de gemeente het vastgoed of de gronden al/niet in eigendom heeft.

• • .

    de aard van te realiseren voorzieningen.

• • .

    een afweging van risico’s in relatie tot de aanwezige geldmiddelen, kennis, kunde en capaciteit.

• De gemeente voert met name een faciliterend grondbeleid waarbij de gemeente streeft naar een regierol en het kostenverhaal en vereveningsbijdragen worden vastgelegd in een anterieure overeenkomst.

• 5.

  Uitgangspunt is verwerving van gronden langs minnelijke weg. Afhankelijk van de situatie wordt de afweging gemaakt of er gebruik wordt gemaakt van het gemeentelijk voorkeursrecht en onteigening. Deze keuze wordt in een vroeg stadium gemaakt zodat de (wettelijke) procedures parallel kunnen lopen aan de onderhandelingen omtrent minnelijke verwerving.

• 6.

  Uitgangspunt is dat het kostenverhaal – overeenkomstig de huidige praktijk - zal plaatsvinden (vooral) via een anterieure overeenkomst ( = privaatrechtelijk) en enkel wanneer nodig via het opstellen van een exploitatieplan (= publiekrechtelijk).

3.4 Samenwerkingsmodellen

Bij de eerdergenoemde vormen van grondbeleid (actief en faciliterend) is meestal één partij aan zet die vervolgens ook de risicodragende partij is. In de praktijk zijn er ook samenwerkingsmodellen. Deze modellen (de meest voorkomende) zijn hierna kort schematisch weergegeven.

4 GRONDPRIJSBELEID

Grondprijsbeleid gaat over de wijze waarop de gemeente de waarde van haar gronden voor verschillende functies bepaalt. Daarbij gaat het ook om het vaststellen van kaders en uitgangspunten die daaraan ten grondslag liggen. Doelstelling van het gemeentelijke grond(prijs)beleid is de door de gemeente gewenste ruimtelijke ontwikkelingen te ondersteunen door het optimaliseren van de opbrengsten uit gronduitgiften. Het streven is daarbij dat met uitvoering van deze plannen een zo gering mogelijk beslag wordt gelegd op gemeentelijke financiële middelen. Uitgangspunt is dat uitgifte van gronden gebeurt tegen de marktwaarde.

Als gemeente is men niet geheel vrij in het handelen hierin. Het uitgeven van gronden tegen een lagere prijs dan de marktwaarde zal strijd opleveren met het Europees recht. Verkoop beneden de marktwaarde kan worden geïnterpreteerd als (onrechtmatige) staatssteun. Zorgvuldigheid hierin is dus geboden.Een uitzondering op deze regel is de uitgifte van gronden ten behoeve van sociale woningbouw. Deze worden als een beleidsmatige afgesproken prijs uitgegeven.

4.1 Methoden voor het bepalen van grondprijzen

De grondprijzen worden vastgesteld kort vooraf aan het moment dat met de uitgifte wordt gestart. Omde marktwaarde te bepalen zijn er een aantal mogelijkheden. Hieronder worden de meest gangbaremethoden kort toegelicht.

• .

  Kostprijsmethode

  Dit is van oudsher de meest oorspronkelijke methode van grondprijsbepaling. Het totaal van dekosten aan grondverwerving, planvorming, kosten voor bouw- en woonrijpmaken en overige kostenworden doorberekend in de m2-prijs van de gronden die kunnen worden uitgegeven. Bij dekostprijsmethode is een sluitend saldo (saldo = 0) voldoende. Met deze methode wordt geen uitgiftetegen marktwaarde nagestreefd. Daarmee voldoet deze methode niet aan de Europese regelgevingdie stelt dat gemeenten bouwgrond dienen te verkopen tegen (minimaal) de marktwaarde.

• .

  Comparatieve methode

  Deze methode wordt ook wel de vergelijkingswaardemethode genoemd. Deze methode gaat uitvan het baseren van een grondprijs op een vergelijking met eerdere transacties binnen de gemeenteen met name een vergelijking met grondprijzen in de omliggende gemeenten. Het is een

  inzichtelijke en eenvoudige methode die regelmatig wordt toegepast. Voordeel is dat goed is vastte stellen als er grote afwijkingen in de prijs plaatsvinden. Nadeel is dat lokale omstandighedensterk kunnen verschillen en dat deze methode daarom niet altijd een nauwkeurige marktwaardeoplevert.

• .

  Residuele grondwaardemethode

  Bij deze methode is de waarde van het vastgoed (grond en opstal) het vertrekpunt. Vanuit diewaarde wordt in feite teruggerekend om de grondwaarde te bepalen. Per saldo worden op deVON-prijs van het vastgoed de investeringskosten (= bouw- en ontwikkelingskosten) in minderinggebracht. Deze benadering vereist inzicht en kennis in de bouw- en ontwikkelingskosten.

• .

  Grondquotemethode

  In deze benadering wordt de grondwaarde vastgesteld door een nader te bepalen percentagevan de VON-prijs van een woning als uitgangspunt te nemen. De methode wordt vooral toegepastin situaties van grotere bouwprojecten. Om dit percentage te bepalen kan een vergelijkingworden gemaakt met referentieprojecten (met toepassing van de residuele methode) of met projectenin omliggende gemeenten (met toepassing van de comparatieve methode).

4.2 Grondprijsbeleid naar functie

De vraag welke grondwaardemethode wordt gekozen wordt vooral bepaald door de functies die gerealiseerd zullen worden. In de situatie dat de gemeente actief grondbeleid toepast zijn hieronder infiguur C de uitgangspunten (schematisch) weergegeven. Algemeen uitgangpunt hierin is de toepassing van de marktwaardebenadering.

Figuur C – uitgangspunten marktwaardebepaling gerelateerd naar functie

Uitgangspunt is dat de grondprijzen jaarlijks worden heroverwogen (najaar) en dat per 1 januari vanhet nieuwe kalenderjaar de gewijzigde grondprijzen in werking treden.

Uitgangspunten grondprijsbeleid

Beleidsuitgangspunt(en)

• 7.

  De marktwaardebenadering – zoals in figuur C is vastgelegd - wordt als uitgangspunt gehanteerd bij het bepalen van de grondwaarde. Daarbij is differentiatie mogelijk op basis van economische draagkracht, bestemming, gebruiksmogelijkheden, grootte en kern/locatie.

• 8.

  Jaarlijks worden (bij voorkeur per 1 januari van enig jaar) de grondprijzen voor de verschillende functies vastgelegd. De raad wordt via de (jaarlijkse) grondprijzenbrief geïnformeerd.

• 9.

  Om de afronding van een exploitatieplan te bevorderen heeft het college de bevoegdheid met betrekking tot de ‘laatste kavels’ van de vastgestelde grondprijs af te wijken.

5 FINANCIËLE BEHEERSING

Grondbeleid heeft financiële consequenties en heeft daarmee impact op de gemeentelijke begroting en het weerstandsvermogen. Aan grondbeleid zijn risico’s verbonden die in een vroeg stadium van de planontwikkeling en besluitvorming zo volledig mogelijk onderdeel hiervan moeten zijn. De financiële uitgangspunten die nodig zijn voor transparantie en beheersbaarheid worden in dit hoofdstuk nader toegelicht.

5.1 Besluit Begroting en Verantwoording (BBV)

De Gemeentewet schrijft voor dat gemeenten een begroting, meerjarenraming, jaarrekening en jaarverslag maken en noemt de eisen waaraan deze documenten dienen te voldoen. Artikel 186 Gemeentewet bepaalt dat de begroting, de begrotingswijzigingen, de meerjarenraming, het jaarverslag en de jaarrekening van gemeenten moeten voldoen aan bij of krachtens algemene maatregel van bestuur gestelde regels. Deze nadere regels zijn uitgewerkt in het BBV.

Bij de invoering van het BBV in 2004 lag de nadruk op het vergroten van de transparantie van het proces van begroting- en verantwoording en het versterken van de positie van raad en provinciale staten. De aanpassingen die met dit besluit werden ingevoerd hebben geleid tot een grotere betrokkenheid van provinciale staten en raad. Er zijn ruim 10 jaar na invoering van het BBV diverse ontwikkelingen die vragen om aanpassing van dit besluit.

Een aantal ontwikkelingen op het gebied van grondexploitaties was aanleiding om kritisch te kijken naar de afbakening, definiëring en verslaggevingsregels rondom grondexploitaties. Deze regels zijn ook van belang in het kader van de Vpb-plicht voor gemeenten. Deze regels bieden een handreiking in de (fiscale) discussie over de afbakening van ondernemersactiviteiten en toe te rekenen kosten en opbrengsten (zie ook par. 5.5).

In januari 2008 heeft de Commissie BBV de ‘Notitie Grondexploitatie’ gepubliceerd. Aanleiding voor deze notitie waren de vele vragen bij gemeenten over de toepassing van het BBV. Vervolgens is de notitie bijgesteld (februari 2012) in verband met de financiële gevolgen van de economische crisis. In 2016 zijn door de commissie opnieuw twee notities gepubliceerd de notitie ‘Faciliterend Grondbeleid’ en de notitie ‘Grondexploitaties’. De laatst genoemde notitie is een herziening van de notitie van 2012. In deze laatste notitie wordt ingegaan op de wijziging van de verslagleggingsregels voor grondexploitaties met betrekking tot de jaarrekening. Verder wordt er ingehaakt op de wijzigingen die verband houden met de invoering van de Vpb-plicht voor gemeenten en de verdere gevolgen hiervan. In de notitie Faciliterend Grondbeleid wordt voornamelijk ingegaan op de kostenverhaals-mogelijkheden. De hoofdlijnen van de Notitie Grondexploitaties zal hierna nader worden toegelicht.

5.2 Grondexploitaties

De gemeente is bijna altijd betrokken bij de ontwikkeling van een bepaalde locatie. Enerzijds wanneer de gemeente zelf grond verwerft, de gronden bouw- en woonrijp maakt en vervolgens bouwgrond uitgeeft (actief grondbeleid). Anderzijds middels het sluiten van een overeenkomst met een ontwikkelende partij. De gemeente heeft dan een faciliterende rol.

De financiële en economische haalbaarheid van een plan/project kan worden berekend en aangetoond via een grondexploitatie of een kosten-baten berekening. Binnen deze context heeft een grondexploitatie verschillende functies. Indien de gemeente partij is bij een planontwikkeling - omdat zij zelf gronden verwerft – worden met een grondexploitatie de inkomsten en opbrengsten van een dergelijke planontwikkeling inzichtelijk gemaakt.

Bij faciliterend grondbeleid wordt meestal een exploitatieovereenkomst gesloten met een ontwikkelende partij. De totstandkoming van een exploitatieovereenkomst is een onderhandelingsproces tussen gemeente en de ontwikkelaar/grondeigenaren. Binnen dat onderhandelingsproces is de inzet voor de gemeente om de (gemeentelijke) kosten vergoed te krijgen. Criteria voor toepassing van het kostenverhaal zijn profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit.

5.3 Bouwgrond In Exploitaties (BIE)

De definitie van een BIE is met ingang van 1 januari 2016 door de Commissie BBV aangescherpt. Onder een BIE wordt verstaan ‘gronden in eigendom van de gemeente, waarvoor de raad door middel van een raadsbesluit een grondexploitatiecomplex en een grondexploitatiebegroting heeft vastgesteld’. Het raadsbesluit vormt het startpunt van de BIE. De gemeenteraad heeft dan het ruimtelijke plan alsmede de grondexploitatiebegroting vastgesteld die wordt uitgevoerd.

De wijzigingen voor BIE’s zijn:

• ·

  een maximale duur van 10 jaar van grondexploitaties;

• ·

  bij kostentoerekening is verplicht aan te sluiten bij de kostenverhaalsmogelijkheden zoals benoemd in de Wro en Bro (zie bijlage 1, Kostensoortenlijst);

• ·

  de toegerekende rente moet worden gebaseerd op de werkelijke rente over vreemd vermogen.

Niet in Exploitatie Genomen Grond (NIEGG) / Strategische gronden

Een belangrijke wijziging is dat met ingang van 2016 de categorie NIEGG wordt afgeschaft in het BBV. De grondlocatie past wel in de gedachten (verwachtingen) over gemeentelijke bebouwingsuitbreiding. Voor deze grond moet een reëel en stellig voornemen bestaan dat deze in de nabije toekomst zal worden bebouwd. Deze verwachting moet zijn gebaseerd op een raadsbesluit. In dit besluit heeft de raad inhoud gegeven aan ambitie en planperiode. NIEGG-gronden worden conform het BBV gewaardeerd tegen verkrijgings- of vervaardigingsprijs.

De gronden die nu als NIEGG te boek staan kunnen op de balans worden opgenomen als ‘BIEgronden’. Als deze gronden niet te kwalificeren zijn als ‘BIE-gronden’ moeten deze op de balans worden opgenomen onder de ‘materiële vaste activa’ (MVA) als ‘strategische gronden’. Voor deze strategische gronden geldt:

• ·

  dat toerekenen van rente en kosten niet is toegestaan en

• ·

  de waardebepaling van deze gronden vindt plaats op basis van de huidige bestemming en ‘per de datum van de waardebepaling’.

Huidige NIEGG’s die per 1 januari 2016 uit exploitatie worden genomen - worden zonder afwaardering omgezet tegen de boekwaarde per 1 januari 2016 (= ingangsdatum Wijzigingsbesluit). Deze overgangsbepaling heeft een looptijd van vier jaar. Uiterlijk 31 december 2019 moet een toets plaatsvinden op de marktwaarde van deze gronden tegen de geldende bestemming op het moment van de marktwaardetoets. Wordt daarbij een duurzame waardevermindering vastgesteld, dan moet dat uiterlijk 31 december 2019 leiden tot een afwaardering van deze gronden.

5.3 Risicobeheersing

Uitgangspunt is dat een grondexploitatie economisch uitvoerbaar dient te zijn. De economische uitvoerbaarheid moet worden aangetoond aan de hand van een becijfering van kosten en baten van het plan, waarin het ruimtelijke beleid is vastgelegd. De becijfering moet voldoen aan een aantal elementaire voorwaarden, namelijk:

• ·

  alle kosten- en opbrengstelementen moeten in de becijfering zijn opgenomen;

• ·

  als er kostenelementen zijn, die niet of niet geheel op een plan horen te drukken, moeten deze afzonderlijk zijn aangegeven, alsmede de middelen tot dekking daarvan;

• ·

  indien geen evenwicht van kosten en opbrengsten wordt bereikt, dienen dekkingsmiddelen te worden aangegeven voor dit tekort.

In dit verband is het ook relevant te weten welke risico’s er kunnen optreden en welke financiële buffers voorhanden zijn. Door het uitvoeren van een risicoanalyse kan de gemeente inzicht krijgen in de risico’s en kansen van een plan. Indien de grondexploitatieberekening deel uitmaakt van een vastgesteld exploitatieplan, wordt de grondexploitatie jaarlijks herzien en geactualiseerd. Het verdient echter aanbeveling om dit ook te doen in gevallen dat een grondexploitatie is opgesteld voor het sluiten van een anterieure overeenkomst. De financiële bewaking van het grondexploitatieproces is namelijk van groot belang voor het uiteindelijke financiële resultaat van een project. Met behulp van de eindwaardeberekening is het mogelijk om te beoordelen of alle voorziene opbrengsten de kosten wel in voldoende mate dekken. Door het jaarlijks berekenen en vermelden van de eindwaarde en contante waarde van de grondexploitatie, wordt verantwoording afgelegd over de verschillen tussen de eindwaarde/ contante waarde per grondexploitatie in de tijd. Met behulp van deze verantwoordingsinformatie kan dus eenvoudig worden vastgesteld of de einduitkomsten nog conform de planning zijn, óf dat bijsturing noodzakelijk is. Ook voorzieningen die in de jaarrekening zijn opgenomen ter afdekking van verliesgevende grondexploitaties zijn gebaseerd op de eindwaardeberekening per grondexploitatie.

Voor de economische crisis was eigenlijk een vast uitgangspunt dat een grondexploitatie eindigde met een positief resultaat. Sinds de crisis en de negatieve financiële effecten hiervan, is een positieve uitkomst niet meer vanzelfsprekend.

5.4 Winst- en verliesneming

Winstneming vindt plaats als er voldoende zekerheid is over de realisatie van deze winsten. Dit betekent echter niet dat pas winst moet worden genomen bij het afsluiten van de grondexploitatie. In een aantal situaties is er voldoende zekerheid om winst te nemen en is er volgens het realisatiebeginsel ook alle aanleiding om dat te doen. Winstneming kan dus tussentijds en bij afsluiting/opheffen van een grondexploitatie plaatsvinden.

• .

  Bij afsluiting en opheffen

  Afsluiting van een exploitatie vindt plaats wanneer alle opbrengsten in het betreffende gebied zijn gerealiseerd en/of zeker gesteld (contracten). Vervolgens vindt er een tweetal handelingen plaats:

• • o

    als eerste wordt van de resterende eigendommen een verkoopverwachting bepaald en tegelijk met de eventueel nog te maken kosten gerubriceerd onder een verzamelexploitatie van afgesloten exploitaties.

  • o

    als tweede wordt het gerealiseerde resultaat bepaald en overgeheveld naar de reserve grondexploitatie.

• .

  Tussentijdse winstneming

  Er zijn situaties denkbaar waarbij er reeds eerder voldoende zekerheid is voor winst nemen. Volgens het realisatiebeginsel dient in die gevallen de winst ook te worden genomen.

Is er sprake van een gepland tekort, dan wordt dat verlies onmiddellijk genomen in de vorm van een afboeking of een voorziening. De gemeente moet bij een verwacht tekort de grondexploitatie afboeken of een zogenaamde ‘voorziening’ opnemen in de gemeentebegroting. Het treffen van een afboeking/voorziening gebeurt bij een geprognosticeerd verlies direct en ter grootte van dit volledige (gecalculeerd) verlies. Als sprake is van een voorziening ingericht ter bestrijding van (verwachte) tekorten in grondexploitaties, dan moet die worden gepresenteerd als een waardecorrectie op de post BIE. Deze wijze van verantwoording is naar analogie van de voorziening voor dubieuze debiteuren.

5.5 Vennootschapbelasting

De wijzigingen in het BBV hangen voor een deel samen met de Vpb-plicht die per 1 januari 2016 geldt voor overheidslichamen. Vanaf 1 januari 2016 zijn overheidslichamen onderworpen aan de vennootschapsbelasting “indien en voor zover een onderneming wordt gedreven”. De vennootschapsbelasting kwalificeert een activiteit als een onderneming, indien cumulatief sprake is van:

• ·

  een duurzame organisatie van kapitaal en arbeid (en);

• ·

  waarmee wordt deelgenomen aan het economisch verkeer (en);

• ·

  waarmee winst wordt beoogd (het winstoogmerk wordt geacht reeds aanwezig te zijn indien structureel overschotten worden behaald of als incidenteel overschotten worden behaald en in concurrentie wordt getreden met private partijen).

Het grondbedrijf is één van de activiteiten die een gemeente uitvoert en die aan de bovenstaande criteria getoetst moet worden. Fiscaal wordt voor de definitie en reikwijdte van het grondbedrijf aangesloten bij de Bouwgrond in Exploitatie uit de BBV. Voor de vennootschapsbelasting worden activiteiten in het kader van faciliterend grondbeleid in beginsel niet in het grondbedrijf betrokken. Uitzondering hierop vormt het faciliterend grondbeleid dat binnen dezelfde organisatorische eenheid van het (actieve) grondbedrijf wordt uitgevoerd en hiermee onlosmakelijk is verbonden. In dat geval worden de kosten en opbrengsten van het faciliterend grondbeleid wel meegenomen in de fiscale winstbepaling.

Voldoet het grondbedrijf aan de ondernemingscriteria dan wordt deze activiteit gekwalificeerd als Vpb-plichtig. Het gevolg is dat vennootschapsbelasting betaald moet worden over het fiscaal resultaat van het grondbedrijf. Het fiscaal resultaat van het grondbedrijf leiden wij af van de gerealiseerde commerciële – BBV – cijfers. De commerciële en fiscale cijfers zijn niet aan elkaar gelijk, omdat vanuit fiscaal oogpunt een aantal evidente verschillen geëlimineerd moeten worden. Denk hierbij aan de grondbedrijfsvreemde activiteiten, zoals erfpachtbeheer en beheer openbare ruimte. Een ander evident verschil zijn de kapitaalstortingen en onttrekkingen. Geldstromen van en naar de algemene middelen moeten voor de fiscale winstbepaling worden geëlimineerd uit de commerciële cijfers. Vanuit fiscaal oogpunt worden mutaties van en naar de algemene- en bouwgrondreserve namelijk beoordeeld alsmutaties in het kapitaal / eigen vermogen. Deze mutaties in het grondbedrijf leiden niet tot een fiscale last of bate.

In het kader van de Vpb-plicht wordt het grondbedrijf jaarlijks getoetst en gemonitord. Toetsing vindt plaats na afloop van het boekjaar op basis van de gerealiseerde cijfers. In de jaarrekening geven wij inzicht in het verloop en de consequenties van de Vpb-impact van het grondbedrijf.

5.6 Rente

De invoering van de Vpb-plicht voor overheidslichamen heeft geleid tot aanvullende aandachtspunten in de discussie over de toerekening van rente aan grondexploitaties. Fiscaal is de werkelijk betaalde rente het uitgangspunt. Rente over het eigen vermogen is fiscaal gezien niet toegestaan. De Commissie BBV heeft in dit kader de rentetoerekening in de commerciële cijfers aangescherpt. De toegestane toe te rekenen rente aan een BIE moet worden gebaseerd op de daadwerkelijk te betalen rente over het vreemd vermogen. Het is niet toegestaan om rente over het eigen vermogen toe te rekenen aan een BIE. Naar verhouding vreemd vermogen / totaal vermogen kan het gewogen gemiddelde rentepercentage van de bestaande leningenportefeuille worden toegerekend aan een BIE. De rente wordt toegerekend over de boekwaarde van de BIE per 1 januari van het betreffende boekjaar.

Beleidsuitgangspunt(en)

• 10.

  Een grondexploitatieberekening wordt altijd jaarlijks herzien.

• 11.

  In de paragraaf grondbeleid worden de bestaande risico’s in beeld gebracht.

• 12.

  Indien er voldoende zekerheid bestaat over de economische haalbaarheid, vindt er tussentijdse winstneming plaats.

6 Beleidsuitgangspunten samengevat

In de voorgaande hoofdstukken zijn een aantal beleidsuitgangspunten geformuleerd. Deze worden hieronder nogmaals integraal weergegeven:

• 1.

  Grondbeleid is geen doel op zich maar een middel om ruimtelijk beleid op een doeltreffende en doelmatige wijze te realiseren

• 2.

  Bij aan- en verkoop en/of aanbesteding van leveringen, diensten en werken zullen de regels met betrekking tot het (Europees) aanbestedingsrecht en gemeentelijk inkoop- en aanbestedingsbeleid in acht worden genomen.

• 3.

  Vanuit de (regionale) woonvisie ligt het accent voor bouwlocaties op inbreiding binnen kernen in plaats van uitleggebieden aan de randen van kernen

• 4.

  Vooraf aan initiatieven en ontwikkelingen zal in een vroeg stadium een keuze tussen actief of faciliterend grondbeleid moeten worden gemaakt. De keuze wordt met name bepaald door:

  • o

    een samenstel van ruimtelijke, financieel/economische, milieutechnisch en maatschappelijke motieven. Een beleidsnota of bestemmingsplan (raadsbesluit) ligt hieraan ten grondslag.

  • o

    of de gemeente het vastgoed of de gronden al/niet in eigendom heeft.

  • o

    de aard van te realiseren voorzieningen.

  • o

    een afweging van risico’s in relatie tot de aanwezige geldmiddelen, kennis, kunde en capaciteit.

  De gemeente voert met name een faciliterend grondbeleid waarbij de gemeente streeft naar een regierol en het kostenverhaal en vereveningsbijdragen worden vastgelegd in een anterieure overeenkomst.

• 5.

  Uitgangspunt is verwerving van gronden langs minnelijke weg. Afhankelijk van de situatie wordt de afweging gemaakt of er gebruik wordt gemaakt van het gemeentelijk voorkeursrecht en onteigening. Deze keuze wordt in een vroeg stadium gemaakt zodat de (wettelijke) procedures parallel kunnen lopen aan de onderhandelingen omtrent minnelijke verwerving.

• 6.

  Uitgangspunt is dat het kostenverhaal – overeenkomstig de huidige praktijk - zal plaatsvinden (vooral) via een anterieure overeenkomst ( = privaatrechtelijk) en enkel wanneer nodig via het opstellen van een exploitatieplan (= publiekrechtelijk).

• 7.

  De marktwaardebenadering – zoals in figuur C is vastgelegd - wordt als uitgangspunt gehanteerd bij het bepalen van de grondwaarde. Daarbij is differentiatie mogelijk op basis van economische draagkracht, bestemming, gebruiksmogelijkheden, grootte en kern/locatie.

• 8.

  Jaarlijks worden (bij voorkeur per 1 januari van enig jaar) de grondprijzen voor de verschillende functies vastgelegd. De raad wordt via de (jaarlijkse) grondprijzenbrief geïnformeerd.

• 9.

  Om de afronding van een exploitatieplan te bevorderen heeft het college de bevoegdheid met betrekking tot de ‘laatste kavels’ van de vastgestelde grondprijs af te wijken.

• 10.

  Een grondexploitatieberekening wordt altijd jaarlijks herzien.

• 11.

  In de paragraaf grondbeleid worden de bestaande risico’s in beeld gebracht..

• 12.

  Indien er voldoende zekerheid bestaat over de economische haalbaarheid, vindt er tussentijdse winstneming plaats.

BIJLAGE

Overzicht van gebruikte afkortingen