Integraal Handhavingsbeleid Zeeuws-Vlaanderen

1.1 Integraal Handhavingsbeleid Zeeuws-Vlaanderen 2017-2020

Het doel van handhaving van de fysieke omgeving is de naleving van wet- en regelgeving met betrekking tot die omgeving. Deze wet- en regelgeving beoogt bescherming en zelfs verbetering van de kwaliteit van de bebouwde en onbebouwde ruimte. Handhaving van de fysieke omgeving heeft primair de doelstelling een bijdrage te leveren aan de veiligheid in en de leefbaarheid van de gemeenten. Met handhaving in de ruimste zin van het woord wordt bedoeld: ‘alle middelen en instrumenten, die direct of indirect bijdragen aan de (bereidheid tot) naleving van rechtsregels en voorschriften’. Handhaving wordt daarbij opgevat als een keten van activiteiten bestaande uit: preventie, toezicht (signalering), oordeelsvorming/adviezering en/of het opleggen van sancties.  

Dit Integraal Handhavingsbeleid vindt zijn oorsprong in hoofdstuk 7 van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Hierin staan de eisen die aan de organisatie van de handhaving worden gesteld en welke beleidsdocumenten daarvoor door de betreffende bestuursorganen moeten worden vastgesteld.

Het doel van het Integraal Handhavingsbeleid is om de handhaving van de genoemde wetten beleidsmatig, programmatisch en integraal uit te voeren, daarover jaarlijks te rapporteren en zonodig het beleid en het programma bij te stellen.

1.2 Handhavingsgebieden van de fysieke omgeving

Handhaving van de fysieke omgeving heeft betrekking op een breed scala aan wet- en regelgeving. Het betreft de volgende gebieden:

• -

  bouwen en slopen: Het controleren van bouwwerken op de uitvoering van een omgevingsvergunning (w.o. bouw/sloop/aanleg), het Bouwbesluit en het Asbestverwijderingsbesluit. Ook toezicht en handhaving op bestaande bebouwing is hier een onderdeel van.  

• -

  brandveiligheid: Controle van bouwwerken op brandveiligheid aan de hand van een omgevingsvergunning of melding (onderdeel gebruik), het Bouwbesluit, Brandbeveiligingsverordening en de brandveiligheid op o.a. evenementen markten. Dit wordt voor Terneuzen uitgevoerd door de Veiligheidsregio Zeeland, Sluis en Hulst maken gebruik van ondersteuning door de Veiligheidsregio in specifieke gevallen waaronder ziekenhuizen en zorginstellingen.  

• -

  milieu: Het controleren van inrichtingen aan de hand van een omgevingsvergunning (onderdeel milieu), het Activiteitenbesluit, de Wet bodembescherming (waaronder het Besluit bodemkwaliteit) en de Algemene Plaatselijke Verordening (de zgn. milieugerelateerde zaken). Dit wordt in alle gemeenten volledig uitgevoerd door de RUD Zeeland.  

• -

  openbare ruimte: Toezicht in de openbare ruimte (Algemene Plaatselijke Verordening (APV), overige verordeningen), bijzondere wetten (w.o. Drank- en Horeca, Ruimtelijke ordening, Wegenverkeerswetgeving, parkeren), behandeling van klachten, aanpak van regionale projecten, inspectiesignalen als ook het invulling geven aan de eigen indentiteit van de gemeenten in het handhavingsproces.

Volledigheidshalve wordt opgemerkt dat privaatrechtelijk handhaven geen onderdeel uitmaakt van deze nota.

Jaarlijks staat in de begroting(en) het totaal van de beschikbare uren (de beschikbare formatie) en hoe deze uren over de verschillende taken worden verdeeld.

1.3 Samenwerking Zeeuws-Vlaamse gemeenten

De colleges van burgemeester en wethouders van de gemeenten Hulst, Sluis en Terneuzen kozen er in het Integraal Handhavingsplan 2013 – 2016 voor om gezamenlijk een jaarlijks Handhavingsuitvoeringsprogramma en bijbehorend jaarverslag op te stellen. Vanwege de grote verscheidenheid in het bijhouden en verwerken van gegevens, is in gezamenlijk overleg besloten het handhavingsprogramma lokaal op te stellen en ook lokaal het jaarverslag te maken. Dit komt de duidelijkheid en leesbaarheid van de gegevens ten goede en is het eenvoudiger een verbeteringsslag te maken in de vergelijking van begroting en jaarverslag.

De samenwerking in Zeeuws-Vlaanderen is hiermee niet geëindigd. Zo is dit Integraal Handhavingsbeleid Zeeuws-Vlaanderen 2017 – 2020 gezamenlijk tot stand gebracht.

Tot slot worden gezamenlijke projecten op ad hoc basis uitgevoerd, denk hierbij aan toezicht in het kader van de Drank- en horecawetgeving.

1.4 Ontwikkelingen in wet en regelgeving

1.4.1 Wet VTH

Op 8 december 2015 heeft de Eerste Kamer het wetsvoorstel vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) aangenomen. Het doel van deze wet is een veilige en gezonde leefomgeving, door het bevorderen van de kwaliteit en samenwerking bij de uitvoering en handhaving van het omgevingsrecht.

De wet is een invulling van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en regelt de randvoorwaarden voor gemeenten en provincies om tot een hogere kwaliteit van handhaving te komen. Zo wordt het basistakenpakket van de omgevingsdiensten wettelijk vastgelegd en worden gemeenten verplicht een verordening kwaliteit VTH te hebben.

De eisen die de verordening aan de organisatie stelt, berusten op het vertrekpunt van de Kwaliteitscriteria 2.1. Deze moeten door betrokken organisaties worden toegepast volgens de regel ‘comply or explain’. Dit betekent dat in principe voldaan moet worden aan de Kwaliteitscriteria 2.1, maar dat daar gemotiveerd van afgeweken mag worden. De gemeenten in Zeeuws Vlaanderen stellen gezamenlijk een verordening VTH op. Insteek zal zijn om de Kwaliteitseisen 2.1 te volgen waar dat mogelijk is en waar dat niet mogelijk is, gemotiveerd afwijken. In hoofdstuk 2 wordt nader ingegaan op de Kwaliteitscriteria 2.1 voor zover het onderdeel C betreft: Procescriteria, inhoudelijke criteria en prioriteiten .

Een ander onderdeel van de stelselherziening is de verbetering van de afstemming en informatie-uitwisseling tussen provincies, gemeenten, waterschappen, het openbaar ministerie (OM), politie en de rijkstoezichtshouders. Zij worden verplicht wederzijds informatie uit te wisselen (waaronder toezichtsinformatie) en periodiek regionaal af te stemmen over handhavingsprioriteiten en programma’s.

Naast de wet komt er ook nog een AMvB VTH en een wijziging van het Besluit Omgevingsrecht (Bor). In de concept AMvB VTH wordt een vertaalslag gemaakt van de Package Deal (basistakenpakket) naar het Besluit Omgevingsrecht. Ook zijn procescriteria opgenomen voor vergunningverlening en wordt de basis gelegd voor een gemeenschappelijk inspectiesysteem (Inspectieview Milieu).

Deze AMvB wordt in een later stadium verwerkt in de AMvB's die onder de Omgevingswet komen te vallen, maar is nu apart vormgegeven vanwege de eerdere inwerkingtreding van de Wet VTH.

1.4.2 Wet Kwaliteitsborging

De wet Kwaliteitsborging voor het bouwen (verder: WKB) is een nieuw stelsel van kwaliteitsborging voor het bouwen van nieuwe gebouwen en vergunningplichtige werken. Na in werking treden vervalt de preventieve toets door de gemeente als het gaat om de bouwtechnische voorschriften. Daarbij houdt de gemeente tijdens het bouwen geen toezicht meer. Deze taken en verantwoordelijkheden worden overgedragen aan de private markt. Dit geldt overigens niet voor alle soorten bouwwerken. Hiertoe zijn bouwwerken ingedeeld in drie gevolgklassen, waarbij de preventieve toets voor gemeenten uitsluitend vooralsnog voor gevolgklasse 1 vervalt. Voorbeeld van bouwwerken die in gevolgklasse 1 vallen: grondgebonden woningen, eenvoudige bedrijfsgebouwen en infrastructuur.

Binnen de nieuwe wet heeft het bevoegd gezag een toetsende rol op onder meer de volgende zaken:

• -

  toetsing van het bouwplan op eisen van welstand en op toegelaten instrumenten

• -

  toets of het bouwplan past binnen het bestemmingsplan

• -

  toets op gevaren van bouwactiviteiten voor omwonenden en passanten - toets van het gebouwdossier van de kwaliteitsborger bij gereed melding van het bouwwerk.

Op 15 april jl. is het voorstel van wet ingediend bij de Eerste Kamer. Hoogstwaarschijnlijk gaat in 2018 de private kwaliteitsborging gelden voor woningen en eenvoudige bedrijfsgebouwen.

 1.4.3 Omgevingswet

Op 1 juli 2015 heeft een ruime meerderheid van de Tweede Kamer ingestemd met de Omgevingswet. Begin 2016 stemde ook de Eerste Kamer in met het wetsvoorstel. Daarna volgde direct de publicatie in het Staatsblad. De wet treedt eind 2018 of begin 2019 in werking. De komst van de Omgevingswet betekent dat er veel verandert. De wet bundelt bijvoorbeeld 26 bestaande wetten voor onder meer bouwen, milieu, water, ruimtelijke ordening en natuur. Met de nieuwe Omgevingswet wil het kabinet:

• 1.

  de verschillende plannen voor ruimtelijke ordening, milieu en natuur beter op elkaar afstemmen;

• 2.

  duurzame projecten (zoals windmolenparken) stimuleren;- gemeenten, provincies en waterschappen meer ruimte geven. Zo kunnen zij hun omgevingsbeleid afstemmen op hun eigen behoeften en doelstellingen.

Verder biedt de wet meer ruimte voor particuliere ideeën. Dit komt doordat er meer algemene regels gelden, in plaats van gedetailleerde vergunningen. Het doel staat voorop en niet het middel om er te komen. De houding bij het beoordelen van plannen is ‘ja mits’ in plaats van ‘nee tenzij’. Zo ontstaat ruimte voor bijvoorbeeld bedrijven en organisaties om met ideeën te komen.

1.4.4 Wet natuurbescherming

Op 1 januari 2017 treedt de Wet natuurbescherming in werking. In de Wet natuurbescherming gaan de huidige Natuurbeschermingswet 1998 (Nbw), Flora- en faunawet (Ffw) en de Boswet op. Voor het behoud van onze natuur en de bescherming van bedreigde dieren en planten zijn gemeenten of de provincie het bevoegd gezag. De gemeenten zijn bevoegd gezag wanneer een omgevingsvergunning wordt aangevraagd (mogelijk met verklaring van geen bedenkingen van de provincie), de provincie wanneer rechtstreeks daar een vergunning wordt aangevraagd. Het betreffende bevoegd gezag is verantwoordelijk voor de bezwaar- en beroepsprocedures en uitvoering van de toezicht en handhavingstaken. De verwachting is dat gemeenten vaker aan zet zijn om handhavend op te treden. De Staatssecretaris heeft aangegeven dat het, gegeven de zorg bij gemeenten over dit onderwerp, aangewezen lijkt om gebruik te maken van de mogelijkheid die artikel 5.2, vierde lid, Wabo biedt om ook het bestuursorgaan dat bevoegd is om een vvgb te geven in staat te stellen om handhavend op te treden, dus naast de gemeenten. Dit zou bij het opstellen van de uitvoeringsregelgeving in het Bor opgenomen kunnen worden. De last voor gemeenten zou daarmee enigszins worden verlicht.

Veel is echter nog niet duidelijk en heeft ertoe geleid dat wij in dit Integraal Handhavingsbeleid nog geen doelstellingen en prioriteiten hebben benoemd voor dit thema.

1.5 Hoofdstukindeling

Hoofdstuk 2 beschrijft wat wij verstaan onder handhaving. Hoofdstuk 3 beschrijft de verschillende gebieden waarop wij het beschreven beleid toepassen en hoofdstuk 4 beschrijft de naleving- en handhavingsstrategie voor het beleid. Ondanks dat de Wet VTH in werking is getreden, wordt het onderdeel vergunningverlening niet in dit beleidsplan meegenomen.

2.1 Wet algemene bepalingen omgevingsrecht

De Wabogeeft de kaders aan voor de omgevingsvergunning en de eisen waaraan het toezicht en de handhaving moeten voldoen.

De Wabo gaat uit van het recht van de aanvrager op één aanvraag bij één loket met één beslissing na één procedure met één beroepsgang. Het bevoegd gezag moet het toezicht onderling afstemmen en zorgen voor één handhaving-/vergunningentraject,

Primair gaat het er dus om burgers en bedrijven bij handhaving van regelgeving niet met een groot aantal verschillende gemeentelijke functionarissen te confronteren, die zich ook nog eens op verschillende momenten op verschillende manieren bij hen melden. Wij zullen onze handhavingstaken zo veel als mogelijk organiseren, dat een controle bij een inrichting of een bouwwerk per vakgebied op elkaar wordt afgestemd. Het kan zijn, dat één functionaris toezicht houdt, dan wel dat meerdere functionarissen gezamenlijk toezicht houden, ofwel dat op één vakgebied wordt gecontroleerd, terwijl een ander vakgebied op dat moment niet aan de orde is (dit laatste heeft te maken met de frequentie van de controles voor bepaalde regelgeving; bijv. controle preventie brandveilig gebruik en controle horeca en exploitatievergunning).

Bij het overgrote deel van de projecten die onder de Wabo vallen, zullen wij als gemeente(n) bevoegd gezag zijn en dus verantwoordelijk zijn voor de handhaving. Is er sprake van een provinciale (milieu)-inrichting (voornamelijk de zgn. de BRZO-bedrijven), dan zijn Gedeputeerde Staten het bevoegd Wabo-gezag. In specifieke gevallen kan ook de Minister bevoegd gezag zijn.

2.2 Doelstelling(en) van het handhaven

Het doel van handhaving van de fysieke omgeving is vastgelegd in paragraaf 1.1. Concreet willen wij dit bereiken door:

• -

  streven naar meer kwaliteit (betere dienstverlening en toezicht), transparantie, en verantwoording door de overheid;

• -

  integraal werken;

• -

  van taakgericht naar probleemgericht werken;

• -

  streven naar vermindering van lastendruk en toezichtlasten;

• -

  streven naar meer verantwoordelijkheid van burgers en bedrijven;

• -

  streven naar meer efficiency en effectiviteit;

• -

  digitalisering;

• -

  streven naar bewustwording en coöperatief gedrag.

2.3 Organisatie en Uitvoering

Het Bor en de Ministeriële regeling omgevingsrecht (de Mor), geven een uitwerking van een aantal artikelen uit de Wabo. Het Bor bevat onder meer bindende kwaliteitseisen voor handhavingsorganisaties. Daarbij zijn de opstellers van het Bor zoveel mogelijk aangesloten bij de kwaliteitseisen uit het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer. De kwaliteitseisen zijn gebaseerd op het model van het adequate handhavingsproces of het model van de dubbele regelkring. De kwaliteitseisen beogen een transparante en systematische manier van werken. Met zo’n werkwijze kunnen wij als gemeenten (lees: het College van Burgemeester en Wethouders en de Gemeenteraad) onze verantwoordelijkheid nemen en sturen op prioriteiten en de in te zetten capaciteit.

In figuur 2.3.1 geven we deze dubbele regelkring schematisch weer.

Figuur 2.3.1

Hieronder de hoofdpunten van die kwaliteitseisen uit het Bor (zoals afgebeeld in figuur 2.3.1):

• -

  opstellen van een handhavingsbeleid door het college (artikel 7.2)

• -

  opstellen van een handhavingsuitvoeringsprogramma door het college (artikel 7.3)

• -

  eisen, die worden gesteld aan de uitvoeringsorganisatie: vastleggen personeelsformatie, taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden (artikel 7.4)

• -

  borging van de financiële en personele middelen in de begroting (bevoegdheid gemeenteraad,artikel 7.5)

• -

  het monitoren van de resultaten van het uitvoeringsprogramma (bevoegdheid college, artikel 7.6)

• -

  het rapporteren en het evalueren van het handhavingsbeleid en het uitvoeringsprogramma (bevoegdheid college, artikel 7.7)

2.4 Kwaliteitscriteria 2.1

Met de invoering van de Wet VTH en het opstellen van een verordening VTH, zoals vermeld in Hoofdstuk 1, wordt de gemeente ook gebonden aan de Kwaliteitscriteria 2.1 voor vergunningverlening, toezicht en handhaving krachtens de Wabo. In de beleidsperiode van dit Integraal Handhavingsbeleid zal voor de procescriteria uit onderdeel C worden nagegaan hoe wij kunnen voldoen aan de criteria, of daarvan gemotiveerd afwijken. Onderdeel C van de kwaliteitscriteria is opgenomen in bijlage 1.

2.5 Prioriteiten van handhaving

De prioriteit van onze handhavingstaken op grond van artikel 7.2 Bor bepalen we door het risico en het naleeftekort. Er worden 4 prioriteiten onderscheiden te weten: kans groot/risico groot, kans klein/risico groot, kans groot/risico klein, kans klein/risico klein. Door het stellen van prioriteiten kan aan elke handhavingstaak/activiteit een passende interventie worden gekoppeld. Onderstaande tabel geeft de manier van prioriteren weer.

Tabel: bepaling prioriteiten

Onze prioriteit is voornamelijk door twee factoren bepaald: het risico (wat is het risico bij een overtreding) en het naleeftekort (het naleefgedrag en de kans dat een overtreding daadwerkelijk voorkomt). Op basis daarvan zijn onze prioriteiten ’veiligheid’ en ‘gezondheid’ vastgesteld. Dit op basis van de provinciebrede risicomatrix die ook door de Zeeuws Vlaamse gemeenten wordt gehanteerd.

2.6 Voorwaarden van handhaving

• -

  De gemeente is gehouden te handhaven: de overheid heeft op basis van artikel 21 Grondwet een zorgplicht om te handhaven. In jurisprudentie is de zorgplicht voor de handhaving “aangescherpt” en is getracht te komen tot een omschrijving van een zogenaamd beginselverplichting tot handhaving; 

• -

  Handhaving is ‘gewoon’ bestuur: handhaving is een wezenlijk sturingsinstrument in het gemeentelijke beleid. Centraal uitgangspunt bij handhaving is, dat het bedrijf/de instelling/de burger zelf verantwoordelijk is voor het naleven van regels en vergunningvoorschriften. In heel veel gevallen wordt hieraan voldaan. Op het moment dat dit niet gebeurt, is het aan de gemeente om corrigerend op te treden (preventief, zo nodig gevolg door repressief handhavend optreden); 

• -

  Handhaving vraagt om een passende cultuur;

• -

  Het handhavend bevoegd gezag moet in dit kader voldoen aan de algemene beginselen van behoorlijk bestuur waaronder rechtsgelijkheid en onpartijdigheid;

• -

  Functiescheiding/onafhankelijkheid: de toezichthouder moet onafhankelijk zijn taken kunnen uitoefenen en zal niet in een belangenconflict terecht mogen komen. Er wordt voor gezorgd dat de toezichthouder niet verantwoordelijk is voor het opstellen van de vergunning (en de voorschriften), de maatwerkvoorschriften bij een melding, en het beoordelen van gelijkwaardige oplossingen;

• -

  Roulatie van de toezichthouder: om te voorkomen dat een toezichthouder een (te) sterke band krijgt met het bedrijf/de instelling/de burger mag een toezichthouder in principe niet vaker dan viermaal achtereen dezelfde inrichting/hetzelfde object controleren (dit geldt voor het toezicht tijdens de gebruiksfase: zgn. milieu-inrichtingen en objecten brandpreventie). Bij controles van vergunningen in de realisatiefase zijn het steeds verschillende projecten, waarbij sprake kan zijn van terugkerende bouwers. Daar waar, gelet op de personele bezetting, mogelijk, wordt een roulatiesysteem (wisselen van toezichthouders) gehanteerd.

2.7 Samenwerking

We willen onze toezicht en handhaving daar waar mogelijk afstemmen met andere overheden en handhavende instanties. Daarom werken we samen.

Regionale samenwerking

Regionaal stemmen de drie Zeeuws Vlaamse gemeenten het beleid en mogelijke uitvoering onderling af in een Projectgroep (afdelingshoofden/teamleider) en Stuurgroep

(portefeuillehouders).

Ook wordt in voorkomende gevallen samengewerkt met Politie en Waterschap.

Regionale Uitvoeringsdienst (RUD) Zeeland

De RUD voert een deel van de milieu-handhavingstaken voor de gemeente uit. Dit doet de RUD via mandaat. Dat betekent dat de gemeente verantwoordelijk is, maar de RUD de taken uitvoert. Er vindt zowel bestuurlijk als ambtelijk periodiek overleg en afstemming plaats met de RUD.

Veiligheidsregio Zeeland (VRZ)

De Veiligheidsregio Zeeland voert brandveiligheidstaken voor de gemeente uit. De gemeente blijft verantwoordelijk, maar de VRZ voert de taken uit. Er vindt zowel bestuurlijk als ambtelijk periodiek overleg en afstemming plaats met de VRZ.

3.1 Inleiding

Aan de hand van de probleem-/risicoanalyse met bijbehorende prioriteiten (Tafel van elf, bijlage 2) is een onderscheid gemaakt tussen de handhavingthema’s waarbinnen toezicht en handhaving plaatsvindt. Van deze taakvelden wordt een korte omschrijving gegeven. Per thema worden de doelstellingen en de prioriteit(en) benoemd.

Hieronder wordt beschreven welk beleid wij hanteren bij de volgende thema’s:

• -

  Bouwen en slopen

• -

  Brandveiligheid

• -

  Milieu

• -

  Openbare Ruimte

3.2 Bouwen en slopen

3.2.1 Bouwen

Het gaat hier om het naleven van de voorschriften van een verleende omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen en toezicht op de bestaande bebouwde omgeving.Er wordt hierbij onder andere gecontroleerd op voorschriften uit het Bouwbesluit, de Bouwverordening en het bestemmingsplan.

Constructieve veiligheid, brandveiligheid en gezondheid vormen de speerpunten voor controles tijdens de bouw en sloop. Ook zijn dit de speerpunten voor de bestaande bebouwde omgeving. De meest risicovolle punten en momenten van een bouw en sloop worden daarom overeenkomstig de toezichtmatrix en checklisten van de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht gecontroleerd. Grotere duurdere bouwprojecten (zoals appartementengebouwen of hotels) worden daarbij frequenter en intensiever gecontroleerd dan kleinere bouw- of sloopprojecten met lagere kosten (zoals aanbouwen en dakkapellen). Dit omdat de genoemde risico’s bij de laatstgenoemde vaak kleiner of helemaal niet aanwezig zijn.

Toezicht op toezicht

Voor bouwwerken die gerealiseerd worden in opdracht van woningbouwcorporaties, overheden of op grote bedrijfscomplexen, wordt veelal toezicht uitgeoefend door de opdrachtgever zelf. Afhankelijk van het bouwproject wordt bekeken of het project zich hiervoor leent. In die gevallen wordt de mate van toezicht aangepast nadat hierover duidelijke afspraken zijn gemaakt met de vergunninghouder. Deze afspraken worden schriftelijk vastgelegd.

Doelstellingen/prioriteiten

• -

  Het voldoen aan de geldende wet- en regelgeving.

• -

  Het voorkomen van gevaarlijke situaties (constructief en brandveiligheid) tijdens en na de bouw.

• -

  Het voorkomen van bouwen zonder of in afwijking van de omgevingsvergunning.

3.2.2 Slopen

Het gaat hier om het naleven van de voorschriften voor sloopactiviteiten uit het Bouwbesluit. Na melding van sloopwerkzaamheden kunnen vanuit de gemeente voorwaarden worden verbonden aan de sloop, bijvoorbeeld met betrekking tot afvalscheiding (w.o. asbest), veiligheid en beperking van hinder. Tijdens de sloopfase wordt op de locatie gecontroleerd of volgens de voorschriften wordt gesloopt. Daarnaast wordt, in de vorm van vrij veldtoezicht, gecontroleerd op het slopen zonder melding.

Doelstellingen/prioriteiten

• -

  Het voorkomen van sloop in afwijking van voorwaarden die zijn verbonden aan sloop m.b.t. asbest, veiligheid, gezondheid en milieu.

• -

  Het voldoen aan de geldende wet- en regelgeving.

• -

  Het voorkomen van illegale sloop.

• -

  Het voorkomen van asbestverwijdering in strijd met de regelgeving.

• -

  Het voorkomen van gevaar en overlast voor de omgeving.

3.3 Brandveiligheid

De gemeenten hebben, ieder op verschillend niveau, taken aan de Veiligheidsregio Zeeland (VRZ) overgedragen. Dit betekent dat in dit Integraal Handhavingsbeleid de hoofdlijnen worden beschreven. In het kader van brandveilig gebruik gaat het om periodiek toezicht op algemene voorschriften van brandveiligheid en constructieve veiligheid uit het Bouwbesluit.

Zoals het beleidsplan Risicobeheersing 2016 – 2019 van de Veiligheidsregio Zeeland, afdeling Risicobeheersing, toelicht realiseert de VRZ een kanteling in de bestaande werkwijze. De huidige doorgaans regelgerichte werkwijze buigt om naar een risicogerichte werkwijze. De VRZ heeft op basis van het ‘Brandrisicoprofiel Zeeland’ keuzes gemaakt voor de thema’s van 2017 tot en met 2020, hieronder in de tabel opgenomen.

De VRZ heeft in overleg met de 13 Zeeuwse gemeenten besloten om de Prevap (Preventieactiviteitenplan) methodiek niet volledig los te laten. In gezamenlijk overleg zal een meerjareninspectieplanning (2017 en verder) worden opgesteld op basis van de beschikbare inspectiecapaciteit binnen deVRZ. In deze meerjarenplanning wordt geborgd dat, voor zover niet meegenomen tijdens de thematische audits, uiteindelijk alle in de Prevap benoemde objecten en panden op veiligheid beoordeeld worden aan de hand van één van de genoemde methoden. Dit betekent dat naast de jaarlijkse selectie van een aantal thema’s, gebaseerd op statistische gegevens zoals brandcijfers en inspectieresultaten, ook 1 of meerdere thema’s worden gericht op een selectie uit de Prevap tabellen. Hiermee wordt voorkomen dat bepaalde categorieën uit beeld verdwijnen, door enkel nog te focussen op de hoogste risicogroepen.

Jaarlijks worden de te controleren objecten, in overleg met de Veiligheidsregio Zeeland, bepaald. Deze worden vervolgens opgenomen in het jaarlijks vast te stellen gemeentelijk Handhavingsuitvoeringsplan (HUP). Daarbij wordt ook de vorm van de controles, fysiek, door middel van zelfcheck of een andere wijze van benadering, hierin opgenomen.

Opgemerkt wordt dat er nog verschuivingen kunnen plaatsvinden op basis van de meest recente meerjarenplanning van de VRZ en in aantallen in relatie tot beschikbare capaciteit Daarnaast wordt ook nog gekeken naar de vorm van de controles: fysiek of middels zelfcheck of een andere wijze van benadering.

Doelstellingen/prioriteiten

• -

  Het voorkomen van brandgevaarlijke situaties gedurende de levensfase van een gebouw.

• -

  Het voldoen aan de geldende wet- en regelgeving.

3.4 Milieu

De RUD Zeeland voert de milieutaken op het gebied van toezicht en handhaving volledig uit en gedeeltelijk voor wat betreft het verlenen van een omgevingsvergunning milieu. Zij voeren voor elk van de drie gemeenten in Zeeuws-Vlaanderen de basistaken (wettelijk vastgelegd) en standaardtaken uit.

Zeeland breed wordt door de deelnemers van de RUD, de gemeenten, het waterschap en de provincie, een uniform kwaliteitsniveau nagestreefd, op basis van de landelijke kwaliteitscriteria voor Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving (VTH 2.1).

De wijze van uitvoering van de milieutaken door de RUD is vastgelegd in de P x Q RUD Zeeland 2016, die door alle deelnemers bestuurlijk is vastgesteld. Voor de uitvoering van de taken sluit de RUD jaarlijks met elke deelnemer een dienstverleningsovereenkomst (DVO), waarin een planning is opgenomen voor de aard en frequentie van de uit te voeren milieutaken i.c. te leveren producten.

De resultaten worden jaarlijks geëvalueerd en bijgesteld op basis van door de RUD op te stellen tussentijdse rapportages en/of een jaarrapportage.

Doelstellingen/prioriteiten

• -

  Het voldoen aan de geldende wet- en regelgeving, dit ter voorkoming van gevaarlijke situaties, het in gebruik nemen of houden van een inrichtig zonder of in afwijking van een omgevingsvergunning, dit alles ter bescherming van het milieu in de meest brede zin van het woord.

3.5 Openbare ruimte

Algemene Plaatselijke Verordening

Naleving van de APV bevordert de leefbaarheid en veiligheid in de gemeente. Deze verordening bevat leef- en gedragsregels, waaraan iedereen zich dient te houden. Deze leefregels zijn heel divers. Zo staan er in de APV regels over het plaatsen van voorwerpen (bloembakken, borden, containers e.d.) op de openbare weg, het houden van evenementen, het parkeren van caravans, aanhangwagens, vrachtwagens op de weg, het aanbieden van huishoudelijk en bedrijfsafval, het kappen van bomen, overlast door vuurwerk, drugsoverlast, overlast door hangjongeren, overlast door (gevaarlijke) honden, hondenpoep, geluidhinder, reclame, standplaatsen en voorschriften met betrekking tot het exploiteren van een horecabedrijf of sexinrichting enz.

De APV is een strafverordening met gebods- en verbodsbepalingen en biedt ook mogelijkheden voor een ontheffing of vergunning. Op het nakomen van verbodsbepalingen of voorschriften behorende bij een verleende ontheffing/vergunning wordt door de gemeente (team handhaving) en de politie toegezien.

Wet Ruimtelijke ordening

Elke gemeente heeft voor het grondgebied verschillende bestemmingsplannen vastgesteld. Naast de toetsing van een aanvraag omgevingsvergunning aan het bestemmingsplan (zie onderdeel bouwen) kan een toezichthouder ook in het veld overtredingen hiervan constateren. Deze worden niet altijd via een omgevingsvergunning afgehandeld. Denk hierbij aan strijdig gebruik in bestaande gebouwen.

Klachten/verzoeken om handhaving

Het gaat hier om klachten (signalen) en waarnemingen van de eigen toezichthouders, toezichtpartners of burgers. Naar aanleiding van een klacht of waarneming kan een mogelijke overtreding worden vastgesteld. Klachten worden snel afgehandeld, waardoor van repeterende klachten geen sprake meer is.

Drank- en Horecawet

Op 1 januari 2013 is de aangepaste Drank- en Horecawet (DHW) ingegaan. De wet is aangescherpt om drankmisbruik door jongeren beter aan te kunnen pakken. De regels voor de verkoop van alcohol aan jongeren onder de 18 zijn strenger geworden. Toezicht op een juiste naleving van deze bijzondere wet is neergelegd bij de gemeente. Binnen Zeeland wordt belang gehecht aan bestrijden en voorkomen van alcoholmisbruik door de jeugd. Om die reden blijft controle op de verkoop van alcohol aan minderjarigen bij jaarlijkse evenementen, jeugdsozen, kantines en supermarkten waar geregeld minderjarigen komen, een speerpunt van beleid.

Doelstellingen/prioriteiten

• -

  Het voldoen aan de geldende wet- en regelgeving waardoor de leefbaarheid en veiligheid wordt bevorderd.

• -

  Het voorkomen van illegale activiteiten.

4.1 Inleiding

Wat doen we om te zorgen dat regels nageleefd worden? Welke instrumenten zetten we in? En welke rol heeft handhaving?

In de nalevingstrategieën geven we aan met welke middelen we naleving bevorderen en welke rol handhaving daarin speelt. Hieronder vallen 4 strategieën:

• -

  Preventiestrategie (4.2)

• -

  Toezichtstrategie (4.3)

• -

  Sanctiestrategie inclusief DHW (4.4 t/m 4.8)

• -

  Gedoogstrategie (4.9)

Onderstaand is de huidige situatie in de gemeente Hulst, Terneuzen en Sluis beschreven.

In artikel 7.2 van het Bor is vastgelegd dat gemeenten de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS) moeten vaststellen. In bijlage 3 is de Landelijke Handhavingsstrategie opgenomen. Deze omvat, naast de bestuurlijke afweging tot handhaven, ook een afweging of de overtreding strafrechtelijke handhaving behoeft. Dit is een andere manier van werken en vergt afstemming en het sluiten van convenanten over werkwijzen (taakverdeling, inzet) met andere bestuursorganen.

Vooralsnog geldt de toezicht- en sanctiestrategie zoals in dit hoofdstuk is opgenomen. Vanaf 1 januari 2017 wordt de LHS geimplementeerd door te starten met het sluiten van convenanten en het opleiden van de medewerkers. Waneer wordt overgegaan op de LHS zullen de colleges hierover aanvullend een besluit nemen. Gestreefd wordt naar een Zeeuws Vlaamse samenwerking in dit kader met eenzelfde regels.

4.2 Preventiestrategie

We willen overtredingen in de eerste plaats voorkomen. We zetten daarom in op de volgende instrumenten:

• -

  We maken eenvoudige en duidelijke regels 

  Als we regels maken of regels opnemen in een vergunning dan zorgen we dat deze zo eenvoudig mogelijk en begrijpelijk zijn. We willen voorkomen dat de regels ingewikkeld of niet duidelijk zijn of dat er discussie kan ontstaan over de interpretatie.

• -

  We maken handhaafbare regels 

  Als we regels maken of regels opnemen in een vergunning, dan zorgen we dat deze zo geformuleerd zijn dat ze uitvoerbaar zijn. Ook zorgen we dat we (zo eenvoudig mogelijk) op de regel kunnen controleren.

• -

  We communiceren en geven van voorlichting 

  Als een burger of ondernemer niet bekend is met de regels dan weet die soms niet dat hij/ zij in overtreding is. Daarom communiceren we actief over (nieuwe) regels en geven we voorlichting. Dit gebeurt via het proces van de vergunningverlening en de afdoening van meldingen in het kader van de Algemene maatregelen van Bestuur (zoals het Activiteitenbesluit en het Bouwbesluit) en vindt ook plaats via artikelen in de gemeentelijke informatierubrieken, de gemeentelijke rubrieken in het Zeeuws-Vlaams Advertentieblad, in afzonderlijke bijeenkomsten (veelal bij invoering nieuwe wetgeving) en via de gemeentelijke websites: www.gemeentehulst.nl, www.gemeentesluis.nl en www.terneuzen.nl .

• -

  We werken samen

  Belangrijk voor de naleving van regels is dat de overheidsinstanties gezamenlijk en eenduidig optreden; daarom wordt samenwerking gezocht met die andere overheidsinstanties: de VRZ, deRUD, de politie, het waterschap, de provincie, de inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en de inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW).

• -

  Deregulering

  Wanneer het voorschrift, dat wordt overtreden, niet relevant blijkt te zijn en niet handhaafbaar is, zal bezien worden of het voorschrift kan worden aangepast of ingetrokken.

Uiteraard blijft het de verantwoordelijkheid van de burger of ondernemer zelf om op de hoogte te zijn van de wetten en regels.

4.3 Toezichtstrategie

4.3.1 Algemeen

Toezicht moet goed, eenduidig uitgevoerd worden en heeft drie uitgangspunten, namelijk onafhankelijkheid, transparantie en professionaliteit. Deze drie uitgangspunten vormen dan ook het raamwerk van deze toezichtstrategie en zullen achtereenvolgens worden toegelicht, waarmee invulling wordt gegeven aan de door het betreffende ministerie gestelde kwaliteitscriteria.

4.3.2 Toezichthouders

In de eerste plaats moet de toezichthouder onafhankelijk opereren om belangenconflicten te voorkomen. Derhalve is er een scheiding aangebracht in de uitvoering van de vergunningverlening en de handhaving op personeelsniveau. Onafhankelijk wordt daarnaast bewerkstelligd door het voorkomen dat er een te nauwe band ontstaat tussen de handhaver en betrokkene die periodiek wordt gecontroleerd. Daar waar, gelet op de personele bezetting, mogelijk wordt een roulatiesysteem (wisselen van toezichthouders) gehanteerd.

4.3.3 Planning controlebezoeken/meetbare doelstellingen

Met het uitvoeren van periodieke controles wordt inzicht verkregen in de mate waarin de vergunninghouder/exploitant enz. op vrijwillige basis wet- en regelgeving naleeft. Blijkt dat tijdens het controlebezoek er overtredingen van deze wetgeving wordt geconstateerd dan volgt, na een aanschrijving tot het opheffen van de overtreding, een hercontrole.

Het doel van toezicht is te streven naar een optimaal naleefgedrag. Helaas is dat streven niet realistisch. Om die reden zijn in het handhavinguitvoeringsprogramma doelstellingen geformuleerd die dichter aansluiten bij de realiteit en ook haalbaar zijn. De keuze voor de meetbare doelstellingen is afgeleid van de opzet van de probleemanalyse met ondermeer het onderliggende thema risico waarbij aandacht voor veiligheid, leefbaarheid en rechtsgelijkheid.

4.3.4 Vormen van toezicht

Het houden van toezicht kan op verschillende manieren en op basis van diverse methoden plaatsvinden. De verschillende wijzen van toezicht wordt gehanteerd om op deze manier zo effectief en doelmatig mogelijk te werken. De volgende vormen van toezicht worden gehanteerd:

Aangekondigde en onaangekondigde controles

Als gemeenten willen we transparant zijn in onze handhaving. Juist doordat men weet, dat we handhaven wordt een beter naleefgedrag bereikt.

Hier past ook bij, dat onze toezichthouders daar waar mogelijk hun controles tevoren aankondigen. Het beste kan dat worden toegepast bij het toezicht op milieuwetgeving en brandveiligheid, omdat deze controles periodiek (volgens een bepaalde frequentie) plaatsvinden en dus gemakkelijk kunnen worden ingepland.

Het voordeel van aangekondigde controles is, dat het bedrijf daarmee rekening kan houden en zich daarop kan voorbereiden (door zaken op te zoeken etc). Dat bespaart tevens tijd voor de toezichthouder.

Tijdens het toezicht in de realisatiefase (veelal het bouwtoezicht) is tevoren plannen veelal niet mogelijk, omdat een bepaalde bouwfase niet lang tevoren bekend is. Daarom zal het toezicht in deze fase onaangekondigd plaatsvinden. Door er voor te zorgen, dat er regelmatig toezicht plaatsvindt, is dat toezicht voor de bouwer geen verrassing.

Opleveringscontroles

Deze opleveringscontrole is dus een eerste (periodieke) controle, waarbij dus wordt nagegaan of de voorschriften worden nageleefd en is tevens het moment van dossieroverdracht van de vergunningverlener naar de toezichthouder.

Periodieke controles

In het uitvoeringsprogramma is voor de inrichtingen/objecten in de gebruiksfase een overzicht opgenomen, die in dat jaar zullen worden gecontroleerd. Omdat die inrichtingen en objecten via een bepaalde frequentie worden gecontroleerd gelden daarvoor de periodieke controles. Daarmee hebben we inzicht in de controles per soort inrichting/object gedurende een grote reeks van jaren.

Controles bij klachten

Voor de zgn. milieuklachten heeft de RUD een 24-uurs piketdienst gedurende 7 dagen in de week. Via de milieuklachtenlijn (tel. 0118-412323) kunnen milieuklachten worden gemeld en neemt de toezichthouder van de RUD contact op met de klager. Op basis daarvan wordt beoordeeld welke aktie nodig is om de klacht te verhelpen.

Naast de milieuklachtenlijn ontvangen we als gemeenten diverse klachten op gebied van met name bouwen en openbare ruimte. De klachtenbehandeling wordt volgens een vaste procedure afgehandeld. Wanneer direct gevaar of ernstige overlast wordt verondersteld wordt onmiddellijk opgetreden en als geen sprake is van acuut gevaar of ernstige hinder wordt de klacht binnen een vastgestelde termijn onderzocht.

Projectmatige controles

Projectmatig toezicht is een wijze van organiseren van handhavingscontroles. Projecten hebben betrekking op een bepaalde categorie van inrichtingen, objecten, die een (belangrijke) gemeenschappelijke factor hebben. Het projectmatig uitvoeren van toezicht is efficiënter doordat de regelgeving éénmalig wordt bestudeerd en toegepast. Daarnaast is het eerlijk dat een bepaalde branche in één keer wordt gecontroleerd. Ook geeft het voordeel dat de branche er met elkaar over spreekt en dat leidt veelal tot een beter naleefgedrag.

Themacontroles

Bij een themacontrole is het toezicht specifiek op één of meerdere onderdelen gericht. Die onderdelen zijn gebaseerd op het naleefgedrag en de (bestuurlijke) prioriteiten.

Door juist op die onderdelen in te zetten bereiken we de slechte nalever en controleren we op die zaken, die we het meest belangrijk vinden.

Zelfcontroles

Zelfcontroles houdt in, dat we bedrijven in de gelegenheid stellen om aan de hand van een vragenlijst (een checklist) aan te geven dat men voldoet aan de voorschriften.

Wanneer in de vragenlijst wordt aangegeven dat men aan alle voorschriften voldoet, volgt een (al dan niet geselecteerde) steekproef door de toezichthouder.

Administratieve controles

Hiermee bedoelen we, dat men (de bedrijven) via administratieve gegevens kan aantonen aan eisen te hebben voldaan (bijv. overleggen van certificeringen, keuringsbewijzen).

Ook kan bij een administratieve controle worden nagaan wat de werkwijze van een bedrijf is, wat de procedures zijn, hoe de administratie eruit ziet. Daaruit kan ook blijken of men de voorschriften in acht heeft genomen.

4.3.4.1 Het controlebezoek

Het uitvoeren van een controlebezoek bestaat uit verschillende fasen, namelijk het voorbereiden en uitvoeren van het controlebezoek en het rapporteren naar aanleiding van het bezoek. Per fase wordt ingegaan op de werkwijze die wordt gehanteerd.

• -

  De voorbereiding

  De voorbereiding van een controlebezoek begint normaliter met het maken van een afspraak met de vergunninghouder/exploitant ed.. Van deze regel wordt afgeweken in die gevallen wanneer de overtreding pas kan worden vastgesteld zonder dat de vergunninghouder/exploitant ed. van het bezoek op de hoogte is gesteld. Kort voor de uitvoering van het controlebezoek voert de toezichthouder een dossieronderzoek uit. Dit houdt in dat de toezichthouder de verleende vergunningen, correspondentie, vroegere controlerapporten, onderzoeken (bodem, geluid, enz.), en dergelijke bestudeert. Na het bestuderen van de dossiers wordt het controlebezoek uitgevoerd.  

• -

  De uitvoering

  De toezichthouders zijn in overeenstemming met art. 5:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) als toezichthouder aangewezen en beschikken o.a. over een benodigd legitimatiebewijs. Het controlebezoek wordt primair in bijzijn van de vergunninghouder/exploitant ed. uitgevoerd. De toezichthouder neemt hierbij o.a. de veiligheidsaspecten in acht en maakt zo nodig gebruik van de bevoegdheden die hem in hoofdstuk 5 van de Awb zijn toegekend zoals het betreden van plaatsen, het nemen van monsters, etc. De uitvoering van een controlebezoek bestaat uit een aantal onderdelen, waaronder een controle op de werkvloer, controle van de administratieve bescheiden. Na het uitvoeren van de controle worden de bevindingen besproken met de vergunninghouder/exploitant en wordt er eventueel advies en voorlichting gegeven en afspraken over herstel van de overtreding gemaakt. De bevindingen/afspraken worden vastgelegd in een controlerapport, waarna gemaakte afspraken c.q. resultaten van het controlebezoek schriftelijk worden bevestigd. Deze eerste aanschrijving wordt verzorgd door de toezichthouder.

  4.3.4.2 Integrale controle/momentopname

  Hierbij realiseren wij ons dat controlebezoeken een momentopname zijn en dat deze het bedrijf of de activiteit niet vrijwaart van hun verantwoordelijkheid om de regels na te leven.

  Tijdens toezicht proberen wij zo veel als mogelijk in een keer te controleren om de toezichtlast te doen verminderen. Dit noemen we integraal controleren. We beoordelen vooraf welke afstemming nodig is en of we de controles op een moment en gelijktijdig kunnen uitvoeren met een zo klein mogelijk team. Bijvoorbeeld een bouw- en brandveiligheidscontrole in een. Ook stemmen we dit, waar mogelijk, af met andere overheden/instanties zoals het Waterschap, RUD en VRZ.

  De controle kan door verschillende toezichthouders tegelijk worden uitgevoerd, of een toezichthouder controleert verschillende  onderdelen zoals bouw-, milieu en brandveiligheidsregels tegelijk. Een toezichthouder controleert alleen op andere onderdelen dan waar hij voor opgeleid is als deze punten eenvoudig te controleren zijn. Onze toezichthouders letten tijdens (het rijden van en naar) controles ook goed op voor andere vakgebieden en overheden. Wij noemen dit een oog- en oorfunctie. Ook alle buitendienstmedewerkers zijn de oren en ogen van de gemeente.

4.4 Sanctiestrategie inclusief Drank- en Horecawet

4.4.1 Algemeen

Handhaving van het beleid en de wet- en regelgeving gebeurt met diverse instrumenten. Het liefst met preventieve middelen. Indien de overtreder hardnekkig blijkt of de overtreding daartoe aanleiding geeft worden repressieve middelen ingezet. Hier kan gedacht worden aan bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden. Het is wenselijk dat beide partijen in gelijke gevallen gelijk handelen. Vaak is gezamenlijk optreden van belang, de ene instantie versterkt namelijk het optreden van de andere.

De sanctiestrategie omvat het volgende:

• -

  Een op elkaar afgestemd bestuursrechtelijk-/strafrechtelijk optreden tegen overtreding van de gestelde normen op de hierboven genoemde terreinen;

• -

  een passende reactie op geconstateerde overtredingen;

• -

  een stringentere reactie bij voortduring van de overtreding;

• -

  een regeling voor optreden tegen overtredingen door de eigen organisatie en andere  overheden;

• -

  transparantie over te stellen termijnen voor het opheffen van (standaard) overtredingen en over de zwaarte van sancties daarvoor.

4.4.2 Drietrapsstrategie handhaving

Wanneer een overtreding leidt tot handhaving volgen de gemeenten een drietrapsstrategie. Deze strategie wordt altijd gevolgd, behalve in gevallen met een spoedeisend karakter .

Eerste aanschrijving

De toezichthouder draagt zorg voor de eerste aanschrijving. Bij de eerste aanschrijving wordt aangegeven welke overtredingen er zijn geconstateerd en binnen welke termijn deze ongedaan moeten zijn gemaakt. In dit schrijven wordt tevens vermeld dat wanneer de overtreding niet ongedaan wordt gemaakt, de procedure tot het opleggen van een bestuurlijke sanctiemaatregel wordt gestart. Nadat de termijn voor het herstellen van de overtredingen voorbij is, wordt de inrichting opnieuw gecontroleerd op het herstel van de eerder geconstateerde overtredingen. Blijkt dat de overtreding ongedaan is gemaakt, dan wordt de overtreder hiervan op de hoogte gesteld. Blijkt dat de overtreding nog niet ongedaan is gemaakt, dan volgt een tweede aanschrijving.

Tweede aanschrijving

Deze tweede aanschrijving, verzorgd door een juridisch medewerker, bestaat uit het versturen van de voornemenbrief tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie (art. 4:8 Awb). Betrokkene wordt hierbij nogmaals in de gelegenheid gesteld om binnen een nader gestelde termijn de overtreding ongedaan te maken met aanzegging van een sanctiemaatregel. Tegen deze aanzegging kan betrokkene een zienswijze kenbaar maken.

Na het verstrijken van de aanvullend gestelde termijn volgt een hercontrole. Blijkt dat de overtreding ongedaan is gemaakt, dan wordt de overtreder hiervan op de hoogte gesteld. Blijkt de overtreding nog niet ongedaan gemaakt dan volgt een derde aanschrijving; eveneens verzorgd door een juridisch medewerker.

Derde aanschrijving

Naar aanleiding van de geconstateerde overtreding wordt, rekening houdend met een eventueel ontvangen zienswijze, overgegaan tot het definitief toepassen van de eerder aangezegde sanctiemaatregel. Deze (bestuursdwang- of dwangsom)beschikking bevat minimaal een begunstigingstermijn, waarbinnen een eind moet zijn gemaakt aan de overtreding. Indien de overtreding na de begunstigingstermijn niet is beëindigd, dan volgt automatisch effectuering van de sanctie. Innen van de verbeurde dwangsom(men) is dus vast onderdeel van het optreden en geen onderwerp meer van een hernieuwde bestuurlijke afweging.

4.4.3 Bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden

Het opleggen van een sanctie is een van de manieren om naleving te stimuleren. Tegen geconstateerde overtredingen en delicten kan zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk worden opgetreden.

4.4.3.1 Bestuursrechtelijk optreden

Het opleggen van een last onder dwangsom

De last onder dwangsom is een financiële prikkel (de dwangsom) die wordt ingezet als dwangmiddel om het opheffen van overtreding dan wel het herstellen van een situatie in overeenstemming met de geldende wet- en regelgeving af te dwingen. Ook kan de last onder dwangsom worden gebruikt om af te dwingen dat een overtreding niet meer zal optreden (preventief). Wanneer de dwangsom niet leidt tot het gewenste naleefgedrag kan vervolgens een last onder bestuursdwang of een nieuwe last onder dwangsom met hogere dwangsombedragen worden opgelegd.

Het opleggen van een last onder bestuursdwang

De gemeente kan naast het opleggen van een last onder dwangsom ook door middel van feitelijke maatregelen een illegale situatie opheffen. Deze last wordt opgelegd wanneer er sprake is van een ernstige en spoedeisende overtreding en/of de overtreder zelf niet in staat of bereid is de overtreding zelf te beëindigen of ongedaan te maken. Hieronder valt ook het sluiten en verzegelen van gebouwen en terreinen. Deze sanctie wordt in voorkomende gevallen gecombineerd met het intrekken van een vergunning (exploitatie, gebruik of uitvoering van activiteiten).

Het opleggen van een bestuurlijke boete

De bestuurlijke boete is een bestuursrechtelijk instrument. De bestuurlijke boete kan zonder tussenkomst van het Openbaar Ministerie (OM) of een rechter worden opgelegd door de emeente. De bestuurlijke boete heeft een straffend (punitief) karakter. Dit betekent dat een aantal waarborgen, zoals de plicht tot het geven van cautie (horen), geldt wanneer een bestuursorgaan voornemens is een bestuurlijke boete op te leggen. De bestuurlijke boete wordt ingezet om een zogenaamd lik-op-stuk beleid te kunnen voeren. Dit instrument kan worden toegepast bij bepaalde overtredingen op het gebied van de DHW. Per 1 januari 2015 kan het College van B&W ook een bestuurlijke boete opleggen bij een herhaalde overtreding van artikel 1b Woningwet. Dit instrument kan bijvoorbeeld toegepast worden bij recidive door (malafide) gebouweigenaren.

Intrekken van vergunning of ontheffing

Intrekking vindt slechts in uitzonderlijke gevallen plaats, bijvoorbeeld wanneer opzettelijk en herhaaldelijk ernstige overtredingen plaatsvinden en indien andere instrumenten geen effect sorteren of hebben gesorteerd.

4.4.3.2 Strafrechtelijk optreden

Strafrechtelijke sancties zijn primair gericht op leedtoevoeging ten opzichte van de dader. Onderstaande strafrechtelijke middelen zijn mogelijk.

Een transactie

Een transactie is het vrijwillig voldoen aan een door een vervolgende instantie gestelde voorwaarde, tengevolge waarvan deze instantie afziet van vervolging, oftewel een schikking.

Een veroordeling tot geldboete, vrijheidsstraf en bijkomende straffen

Men kan hier dan denken aan bijvoorbeeld terugvordering van onrechtmatig verkregen voordeel, schadevergoedingen, geheel of gedeeltelijk stilleggen van een onderneming.

Strafrechtelijk handhaven bij milieufeiten

Naast de bestuurlijke boete bestaat ook de bestuurlijke strafbeschikking (ex 257ba Wetboek van Strafvordering). Het grote verschil met de bestuurlijke boete is dat de bestuurlijke strafbeschikking wordt ingezet als er sprake is van een strafrechtelijke overtreding. Dit gebeurt op grond van de Wet OM-afdoening (bestuurlijke strafbeschikking milieu- en keurfeiten (BsBm)) en de Richtlijn bestuurlijke strafbeschikkingsbevoegdheid milieu- en keurfeiten. De BsBm wordt opgelegd met als doel om de overtreder te bestraffen, uiteraard naast het doel om ervoor te zorgen dat de overtreder de situatie gaat herstellen.

De te handhaven feiten en boetebedragen staan in het ‘Feitenboekje Bestuurlijke strafbeschikking milieu- en keurfeiten’. Dit feitenboekje wordt ieder jaar opnieuw uitgegeven door het OM.

Administratiefrechtelijk of strafrechtelijk handhaven in de openbare ruimte

De Buitengewoon Opsporingsambtenar (BOA) openbare ruimte die een overtreding in de openbare ruimte constateert maakt een procesverbaal op voor de geconstateerde overtreding. Dit gebeurt op grond van de DHW, de Wet OM-afdoening of op grond van de Wet Mulder. De te handhaven feiten en boetebedragen staan in het ‘Feitenboekje parkeren en overlast’. Dit feitenboekje wordt ieder jaar opnieuw uitgegeven door het OM. Overtredingen worden geverbaliseerd door de BOA of politie. Doorverwijzing door de BOA naar Bureau Halt is onder voorwaarden en in overleg met OM en politie mogelijk.

4.4.4. De keuze tussen dwangsom en bestuursdwang

Als wordt besloten tot het opleggen van een bestuursrechtelijke sanctiebeschikking, moet er een keuze worden gemaakt tussen dwangsom en bestuursdwang. Om een goede afweging te maken tussen een dwangsom of bestuursdwang is het van belang om de volgende uitgangspunten in ogenschouw te nemen.

Dwangsom

Toepassen van dwangsom geniet de voorkeur. Het opleggen van een dwangsom brengt namelijk een aantal voordelen met zich mee. De financiële risico's voor de gemeente zijn beperkt. De lasten en de verantwoordelijkheid worden direct bij de overtreder gelegd, wat past in het principe "de overtreder betaalt". Bovendien hoeft de gemeente niet zelf fysiek in te grijpen, wat de kans op een schadeclaim verkleint.

Bestuursdwang

Indien er sprake is van (dreigende) schade of aantasting van de openbare orde, gevaar voor de volksgezondheid, de (verkeers)veiligheid en/of leefomgeving moet geprobeerd worden om zo snel mogelijk een einde te maken aan de overtreding. Omdat effectuering van bestuursdwang over het algemeen directer verloopt dan de effectuering van de dwangsom, kan het beste gekozen worden voor bestuursdwang, temeer daar in voorkomende gevallen het instrument van spoedeisende bestuursdwang inzetbaar is.

Ongedaan maken van de overtreding op kosten van de overtreder

Het principe van bestuursdwang is dat het bevoegd gezag de overtreding op kosten van de overtreder ongedaan maakt. In een aantal gevallen is het voor het bevoegd gezag niet mogelijk dit uit te voeren of zijn er teveel praktische bezwaren. Bijvoorbeeld bij boekhoudkundige overtredingen en het ingrijpen in technische complexe processen.

Bereidheid overtreder

Als duidelijk is dat ook een forse dwangsom de overtreder niet zal bewegen tot het ongedaan maken van de overtreding, moet er bestuursdwang toegepast worden.

4.4.5 Afstemming tussen bestuur en justitie

Het bestuurlijk handhavingtraject laat de eigen verantwoordelijkheid van politie, justitie en bijzondere opsporingsdiensten voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten onverlet. Indien het bevoegd gezag niet beschikt over BOA’s dan kan men dit overlaten aan de regionale politie en het OM. Door afstemming tussen bestuur en justitie kan de handhaving evenwichtiger, effectiever en efficiënter geschieden. De afstemming tussen bestuur en justitie/politie vindt afhankelijk van de overtredingen en de omstandigheden concreet plaats in het driehoeksoverleg (burgemeester, politie en het OM), Lokaal Handhaving Overleg (LHO) of bilateraal tussen het bevoegd gezag en justitie/politie. Hierbij worden de volgende criteria aangehouden:

• 1.

  Onherstelbare schade?

  Zo ja, primair strafrecht, want het kwaad is geschied en voor bestuursrecht zijn er geen mogelijkheden.  

• 2.

  Eenmalige en voltooide overtreding?

  Zo ja, primair strafrecht (in ieder geval bij gedragsvoorschriften).  

• 3.

  Ernstige schade voor het milieu, volksgezondheid, openbare orde of veiligheid? Zo ja, ook strafrecht, want gerelateerd aan de mogelijke gevolgen gaat het om een ernstig delict.  

• 4.

  Acuut gevaar of onduldbare hinder?

  Zo ja, strafrecht. Voorlopige maatregel ex 28 Wet Economische Delicten (WED) kan goede aanvulling op het bestuursrecht zijn.  

• 5.

  Vraagt de overtreding, vanwege belangen van strakke en consequente handhaving om een strafrechtelijk traject na bestuurlijke reactie?

  Zo ja, strafrecht. Bijvoorbeeld bij generale preventie en rechtsgelijkheid.  

• 6.

  Is het bestuursrechtelijke instrumentarium toereikend c.q. effectief?

  Zo nee, dan primair strafrecht. Voorbeelden: lichte overtredingen, kortdurende overtredingen, overtredingen van gedragsregels. Het bestuurlijk instrument stopt de overtreding, maar kan het financieel voordeel van de overtreding niet afromen. Strafrecht kan dan te hulp schieten.

• 7.

  Opzet of grove schuld?

  Zo ja, strafrecht. Normbevestiging door middel van strafrecht ligt in de rede naast het bestuurlijke traject. De mate waarin door de overtreding financieel voordeel is behaald kan hantering van het strafrecht wenselijk maken.

• 8.

  Recidive (herhaling van misdrijf)?

  Zo ja, in principe ook strafrecht, doch afhankelijk van de aard van de overtreding; De mate waarin door de activiteit of de recidive het vertrouwen in de vergunninghouder fundamenteel is aangetast kan mede bepalend zijn voor het strafrecht als nevenroute.

4.5 Bestuursrechtelijke sanctiemiddelen in relatie tot Drank- en Horecawet

Om er voor te zorgen dat overtredingen ongedaan worden gemaakt kan het nodig zijn om gebruik te maken van de handhavende bevoegdheden. In eerste instantie gebeurt dat preventief door overtredingen te signaleren; de overtreder wordt gevraagd de overtredingen binnen een begunstigingstermijn ongedaan te maken.

Het gaat daarbij voornamelijk om de bestuursrechtelijke bevoegdheden en daarnaast bestaat het instrument van de strafrechtelijke maatregel.

De bestuursrechtelijke maatregel richt zich vooral op het herstel van een situatie, dus op het wegnemen van de illegaliteit, de overlast, het gevaar. De strafrechtelijke maatregel houdt in dat wordt gestraft, veelal door het opleggen van een boete.

Naast de handhavende maatregel kennen we ook het instrument 'gedogen', waarbij een overtreding tijdelijk wordt geaccepteerd.

Hieronder worden de verschillende bestuursrechtelijke maatregelen genoemd, zoals die bij het handhaven van de voorschriften uit de Drank- en Horecawet (DHW), kunnen worden toegepast.

• 1.

  last onder dwangsom

Een dwangsom (artikel 5:31d ev. Awb) wordt gebruikt tegen overtredingen die niet tot acuut gevaar leiden. De gevolgen van die overtredingen leiden niet tot onherstelbare schade. Uitgangspunt is dat de dwangsom in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van de overtreding en de beoogde werking van de dwangsom;

• 2.

  last onder bestuursdwang

De last onder bestuursdwang is een instrument waarmee door het feitelijk ingrijpen de overtreding wordt beëindigd (in principe op kosten van de overtreder). Hieronder valt ook het sluiten en verzegelen van gebouwen en terreinen. Spoedeisende bestuursdwang wordt toegepast als er sprake is van een acuut dreigende situatie.

• 3.

  bestuurlijke boete  

De DHW bevat al sinds jaar en dag regels gericht op verantwoorde distributie van alcoholhoudende dranken. Zowel in het belang van preventie van alcoholproblematiek en van sociale hygiëne als in het belang van openbare orde en veiligheid. Maatschappelijke ontwikkelingen dwingt de overheid tot een effectievere handhaving van de regels van de DHW. Daartoe is het instrument van de bestuurlijke boete geïntroduceerd. De belangrijkste overwegingen om gebruik te maken van het instrument bestuurlijke boete zijn:

• • a.

    bij overtredingen van de DHW, die geen direct gevaar opleveren voor de gezondheid en de veiligheid, vormt de bestuurlijke boete een aanvullend punitief sanctiemiddel; deze sanctie kan snel en slagvaardig worden toegepast in de bestuursrechtelijke handhavingpraktijk;

• • b.

    het strafrecht is soms een te zwaar middel voor de begane overtredingen;

• • c.

    de overtreder wordt direct geconfronteerd met de voor hem onaangename gevolgen van de overtreding; dit draagt bij aan de bewustwording van normovertredend gedrag;

• • d.

    de strafrechtelijke handhavingpraktijk laat zien dat er veel tijd verstrijkt tussen het moment van constatering van de overtreding en het moment van de afdoening door een vonnis van de economische politierechter; van lik-op-stuk beleid komt zo weinig terecht.

    In beginsel wordt steeds gehandhaafd door het opleggen van bestuurlijke boetes.

In uitzonderlijke gevallen wordt gehandhaafd door toepassing van de Wet op de economische delicten (WED). Wanneer de overtreding een direct gevaar voor de gezondheid of veiligheid van de mens tot gevolg heeft zal er behoefte kunnen zijn om de zaak voor te leggen aan het OM om via de WED af te doen. Dit is ook het geval wanneer het door de wetsovertreder genoten economisch voordeel groter is dan de bestuurlijke boete. Om die reden voorziet de WED in een breder arsenaal aan sancties, zoals hogere maxima voor boetes en de mogelijkheid tot ontneming van wederrechtelijk verkregen voordeel.

• 4.

  (tijdelijke) sluiting van de inrichting ingevolge de APV, de DHW en artikel 174 Gemeentewet.

  Tot een (tijdelijke) sluiting kan worden overgegaan bij verstoring van de openbare orde, aantasting woon- en leefklimaat en dergelijke.

• 5.

  ontzeggen van de toegang tot een ruimte

  De bevoegdheid bestaat er om personen de toegang tot ruimtes te ontzeggen waar in strijd met de DHW alcoholhoudende drank wordt verstrekt.

• 6.

  intrekking van de Drank- en Horecawetvergunning

  Bij overtreding van de voorschriften die aan een vergunning zijn verbonden kan de vergunning worden ingetrokken. In artikel 31 DHW worden de intrekkinggronden opgesomd. In het eerste lid staan de imperatieve (verplichte) intrekkinggronden vermeld. Doet zich één van de intrekkinggronden voor zoals genoemd in het eerste lid, dan moet de vergunning worden ingetrokken. Doen zich intrekkinggronden voor zoals genoemd in het tweede lid, dan kan de vergunning worden ingetrokken.

• 7.

  beperken sluitingstijd of tijdelijke sluiting

  Ingevolge artikel 2:30 APV kan in het belang van de openbare orde, veiligheid, zedelijkheid of gezondheid in geval van bijzondere omstandigheden voor één of meer horecabedrijven tijdelijk andere geldende sluitingstijden worden vastgesteld of tijdelijk sluiting worden bevolen.

• 8.

  schorsen van de Drank- en Horecavergunning

  De drank- en horecavergunning kan tijdelijk worden geschorst. Het is weliswaar mogelijk op diverse gronden de vergunning van een ondernemer in te trekken, maar de ervaring heeft geleerd dat dit in concrete situaties een te drastisch middel werd gevonden, waardoor het niet vaak werd gebruikt. Daarom is het in de nieuwe wet mogelijk om de verleende vergunning voor een bepaalde periode te schorsen. Deze mogelijkheid geldt alleen wanneer de intrekking van de vergunning facultatief is. De schorsing van een drank- en horecavergunning mag te hoogste twaalf weken duren. Tijdens de schorsing verleent de burgemeester de vergunninghouder geen nieuwe vergunning op grond van artikel 3 DHW.

• 9.

  tijdelijk stilleggen van de alcoholverkoop in de detailhandel (three strikes out) (artikel 19a DHW)

  Three strikes out is een nieuwe sanctiemogelijkheid in de DHW. Deze sanctie houdt in dat de verkoop van alcohol in een supermarkt kan worden verboden wanneer deze supermarkt voor de derde maal in één jaar een overtreding van artikel 20, eerste lid DHW begaat (het niet vaststellen van de leeftijd bij de verkoop van alcoholhoudende drank).

  Het recht om alcohol te verkopen kan voor minimaal één week tot maximaal 12 weken worden ontnomen. Deze sanctie kan door middel van bestuursdwang geëffectueerd worden.

4.5.1 Horecastappenplan

Onderdeel van de sanctiestrategie is het horecastappenplan. Door middel van dit stappenplan wordt, na de bekendmaking hiervan, op een eenduidige wijze gehandhaafd ten aanzien van de DHW-vergunningen. Om dit stappenplan goed te communiceren worden o.a. alle horecavergunninghouders en slijterijbedrijven in kennis gesteld van dit stappenplan. Bij wijzigingen van het stappenplan wordt deze wijziging direct aan betrokkenen meegedeeld. Daarmee zijn zij op de hoogte van de gevolgen bij overtreding van de regels. Als er een overtreding wordt begaan dan kan het geen verrassing meer zijn wat de opgelegde sanctie is. Er is een aantal uitzonderingen/toelichtingen op het horecastappenplan:

• 1.

  indien de individuele situatie daarom vraagt, kan de burgemeester te allen tijde gemotiveerd afwijken van dit stappenplan;

• 2.

  als een vergunninghouder zijn onderneming tussentijds overdraagt aan een ander, nadat er al een stap uit het stappenplan is toegepast, begint de nieuwe ondernemer met een 'schone lei'. Deze regel is echter niet van toepassing als de ondernemingsvorm wijzigt en één van de ondernemers nog steeds betrokken is bij de zaak;

De strategie deelt overtredingen grofweg op in 3 categorieën, met elk hun eigen aanpak. De categorieën zijn, van zwaar naar licht:

• -

  Categorie 0: (spoedeisend): bij categorie 0-overtredingen gaat het om urgente, ernstige zaken die direct dienen te worden beëindigd. Er is sprake van acuut gevaar voor de volksgezondheid en/of de openbare orde en veiligheid is in het geding. Er is snelheid vereist om tot beëindiging van de overtreding te komen;

• -

  Categorie 1: categorie 1-overtredingen zijn ernstige overtredingen maar er is geen sprake van een acute (gevaar)situatie. Een overtreding kan ook als categorie 1 worden aangemerkt als er verzwarende omstandigheden met betrekking tot de overtreder aan de orde zijn;

• -

  Categorie 2: categorie 2-overtredingen zijn de overige overtredingen. Deze overtredingen zijn van minder belangrijke aard, bijvoorbeeld administratieve vereisten, signaleringen en gedragingen.

4.6 Sanctietabel Drank- en Horecawet

Dit beleid is uitgewerkt in bijlage 4.

4.7 Recidive

Wanneer een alcoholverstrekker of alcoholgebruiker een overtreding begaat en daarvoor een sanctiebeschikking krijgt, wordt dezelfde overtreding van de dezelfde overtreder binnen twee jaar na de eerste sanctiebeschikking beschouwd als recidive. Voor zover de periode van twee jaar verstrijkt zonder overtreding door de alcoholverstrekker (exploitant) of alcoholgebruiker, vervalt deze termijn en wordt bij een nadien gepleegde overtreding in beginsel weer gestart met de eerste stap in de sanctiestrategie in de oorspronkelijke sanctiecategorie. Als de aanbevolen sanctie niet effectief blijkt te zijn, ligt het voor de hand te kiezen voor een ander (effectief) sanctiemiddel.

Behoudens de hierboven genoemde bestuurlijke boete, kan de burgemeester geen strafsancties toepassen. Over de strafvervolging wordt beslist door het OM. De eventuele strafoplegging gebeurt door de strafrechter. Voor een groot aantal bijzondere wetten zijn de sancties van de WED van toepassing. De straffen en maatregelen die in het kader van de WED kunnen worden opgelegd, zijn in hoofdzaak geldboete, gevangenisstraf en hechtenis. In voorkomende gevallen kan naast een bestuursrechtelijke maatregel, het strafrechtelijke traject worden gevolgd (= flankerend beleid)

4.8 Handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen

Een handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen kan onderdeel uitmaken van de sanctiestrategie. Deze zal dan separaat bij het Integraal Handhavingsbeleid worden vastgesteld. De individuele colleges van maken een eigen afweging tot het vaststellen ervan.

In het handhavingsbeleid worden diverse bestuursrechtelijke maatregelen aangegeven, waaronder het opleggen van een dwangsom. Om bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom zo uniform mogelijk te werk te gaan is een handreiking bestuurlijke sanctiemiddelen opgesteld. Hierbij wordt per overtreding van de norm een bepaald bedrag gehanteerd, waarbij afwijken (mits gemotiveerd) altijd mogelijk blijft. In de handreiking zijn de meest voorkomende overtredingen opgenomen; voor de overige overtredingen zal de hoogte van de dwangsom steeds afzonderlijk bepaald moeten worden.

4.9 Gedoogstrategie

4.9.1 Algemeen

Gedogen betekent dat het bevoegd orgaan expliciet afziet van het gebruik van ter beschikking staande middelen bij constatering van een overtreding van regels, evenals het door het bestuur vooraf verklaren dat tegen een overtreding die nog zal plaatsvinden, bestuurlijk niet zal worden opgetreden. Dit betekent dat om te gedogen het bestuursorgaan op de hoogte moet zijn van de overtreding. Wanneer niet wordt opgetreden tegen een overtreding waarvan het bestuursorgaan niet op de hoogte is en redelijkerwijs ook niet kan zijn, is er dus, hoewel er ook niet wordt gehandhaafd, geen sprake van gedogen.

4.9.2 Vormen van gedogen

Gedogen komt in twee vormen voor te weten actief en passief.

Bij actief gedogen wordt een gedoogbeschikking afgegeven. In een gedoogbeschikking kunnen nadere voorwaarden worden vastgesteld. De gemeente moet regelmatig controleren of aan deze voorwaarden wordt voldaan. Worden deze niet nageleefd dan zal de gemeente tegen het oorspronkelijke illegale handelen handhavend moeten optreden en zo nodig hierbij de gedoogbeschikking intrekken.

Bij passief gedogen wordt geen gedoogbeschikking afgegeven. Er is sprake van passief gedogen indien het bestuursorgaan wel op de hoogte is van de overtreding maar er niets tegen onderneemt.

Gelet op het landelijke gedoogbeleid moet vastgesteld worden dat passief gedogen niet wenselijk is en daarom voorkomen moet worden.

4.9.3 Gedoogsituaties

In beginsel wordt alleen besloten tot gedogen in overmacht- en overgang (tijdelijke) situaties. In de landelijke beleidsnota "Grenzen aan gedogen" , die door de Zeeuws-Vlaamse gemeenten worden onderschreven, zijn er daarnaast nog overige situaties genoemd, waarbij gedogen is toegestaan. Bovenvermelde situaties worden hierna nader toegelicht.

4.9.3.1 Overmachtsituaties

Bij overmachtsituaties gaat het om situaties waarin door bijzondere omstandigheden als het ware een zekere onvermijdelijkheid ontstaat dat een bepaalde activiteit plaatsvindt.

In het strafrechtelijke wordt overmacht gedefinieerd als een conflict tussen enerzijds de plicht tot naleving van de wettelijke norm en anderzijds de plicht om voor een ander beschermingswaardig belang op te komen. Van overmacht kan bijvoorbeeld sprake zijn indien het (algemeen) belang, ondanks dat dit een overtreding oplevert, eigenlijk meer gediend is met de desbetreffende activiteit. Met andere woorden, handhaven van wettelijke regels kan soms ongewenst zijn vanuit een oogpunt van algemeen belang.

4.9.3.2 Overgang (tijdelijke) situaties

In overgangssituaties kan gedogen aanvaardbaar zijn als de consequenties van handhaving niet in redelijke verhouding staan tot de belangen die met (onmiddellijke) handhaving zouden zijn gediend.

Binnen de categorie overgangssituaties vallen de volgende situaties:

• -

  Werken zonder vergunning, omdat door omstandigheden die buiten de macht van de vergunninghouder liggen, de nieuwe vergunning niet aansluitend op de oude vergunning kan worden verleend.

• -

  Werken met een verkeerde vergunning als gevolg van gewijzigde inzichten of jurisprudentie.

• -

  Het starten van een activiteit waarbij, vooruitlopend op de vergunningverlening, een bestaande (ongewenste) situatie kan worden beëindigd, verminderd of gereguleerd. Daarbij geldt dat er geen alternatieven voorhanden zijn waarmee hetzelfde effect kan worden bereikt, de aanvrager geen verwijt treft ten aanzien van het tijdstip van indiening van de vergunningaanvraag en de verwachting bestaat dat positief op de aanvraag kan worden beschikt.

• -

  Gevallen waarin de vergunning op formele gronden is vernietigd, terwijl de vergunningverlening wel mogelijk moet worden geacht.

• -

  Het niet kunnen naleven van voorschriften om technische redenen en die voorschriften kunnen binnen enige tijd worden aangepast.

• -

  Gevallen waarin ten behoeve van onderzoek naar de mogelijkheden tot naleving van de aan de vergunning gekoppelde voorschriften de overtreding hiervan tijdelijk moet voortduren. Voorwaarde hierbij is wel dat er voldoende toezicht op het onderzoek wordt uitgeoefend.

• -

  Gevallen die door versoepeling van de geldende normen in de toekomst naar alle waarschijnlijkheid geen overtreding meer zullen opleveren.

4.9.3.3 Overige situaties 

Naast overmachtsituaties en overgangssituaties worden in de landelijke beleidsnota "Grenzen aan gedogen" nog twee overige situaties genoemd, waarbij gedogen is toegestaan De eerste is bij een situatie waarin gedogen evident beter is in het achterliggende belang van de norm. Hierbij moet men denken aan bijvoorbeeld een proefproject in het belang van het milieu. Als tweede situatie is aan te geven dat wanneer een ander belang zwaarder weegt dan het geschonden belang c.q. het belang van handhaving van de geldende norm. In dat geval kan de overheid gehouden zijn om derden nadeelcompensatie te bieden.

4.9.4 Gedoogcriteria

Gedogen is een bevoegdheid. Er mag hiervan gebruik worden gemaakt indien de volgende criteria in acht worden genomen

• 1.

  Er mag geen sprake zijn van verslechtering van de situatie als gevolg van het gedogen of indien sprake is van een afgewogen verslechtering (ruimtelijk aanvaardbaar) en de belangen van derden niet onevenredig worden geschaad. Concreet betekent dit dat slechts gedoogd kan worden indien hierdoor geen slechtere situatie ontstaat dan wanneer voor deze situatie een recente vergunning zou gelden.

• 2.

  Er moet sprake zijn van een uitzonderlijke situatie. Als overwegingen kunnen hierbij een rol spelen:

  • -

    Gedogen leidt tot een verbetering van de (milieu)situatie, doordat bijvoorbeeld milieuvoorzieningen sneller worden gerealiseerd;

  • -

    De vergunning voor een bestaande inrichting is vernietigd op formele gronden en een nieuwe vergunningsprocedure wordt opgestart;

  • -

    Een bestaande, vergunde activiteit komt door wijziging van wetgeving of jurisprudentie onder een nieuw/ander wettelijk regime te vallen waarvoor een vergunning wordt voorbereid.

• 3.

  Er moet sprake zijn van een spoedeisende situatie. Het geheel of gedeeltelijk doorlopen van de wettelijk voorgeschreven procedures zou tot onaanvaardbaar uitstel leiden voor de gedoogde. Het ontstaan van deze situatie mag niet aan zijn eigen nalatigheid te wijten zijn.

• 4.

  Er dient vooraf overeenstemming te zijn bereikt met de gedoogde over de te verbinden voorwaarden aan de gedoogbeschikking.

• 5.

  Daadwerkelijk handhavend optreden zou in strijd zijn met een van de beginselen van behoorlijk bestuur. Bij dit criterium dient ook te worden afgewogen of er sprake is van een zo zwaarwegend economisch/financieel belang dat afgezien moet worden van handhavend optreden en er aanleiding bestaat te gedogen.

• 6.

  Er mag geen sprake zijn van een aanmerkelijke aantasting van belangen van derden. Hieronder wordt verstaan zowel het algemene belang dat derden hebben bij adequate inspraak als het belang van bescherming van hun concrete milieusituatie. Onder derden worden o.a. directe omwonenden, milieuorganisaties en andere overheden gerekend.

• 7.

  De gedoogsituatie moet een beperkte, in het gedoogbesluit vastgelegde tijdsduur hebben. Na de periode moet sprake zijn van legalisering van de activiteit door middel van een vergunning dan wel beëindiging van de activiteit.

  Aan deze criteria moet worden voldaan wil men tot een gedoogbeschikking overgaan, met daarbij in acht nemen van de jurisprudentie op dit gebied.

4.9.5 Gedoogbeschikking

Indien er sprake is van een gedoogsituatie dient men over te gaan tot het opstellen van een gedoogbeschikking. Een gedoogbeschikking dient minimaal aan de eisen te voldoen die opgenomen zijn in de Awb. In deze paragraaf wordt een onderscheidt gemaakt tussen formele eisen aan gedoogbeschikkingen en inhoudelijke eisen aan gedoogbeschikkingen.

De formele eisen met betrekking tot het opstellen van een gedoogbeschikking worden als volgt omschreven.

• 1.

  Ontvankelijke vergunningaanvraag

  Gevallen waar een situatie of activiteit op korte termijn gelegaliseerd kan worden, komen in aanmerking voor gedogen. In vele gevallen wordt de eis gesteld dat de overtreder een ontvankelijke aanvraag om een vergunning indient. Dit wordt gezien als een vorm van controleerbaarheid of er al aan de legalisering wordt gewerkt.

  De aanwezigheid van een vergunningsaanvraag kan echter niet altijd in redelijkheid worden geëist. Voorbeelden van zulke situaties zijn gevallen waarin een eerdere vergunning was vernietigd en de procedure tot vergunningverlening niet op basis van de oorspronkelijke aanvraag kon worden opgepakt, ook bij experimenteersituaties is een ontvankelijke aanvraag geen vereiste.

• 2.

  Hoorplicht Hoorplicht houdt in de verplichting om de aanvrager van een beschikking en belanghebbenden die naar verwachting bezwaren tegen de beschikking hebben in de gelegenheid te stellen hun zienswijze naar voren te brengen. Hoorplicht is geregeld in de artikelen 4:7 en 4:8 van de Awb.

  Uitzonderingen op de hoorplicht zijn ook mogelijk. Deze zijn opgenomen in artikel 4:11 Awb. Op grond van dit artikel kan in uitzonderingsgevallen worden besloten om belanghebbenden geen zienswijze kenbaar te maken. Dit is slechts mogelijk als:

• • a.

    De vereiste spoed zich daartegen verzet;

• • b.

    De belanghebbende al in de gelegenheid is gesteld zijn/haar zienswijze bij een eerdere beschikking of bij een ander bestuursorgaan naar voren te brengen en zich sindsdien geen nieuwe feiten of omstandigheden hebben voorgedaan. Met een beroep op de tweede bepaling kan men afzien van de hoorplicht indien de desbetreffende belanghebbenden in het kader van een procedure tot vergunningverlening in de gelegenheid zijn geweest hun bedenkingen tegen de te gedogen activiteiten in te brengen. Indien er andere voorwaarden zijn opgenomen tegen het ontwerpbesluit tot vergunningverlening dan in de gedoogbeschikking zullen de betrokkenen zich ook over deze voorwaarden zich moeten kunnen uitlaten. Men dient er wel op gewezen te worden dat indien er al eerder bedenkingen zijn ingediend deze een gedoogsituatie niet in de weg mogen staan.

• 3.

  Zorgvuldigheid en motivering

  Bij de voorbereiding van een besluit dient de nodige kennis over relevante feiten en de af te wegen belangen vergaard te worden. Dit is officieel vastgelegd in artikel 3:2 Awb. Zomaar overgaan tot een gedoogbeschikking is dus uit den boze. Er moet duidelijk inzicht zijn verkregen met de in strijd zijnde voorschriften. Zonder deze kennis is het immers niet mogelijk om de ernst van de overtreding en de gevolgen daarvan te bepalen.

  Een gedoogbeschikking moet voorzien zijn van een deugdelijke motivering. Dit is officieel vastgelegd in artikelen 3:46 en 3:47 Awb. In de beschikking moet worden vermeld welke overtreding, met verwijzing naar de relevante wettelijke bepalingen, door het bestuur wordt gedoogd. De motivering zal de argumenten moeten bevatten wat er toe geleid heeft om te gedogen. In uitzonderlijke situaties kan de vermelding van de motivering achterwege blijven indien er redelijkerwijs kan worden aangenomen dat daaraan geen behoefte bestaat. Voorgaande is geregeld in artikel 3:48 Awb. Dit wil echter niet zeggen dat een gedoogbeschikking snel mag worden aangenomen. Er dient zorgvuldig gehandeld te worden.

• 4.

  Bekendmaking en mededeling van de gedoogbeschikking

  De bekendmaking van een gedoogbeschikking geschiedt door toezending of uitreiking aan de belanghebbenden, onder wie begrepen de aanvrager (3:41 Awb). Naast deze bekendmaking dienen derde belanghebbenden tegelijkertijd of tenminste zo spoedig mogelijk na de bekendmaking van het besluit op de hoogte te worden gesteld (mededeling). Wanneer derde belanghebbenden niet in gelegenheid zijn gesteld om op het voorgenomen gedogen te reageren, volgend uit artikel 4:11 Awb (zie hoorplicht), ligt het wel in de rede om deze personen van de gedoogbeschikking op de hoogte te stellen.

4.9.6 Inhoudelijke eisen aan gedoogbeschikkingen

Verschillende inhoudelijke eisen zijn verbonden aan gedoogbeschikkingen. Hieronder een overzicht van deze eisen.

• -

  Tijdelijkheid

  Zoals eerder opgemerkt dient een gedoogsituatie een tijdelijk karakter te hebben. Om enigszins die tijdelijkheid te waarborgen dient er een zo kort mogelijke eindtermijn opgenomen te worden in de beschikking. De lengte van de termijn is afhankelijk van de tijd die nodig is om het illegale handelen op te heffen. In geval van activiteiten met een tijdelijk karakter zal een concrete datum vastgelegd moeten worden.

  Indien het gedogen plaatsvindt in het vooruitzicht van de vergunningverlening kan een termijnbepaling worden geformuleerd die aan relevante momenten in het traject van vergunningverlening is gerelateerd.

• -

  Voorwaarden verbinden aan de gedoogbeschikking

  In de gedoogbeschikking dienen voorwaarden opgenomen te worden waarmee de gedoogde overtreding toch nog moet voldoen aan bepaalde regels. Hiermee kunnen de belangen die op zichzelf voor handhaving pleiten, maar in het totaal van de afweging niet doorslaggevend konden zijn, toch nog zo goed mogelijk tot hun recht komen.

• -

  Schadevergoeding aan derde belanghebbenden

  Het is mogelijk om, naast het opnemen van gedoogvoorwaarden, een schadevergoeding (ook wel nadeelcompensatie genoemd) te bewerkstelligen zodat de gevolgen van het gedoogbesluit ten opzichte van derdebelanghebbenden niet onevenredig zijn. Dit dient echter vermeden te worden. De Afdeling bestuursrechtspraak is namelijk erg terughoudend in het aannemen van een verplichting tot schadevergoeding bij een gedoogbesluit. Om het risico van de aansprakelijkheid in te dammen is het noodzakelijk om in gedoogbesluiten aan te geven dat de gedoogde activiteit geheel voor eigen risico van de overtreder plaatsvindt.

4.9.7 Gedoogprocedure

Voor gedoogtoestemmingen, zowel in het kader van vergunningverlening en handhaving, gelden de volgende procedurevereisten.

• 1.

  Er wordt alleen gedoogd op verzoek van de aanvrager indien deze schriftelijk, gemotiveerd gedoogonderzoek overlegt waarin aangegeven wordt waarom naar de mening van de aanvrager gedoogd zou moeten worden.

• 2.

  Er dient altijd een schriftelijke, gemotiveerde gedoogbeschikking te worden afgegeven. Aan de gedoogbeschikking worden voorwaarden verbonden om (verdere) aantasting van het belang te voorkomen. Indien het een activiteit betreft die niet voor vergunningverlening in aanmerking komt en waarbij slechts in verband met de afbouw wordt gedoogd, kan worden volstaan met een beperkt voorwaardenpakket, gericht op de beperking van directe overlast. In de beschikking wordt een maximale tijdsduur vermeld en wordt gewezen op de mogelijkheid om bezwaar te maken.

• 3.

  Alvorens besloten wordt tot gedogen vindt overleg met wettelijke adviseurs en betrokken overheidsorganen plaats. In de gedoogbeschikking wordt vermeld dat de adviseurs in de gelegenheid zijn gesteld te adviseren en worden hun eventuele opmerkingen kort weergegeven. Afwijking van een advies wordt gemotiveerd in de beschikking. De instanties krijgen een afschrift van de definitieve gedoogbeschikking.

• 4.

  Over het conceptbesluit wordt overlegd met de gedoogde. Indien geen overeenstemming wordt bereikt over het concept en/of de hieraan verbonden gedoogvoorwaarden wordt de gedoogtoestemming geweigerd.

• 5.

  Indien gedoogd wordt vooruitlopend op vergunningverlening moet een ontvankelijke vergunningaanvraag zijn ingediend, tenzij niet in alle redelijkheid een ontvankelijke vergunningaanvraag kan worden vereist. Dit is afhankelijk van de situatie en zal per situatie beoordeeld moeten worden.

• 6.

  Een ieder waarvan redelijkerwijs verwacht kan worden dat hij door de gedoogbeschikking in zijn belang wordt geraakt krijgt een afschrift toegezonden. Bij omvangrijke projecten met ver gaande effecten, wordt de gedoogbeschikking in een regionaal huis-aan-huisblad gepubliceerd.

• 7.

  In de gedoogbeschikking wordt aangegeven dat deze uitsluitend geldt voor de (rechts)persoon aan wie de beschikking is verleend en dus niet voor de rechtsopvolger.

• 8.

  In de gedoogbeschikking wordt aangegeven dat de sanctie op overtreding hiervan bestaat uit intrekking van de gedoogbeschikking en vervolgens handhavend optreden.

4.9.8 Overtreding van voorschriften van een gedoogbeschikking

Het gedoogbesluit onder voorwaarden en tijdsduur zal periodiek worden gecontroleerd. Echter handhaven op de in de gedoogbeschikking opgenomen voorwaarden is niet evident. De voorwaarden hebben geen wettelijke grondslag en aangezien de handhavingbevoegdheid alleen geldt bij overtreding van bij of krachtens de wet gestelde voorschriften, kan niet op naleving van de gedoogvoorwaarden worden gereageerd met bijvoorbeeld een last onder dwangsom die is gericht op de naleving van de gedoogvoorwaarden. Indien niet wordt voldaan aan de voorwaarden van het gedoogbesluit (overtreding) zal de gedoogbeschikking direct worden ingetrokken. Pas hierna kunnen nadere bestuursrechtelijke sancties worden opgelegd zoals dwangsom of sluiting. Ook strafrechtelijke handhaving zal op deze specifieke situatie dienen te worden afgestemd. Er wordt dan gehandhaafd op grond van de achterliggende (wettelijke) regels ten aanzien waarvan werd gedoogd.