Fraudebestrijding bijstandsuitkeringen (controleplan)

Paragraaf 2.1 Waarom de systematiek wijzigen?

Vanuit het oogpunt van de beoordeling van rechtmatigheid zijn de heronderzoeken in de huidige systematiek, op basis van een vaste en uniforme frequentie, weinig effectief. Uit de maandelijkse door de klanten ingevulde rechtmatigheidsonderzoekformulieren en de verwerking van andere signalen (zoals deze bijvoorbeeld ontvangen worden van het inlichtingenbureau en via het Suwi-net) wordt voldoende informatie ontvangen. Daardoor worden bij de heronderzoeken nauwelijks feiten opgespoord die tot wijziging of beëindiging van de uitkering leiden.Daarentegen leggen deze heronderzoeken een groot beslag op de beschikbare tijd en dus formatie.

Gezien het beperkte rendement van de huidige heronderzoeksystematiek kan die beschikbare tijd en formatie dus beter gebruikt worden. Als tegenhanger van deze standaardcontrole moet de detectie van fraude geoptimaliseerd worden en overgegaan worden in een controle op maat. Als algemeen principe van controle op maat kan worden gesteld: hoe meer risico, hoe intensiever de benodigde controle.

Wij hechten een groot belang wordt gehecht aan rechtmatige verstrekking van de uitkering en de naleving van verplichtingen. De RAU beperkte de mogelijkheden van een slimme aanpak van de controle van de rechtmatigheid. De gemeente Aalburg wil gebruik maken van de nieuwe mogelijkheden die het afschaffen van de RAU biedt door invoering van signaal-en risicosturing.Verder hebben wij een ‘work first’ benadering ingevoerd voor de reïntegratie van onze nieuwe klanten. Per 1 september 2004 is hiermee gestart. Geprobeerd wordt deze groep uit de uitkering te houden door ze direct door te verwijzen naar een baan met behoud van uitkering, gedurende 6 weken vanaf datum melding voor een WWB-uitkering. Al gauw is deze aanpak uitgebreid naar bestaande klanten fase 1 en II. Zoals is geformuleerd in diverse WWB-verordeningen, ligt de eerste prioriteit bij – indien mogelijk - het begeleiden van klanten naar werk. Dit principe moet ook doorklinken in de controle van de rechtmatigheid.

Paragraaf 2.2 Korte risicoanalyse

Elke wet – hoe goed doordacht ook – draagt een aantal risico’s van fraude in zich. De risico’s in de WWB komen voort uit het feit dat de woon- en leefomstandigheden van de klant mede bepalend zijn voor het recht op een uitkering en voor de hoogte ervan. Deze omstandigheden zijn meestal niet direct vast te stellen buiten de klant om. Dit geldt ook voor zwart werk of voor verzwegen vermogen. Administratieve controle alléén is dan ook onvoldoende. Je hebt er altijd de klant (en zijn verhaal) voor nodig. Dit betekent dat de klant invloed kan uitoefenen op de informatie die de afdeling krijgt.Administratieve controle (bureauonderzoek, gegevensvergelijking met andere bronnen) helpt de gemeente een eind op weg. Maar lang niet alle vormen van fraude zijn administratief detecteerbaar. De medewerkers zullen voor feitelijke waarnemingen (bijvoorbeeld: huisbezoek, telefonisch raadplegen mogelijke werkgevers, verhuurders, etc.) op pad moeten gaan om de controlerisico’s voldoende te kunnen beheersen. Het op pad gaan is echter een dure wijze van controleren. Het vergt immers veel tijd van de medewerkers.

Klanten in de bijstand kunnen vier fraudestrategieën hanteren die lastig administratief te detecteren zijn (in de praktijk mixt de klant van een of meer vormen zijn eigen ‘fraudecocktail’):• Documentfraude; voorbeelden zijn: een vervalst paspoort en bankafschriften waarmee geknoeid is;• Procedurefraude; de klant is goed ingevoerd in de wijze waarop de dienst de wet uitvoert, en maakt van deze kennis soms handig misbruik. • Verzwijgfraude; de klant verzwijgt informatie die noodzakelijk is voor de vaststelling van (de hoogte van) zijn uitkering. • Constructiefraude; de klant creëert met voorbedachte rade een ‘papieren werkelijkheid’ die zeer moeilijk te ontrafelen is. De kunst is de controle zo in te richten dat de risico’s voor de gemeente worden geminimaliseerd zonder dat er een groot, duur controleapparaat ontstaat.

Paragraaf 2.3 De aanpak: signaal- en risicosturing

In de gemeente Aalburg zijn de sociale zaken medewerkers over het algemeen fraudealert.Wij willen dit verder optimaliseren door aan te sturen op een situatie waarin de alertheid op en controle van signalen volledig geïntegreerd is in de werkwijze van de organisatie. Bovendien moet op uniforme wijze worden omgegaan met de signalen. Een situatie dus waarin de controle effectiever en efficiënter zal verlopen.

De gewenste situatie kan worden bereikt door het invoeren van signaal- en risicosturing. Het reguliere controletraject bevat controles zoals onderzoek naar de gegevens rond de aanvraag, schriftelijke controles, gesprekken rond reïntegratie, gesprekken rond zorg, gegevens van externe organisaties (CWI, RIB, GBA, IB, SUWI-inkijk of tips) etc. Al deze controles kunnen signalen opleveren (groen traject). Als er een signaal, is moet de klant het signaal weerleggen door gegevens en argumenten aan te leveren (geel traject). Wordt het signaal weerlegd dan volgt décharge. Is er toch nog twijfel, dan volgt nader onderzoek. Het signaal gaat dan van groen naar oranje. In het intensieve onderzoek (oranje traject) worden andere bronnen geraadpleegd, buiten de klant om, en wordt vaak een huisbezoek gedaan. Is de zaak te complex of komt het fraudebedrag boven de norm (€ 6.000 of € 3.000 bij recidive) dan wordt de sociale recherche ingezet (rood traject). Ook indien het fraudebedrag lager lijkt uit te gaan vallen dan € 6.000,- kan de sociale recherche worden ingezet waarbij dan echter geen sprake is van een justitieel traject.Dit geheel wordt signaalsturing of ook wel ‘het stoplichtmodel’ genoemd.

Schematisch ziet het er als volgt uit

Daarnaast zal er gebruik gemaakt gaan worden van risicosturing. Over de risicogroepen wordt informatie verzameld uit de systemen en uit eerder verrichte onderzoeken door bijvoorbeeld de sociale recherche. Op basis daarvan wordt bepaald welke controle wordt toegepast. Dit kan bijvoorbeeld zijn dat klanten een Rechtmatigheidsonderzoeksformulier (ROF-je) moeten indienen, dan wel onderworpen worden aan gerichte schriftelijke controle dan wel themacontroles. In hoofdstuk 4 wordt hier nader op ingegaan.

Paragraaf 2.3 Rechtmatigheid

Het doel van controle is het vaststellen van de rechtmatigheid van de uitkering. De controle begint aan de poort. Alleen degene die recht heeft op een uitkering mag een uitkering krijgen. Vervolgens moet tijdens de uitkering vastgesteld worden dat de situatie van de klant niet is veranderd. Ook moet de klant zich aan verplichtingen houden. Dit is weergegeven in het onderstaande schema.

Bij alle drie de aspecten moet worden gecontroleerd. Door de controle wordt de objectieve en de subjectieve pakkans vergroot. De subjectieve pakkans wordt vergroot door op het juiste ogenblik zichtbaar extra te controleren. De gemeente laat zien dat zij fraudealert reageert op een signaal dat zij opmerkt. Dit doet zij door extra door te vragen, extra gegevens bij de klant uit te vragen, maar ook door direct te reageren. Bij de objectieve pakkans gaat het om het aantal geconstateerde fraudegevallen of het aantal klanten waarvan geconstateerd is dat zijn geen recht hebben op bijstand.

Paragraaf 3.1 Inleiding

De poortwachtersfunctie van de gemeente Aalburg is als volgt ingericht. Alle inspanningen zijn er op gericht de nieuwe klant snel richting werk te begeleiden (‘werk boven inkomen’ principe). De boodschap is dat de uitkering tijdelijk is en dat de klant er alles aan moet doen om zelf in zijn bestaan te voorzien. Daarnaast is er echter een groot financieel en maatschappelijk belang om alleen diegene een uitkering te geven die daar recht op heeft. Bij het vaststellen van de rechtmatigheid zijn de volgende zaken van belang:• het is niet mogelijk het recht op uitkering volledig administratief vast te stellen;• het dossier moet goed op orde zijn en gescreend zijn op signalen;• het eerste gesprek met de klant moet signalen kunnen opleveren en dus voor een deel over rechtmatigheid gaan;• de medewerkers moeten in staat zijn signalen over rechtmatigheid te herkennen en voorlichting over rechten, plichten en controle te geven.

Paragraaf 3.2 Nieuwe wijze van controleren

Voordat de klant een intakegesprek voert bij de consulent, vindt de intake bij het CWI plaats. Hier vindt in ieder geval informatie-uitwisseling plaats; de klant dient een volledig dossier aan te leveren, en het CWI verstrekt algemene informatie over rechten en plichten. Het is van groot belang dat de werkwijze bij het CWI aansluit op de werkwijze van de gemeente. Klanten moeten immers van het begin af aan weten waar ze aan toe zijn, en niet het idee krijgen dat er met twee maten gemeten wordt. Daarom is het van groot belang kwaliteitseisen te formuleren waaraan de intake door het CWI moet voldoen. Deze worden opgenomen in de Service Niveau Overeenkomst (SNO) 2005.

Wanneer de klanten vanuit het CWI worden overgedragen aan de gemeente worden de volgende instrumenten ingezet om de rechtmatigheid van de uitkering te kunnen vaststellen (niet noodzakelijkerwijs altijd in deze volgorde):1. Compleet maken dossier en uitnodiging klanten;2. Eerste gesprek consulent;3. Administratief aanvraagonderzoek en indien er aanleiding voor is een huisbezoek.De instrumenten worden in de volgende paragrafen verder toegelicht.

Paragraaf 3.3 Compleet maken dossier

Het dossier blijft een belangrijke basis voor de beoordeling van de rechtmatigheid. Na de overdracht van het dossier vanuit het CWI richting de gemeente wordt vastgesteld of het dossier volledig is. Is dit niet het geval dan wordt de klant schriftelijk verzocht om de benodigde informatie.

Praktisch iedere klant wordt vervolgens opgeroepen voor een gesprek en eventueel doorverwezen naar Work First. De documenten worden op volledigheid en juistheid gecontroleerd

Paragraaf 3.4 Eerste gesprek consulent

De consulent voert het eerste gesprek met de klant. In dit gesprek vindt informatie-uitwisseling over de dienstverlening die de gemeente Aalburg kan bieden (rechten) en de dienstverleningscondities waaronder Work First die hieraan zijn verbonden (plichten). Daarnaast wordt (voorzover nog niet compleet) alle benodigde informatie verzameld om het recht op uitkering te kunnen vaststellen.In het gesprek moet de consulent direct reageren op signalen.Het is van groot belang dat de consulent meteen al in dit eerste gesprek op een goede manier duidelijk maakt dat hij twee petten op heeft: hij is (vooral) dienstverlener maar ook handhaver!

Doel van dit eerste gesprek is zowel de rechtmatigheid van de uitkering goed te kunnen vaststellen, de arbeidsmogelijkheden te bepalen en in te schatten of verdere zorgverlening noodzakelijk is.

Paragraaf 3.5 Administratieve afhandeling aanvraagonderzoek

Het aanvraagonderzoek wordt administratief afgehandeld. In het administratieve onderzoek worden de gegevens geverifieerd door het vaststellen van de geldigheid van de documenten en door controles in andere bestanden (GBA, RDW, SUWI-inkijk etc). Vervolgens worden de gegevens inhoudelijk afgewogen en gevalideerd. Indien uit de controle blijkt dat de door de klant verstrekte gegevens onjuist zijn en er aanleiding voor is, volgt een huisbezoek. Het huisbezoek vindt altijd met 2 personen plaats, de consulent met een collega.

Het aanvraagonderzoek wordt afgerond met een beschikking.

Paragraaf 4.1 Inleiding

Naast een goede poortwachter is de controle van het lopende bestand van groot belang. De situatie van de klant kan immers veranderen. Conform de RAU krijgen alle klanten nu nog om de 18 maanden een rechtmatigheidsheronderzoek en een maandelijks rechtmatigheidonderzoek formulier (ROF-je).De gemeente Aalburg wil deze wijze van rechtmatigheidsonderzoek gaan differentiëren. Voor bepaalde groepen zal hiervoor in de plaats een status- en mutatieformulier worden ingevoerd. Daarnaast wordt het stoplichtmodel ingevoerd en zal er controle op basis van risicoprofielen worden ontwikkeld. Wij zijn aangesloten op het inlichtingenbureau. De sociale recherche werkt regionaal vanuit de gemeente Breda.

Nieuwe wijze van controle

De controle wordt op een andere manier ingericht. Signaal- en risicosturing komt in de plaats van de vaste op periodiciteit gebaseerde heronderzoeken (gesprekken) en ROF-jes. De capaciteit moet door differentiatie efficiënt en effectief ingezet worden. Controle vindt plaats langs de volgende wegen:

• 1.

  Bestandsvergelijkingen, o.a. het reageren op de maandelijks beschikbaar komende informatie van het Inlichtingenbureau en de Gemeentelijke Basisadministratie (GBA)

• 2.

  Voor enkele groepen wordt het statusformulier ingevoerd, waarop een aantal van de bij sociale zaken bekende gegevens van die cliënt en zijn gezins- en financiële situatie staat vermeld. Door het verder invullen en ondertekenen van dit formulier verklaart de cliënt dat de informatie juist is, zodat het recht op uitkering kan worden vastgesteld. In paragraaf 4.3 wordt in een overzicht aangegeven om welke groepen klanten het gaat en hoe vaak de statusformulieren moeten worden ingeleverd

• 3.

  De klanten die een statusformulier krijgen toegezonden, ontvangen daarbij tevens een mutatieformulier, dat alleen moet worden teruggestuurd als er zich wijzigingen in de gezins-, werk- of financiële situatie van de cliënt en diens gezinsleden hebben voorgedaan. Meteen na het terugsturen van een mutatieformulier dient de cliënt een nieuw exemplaar te worden toegestuurd

• 4.

  Het ROF-je blijft voor het merendeel van de klanten gehandhaafd. Zie voor de groepen klanten die het betreft ook het overzicht in paragraaf 4.3

• 5.

  Het signaalonderzoek, waarbij een beperkt maar gericht onderzoek wordt gedaan naar een signaal dat is binnengekomen.

• 6.

  Intensieve controle als het signaalonderzoek onvoldoende duidelijkheid verschaft of als een cliënt aan een risicoprofiel voldoet

• 7.

  Themaonderzoek wordt gedaan naar een bepaalde doelgroep als er signalen zijn dat zij voldoen aan een risicoprofiel.

De wijze van controle levert een aantal nieuwe instrumenten op. Deze worden in de volgende paragrafen verder toegelicht.

Paragraaf 4.2 Bestandsvergelijkingen

Het uitkeringsbestand wordt maandelijks vergeleken met het IB en met de GBA. De wijze van onderzoek naar signalen uit bestandsvergelijking is beschreven. Door de bestandsvergelijking wordt ingespeeld op verzwijgfraude en wordt constructiefraude moeilijker gemaakt.

Paragraaf 4.3 Status- en mutatieformulier en ROF-je

De ROF-jes worden zoals gezegd voor enkele groepen klanten vervangen door een status- en mutatieformulier. In onderstaand overzicht wordt duidelijk om welke groepen dit gaat.

Klanten die in de eerste twee doelgroepen vallen, sturen als er een wijziging is een mutatieformulier en krijgen bij de normwijziging (meestal twee, soms drie keer per jaar) een statusformulier.Het statusformulier bevat de gegevens op basis waarvan een uitkering wordt verstrekt en de klant moet het formulier ondertekend terugzenden. De medewerkers van de uitkeringsadministratie versturen en verwerken de statusformulieren, de mutatieformulieren en de ROF-jes. Indien nodig wordt de klant om extra informatie gevraagd. Als er iets nader te onderzoeken uit komt, gaat er een signaal naar de consulent. Door de status- en mutatieformulieren en ROF-jes wordt ingespeeld op verzwijgfraude en wordt constructiefraude moeilijker gemaakt.

Paragraaf 4.4 Signaalonderzoek

Een signaalonderzoek is een gericht beperkt onderzoek over een onderwerp waarover een signaal is binnengekomen. Er zijn verschillende typen signaalonderzoeken: onderzoek van tips, onderzoek op initiatief van medewerkers, waarnemingen etc. Het signaalonderzoek wordt een van de zichtbare producten (“beoordeling van een fraudesignaal”) van de afdeling (moet dus ook in de managementinformatie worden opgenomen). De administratieve medewerker, de consulent en medewerker uitkeringsadministratie en de sociale recherche krijgen een duidelijke taak en houvast bij signaleren en beoordelen van fraudesignalen.

De consulent voert de rechtmatigheids- en doelmatigheidsonderzoeken uit. Voor haar geldt dat bij fraudesignalen zowel het ‘groene’ als het (gele en) ‘oranje’ traject uitvoert. Zij wordt daarbij in (tenminste) drie gevallen ondersteund door de beleidsmedewerker:

• 1.

  Bij verwachte confronterende gesprekken in de spreekkamer (bijv. bij als agressief bekend staande klanten of bij een slecht nieuws gesprek);

• 2.

  Bij het afleggen van een huisbezoek. Uitgangspunt is dat huisbezoeken niet alleen worden afgelegd;

• 3.

  Indien de consulent bij dossieranalyse het gevoel heeft dat er iets niet in de haak is, maar daar haar vinger niet op kan leggen, kan de beleidsmedewerker worden ingezet om het dossier te analyseren.

Tips worden afgehandeld door de consulent met indien nodig ondersteuning van de beleidsmedewerker. In het geval er sprake is van fraudegevallen waarbij het vermoede fraudebedrag hoger is dan € 6.000 wordt de sociale recherche ingeschakeld. Daarnaast kan, zoals eerder opgemerkt, ook de sociale recherche worden ingeschakeld voor vermoedelijke fraude van minder dan € 6.000 zonder dat het justitiële, strafrechtelijke traject wordt doorlopen.De signalen die medewerkers kunnen oppikken (incl. tips) en de acties die daarop uitgevoerd moeten worden, worden verder uitgewerkt in de protocollen. Door signaalonderzoek wordt ingespeeld op verzwijgfraude, procedurefraude en constructiefraude.

Paragraaf 4.5 Intensieve controle

Een intensieve controle is een onderzoek (oranje traject) om de klant heen. Dit gebeurt eveneens aan de hand van protocollen. In een intensieve controle worden andere bronnen geraadpleegd dan de klant zelf. Denk aan RDW (Rijksdienst voor het wegverkeer), energiebedrijven, woningcorporaties etc. Onderdeel van een intensieve controle is een huisbezoek of een confronterend gesprek of het volgen van de klant. De consulent, ondersteund door de beleidsmedewerker, voeren zoals gezegd deze controle uit. Ook hier geldt weer dat overdracht aan de sociale recherche plaatsvindt wanneer er vermoedelijk sprake is van een fraude boven de € 6.000 (of voor een lager bedrag zonder inschakeling van het justitiële, strafrechtelijke traject).Intensieve controles vinden plaats:• Bij een signaal dat na onderzoek bij de klant onopgehelderd blijft;• Bij themaonderzoek.Door intensieve controles wordt ingespeeld op verzwijgfraude, procedurefraude en constructiefraude.

Paragraaf 4.6 Risicoprofielen en themaonderzoek

Op basis van risicoprofielen zullen intensievere controles dan wel themaonderzoeken plaatsvinden. Intensieve controles worden (naast signaalgestuurde controles) ook uitgevoerd ten aanzien van onderstaande doelgroepen. Dit houdt dus in dat consulent en alle medewerkers sociale zaken extra alert zijn op klanten die binnen één van de onderstaande doelgroepen vallen en in die situatie actief op zoek gaan naar fraudesignalen. Dit gebeurt aan de hand van de checklists (oranje trajecten).

Doelgroepen: Klanten tot 21 jaar waarvan de ouders inkomsten uit zelfstandigheid hebben (meewerken); Klanten met parttime inkomsten (zwart/ wit werk) zijn risicogroepen (horeca- bouw); Alleenstaande ouders (vermeende samenwoning); Verlatingen (in scheiding liggen met veel schulden); Klanten die meermalen per jaar of voor een langere periode vakantie buiten Nederland aanvragen worden standaard opgeroepen om zich mondeling bij de balie te komen melden op de dag nadat zij in Aalburg zijn teruggekeerd. Zij dienen reisbescheiden en identificatiebewijs mee te brengen.

Ten aanzien van de eerste drie doelgroepen wordt tevens een extra tussentijdse controle ingelast, bij de eerste twee doelgroepen bestaande uit een aanvullend administratief onderzoek (valideren van verstrekte gegevens bij derden). Ten aanzien van de derde risicogroep bestaat de extra tussentijdse controle uit een huisbezoek. Beide soorten tussentijdse controles dienen na ongeveer 9 maanden na aanvraag of het laatste heronderzoek te worden uitgevoerd.De consulent dient te bewaken dat de genoemde extra controles worden ingepland en uitgevoerd.

ThemacontroleBij themacontroles worden bepaalde groepen klanten (themagroepen) in een bepaalde periode intensief gecontroleerd. Over de te houden themacontroles moet in alle openheid gecommuniceerd worden met de klant. Zowel in algemene zin als naar de klant persoonlijk, zodat deze mogelijk over zal gaan tot een spontane naleving van de wet- en regelgeving. Indien de resultaten van een themacontrole bekend zijn, dan kunnen de uitkomsten gepubliceerd worden (eveneens de preventieve werking).

In 2005 zal extra aandacht worden geschonken aan de klanten met parttime inkomsten. Deze klanten zullen een extra onderzoek krijgen. De landelijke ervaringen met deze doelgroep is dat bijvoorbeeld degene die in de horeca werken niet de volledige inkomsten opgeven met andere woorden zij worden gedeeltelijke “zwart” betaald en geven dit niet op. De afbakening van de doelgroep en aard van de controle wordt nader bepaald.

Paragraaf 4.7 Rechtmatigheidonderzoeken voor de IOAW/IOAZ/BBZ

Klanten met een IOAW/IOAZ/BBZ uitkering krijgen conform de RAU eens per 18 maanden een periodiek rechtmatigheidonderzoek. Deze klanten worden dan opgeroepen. Het uitgangspunt bij het onderzoek vormt het rechtmatigheid heronderzoekformulier dat aan de klant wordt gestuurd. Na ontvangst worden de gegevens van het formulier vergeleken met verificatiebronnen. Naar aanleiding van het gesprek wordt een rapport opgesteld. Op basis van het rapport wordt besloten of de uitkering wordt voortgezet.

Paragraaf 4.8 Beëindigingonderzoek

Bij beëindiging van de uitkering worden in een laatste onderzoek de rechten en plichten van wederzijdse partijen vastgesteld.