Inspraakverordening 2003

Inhoud

Algemene toelichting

De wens tot herziening van de inspraakverordening bestaat reeds geruime tijd. Op een aantal punten voldoet de verordening niet. Niet duidelijk is omschreven in welke gevallen inspraak is uitgesloten. Hiervoor zijn weigeringsgronden in de Wet openbaarheid van bestuur vermeld waarvan diverse op een beslissing tot het verlenen van inspraak niet of niet goed toepasbaar zijn. Een op handen zijnde wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en in verband daarmee van art. 150 van de Gemeentewet (de inspraakbepaling) biedt een goede gelegenheid om de inspraakverordening grondig te herzien.

Thans bepaalt de Gemeentewet nog wat in een inspraakverordening ten minste dient te worden geregeld. De wijziging van de Awb betreft het in elkaar schuiven van twee voorbereidingsprocedures (de afdelingen 3.4 en 3.5 van de Awb). In de loop van 2003 zal nog slechts één voorbereidingsprocedure van kracht zijn, hetzij op grond van een wettelijke bepaling, hetzij op grond van een besluit van het bestuursorgaan. Daarin worden procedurele vereisten gesteld ten aanzien van het betrekken van de burger bij een besluit. De bepaling dat uw Vergadering een inspraakverordening vaststelt, blijft van kracht, doch in plaats van aan te geven wat in die verordening dient te worden geregeld, wordt aangegeven dat (de nieuwe) afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van kracht is, tenzij daarvan bij verordening wordt afgeweken. De Awb laat dus uitdrukkelijk toe dat in een inspraakverordening van de desbetreffende bepalingen van de Awb wordt afgeweken. Zo geldt een termijn van zes weken. Deze termijn is in deze verordening overgenomen, doch een afwijking zowel ten gunste als ten nadele is mogelijk. Dit geldt ook voor de mogelijkheid om te bepalen dat ten aanzien van bepaalde beleidsvoornemens geen gelegenheid wordt geboden tot mondelinge inspraak.

Dit concept is zodanig geformuleerd dat bij inwerkingtreding van de voornoemde wijziging van de Awb de inspraakverordening geen aanpassing behoeft. Deze afdeling bepaalt dat inspraak mondeling of schriftelijk zal plaatsvinden. In het algemeen zal de voorkeur bestaan voor een bijeenkomst; ingeval het gaat om besluiten van algemene strekking – zeker indien deze nogal gecompliceerd zijn – zal inspraak door middel van schriftelijke zienswijzen vaak te verkiezen zijn.

Een andere onvolkomenheid in de huidige formulering van de Inspraakverordening is het feit dat de kring van inspraakgerechtigden in feite onbegrensd is. Ook al heeft een beleidsvoornemen geen enkele directe of indirecte invloed of betekenis voor de buurt waar betrokkene woont, dat belet hem niet deel te nemen aan een inspraakbijeenkomst. Deze mogelijkheid blijkt in een aantal gevallen een obstakel te zijn voor degenen die werkelijk een belang hebben bij een bepaald beleidsvoornemen, om van hun inspraakrecht op een adequate wijze gebruik te maken; een en ander kan tevens aan een goede gang van zaken tijdens een inspraakbijeenkomst in de weg staan.

Als bestuursorgaan wordt in deze verordening niet uw Vergadering genoemd. Indien uw Vergadering de behoefte heeft de mening van burgers te peilen, omdat u vindt dat het gevoelen van de betrokkenen onvoldoende recht is gedaan of niet duidelijk is wat dat gevoelen is, kan een besluit worden genomen om daarvoor een bijeenkomst te organiseren. Daarvoor achten wij het niet noodzakelijk een regeling te treffen Wel wijzen wij erop dat de Verordening op de raadscommissies [vastgesteld bij raadsbesluit van 27 februari 2002, nr. 205 (Gemeenteblad 2002, afd. 3A, nr. 162)] een regeling bevat die belanghebbenden de mogelijkheid biedt naar aanleiding van een agendapunt van de commissie hun standpunt, zij het in een relatief kort tijdsbestek, toe te lichten.

Tevens is getracht nauwkeuriger aan te geven in welke gevallen inspraak mogelijk is. Centraal staat het begrip beleidsvoornemen, dat wil zeggen: voornemens die in beginsel niet gericht zijn tot een of meer aanwijsbare personen. Hiermee wordt onder andere uitgesloten dat de inspraakverordening van toepassing zou zijn ten aanzien van een beschikking, een besluit dat tot een of meer met name vermelde personen is gericht. Overigens bepaalt de Algemene wet bestuursrecht in welke gevallen het bestuursorgaan een belanghebbende gelegenheid dient te geven om zijn zienswijze naar aanleiding van een voorgenomen beschikking (vergunning, subsidie, bestuursdwang) kenbaar te maken. Hoewel ook hier het begrip zienswijze wordt gebruikt, wordt deze wijze van voorbereiding van een beschikking niet als inspraak aangemerkt. Het gaat doorgaans om een of enkele belanghebbenden.

De mogelijkheid inspraak te verlenen over de inspraak wordt in deze verordening niet langer geboden. Soms verzandt inspraak in discussies over de vorm van de inspraak. Dat is contraproductief en vormt geen bijdrage aan het betrekken van burgers bij de gemeentelijke beleidsvoorbereiding.

Van belang is nog te vermelden dat omschrijving van het begrip inspraak niet inhoudt dat het bestuur geen nadere informatie verschaft dan wel reageert op inspraakreacties. In de verordening is opgenomen dat het bestuur dient aan te geven hoe de inspraak in een concreet geval vorm dient te worden gegeven. Overigens verplicht de Gemeentewet niet tot meer dan het gelegenheid geven een zienswijze naar voren te brengen. Wij achten het van belang dat indien de wenselijkheid daarvan blijkt, nadere toelichting wordt verstrekt. Voorts zal het zo zijn dat de inspraak aan betekenis wint, indien van gemeentewege wordt gereageerd op hetgeen in een inspraakbijeenkomst naar voren wordt gebracht.

Artikelsgewijze toelichting

Art. 3. Art. 4. Art. 5. Art. 6. Artikelen 7 en 8.

Hierna worden, voorzover de tekst niet voor zich spreekt, artikelen of onderdelen daarvan van een toelichting voorzien.

Art. 1.

Het begrip beleidsvoornemen is enigszins aangepast; de uitwerking van een beleidsvoornemen is in beginsel niet voor inspraak vatbaar. Toegevoegd is het begrip besluit van algemene strekking. Voor dergelijke besluiten is een schriftelijke vorm van inspreken vaak toereikend. Die gelegenheid wordt thans geboden.

De Gemeenteraad wordt niet langer als bestuursorgaan genoemd. Het College van Burgemeester en Wethouders stelt het beleid vast; de Gemeenteraad kan het College daarover inlichtingen vragen en ter verantwoording roepen. Ook kan de Gemeenteraad of een raadscommissie ex art. 82 van de Gemeenteraad behoefte hebben burgers te horen ten aanzien van een door het College genomen besluit of ten aanzien van een voorgenomen besluit. Aangezien het College het bevoegde orgaan is dan wel is belast met de voorbereiding van een door de Gemeenteraad te nemen besluit, is het door de raad(scommissie) gelegenheid geven aan burgers om hun mening te geven, niet als inspraak aan te merken. Doorgaans is er ook heel weinig tijd voor burgers of instellingen om een mening te geven. In de Verordening op de raadscommissies wordt wel over inspreken gesproken, doch deze term is minder juist. Niets let de Gemeenteraad of een commissie overigens om naar aanleiding van een bepaald collegestuk of voorgenomen beleid een bijeenkomst te organiseren waarin burgers uitgebreid hun mening kunnen geven.

Art. 2.

Inspraak is bedoeld voor beleidsvoornemens en staat niet open ten aanzien van concrete beschikkingen. Ten aanzien van beschikkingen geldt een aparte procedure; vooraf dient de vergunninghouder of een derde in de gelegenheid te worden gesteld zijn standpunt naar voren te brengen indien er reden bestaat aan te nemen dat betrokkene het met het voorgenomen besluit niet eens is. Voort is voor bepaalde beschikkingen een aparte procedure voorgeschreven. Deze wordt niet doorkruist door de huidige regeling. Wanneer een bestuursorgaan echter een beleid ten aanzien van de verlening van vergunningen wil invoeren of wijzigen dan wel een sanctiebeleid inzake overtreding van vergunningsvoorschriften op poten wil zetten, geldt vanzelfsprekend wel dat daarover gelegenheid tot inspraak wordt geboden.

In diverse regelingen is bepaald dat de gemeente inspraak dient te verlenen ten aanzien van de daar vermelde onderwerpen. Naast de voorbereiding en herziening van ruimtelijke plannen (waaronder bestemmingsplannen en de toepassing van artikel 19 van de Wet op de Ruimtelijke Ordening) gaat het om de volgende aangelegenheden (de opsomming beoogt geen volledigheid):

• •

  de stads- en dorspvernieuwing en de voorbereiding van een ontwikkelingsprogramma stedelijke vernieuwing;

• •

  het integraal gemeentelijk gehandicaptenbeleid;

• •

  plannen en beleidsvoornemens gericht op de realisatie en de vormgeving van cliëntenparticipatie bij de uitvoering van de Algemene bijstandswet, de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en

• •

  de voorbereiding van besluiten tot ontsluiting van welstandstoetsing als bedoeld in art. 12, tweede lid, onder a en b, van de Woningwet.

In art. 2, eerste lid, onder e, van de huidige verordening wordt een aantal uitzonderingen gemaakt op de verplichting inspraak te organiseren. Zoals reeds opgemerkt, zijn deze uitzonderingen in belangrijke mate ontleend aan de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). Zij zijn echter niet bruikbaar als het gaat om de vraag vast te stellen, of inspraak dient te worden verleend. Beleid is per definitie een openbare zaak en de persoonlijke levenssfeer of de benadeling van de gemeente kunnen hier geen rol spelen. Wel is als weigeringsgrond gehandhaafd – overigens kent de Wob deze grond niet - de verantwoordelijkheid van de gemeente voor kwetsbare groepen als uitzonderingsgrond, omdat in bepaalde situaties de gemeente voor de belangen van bepaalde groepen dient op te komen ongeacht het gevoelen van andere groepen uit de bevolking.

In het nieuwe art. 2 zijn enige nieuwe uitzonderingen opgenomen, zoals wijzigingen van beleid op ondergeschikte punten of om juridische redenen. Voorts behoeft geen inspraak te worden verleend, indien er sprake is van een startnotitie inrichting besluitvormingsproces waarin de daar aangewezen beslissingen van inspraak zijn uitgesloten. Deze startnotities worden gebruikt voor complexe langdurige processen (onder andere de Noord-Zuidlijn). Daarin wordt aangegeven ten aanzien van welk besluit een referendum kan worden gehouden; latere besluiten zijn niet meer referendabel. In een dergelijke startnotitie zouden ook bepaalde beslissingen van inspraak kunnen worden uitgesloten. Wij zijn echter van mening dat referenda en inspraak niet op een lijn zijn te stellen.

Een belangrijke bepaling is artikel 3. Inspraak is bedoeld om de ingezetenen van de gemeente de gelegenheid te geven het besluitvormingsproces ten aanzien van beslissingen die hen kunnen raken, te kunnen beïnvloeden. Inspraak is niet bedoeld om een ieder ook al wordt hij in het geheel niet getroffen door een voorgenomen beleid of beslissing, daarover zijn mening te geven. Dit betekent overigens niet dat de kring van inspraakgerechtigden sterk wordt beperkt. Steeds zal moeten worden nagegaan waar een bepaald beleidsvoornemen zijn invloed zal doen gelden. Soms zal dat de hele stad zijn, soms het gebied van een stadsdeel of slechts een bepaalde wijk of buurt. Ook heeft de nieuwe bepaling niet de bedoeling organisaties die de belangen behartigen die door een voorgenomen beslissing kunnen worden getroffen, uit te sluiten. Wel zal uit de statuten moeten blijken dat de behartiging van het specifieke belang waarop een beleidsvoornemen betrekking heeft, tot de taak van de instelling behoort. Vage omschrijvingen als het dienen van het algemeen belang of het bevorderen van de leefbaarheid zijn ontoereikend om als inspraakgerechtigde te worden aangemerkt. Met de aanduiding “gevolgen hebben” worden niet bedoeld de eventuele financiële consequenties van een beslissing. Een beleidsmaatregel zal in de regel geld kosten; uiteindelijk betalen de burgers deze hetzij via een gemeentelijke belasting of heffing hetzij via de algemene (rijks) belastingen. Begroting en heffingen zijn ook van inspraak uitgesloten. Een financieel gevolg kan derhalve geen recht op inspraak geven.

Ingeval onduidelijkheid bestaat over de vraag wie kunnen inspreken, zullen Burgemeester en Wethouders de grenzen dienen aan te geven; het spreekt vanzelf dat in geval van twijfel deze grenzen ruim worden getrokken.

Beperking van de kring van inspraakgerechtigden is niet mogelijk, indien het gaat om een ruimtelijk plan als bedoeld in artikel 6a van de Wet op de Ruimtelijke Ordening, alsmede om toepassing van artikel 19, eerste lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening. Vooralsnog geeft de Wet op de Ruimtelijke Ordening in deze gevallen iedere ingezetene de mogelijkheid zijn mening over een dergelijk plan te geven.

Uitgangspunt voor inspraak is het in de gelegenheid stellen mondelinge zienswijzen in te dienen. Wie dat echter schriftelijk wil doen, wordt niets in de weg gelegd. Een uitzondering wordt gemaakt voor een besluit van algemene strekking. Deze lenen zich in het algemeen niet voor mondelinge zienswijzen. In art. 4, vierde lid, is voorzien in de situatie dat het bestuursorgaan – naar aanleiding van de ingediende zienswijzen – aanleiding ziet een bijeenkomst te beleggen waarop insprekers mondeling hun standpunt kunnen uiteenzetten.

Wat de termijn van het gelegenheid geven zienswijzen naar voren te brengen, wordt voorgesteld hiervoor vier weken als uitgangspunt te nemen. De Awb gaat uit van een termijn van zes weken, doch bij plaatselijke regeling kan van de bepalingen van de Awb in deze worden afgeweken. Een verlenging of een verkorting van de termijn is in bijzondere gevallen mogelijk. Voorts bevat deze bepaling een aantal onderwerpen die naast de in artikel 3:12 van de Awb vermelde punten in de kennisgeving moeten worden opgenomen. Voor bestemmingsplannen e.d. geldt nog de eis van bekendmaking in de Staatscourant; dat behoeft hier niet vermeld te worden.

Aan het verslag van een inspraakbijeenkomst wordt een aantal eisen gesteld. Belangrijk is dat dient te worden vermeld in hoeverre de inspraak tot wijzigingen in het beleidsvoornemen of besluit van algemene strekking heeft geleid. Indien slechts gelegenheid is gegeven schriftelijk zienswijzen naar voren te brengen, behoeft geen verslag te worden gemaakt. Wel zal bij de besluitvorming moeten worden aangegeven of de schriftelijke reacties tot een wijziging of aanpassing van het voorgenomen besluit hebben geleid. Indien sprake is van meer dan 50 insprekers, kan van toezending worden afgezien. Wel dient dan te worden aangegeven waar het verslag kan worden verkregen, terwijl ook publicatie op een gemeentelijke website dan een vereiste is.

Voorzien is in de mogelijkheid voor veel voorkomende kwesties een vaste inspraakprocedure vast te stellen (art. 7). Deze wordt niet vastgesteld dan nadat de raadscommissie daarover zijn mening heeft kunnen geven.

Voorts in wijzigingen van de vastgestelde procedure met dien verstande dat het bestuursorgaan daarvan tevoren kennis geeft aan de betrokken raadscommissie (art. 8).

Art. 9.

In de Awb is inmiddels een regeling getroffen voor de behandeling van klachten. Er is geen reden om voor klachten over de inspraak een afwijkende procedure te handhaven. De onafhankelijke klachtencommissie heeft goed werk gedaan, doch van een duidelijke meerwaarde ten opzichte van andere onafhankelijke klachtenprocedures is niet gebleken. Gelet ook op de dualisering ligt het voor de hand daarmee in eerste instantie het college te belasten. Wordt de klacht niet naar tevredenheid afgedaan, dan kan een klacht bij de gemeentelijke ombudsman worden ingediend. Aan diens onafhankelijke en objectieve wijze van behandeling van klachten behoeft niet te worden getwijfeld.

Art. 10.

Op beleidsvoornemens ten aanzien waarvan voor inwerkingtreding van deze verordening is besloten inspraak te verlenen, is de oude regeling van toepassing met dien verstande dat geen inspraak wordt verleend over de inspraakprocedure (art. 3, tweede lid, van de Algemene Inspraakverordening 1996).