Mandaatbesluit en -register 2012

Ondertekening

Nota-toelichting

 INHOUDHOUDSOPGAVE

A. INLEIDING

• 1.

  HELDERHEID EN SYSTEMATIEK

• 2.

  BESLISSINGSMANDAAT (de begrippen: volmacht en machtiging)

• 3.

  DIEPTE MANDATERING

• 4.

  TERUGKOPPELINGSPLICHT

• 5.

  KWALITEITSBEWAKING / BORGING

• 6.

  RECHTMATIGHEID

B. MANDAATBESLUIT

C. MANDAATREGISTER

INLEIDING

Deze nota bevat een overzicht van de meeste verleende mandaten in de gemeente Beemster. Het bevat evenwel niet alle vigerende mandaten omdat voor bijzondere situaties afzonderlijke mandaatbesluiten kunnen gelden. Waar mogelijk is in dit stuk dan wel een verwijzing naar die bijzondere regeling opgenomen.

Het oorspronkelijke mandaatbesluit en het bij behorende register is in januari 2007 opgesteld. In dat besluit is bepaald dat het periodiek dient te worden geactualiseerd. Om die reden is het mandaatbesluit en –register in november 2008 en september 2010 gewijzigd.

Wijzigingen in 2012

In het register hebben een aantal tekstuele wijzigingen en wijzingen in wetsartikelen  plaatsgevonden. Mandaten die onder de huidige wetgeving niet meer van toepassing zijn uit het register verwijderd. Tot slot zijn er ook een aantal nieuwe mandaatverleningen opgenomen. Hieronder zijn de meer omvattende wijzigingen van een korte omschrijving voorzien.

Wet basisadministratie adressen en gebouwen

Ten behoeve van de uitvoering van de Wet basisregistratie adressen en gebouwen zijn er taken gemandateerd aan specialisten van de sectoren Bedrijfsondersteuning, Grondgebied en Technische Dienst Beemster en Zeevang.

Technische Dienst Beemster en Zeevang

In 2011 heeft de gemeente Zeevang de mandaatverleningen aan de Technische Dienst Beemster en Zeevang (hierna: TDBZ) heeft vastgesteld. De mogelijkheid doet zich nu voor om deze mandaatverleningen tevens op te nemen in het mandaatregister van de gemeente Beemster. Hiervoor is aan het mandaatbesluit en register Beemster 2012 een hoofdstuk toegevoegd. Hierin zijn, in lijn met de gemeente Zeevang, de taken aan de directeur, specialist of overige medewerkers van de TDBZ gemandateerd, die de TDBZ uitvoert voor de gemeente Beemster.

Definitie Mandaat

Mandaat is een rechtsfiguur met betrekking tot bevoegdheidsverdeling en -toedeling die geregeld is in de Algemene wet bestuursrecht (Awb), maar ook op diverse wijzen gerelateerd is aan andere, vaak organieke wetten, zoals de Gemeentewet.

Mandaat behoort tot de hoekstenen van het gemeentelijk functioneren. Aangezien alleen al uit praktisch oogpunt niet alle beslissingen door het gemeentebestuur genomen kunnen worden, is dit instrument voor de praktijk onmisbaar. Een duidelijke visie op de bevoegdheidsverdeling is dan zowel voor het gemeentebestuur, de gemeentelijke organisatie en de “buitenwereld” wel van belang.

In het vervolg van deze nota zal onder 1 tot en met 6 worden ingegaan op de belangrijkste randvoorwaarden die ten grondslag hebben gelegen aan de totstandkoming van het onderhavige mandaatbesluit. Deze randvoorwaarden zijn vastgelegd in het mandaatbesluit.

In dit besluit zijn opgenomen de algemene voor mandaatverlening essentiële voorwaarden die de basis van de mandaatverlening vormen en van toepassing zijn op alle verleende en alle (tussentijdse) gewijzigde besluiten. Het besluit geeft de algemene regels, hetgeen onverlet laat dat er bij sommige mandaten nadere (meestal beperkende) regels zullen moeten gelden.

In het bij dit stuk behorende mandaatregister staan de gemandateerde bevoegdheden genoemd gerangschikt per sector. Tevens staan in dit register de eventueel aanwezige nadere beperkende regels per bevoegdheid vermeld en wordt er verwezen naar eventueel overige (bijzondere) mandaatbesluiten.  

 1. Helderheid en systematiek

Het is van groot belang een keuze te maken over hoe er gemandateerd wordt. Wordt er gekozen voor een globale wijze, waarbij de totale uitvoering (voor zover behorend tot de competentie van het bestuursorgaan) van een regeling wordt gemandateerd, of juist detailmatig, waarbij alle mogelijke bevoegdheden en handelingen worden genoemd. In het mandaatbesluit en -register is gekozen voor een globale wijze van mandatering. Dit heeft als groot voordeel dat wordt voorkomen dat er iets wordt vergeten. Wel is daarbij noodzakelijk dat de bewoordingen waarin bepaalde bevoegdheden worden verleend helder en duidelijk zijn.

Definitie van mandaat

De bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen.

Rechtsgevolg van mandaat

Een door de gemandateerde binnen de grenzen van zijn bevoegdheid genomen besluit geldt als een besluit van de mandaatgever.

 2. Beslissingsmandaat en ondertekeningsmandaat

Er bestaat een verschil tussen beslissingsmandaat en ondertekeningsmandaat. Bij een ondertekeningsmandaat wordt het besluit wel genomen door het bestuursorgaan, maar de beschikking wordt ondertekend door de gemandateerde. Een beslissingsmandaat wordt genomen én ondertekend -namens het bestuursorgaan- door de gemandateerde.

In het oorspronkelijke mandaatbesluit van 2007 is er gekozen voor het enkel gebruiken van een beslissingsmandaat. Oftewel: het bestuursorgaan verleent wel mandaat of het bestuursorgaan verleent geen mandaat. In het eerste geval betekent dit dat de gemandateerde bevoegd is om namens het bestuursorgaan een besluit te nemen en het vervolgens ook te ondertekenen.

In het tweede geval betekent dit dat het bestuursorgaan het besluit zelf wenst te nemen.

Na de evaluatie van het mandaatbesluit en –register in 2008 is besloten om toch ook een ondertekeningsmandaat toe te voegen. Het betreft een ondertekeningsmandaat voor de gemeentesecretaris. Dit geeft de secretaris de mogelijkheid om, daar waar het college wel het besluit heeft genomen maar er geen schriftelijke besluit aan het advies is toegevoegd, het stuk te (laten) concipiëren en het vervolgens zelf te ondertekenen. Hiermee kan een aanzienlijke winst in tijd en efficiëntie worden bereikt. 

Volmacht

In het mandaatbesluit wordt onderscheid gemaakt tussen mandaat en volmacht. Dit zijn privaatrechtelijke rechtshandelingen zoals bijvoorbeeld het sluiten van een overeenkomst. In geval van privaatrechtelijke handelingen heet de vertegenwoordigingsbevoegdheid (want dat is mandaat ten slotte: de bevoegdheid om namens een bestuursorgaan besluiten te nemen) geen mandaat maar volmacht.

Volmacht is met andere woorden de privaatrechtelijke tegenhanger c.q. benaming van mandaat. De in hoofdstuk 10 van de Algemene wet bestuursrecht opgenomen bepalingen over mandaat zijn via de schakelbepaling art. 10:12 Awb van overeenkomstige toepassing op de rechtsfiguren volmacht en machtiging (zie hieronder) van toepassing.

Machtiging

Een machtiging is bedoeld voor handelingen die noch een besluit, noch een privaatrechtelijke rechtshandeling zijn. Voor wat betreft het treffen van feitelijke handelingen, zoals het voeren van correspondentie, het verstrekken van informatie, het vragen van inlichtingen, het sturen van een aangiftebiljet, niet schriftelijke beslissingen et cetera, is bepaald dat de medewerkers dit mogen afwikkelen. Dit zijn zaken waar geen sprake is van het nemen van besluiten gericht op rechtsgevolg en/of het verrichten van privaatrechtelijke rechtshandelingen en er feitelijk geen sprake is van een bevoegdheidsvraag (10:12 Awb). Er wordt gekozen voor het begrip medewerkers en niet voor het begrip ambtenaren, omdat het begrip medewerkers ruimer is en daarmee tevens geldt voor  tijdelijke krachten, niet zijnde ambtenaren.

 3. Diepte mandatering

Met de diepte van de mandatering wordt bedoeld op welk niveau de bevoegdheid wordt gelegd. Er is voor gekozen om als hoofdregel te hanteren dat zowel aan de gemeentesecretaris en het sectorhoofd wordt gemandateerd, waarbij als uitgangspunt geldt dat het primaat ook bij hen ligt. Verder worden verschillende bevoegdheden doorgemandateerd aan de vakspecialist: meestal zijnde de coördinator of senior medewerker. In dit verband wordt onder sectorhoofd wordt tevens verstaan commandant van de brandweer. Bijkomend voordeel is dat op deze wijze meteen in “vervanging” is voorzien.

 4. Terugkoppelingsplicht

Alvorens inhoudelijk op de terugkoppelingsplicht in te gaan is van belang vast te stellen dat anders dan bij de rechtsfiguur van delegatie, het bestuursorgaan bij de rechtsfiguur van mandaat zelf eveneens bevoegd blijft om een besluit te nemen. Voorts is van belang vast te stellen dat een verplichting tot terugkoppeling van een gemandateerde, geen afbreuk doet aan de rechtsgeldigheid van een eenmaal in mandaat genomen besluit. De verplichting tot terugkoppeling doet dus geen afbreuk aan de bevoegdheidstoedeling, maar is een interne aangelegenheid.

Ten aanzien van de terugkoppelingsplicht is bovendien het van groot belang dat het voor de bestuursorganen en de desbetreffende gemandateerde klip en klaar is in welke gevallen er teruggekoppeld moet worden.

Definitie terugkoppelingsverplichting

Onder terugkoppelingsverplichting wordt verstaan: “verplichte consultatie door de gemandateerde van het desbetreffende bestuursorgaan (na overleg met de desbetreffende portefeuillehouder) voordat een besluit wordt genomen, waarbij het bestuursorgaan de betrokken gemandateerde het (voorgenomen) besluit laat nemen”.

In feite vindt er in dit geval een soort van informele goedkeuring in de zin van politieke rugdekking plaats, waarbij de gemandateerde het (voorgenomen) besluit toch zelf in mandaat neemt. Uitgangspunt is dat van verplichte terugkoppeling in een beperkt aantal gevallen gebruikt moet worden gemaakt. Bij verplichte terugkoppeling zal het met name moeten gaan om belangrijke financiële, politieke, publicitaire en beleidsmatige aangelegenheden. De eerste drie laten zich op voorhand moeilijk vastleggen. Voor wat betreft beleidsmatige aspecten geldt dat hoe meer beleidsvrijheid er bestaat hoe meer ruimte er bestaat voor het wegen van belangen.

Indien het bestuursorgaan ten aanzien van een bepaalde bevoegdheid derhalve beleidsregels – dat wil zeggen schriftelijk vastgelegd beleid – heeft vastgesteld, bestaat er voor de gemandateerde heel weinig ruimte voor eigen invulling van het in mandaat te nemen besluit, zodat dat besluit feitelijk een min of meer gebonden besluit is.

Naast beleidsregels kan het ook zijn dat op grond van wet- en regelgeving sprake is van een gebonden bevoegdheid. In dat geval heeft een bestuursorgaan geen manoeuvreerruimte en is het bestuursorgaan verplicht een bepaald positief dan wel negatief besluit te nemen.

Bij dergelijke gevallen waarin weinig beleidsvrijheid bestaat zal een terugkoppelingsverplichting minder snel aanwezig zijn.

Tegen die achtergrond de navolgende opmerkingen:

1.   In het mandaatbesluit zal expliciet worden opgenomen dat een gemandateerde altijd de mogelijkheid heeft een door hem (of haar) namens het bestuursorgaan te nemen besluit aan het bestuursorgaan voor te leggen (formeel gezien is deze bepaling overigens overbodig).

2.   Hoewel een bestuursorgaan een eenmaal verleend mandaat te allen tijde schriftelijk kan intrekken, doet deze bevoegdheid niets af aan de rechtsgeldigheid van een, het bestuursorgaan niet welgevallig, in mandaat genomen besluit.

 5. kwaliteitsbewaking en borging

De kwaliteitsbewaking c.q. borging zal geschieden middels periodieke verantwoording en actualisatie. Ten aanzien van de bewaking en borging van mandaatsystemen is van cruciaal belang het mandaatbesluit zelf. Als mandaten helder, duidelijk en onmiskenbaar zijn dan kan er immers geen onenigheid bestaan tussen mandaatgever en gemandateerde.

Het verdient aanbeveling om periodiek (twee jaarlijks) overleg te houden waarin besproken wordt, hoe er met de betreffende mandaten wordt omgegaan en of de inhoud van de mandatering nog actueel is. Uit dat overleg kan vervolgens actualisatie en bekendmaking van het algemene mandaatbesluit voortvloeien. Tussentijds wordt het onderhavige algemene mandaatbesluit niet aangepast. Bij dringende noodzakelijkheid tot mandatering zal dit geschieden door incidentele c.q. bijzondere mandaatverlening. Bij de eerstvolgende actualisatie van het algemene mandaatbesluit zullen incidentele mandaten daarin alsnog worden verankerd.

Overigens heeft een mandaatbesluit geen statisch karakter, zodat aanpassingen in de loop der tijd altijd noodzakelijk zullen blijven.

 6. Rechtmatigheid

In het verlengde van hetgeen hierboven staat vermeld met betrekking tot de kwaliteitsbewaking en borging, speelt ook de rechtmatigheid bij het in mandaat of krachtens volmacht genomen besluit, een grote rol.

Ingevolge art. 10:2 Awb is een in mandaat genomen besluit rechtsgeldig als de gemandateerde dit besluit binnen de grenzen van zijn bevoegdheid heeft genomen. In dat geval wordt een in mandaat genomen besluit toegerekend aan de mandaatgever en is de mandaatgever gebonden.

Let wel, als de gemandateerde de grenzen van zijn gemandateerde bevoegdheid overtreedt, dan heeft dat niet noodzakelijkerwijze tot gevolg dat het bestuursorgaan niet aan het onbevoegd in mandaat genomen besluit is gebonden. Het vertrouwensbeginsel en de al dan niet gewekte schijn van bevoegdheid spelen dan een grote rol bij de beantwoording van de vraag of het besluit al dan niet aan het bestuursorgaan moet worden toegerekend.

Financiële begrenzing mandaten

In de meeste gevallen geeft het bestuursorgaan dat een mandaat heeft verleend, met die verlening aan de gemandateerde geen blanco cheque af om in mandaat te beslissen. Over het algemeen koppelt het bestuursorgaan aan de mandaatverlening een aantal voorwaarden, waarin de mandaatverlening zijn begrenzing zoals bovengenoemd vindt.

Deze begrenzing bestaat in het gros van de gevallen beschreven in een regeling of in een beleidsregel ex art. 4:81 Awb e.v. Voorbeeld hiervan is de budgethoudersregeling zoals die staat verwoord in de jaarlijks op te stellen beheersbegroting en uit die voortvloeit uit de financiële verordening, de algemene regels van de gemeenteraad voor inkoop en aanbesteding en de notitie van het college voor inkoop en aanbesteding. Met die stukken wordt een financiële begrenzing aangegeven.

In het bij dit mandaatbesluit behorende mandaatregister staan bestaande begrenzingen ook vermeld, soms in de tekst van de desbetreffende bevoegdheid, soms als nota bene bij de legenda onder aan de tekst.

Daarnaast geldt een algemene begrenzing, zoals in artikel 3:4 van dit besluit staat beschreven. Die begrenzing geldt dus voor alle bevoegdheden met financiële consequenties die meer dan € 25.000,=  bedragen en die niet al in een bijzonder mandaatbesluit zijn geregeld (zoals de budgethoudersregeling).

Tevens wordt voor die bevoegdheden met financiële consequenties nog een tweede begrenzing opgelegd. Naast de grens van € 25.000,= dient men zich ook eerst te vergewissen of de desbetreffende begroting alsmede de budgethouders-regeling in de uitgave voorzien, alvorens de bevoegdheid in mandaat mag worden uitgeoefend.

Consequentie van niet naleven voorschrift of begrenzing

In het mandaatbesluit en -register kunnen dus voorschriften, beleidsregels, et cetera waaraan de gemandateerde zich bij het uitoefenen van de aan hem of haar gemandateerde bevoegdheid moet houden, worden gesteld. Doet hij of zij dat niet dan is er veelal sprake van een onbevoegd genomen besluit. Dergelijke bevoegdheidsgebreken kunnen in beginsel niet worden gepasseerd en het antwoord van de rechter zal dan ook veelal vernietiging van het bestreden besluit inhouden. 

Kortom, uitgangspunt is dat voorkomen dient te worden dat er onbevoegde besluiten worden genomen. Dit uitgangspunt is ook van groot belang met het oog op de rechtmatigheid. De door de Raad aangewezen accountant is immers - feitelijk al sinds de invoering van het dualisme - verplicht te controleren of de gemandateerde bij het uitoefenen van zijn mandaat rechtsmatig heeft gehandeld. De accountant zal daarbij, met andere woorden, nagaan of de gemandateerde  wel een mandaat heeft en of de gemandateerde - als hij of zij een mandaat heeft - zich bij de uitoefening van dat mandaat ook heeft gehouden aan de eventuele begrenzing. 

Indien uit de bovenstaande controle blijkt dat een gemandateerde geen mandaat heeft of zich niet aan deze specifieke begrenzingsbepalingen heeft gehouden, dan zal de accountant dat vastleggen in een rapport van bevindingen. Als deze onrechtmatigheid ook financiële gevolgen heeft, dan kan deze (financiële) onrechtmatigheid verregaande consequenties hebben voor de goedkeurende accountantsverklaring met betrekking tot de desbetreffende jaarrekening. Voorts kan dit leiden tot negatieve publiciteit.

Gelet op het vorengaande is het van een groot belang dat (ook) met het oog op de (financiële) rechtmatigheid de regels worden nagekomen. Er zal daarop moeten wordt toegezien, maar het is en blijft toch vooral ook een kwestie van de eigen verantwoordelijkheid van de desbetreffende gemandateerde.