Uitvoeringsnota handhaving gemeente Bergen 2006

Hoofdstuk 1 Inleiding

1.1 Aanleiding en doel uitvoeringsnota

Het bestuur van de gemeente Bergen heeft het initiatief genomen om te komen tot een meer beleidsmatige aanpak van de handhaving op een aantal gemeentelijke beleidsterreinen. Zo’n aanpak is naar de opvatting van het bestuur om een aantal redenen noodzakelijk:

• 1.

  Het stellen van regels impliceert dat de nodige energie wordt gestoken in het houden van toezicht op die regels en waarnodig het handhaven daarvan. Aangezien in het lokale bestuur de uitvoering en handhaving van wet- en regelgeving is toegewezen aan het college is het logisch en noodzakelijk dat het college dit initiatief neemt;

• 2.

  Handhaving van wet- en regelgeving vereist de nodige zorgvuldigheid. De burger mag van de gemeente verwachten dat de nodige zorgvuldigheid wordt betracht bij voorbereiding en uitvoering van handhavingsacties. Een consistente gedragslijn, die is vastgelegd in beleidsregels, bevordert die zorgvuldigheid en voorkomt ongelijkheid;

• 3.

  Handhaving van regelgeving is een arbeidsintensieve taak waarvoor de nodige personele en financiële middelen moeten worden vrijgemaakt. Een consequente aanpak op basis van vastgestelde beleidsregels bevordert de eenheid van besluitvorming, vermindert het aantal complicaties, bevordert een effectieve en efficiënte uitvoering van handhaving en daarmee een optimale inzet van de schaarse middelen.

Een effectieve handhaving vraagt meer dan alleen handhavingsbeleid. Aandacht is nodig voor onder meer de kwaliteit van regelgeving, goede toetsing en een georganiseerd toezicht. In de voorbereiding op deze uitvoeringsnota zijn deze randvoorwaarden geïnventariseerd en vastgelegd in een plan van aanpak.

1.2 Mandaat

In deze nota wordt een aantal uitgangspunten vastgelegd die bij de uitvoering van de handhaving zullen worden gehanteerd. Gekozen is voor een uitvoeringsnota ten behoeve van de handhaving van ruimtelijke regelgeving, bouwregelgeving en APV-voorschriften. Deze taken zijn vastgelegd in de risico-inventarisatie die gelijktijdig met de beleidsvisie handhaving is vastgesteld.

De in deze nota vastgelegde uitgangspunten moeten worden gezien als beleidsregels in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Consequentie daarvan is dat het college handelt overeenkomstig de regels in dit plan tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen . In hoofdstuk 5 zal hiervoor een afwegingskader worden geformuleerd. Uitgangspunt is dat uitvoering overeenkomstig het beleid wordt gemandateerd naar de werkorganisatie. Slechts situaties die een bijzondere belangenafweging vragen, die politiek of bestuurlijk gevoelig liggen, of waarin een handelwijze in afwijking van het beleid wordt voorgestaan, behoeven dan nog ter bestuurlijke besluitvorming worden voorgelegd. Dit bevordert de efficiency en bestuurlijke slagkracht en vermindert de kans op juridische complicaties.

Naast beleidsregels bevat deze nota ook een aantal meer intern gerichte gedragsregels, die tot doel hebben de consistentie van de uitvoering van handhavingsacties te bevorderen. Als bepaalde overtredingen worden geconstateerd, dan wordt daar in principe altijd op dezelfde wijze tegen opgetreden.

1.3 Opbouw van de uitvoeringsnota

De uitvoeringsnota is als volgt opgebouwd. In het hoofdstuk 2 wordt een aantal algemene beleidsuitgangspunten geformuleerd en verantwoord. Daarbij is steeds, binnen de wettelijke mogelijkheden, effectiviteit en efficiency leidraad bij de keuze van instrumenten. Deze algemene uitgangspunten gelden in principe voor de handhaving van de regelgeving op alle betrokken (en later eventueel te betrekken) terreinen.

In hoofdstuk 3 wordt aandacht gegeven aan communicatie als beleidsinstrument. In de beleidsvisie heeft het gemeentebestuur de nadruk gelegd op de eigen verantwoordelijkheid in de naleving van wettelijke voorschriften. Communicatie en voorlichting kunnen worden gezien als een belangrijk preventief handhavingsinstrument. Een belangrijk deel van de beleidsinspanning zal dan ook worden gericht op voorlichting en communicatie.

Hoofdstuk 4 behandelt een aantal procesmatige aspecten van beleidsvoering op complexe terreinen als de handhaving. De beleidscyclus krijgt aandacht en ook wordt aandacht gegeven aan het werken met een jaaruitvoeringsplan.

In hoofdstuk 5 wordt ook de begrenzingen van de beleidsregels verkend en de uitgangspunten voor toepassing van de hardheidsclausule geformuleerd.

Hoofdstuk 2 Repressieve handhaving

2.1 Inleiding

Deze uitvoeringsnota heeft betrekking op een aantal verschillende beleidsterreinen. Toch is hier een aantal algemene beleids- en gedragsregels vastgelegd, die alle tot doel hebben te komen tot een zo efficiënt en effectief mogelijke inzet van de beschikbare handhavingsinstrumenten. Doel ervan is om slagvaardig en efficiënt op te treden en tijdens de uitvoering het aantal mogelijke complicaties tot een minimum te beperken.

2.2 Welk instrument?

De algemene uitgangspunten betreffen vooral de eerste keuzen bij de inzet van instrumenten. De uitgangspunten die hieronder zijn gesteld zijn de regel. In een concrete situatie kan daarvan altijd worden afgeweken, maar dat vraagt dan een motivatie. De uitgangspunten hebben betrekking op de algemene bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten, te weten bestuursdwang en dwangsom. Het gemeentebestuur heeft (nog) niet de beschikking over strafrechtelijke instrumenten. Zij blijven om die reden buiten beschouwing. Ook het intrekken van de vergunning is als sanctie genoemd. Vooral bij de bouwvergunning kan dit een handhavingsmiddel zijn. De mogelijkheden zijn echter beperkt omdat een overtreder altijd weer een nieuwe aanvraag kan indienen en het intrekken van een vergunning ambtelijk de nodige voorbereiding vraagt. Om die reden is het hier niet als standaard-handhavingsinstrument opgenomen. Ook aan de bestuurlijke boete besteden wij in deze uitvoeringsnota (nog) geen aandacht omdat de wet- en regelgeving waarin de bestuurlijke boete wordt vastgelegd, nog niet in werking is getreden.

Artikel 125 van de Gemeentewet geeft het college de algemene bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang ter uitvoering van wet- en regelgeving. Handhaving is een bevoegdheidwatbetekent dat het college ook kan afzien van handhaving. De laatste tijd jaren is er echter een minder vrijblijvende handhavingspraktijk ontstaan en is sprake van een beginselplicht tot handhaving. De bestuursrechter dwingt de gemeenten steeds meer om de voorschriften uit zowel autonome als medebewindsregelingen ook daadwerkelijk te handhaven. Het beroep van derden op de rechter om handhaving af te dwingen wordt steeds vaker gehonoreerd.

Welke handelingsmogelijkheden heeft het gemeentebestuur als overtreding van een bestemmingsplan wordt geconstateerd?

a)Bestuursrechtelijk optreden

Bestuursrechtelijk optreden kan op twee manieren: door toepassing van bestuursdwang en door het opleggen van een last onder dwangsom.

b)Niet optreden, gedogen of legaliseren

b) Hoewel dit niet altijd wordt onderkend kan ook niet optreden tegen een overtreding in een aantal gevallen vergaande rechtsgevolgen hebben. Niet optreden kan bijvoorbeeld een negatieve invloed hebben op overtredingen die de gemeentebesturen wel willen aanpakken (gelijkheidsbeginsel).

Bij de invoering van de derde tranche van de Algemene wet bestuursrecht zijn de begrippen bestuursdwang en dwangsom, en de vormvereisten daarvoor, vastgelegd in de wet. Bestuursdwang is de 'klassieke' bestuursbevoegdheid om ongedaan te maken wat in strijd met wet- en regelgeving is gedaan. Deze bevoegdheid is omkleed met de nodige zorgvuldigheidseisen. Die eisen konden voorheen worden gevonden in jurisprudentie en zijn sinds 1998 vastgelegd in de Algemene wet bestuursrecht. De mogelijkheid tot het opleggen van een dwangsom bestaat ook al jaren, maar tot de herziening van de Gemeentewet in 1994 werd er slechts mondjesmaat van gebruik gemaakt, omdat de gemeente diende aan te tonen dat de dwangsom in vergelijking met bestuursdwang het meest geëigende instrument was. En dat bleek in de praktijk erg moeilijk. Sinds 1994 is de zaak omgedraaid en mag altijd een dwangsom worden opgelegd 'tenzij het betrokken belang zich daartegen verzet'.

Toepassing van bestuursdwang leidt veelal tot hogere bestuurslasten dan het opleggen van een last onder dwangsom. Het ongedaan maken van een overtreding door de gemeente vraagt een gedegen voorbereiding en uitvoering van taken die flink wat organisatie vragen. Ook het kostenverhaal vraagt de nodige aandacht. Het opleggen van een last onder dwangsom legt de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van die taken bij de overtreder zelf en geeft de gemeente slechts de plicht om te toetsen of na het verstrijken van de gestelde termijn de overtreding ongedaan is gemaakt.

Kanttekening verdient nog wel dat een dwangsom natuurlijk niet direct de overtreding ongedaan maakt. Dat moet de overtreder zelf doen. Gebeurt dit niet, dan kan het college opnieuw een sanctie opleggen. Omdat de dwangsom niet het gewenste resultaat heeft opgeleverd, ligt dan bestuursdwang in de rede.

Het gemeentebestuur van Bergen kiest dan ook, behoudens bijzondere omstandigheden en wettelijke beperkingen, voor het opleggen van een last onder dwangsom als handhavingsinstrument, en wel om de volgende redenen:

• a)

  De bestuurslasten bij een dwangsombeschikking zijn lager dan bij bestuursdwang (louter administratief-juridisch; geen feitelijk optreden);

• b)

  Bij repeterende overtredingen is de dwangsom beduidend effectiever omdat de last na verwijdering blijft bestaan; als de overtreding opnieuw plaatsvindt, wordt de dwangsom alsnog verbeurd;

• c)

  Bij onverhoopte vernietiging in beroep kan het besluit eenvoudig worden teruggedraaid;

• d)

  Een deel van de bestuurslast kan worden gefinancierd uit de opbrengsten van de verbeurde dwangsommen.

• e)

  De aansprakelijkheidsverzekering stelt in veel gevallen lagere eisen aan dwangsombeschikkingen dan aan bestuursdwangsbeschikkingen.

• f)

  Als een dwangsom is opgelegd zonder het gewenste resultaat, zal als tweede maatregel bestuursdwang worden aangekondigd.

Het bovenstaande is het algemene uitgangspunt. Nu al wordt daarop een uitzondering gemaakt. Vooral bij kleinere overtredingen kan, mits efficiënt toegepast, bestuursdwang beter werken dan een dwangsom. De ervaring leert dat overtreders bij de toepassing van de dwangsom nogal eens alle rechtsmiddelen benutten om hun belang veilig te stellen. Bij kleine overtredingen wordt gekozen voor bestuursdwang en die overtredingen worden na het verstrijken van de termijn ook meteen worden verwijderd. Dit impliceert dat het indienen van een bezwaarschrift in deze gevallen niet vanzelfsprekend tot opschorting van de effectuering zal leiden. De verwachting is dat deze werkwijze de bereidheid om procedures te voeren zal verminderen. Als de waarde van het object dat wordt verwijderd de € 1.500 niet te boven gaat en verwijdering (inclusief eventuele opslag) tegen lage kosten kan plaatshebben (indicatie € 1.000), dan wordt bestuursdwang toegepast. En na het verstrijken van de termijn ook zo snel mogelijk geëffectueerd. Bijvoorbeeld ondergeschikte illegale bouwwerkjes en kleine apv-overtredingen kunnen op deze wijze snel en tegen relatief lage kosten worden aangepakt.

De risico’s van schadevergoeding die de gemeente daarbij loopt zijn te overzien, en staan in de meeste gevallen in geen verhouding tot de bestuurslasten die het voeren van procedures bij de bestuursrechter met zich brengen.

2.3 De vooraanschrijving

De inspectie van VROM pleit voor een zogeheten tweestappenmodel in de voorbereiding op handhavingsacties. Dat tweestappenmodel houdt in dat de gemeente eerst een constateringsbrief stuurt die meteen kan worden aangemerkt als vooraanschrijving. Als de eventuele reactie hierop niet tot een heroverweging van de voorgenomen handhavingsactie leidt dan volgt daarop meteen het handhavingsbesluit. Ook in de gemeente Bergen wordt deze werkwijze gevolgd. Een korte uitleg:

Voordat een dwangsom- of bestuursdwangbeschikking uitgaat, wordt de overtreder gehoord. Die verplichting geldt op grond van art. 4:8 Awb en is vormvrij. Dat wil zeggen dat het horen 'mondeling, schriftelijk of telefonisch' kan gebeuren. Belanghebbenden moeten hun visie kunnen geven op de vraag of er wel sprake is van een overtreding, of er redenen zijn de handhaving (tijdelijk) achterwege te laten en welke belangen daarbij gediend zijn. Die belangen kunnen worden afgezet tegen bestuursbelangen (consequente handhaving, ruimtelijke kwaliteit enz.) precedentwerking en belangen van derden. Elke overtreder ontvangt in Bergen een schriftelijke vooraanschrijving om aan deze verplichting te voldoen, tenzij er spoedeisende redenen zijn om hiervan af te zien. Dat dient altijd te worden gemotiveerd en zo mogelijk zal telefonisch of mondeling worden getracht alsnog aan de hoorverplichting te voldoen. Hiervan wordt altijd een kort verslag gemaakt dat aan het dossier wordt toegevoegd.

Er zal naar worden gestreefd te voorkomen dat naar aanleiding van een vooraanschrijving een eindeloze correspondentie wordt gevoerd die tot steeds verdere uitstel van besluitvorming leidt. De hoorverplichting is een extra zorgvuldigheidsvereiste die tot doel heeft de deugdelijkheid van de informatie waarop het besluit wordt gebaseerd, te verifiëren. Heroverwegingen horen plaats te hebben in de bezwaarschriftenprocedure.

Voornemens die tot doel hebben aan de hoorverplichting te voldoen zijn geen besluiten in de zin van artikel 1:3 Awb. Tegen zo’n voornemen is dan ook geen bezwaar of beroep mogelijk, wel een inspraakreactie (horen).

2.4 Voorbereiden van definitieve bestuursdwangaanschrijving

Bij de voorbereiding van de bestuursdwang wordt gebruik gemaakt van een checklist om zo veel als mogelijk alle relevante informatie te verzamelen. De vragen waarover nagedacht moeten zijn voordat de aanschrijving uitgaat zijn de volgende:

• 1.

  Welke feitelijke maatregelen moeten worden getroffen om de overtreding op de minst belastende wijze ongedaan te maken? Bij gelijkwaardige alternatieven kan de keuze worden overgelaten aan degene die de last opgelegd krijgt.

• 2.

  Is het gemeentebestuur ook in staat de vereiste maatregelen te treffen als geen gehoor wordt gegeven aan de last?

• 3.

  Is hiervoor de inzet van externe partijen noodzakelijk? Zo ja, dan dient de inzet daarvan al besproken te zijn voordat de aanschrijving uitgaat. Zodra de verwachting bestaat dat aan de aanschrijving geen gevolg zal worden gegeven moet een aantal voorbereidingshandelingen worden opgestart. Hierbij moet worden gedacht aan:

  • a.

    Aannemers om werkzaamheden uit te voeren (zo mogelijk t.b.v. effectuering 3 offertes vragen);

  • b.

    Politie;

  • c.

    Toezichthouders.

• 4.

  Is opslag van goederen noodzakelijk? Zo ja, dan dient ook deze opslag te zijn geregeld voordat de bestuursdwangaanschrijving kan worden geëffectueerd.

• 5.

  Moeten gebouwen binnengetreden worden? Zo ja, is een en ander goed voorbereid?

• 6.

  Moet voor de uitvoering van de werkzaamheden gebruik gemaakt worden van het erf van derden? Zo ja, dan is de plaagstrokenregeling van toepassing. Behoudens spoedeisende gevallen is een aanzegging nodig. Ook moet eventuele schade worden vergoed (art. 5:27 lid 6 Awb). Inventarisatie vooraf én achteraf (incl. digitale foto’s of video) zal plaatsvinden om ongerechtvaardigde claims te voorkomen.

Van de voorbereiding wordt een dossier bijgehouden dat bij kostenverhaal kan worden gebruikt. Uitgangspunt is dat altijd kostenverhaal zal plaatsvinden. Dit zal dan ook worden aangegeven in de aanschrijving.

2.5 Termijnen van de lastgeving

De toepassing van bestuursdwang kan slechts plaatshebben nadat de overtreder de gelegenheid heeft gehad zelf de geëigende maatregelen te treffen om de overtreding ongedaan te maken. Een uitzondering op dit voorschrift vormt alleen de spoedshalve bestuursdwang.

De termijn moet zo worden gekozen dat de overtreder voldoende tijd heeft om de overtreding ongedaan te maken of ongedaan te laten maken. Als een derde ingeschakeld moet worden, dan zal tevens een zekere voorbereidingstijd moeten worden meegerekend om het vragen van offertes en het verlenen van de opdracht mogelijk te maken. Per geval zal hierover uiteraard een afweging moeten worden gemaakt. De termijnen zullen daarbij uiteraard ook langer moeten zijn naarmate de werkzaamheden om de overtreding ongedaan te maken uitvoeriger zijn.In het algemeen zal de termijn waarbinnen aan een aanschrijving of lastgeving moet worden voldaan nooit korter gesteld worden dan zestien weken na de dag van het verzenden van het besluit, tenzij er sprake is van bijzondere omstandigheden.

Voor deze termijn is gekozen omdat daarmee zowel de wettelijke termijn voor het indienen van een bezwaarschrift (zes weken) als de wettelijke termijn voor het afhandelen daarvan (tien weken) wordt bestreken. Daarmee wordt voorkomen dat veel energie moet worden gestoken in het afhandelen van verzoeken om voorlopige voorziening. Bij de beslissing op bezwaarschrift zal worden bezien of de resterende termijn toereikend is om de overtreding ongedaan te maken. Zonodig zal in de heroverweging ook een nieuwe termijn worden opgenomen.

Een uitzondering op deze algemene termijn geldt kleine overtredingen die snel en tegen lage kosten ongedaan kunnen worden gemaakt. Voor dergelijke overtredingen zal de termijn (beduidend) korter kunnen zijn. Deze aanschrijvingen zullen na afloop van de termijn ook altijd zo spoedig mogelijk worden geeffectueerd.

Een andere uitzondering op deze regel is de aanpak van oude overtredingen. Dan kan de redelijkheid gebieden een langere termijn in acht te nemen. Voor deze uitzonderlijke situaties zal voor ieder geval een afzonderlijke aanpak moeten worden voorgesteld.

2.6 Wijze van bekendmaking

Op grond van artikel 5:24 lid 3 Awb moet het bestuursdwangbesluit bekendgemaakt worden aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak en -eventueel- aan de aanvrager. Opmerking verdient dat in het artikel de term 'belanghebbenden' is vermeden. Dit om te voorkomen dat het bestuursorgaan te veel energie zou moeten steken in het beoordelen wie de belanghebbenden kunnen zijn. Dit laat uiteraard onverlet dat ook andere belanghebbenden het besluit toegestuurd kunnen krijgen. Maar daartoe bestaat geen verplichting.

Om allerlei complicaties te vermijden geldt als uitgangspunt dat alle bestuursdwang-aanschrijvingen aangetekend worden verstuurd. Dan kan er nooit een misverstand over ontstaan dat de aanschrijving is aangekomen. Absolute noodzaak hiertoe bestaat niet. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vertrouwt erop dat de verzendadministratie van de gemeenten deugt. De stelling van appellanten dat zij de aanschrijvingen niet hebben ontvangen wordt vrijwel nooit aanvaard. Zolang de bestuursdwang niet ten uitvoer is gelegd zal bij tussentijdse rechtsopvolging het(zelfde) besluit opnieuw, aan de nieuwe belanghebbende worden bekendgemaakt. Daarmee is naar de opvatting van het gemeentebestuur voldoende gegarandeerd dat rechtsopvolgers in kennis worden gesteld van de aanschrijving die is uitgegaan.

Alle aanschrijvingen die op een object rusten zullen vanaf 2007 worden ingeschreven in openbare registers (kadaster). Voordeel hiervan is dat bij verkoop de opvolgende eigenaar onmiddellijk in kennis wordt gesteld van de maatregelen die de gemeente heeft genomen. Dit is temeer van belang nu bij de aanstaande wijziging van de Woningwet die opvolger meteen ook als overtreder kan worden aangemerkt, omdat ook het “houden” van een illegaal bouwwerk als overtreding wordt aangemerkt.

Als de overtreder onbekend is dan moet de aanschrijving “op een andere geschikte wijze” plaatsvinden (art. 3:41 lid 2 Awb). Publicatie in een dag- of nieuwsblad, aanplakken op het gemeentelijk publicatiebord of aanplakken ter plaatse zijn dan alternatieven. Aandacht zal dan ook moeten worden gegeven aan het kostenverhaal als de zaak die wordt verwijderd onvoldoende waarde vertegenwoordigt om de kosten te dekken.

2.7 Effectueren van bestuursdwang

Ook bij het effectueren van de bestuursdwang zal altijd een aantal uitgangspunten in acht worden genomen:

• 1.

  Effectuering vindt eerst plaats als de aanschrijving onherroepelijk is geworden, of een beslissing op bezwaarschrift is genomen waarbij het bezwaarschrift als ongegrond is aangemerkt, of een verzoek om voorlopige voorziening is ingediend en dit verzoek is afgewezen.

• 2.

  Effectuering vindt plaats overeenkomstig de aanschrijving. Dat wil zeggen dat het college de feitelijke handeling pleegt of laat plegen die aan de aangeschrevene was opgelegd. In dit stadium zal het college geen andere handelingen meer (kunnen) overwegen. Juist daarom moet al in de voorbereiding goed worden beoordeeld of het gemeentebestuur feitelijk in staat is tot effectuering over te gaan.

• 3.

  Van de effectuering wordt proces-verbaal opgemaakt. Zo mogelijk wordt een foto- of video-opname van de effectuering gemaakt. Als goederen worden meegenomen, wordt daarvan een inventarisatielijst met foto- of videorapportage gemaakt. Er wordt op toegezien dat uit deze rapportage de staat en waarde van de goederen blijkt. Dit kan van wezenlijk belang zijn als de goederen worden verkocht, weggegeven of vernietigd en later geschillen ontstaan over de waarde.

• 4.

  De dossiers inclusief rapportages worden tenminste bewaard totdat alle juridische procedures zijn afgerond.

• 5.

  Uitgangspunt is dat alle kosten, dus inclusief de invorderingskosten, altijd worden verhaald op de overtreder. Steeds vaker stelt de rechter in een verzetsprocedure de gemeente voor om te komen tot een comparitie met de overtreder. Het algemene uitgangspunt is dat daaraan geen medewerking wordt gegeven tenzij:

• Ø

  Uit het verloop van de procedure blijkt dat de mogelijkheid aanwezig is dat het besluit tot kostenverhaal wordt vernietigd. Dat zal alleen het geval kunnen zijn als de gemeente al gebreken in de voorbereiding heeft opgemerkt.

• Ø

  Als er bijzondere belangen zijn die tot een ander standpunt aanleiding moeten geven. Daarbij valt te denken aan twijfels over de feitelijke schuld voor het niet tijdig voldoen, een dreigend faillissement of andere bijzondere omstandigheden. Een en ander vraagt een zelfstandig besluit van het college.

  Medewerking aan een comparitie kan alleen worden gegeven als het college van burgemeester en wethouders daartoe in de voorbereiding op de zitting de vertegenwoordiger van het gemeentebestuur hebben gemachtigd.

2.8 Spoedshalve bestuursdwang

Bestuursdwang wordt schriftelijk aangezegd (art. 5:24 lid 1 Awb) tenzij de vereiste spoed zodanig snelle maatregelen vereist dat dit niet mogelijk is. In dat geval kan éérst worden opgetreden en pas daarná het schriftelijke besluit volgen (art. 5:24 lid 4 en 5 Awb).

In zeer spoedeisende gevallen waarin zelfs de tijd ontbreekt om een aanschrijving op papier te zetten en op de voorgeschreven wijze bekend te maken, kan mondeling bestuursdwang worden aangezegd en meteen worden geëffectueerd. De wet geeft dan wel aan dat de al uitgevoerde bestuursdwang naderhand alsnog op schrift moet worden gesteld en bekendgemaakt. Tegen dit besluit staat dan alsnog bezwaar en beroep open. Uiteraard kan in de meeste gevallen ook de 'normale' procedure worden gevolgd met een aangepaste, soms zeer korte, begunstigingstermijn. Zorgvuldigheid is daarbij natuurlijk wel geboden. Als de gemeente lang stil zit en dan vervolgens met de spoedprocedure op de proppen komt zal dat de handen ook niet op elkaar brengen.

Spoedshalve bestuursdwang is slecht in algemene regels vast te leggen omdat het om risico’s gaat die meteen getackeld moeten worden. Het zal altijd gaan om acute situaties waarbij grote veiligheids- en/of gezondheidsrisico’s ontstaan of onomkeerbare schade kan optreden. Voorbeelden in het kader van deze nota zijn:

• 1.

  De meest voorkomende spoedshalve bestuursdwang is het stilleggen van de bouw welke is geregeld in artikel 100 van de Woningwet.

• 2.

  Aantasting van monumentale waarden;

• 3.

  Illegale sloop of onvoorziene veiligheids- of gezondheidsbedreigende situaties tijdens vergunde (sloop)werkzaamheden;

• 4.

  Vernietiging van natuurwaarden;

• 5.

  Uitvoering van (grond)werken zonder of in afwijking van de aanlegvergunning.

2.9 De dwangsom

De gemeente Bergen hanteert de dwangsom als primair handhavingsinstrument.

De voorbereiding van een dwangsombeschikking wijkt niet essentieel af van een bestuursdwangaanschrijving. De wettelijke grondslag voor de dwangsom is artikel 125 Gemeentewet juncto 5:32 lid 1 van de Awb. In dit laatste artikel is de mogelijkheid tot het opleggen van een dwangsom opgenomen.

Toch zijn er ook wezenlijke verschillen tussen bestuursdwang en dwangsom. De dwangsom mag niet worden opgelegd 'indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet' (art. 5:32 lid 3 Awb). Daarbij moet worden gedacht aan bijvoorbeeld acute en ernstige risico’s met onomkeerbare gevolgen, die onmiddellijk optreden vereisen.

Ten tweede mag de dwangsom alleen worden opgelegd aan de overtreder. Is degene die het in zijn macht heeft de overtreding ongedaan te maken niet de overtreder, dan kan de dwangsom niet worden toegepast. Natuurlijk kan in zo'n geval nog wel bestuursdwang worden opgelegd. Kostenverhaal kan dan alleen nog plaatshebben op de overtreder, als die nog te achterhalen is. Naar verwachting zal het binnenkort wel mogelijk worden om de opvolgende eigenaar van een illegaal bouwwerk een dwangsom op te leggen. Dit wordt mogelijk omdat in de wet het “houden van een illegaal gebouwd bouwwerk” als overtreding wordt aangemerkt.

Wie is overtreder?

Essentieel voor de toepassing van de dwangsom is -uiteraard- dat de overtreder ondubbelzinnig bekend moet zijn en ook als zodanig kan worden aangewezen. Het opleggen van dwangsommen aan anonieme overtreders is logischerwijze een weinig vruchtbare aangelegenheid. Zijn er meerdere overtreders dan zullen zij elk een dwangsom opgelegd krijgen voor die overtreding. Het college kan en zal niet beoordelen wie in welke mate overtreder is. Beide zijn volledig verantwoordelijk en aanspreekbaar.

Welke dwangsom?

De wet kent drie varianten van de dwangsom:

• 1.

  Een bedrag per overtreding van de last;

• 2.

  Een bedrag ineens;

• 3.

  Een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd.

Bij een bedrag per tijdseenheid of per overtreding moet altijd ook een maximum worden genoemd. In het concrete geval zal moeten worden bezien welke vorm het meest geschikt is om het gewenste resultaat te bewerkstelligen.

Elk van deze varianten heeft zijn eigen gebruiksmogelijkheden. In alle gevallen waarin sprake is van een illegale situatie die door eenmalig handelen van de overtreder ongedaan kan worden gemaakt, kan een dwangsom in de vorm van een bedrag ineens worden opgelegd. Na het verstrijken van de begunstigingstermijn (de termijn waarin de overtreder de overtreding ongedaan kan maken) wordt de gehele dwangsom verbeurd.

Een bedrag per tijdseenheid kan ook bij illegale situaties worden opgelegd en heeft het voordeel dat na het verstrijken van de termijn niet meteen het gehele bedrag wordt verbeurd, waardoor de overtreder gedurende langere tijd een stimulans krijgt om de overtreding ongedaan te maken. Daartegenover staan twee nadelen.

Ten eerste leidt toepassing van deze vorm van de dwangsom nogal eens tot onduidelijkheid wanneer de termijnen zijn verstreken. Ten tweede vraagt deze vorm van de dwangsom nogal wat actie van de gemeenten omdat steeds na het verstrijken van een termijn rapport moet worden opgemaakt.

Om de bestuurslasten tot een minimum te beperken zal als uitgangspunt gelden dat een dwangsom ineens wordt opgelegd bij overtredingen die door eenmalig handelen (of nalaten) van de overtreder ongedaan kunnen worden gemaakt. Daarbij is de grens gesteld op € 10.000,- als de overtreder een natuurlijk persoon is en € 25.000 als de overtreder een rechtspersoon is. Is de becijferde dwangsom hoger dan deze bedragen dan zal bij voorkeur een bedrag per tijdseenheid als dwangsom worden opgelegd tot bovengenoemde maxima.

In die gevallen waarin een dwangsom per tijdseenheid wordt opgelegd, zal bij voorkeur een langere tijdseenheid worden gekozen om de bestuurslast te beperken (termijnen van minimaal vier weken), en om de overtreder in de tussenliggende periode de gelegenheid te geven de overtreding ongedaan te maken. Om dat laatste te stimuleren, krijgt de overtreder zo snel mogelijk na het verstrijken van de tijdseenheid bericht dat (opnieuw) een dwangsom is verbeurd. De administratieve organisatie wordt hierop ingericht.

Hoogte van de dwangsom?

De Algemene wet bestuursrecht bepaalt dat het vastgestelde bedrag in redelijke verhouding moet staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsom-oplegging. In het concrete geval moet worden beargumenteerd hoe hoog de dwangsom moet zijn.

Deze afwegingen moeten uiteraard steeds voor een specifieke situatie worden gemaakt. Als uitgangspunt bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom, geldt echter dat de dwangsom tenminste het voordeel moet compenseren dat de overtreder bij de overtreding heeft. Is de dwangsom lager, gelijk aan, of niet veel hoger dan dat voordeel dan zal er onvoldoende stimulans van uit gaan om de overtreding ongedaan te maken c.q. ongedaan te houden.

Om voldoende stimulans te kunnen bieden de overtreding ongedaan te maken, zullen de berekende bedragen met een factor twee worden vermenigvuldigd. Bij bijvoorbeeld illegale bewoning en illegale bedrijfsactiviteiten zal een relatie moeten worden gelegd met de huurwaarde van de opstallen en/of de winsten die door de bedrijfsactiviteiten worden gegenereerd. Het onderzoek naar deze gegevens behoeft niet diepgaand te zijn maar kan met behulp van eenvoudige (economische) vuistregels vastgesteld worden. Zo kan voor vrijwel elke overtreding een relatie worden gelegd met de financiele consequenties van de overtreding.

Als een dwangsombeschikking het ongedaan maken van meerdere overtredingen omvat, dan wordt per overtreding een dwangsom opgelegd en de hoogte dan ook per overtreding bepaald. Dit komt de overzichtelijkheid ten goede en sluit aan bij gerechtelijke uitspraken in dergelijke zaken, waarin dwangsommen werden versleuteld over verschillende typen overtredingen. Ook wordt met deze werkwijze voorkomen dat de gehele beschikking wordt vernietigd, wanneer slechts een gedeelte gebreken vertoont.

Welke termijn?

Voor de termijnstellingen van de beschikkingen kan worden aangesloten bij wat in paragraaf 2.5 over de bestuursdwang al is gezegd. Uitgangspunt is een termijn van zestien weken.

Aanvullend daarop hier nog een kanttekening op de dwangsom per tijdseenheid. Als een dwangsom per tijdseenheid wordt opgelegd, heeft die nooit een langere looptijd dan circa 20 weken. De reden hiervoor is de volgende. Een dwangsom verjaart als die niet binnen 26 weken wordt ingevorderd. Door geen langere termijn te kiezen dan 20 weken, kan de gehele dwangsom in één procedure worden geïnd. Dit levert substantiële tijdsbesparing op. Niet alleen doordat slechts één administratieve afhandeling behoeft plaats te hebben; ook omdat verzetprocedures in vervolg daarop tot een absoluut minimum worden beperkt. Wel zullen overtreders, ter wille van de zorgvuldigheid en de werking van de dwangsom, steeds een kennisgeving ontvangen als een dwangsom is verbeurd.

Het verbeuren van de dwangsom

Voor het innen van de dwangsom is het voldoende dat na het verstrijken van de termijn de overtreding nog steeds wordt geconstateerd. Een rapport van de toezichthouder (met datum, situatietekening en foto’s) is in principe voldoende.

Burgemeester en wethouders van Bergen kunnen en zullen (zonodig) bij dwangbevel het verschuldigde bedrag, verhoogd met de op de invordering betrekking hebbende kosten, invorderen. Dat moet dan wel gebeuren binnen zes maanden na de datum van het verbeuren van de dwangsom want daarna is deze bevoegdheid verjaard. Elke aanspraak op betaling stuit de verjaringstermijn. Er zal dan ook stringent op worden toegezien dat deze, geheel in de Algemene wet bestuursrecht geregelde procedure, zorgvuldig wordt uitgevoerd.

Aandachtspunt 4 van paragraaf 2.7 (invordering van de kosten van bestuursdwang) is ook van toepassing op de dwangsom. Juist hier speelt het beleidsuitgangspunt van de comparitie een belangrijke rol.

2.10 Handhavingsverzoeken

In de jurisprudentie geldt sinds een aantal jaren een “beginselplicht tot handhaving”. Deze beginselplicht spreekt het meest bij verzoeken aan het gemeentebestuur om de eigen regels te handhaven. Toch moet ervoor worden gewaakt dat de gemeente al te zeer de handhaving laat beïnvloeden door klachten. Niet voor niets is al in de beleidsvisie vastgelegd dat het indienen van een handhavingsverzoek een element behoort te zijn in de prioriteitenstelling die op elke overtreding wordt gemaakt (zie hierna in § 2.11).

Elk schriftelijk handhavingsverzoek zal worden aangemerkt als een aanvraag in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Dat impliceert dat een handhavingsverzoek alleen kan worden gedaan door een belanghebbende, iemand wiens belang rechtstreeks is betrokken bij de betreffende overtreding. Vervolgens wordt de hieronder beschreven prioriteitenstelling toegepast op de betreffende overtreding. Binnen acht weken nadat het verzoek is gedaan krijgt de aanvrager bericht of en zo ja, wanneer de overtreding zal worden aangepakt. Daarna krijgt de aanvrager als derde-belanghebbende een kopie van de besluitvorming toegestuurd. Verzoeken per email worden niet als een schriftelijk verzoek behandeld.

Alle meldingen die niet als handhavingsverzoek zijn aangemerkt, krijgen dezelfde status als een signalering zoals die ook door een toezichthouder kan zijn gedaan. Zij worden afgehandeld in de volgorde die door de prioriteitenstelling wordt bepaald en krijgen geen extra punten als handhavingsverzoek. De melder krijgt een kennisgeving waarin is opgenomen dat betrokkene niet als belanghebbende is aangemerkt en dat dus geen sprake kan zijn van een handhavingsverzoek. Ook wordt meegedeeld dat de overtreding is opgenomen in het bestand.

2.11 Prioriteitenstelling

Hierboven is een aantal regels gesteld voor de effectieve en efficiënte aanpak van overtredingen. De werklast die handhaving met zich brengt zal variëren met wat in de gemeente wordt aangetroffen. De capaciteit om overtredingen aan te pakken kent echter zijn grenzen. Dat maakt het noodzakelijk om een afwegingskader voor prioriteitenstelling in deze nota op te nemen. De prioriteitenstelling dient ertoe om een rangorde aan te brengen in geconstateerde overtredingen.

Wat is de aard van overtreding?

De eerste ordening die wordt aangebracht is de aard van de overtreding.

Als basis dient het type overtreding, waaraan punten worden toegekend. Voor de gemeente Bergen zijn de volgende overtredingen geïnventariseerd. Dit zijn naar verwachting de meest voorkomende.

Deze basispunten worden met 2 punten verlaagd als de activiteit alsnog kan worden gelegaliseerd. De basispunten zijn afkomstig uit de Beleidsvisie Toezicht en Handhaving Gemeente Bergen (Bestuurlijke visie op het toezicht en de handhaving van regelgeving betreffende de bebouwde en onbebouwde omgeving) welke is vastgesteld door de Gemeenteraad op 27 september 2005.

Waar is de overtreding gemaakt?

Vervolgens kennen we punten toe aan een aantal omgevingsfactoren. Bij de gebiedsdelen is aangesloten bij de rayonindeling zoals wij die in het vorige hoofdstuk al hebben benoemd. De waarden in de gebieden en de kwetsbaarheid daarvan zijn als uitgangspunt genomen.

Deze punten worden met 3 verhoogd als de activiteit zichtbaar is vanaf de openbare weg.

Overige factoren

Tenslotte worden nog punten toegekend aan een aantal specifieke factoren. Deze overige factoren bieden de mogelijkheid om zeer gedifferentieerd factoren te benoemen die binnen een gemeente als belangrijk worden ervaren. Bij de thans benoemde factoren is onder de tabel een korte toelichting gegeven.

1. Levensbedreigende situatie (bijvoorbeeld instortings/brandgevaar).

Het zal duidelijk zijn dat wanneer een levensbedreigende situatie is ontstaan er direct optreden is geboden. Door aan deze gevallen een hoge score toe te kennen (10) zullen zij altijd met de hoogste prioriteit eindigen. Hierbij geldt dat het advies van de deskundige discipline, bijvoorbeeld de bouwinspecteur of de brandweer, bepalend is. De levensbedreigende situatie moet door de deskundige op schrift worden gesteld (situatie met foto’s verduidelijkt). Deze rapportage dient mede als basis voor de handhavingsactie. Er wordt direct een aanschrijving gestuurd. Termijnen moeten zeer kort worden gehouden.

2. Concrete overlast voor derden.

Als door de illegale (ver)bouw of activiteit overlast voor derden ontstaat dan worden extra punten toegekend. Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden overlast door opslag van materialen, overlast als gevolg van illegaal gebruik enzovoorts.

3. Verzoek om handhaving (zie ook § 2.10)

Op een verzoek om handhaving moet uiteraard worden gereageerd. Met behulp van de scoremethode kan meer objectief worden bepaald of de overtreding hoog genoeg scoort om direct optreden te rechtvaardigen. Bij een lage score kan besloten worden dat nog niet wordt opgetreden, maar dat op een later tijdstip de zaak aangepakt zal worden. (Dit besluit is overigens wel vatbaar voor bezwaar en beroep).

4. Gevaar (niet levensbedreigend)

Weliswaar geen vastomlijnd begrip, maar door deze factor op te nemen kan per geval beoordeeld worden of een extra score toepassing verdient.

5. Gezamenlijke actie

Wanneer een andere discipline (afd. groen; wegen; milieu; brandweer enz.) verzoekt om gezamenlijk een bepaalde overtreding aan te gaan pakken dan levert dat een extra score op (5). Als het een kleine overtreding betreft, die ondanks deze extra punten nog een lage eindscore behaalt, dan wordt aan de verzoekende discipline meegedeeld dat nog niet wordt opgetreden.

6-9 Ouderdom bestemmingsplan

Door punten toe te kennen afhankelijk van de actualiteit van een bestemmingsplan wordt bereikt dat illegale situaties in nieuwere bestemmingsplannen eerder voor handhaving in aanmerking komen. Zo wordt voorkomen dat zaken die een lagere bestuurlijke prioriteit hebben toch met voorrang worden gehandhaafd.

10 Precedentwerking.

Als sprake is van precedentwerking dan wordt de score met 6 verhoogd. Dit om te voorkomen dat één overtreding de bron wordt voor grotere aantallen overtredingen.

11 Welstand negatief

Als op grond van de welstandsnota al bekend is dat het welstandsadvies over een illegaal bouwwerk negatief zal zijn worden extra punten toegekend.

12 Monument / beeldbepalend pand

Indien de illegale activiteit plaatsvindt aan, in of bij een monument of beeldbepalend pand dan zijn er meer belangen in het geding en vindt verhoging van de score plaats.

13 Illegale situatie bestaat langer dan 5 jaar

Als de illegale situatie langer dan 5 jaar bekend is en er is in die tijd niet tegen opgetreden dan is er sprake van een lage prioriteit en wordt de score met 3 punten verlaagd. Als de overtreding al vijf jaar heeft kunnen bestaan zonder optreden van de gemeente mag veilig worden aangenomen dat het geen hoge prioriteit behoeft te hebben. Onnodig om te zeggen dat ernaar zal worden gestreefd dat dergelijke situaties zich op termijn niet zullen voordoen.

14 Bestuurlijke opdracht

Wanneer het gemeentebestuur opdracht geeft om handhavend op te treden dan worden daar extra punten voor toegekend. Door dit aspect als factor mee te nemen wordt bereikt dat deze zaken een hogere prioriteit krijgen. Doel hiervan is om steeds aandacht te blijven houden voor de verhouding tussen objectieve risico’s en bestuurlijke ambities.

15 Strijd met vastgesteld beleid

Wanneer over bepaalde items beleidsnota’s zijn vastgesteld (voorbeeld; brandveiligheid bestaande gebouwen, rolluiken; antenne installaties etc.) dan levert een illegale situatie daaromtrent extra punten op.

16 Herhaalde overtreding

Notoire overtreders stijgen in prioriteit door deze extra punten toe te kennen.

Deze tabellen zijn in een Excelbestand gezet, waardoor op eenvoudige wijze een rangorde kan worden gemaakt van de lopende zaken.

2.12 Gedogen

Deze nota gaat over optreden tegen overtredingen. Dat impliceert dat in principe geen ruimte bestaat voor het gedogen van overtredingen. Bij al het onderstaande moet dan ook worden benadrukt dat uitgangspunt is en blijft dat overtredingen ongedaan worden gemaakt. Bij gedoogsituaties wordt alleen voor het moment afgezien van optreden in afwachting van een definitieve oplossing. Toch kan in een aantal gevallen een redelijke afweging van belangen leiden tot de slotsom dat optreden op dit moment niet redelijk is en dat voor een bepaalde periode de overtreding moet worden gedoogd. Het is van belang dat er binnen de organisatie dezelfde criteria voor gedogen worden gehanteerd. Hierbij zal moeten worden aangesloten bij de criteria die hiervoor in het “landelijk beleidskader gedogen” zijn geformuleerd en de zorgvuldigheidseisen zoals deze zijn neergelegd in de Awb.

In de volgende gevallen kan een gedoogbesluit worden overwogen:

• 1.

  Als de overtreding op het moment van constateren weliswaar in strijd is met de regelgeving, maar er concreet zicht is op mogelijke legalisering. Dat wil zeggen dat er al regelgeving wordt voorbereid waarmee de strijdigheid wordt opgeheven.

• 2.

  Als nader onderzoek nodig is naar de oplossing van overtredingen, kan in afwachting van de uitkomsten van dat onderzoek worden gedoogd.

Alleen in de hierboven genoemde situaties kan in een concreet geval worden gedoogd. Naast deze meer algemene richtlijn geldt nog een aantal meer inhoudelijke uitgangspunten voor het gedogen van overtredingen:

• 1.

  Er wordt nooit stilzwijgend gedoogd. Er kan dus nooit sprake zijn van een gedoogbeslissing als die niet op papier is vastgelegd.

• 2.

  Als een bestuursrechtelijk zorgvuldige weg mogelijk is, wordt die gevolgd. Als bijvoorbeeld een tijdelijke vrijstelling op grond van artikel 17 van de Wet op de ruimtelijke ordening mogelijk is, wordt niet gedoogd maar gelegaliseerd.

• 3.

  Belanghebbenden, waaronder eventueel ook derden, worden in de gelegenheid gesteld hun opvatting te geven, voordat een gedoogbesluit wordt genomen.

• 4.

  Bekendmaking van het gedoogbesluit gebeurt aan de overtreder. Aan degenen die hun zienswijze hebben kenbaar gemaakt, wordt mededeling van het gedoogbesluit gedaan.

• 5.

  Er moeten altijd bijzondere omstandigheden worden aangevoerd, die afwijking van de regel rechtvaardigen. Het gedogen van een overtreding zal dan vrijwel nooit tot precedentwerking leiden.

• 6.

  Het besluit om een overtreding te gedogen wordt in de tijd beperkt. In het besluit wordt altijd de reikwijdte van het gedogen beschreven, opdat ondubbelzinnig duidelijk is waarop het besluit betrekking heeft.

• 7.

  Zo mogelijk wordt in het besluit aangegeven wanneer en onder welke omstandigheden het besluit zal worden ingetrokken en eventueel alsnog handhaving volgt.

Er wordt een overzicht bijgehouden van de gevallen waarin wordt gedoogd. Jaarlijks zal hierover aan de raad verantwoording worden afgelegd in het jaarverslag (zie ook H. 5).

2.13 Niet optreden

Het gemeentebestuur van Bergen heeft in de beleidsvisie bepaald dat er categorieën overtredingen kunnen zijn waartegen de handhavingsinstrumenten niet worden ingezet. Het betreft dan overtredingen waarvan de gevolgen slechts de overtreder zelf raken. In die gevallen zal het gemeentebestuur volstaan met het sturen van een kennisgeving aan de overtreder over de consequenties daarvan. Deze eigen verantwoordelijkheid kan slechts worden verantwoord als de overtreder adequaat is voorgelicht over de gevolgen.

Bijzondere aandacht moet worden gegeven aan ondergeschikte afwijkingen die in de afschouw op bouwvergunningen aan het licht komen. Voorzover die afwijkingen geen derdenwerking hebben of uitstraling naar het openbare gebied zal worden volstaan met het sturen van een kennisgeving met de consequenties en risico’s die de afwijking met zich brengt. Het is aan de eigenaar zelf om hierop actie te ondernemen door bijvoorbeeld de aannemer aansprakelijk te stellen. Bij deze overtredingen valt te denken aan gebrekkige ventilatie, afscheidingen die niet aan het Bouwbesluit voldoen en dergelijke.

2.14 Overtredingen door de eigen organisatie en andere overheden

Worden door de gemeentelijke organisatie zelf of andere overheidsorganen overtredingen begaan, dan zullen deze zo spoedig mogelijk moeten worden beëindigd. Hierbij is immers de geloofwaardigheid van de overheid in het geding. Bovendien kan dit licht leiden tot precedentwerking. Wordt een overtreding van de eigen organisatie geconstateerd dan:

• 1.

  Wordt deze direct aan het management en/of het bestuur voorgelegd;

• 2.

  Het management en/of het bestuur zorgen ervoor dat passende maatregelen worden genomen om de overtreding te beëindigen, deze in de toekomst te voorkomen en zo nodig de schade te herstellen.

Wordt een overtreding van een andere overheid geconstateerd dan:

• 1.

  Wordt, als informeel overleg geen resultaat oplevert, het bestuur van de betreffende organisatie schriftelijk op de hoogte gesteld van de overtreding;

• 2.

  In de brief wordt een termijn genoemd waarbinnen de overtreding beëindigd moet zijn.

Hoofdstuk 3 Voorlichting en communicatie

3.1 Inleiding

In de beleidsvisie heeft het gemeentebestuur uitgesproken dat een goede communicatie naar de burger een zeer belangrijke pijler is in het gemeentelijke beleid. Voorlichting en communicatie worden in het kader van deze uitvoeringsnota dan gezien als preventief handhavingsinstrument.

Streven naar optimale communicatie vergroot het bewustzijn van de risico’s die het handelen met zich brengt. En een groter bewustzijn zal tot meer normconform gedrag leiden. Ook kan de gemeente met een betere communicatie bewerkstelligen dat de gemeentelijke organisatie veel meer als een partner wordt gezien dan als een politieagent die verboden uitvaardigt en boetes oplegt. Als bijvoorbeeld een gebouw ondeugdelijk in elkaar steekt, is in de eerste plaats de eigenaar zelf daarvan de dupe. Hij heeft een nog veel groter belang bij kwaliteit dan de gemeente. Dat belang moet gemobiliseerd worden. En dat kan met een goede en gerichte communicatie.

Welke mogelijkheden heeft de gemeente? Wij kunnen de volgende communicatiemiddelen onderscheiden:

• 1.

  De gemeentelijke website.

• 2.

  De gemeentelijke informatiepagina.

• 3.

  Informatiefolders en brochures.

• 4.

  Persberichten, interviews et cetera.

• 5.

  Mailings.

• 6.

  Benutten van de gebruikelijke correspondentie voor communicatie.

• 7.

  Organiseren van informatieve bijeenkomsten voor bijzondere doelgroepen en/of over specifieke onderwerpen.

• 8.

  Bezoeken van specifieke doelgroepen.

• 9.

  Mogelijkheid om afspraken te maken over specifieke onderwerpen.

Elk van deze communicatiemiddelen heeft zijn eigen mogelijkheden en beperkingen. Wij zullen hieronder van elk van deze middelen een korte beschrijving geven met de taken waarvoor dit medium kan worden ingezet.

In bijlage 2 is een en ander in een matrix vastgelegd die de basis kan vormen voor een communicatieplan voor de bouwgerelateerde taken.

3.2 De gemeentelijke website

De gemeentelijke website kan een zeer toegankelijke, goedkope en effectieve informatiebron zijn voor de gemeente. De website is geschikt voor alle algemene informatie over specifieke onderwerpen. Voorwaarde is wel dat de informatie accuraat, volledig en actueel is. Dat vraagt op procesniveau een aantal goede afspraken over de verantwoordelijkheid voor de informatie en de doorwerking van wijzigingen.

De website kan dé bron zijn om het publiek te informeren over vergunningen en lopende aanvragen. Algemene informatie voor degene die wil bouwen, slopen of andere vergunningplichtige activiteiten wil uitvoeren. En elke aanvrager en derde-belanghebbende kan zien wat de stand van zaken in de procedure van lopende aanvragen is. Om dat laatste te bewerkstelligen moet wel een aantal eisen worden gesteld aan het registratiesysteem.

Uit het overzicht in bijlage 2 blijkt de waarde van de website voor informatieoverdracht. Op vrijwel alle gebieden kan de website ondersteunende informatie genereren. In een aantal gevallen is de website wel een noodzakelijk maar geen voldoende informatiemedium. Wij zullen hieronder situaties noemen waarin naar onze opvatting de informatie op de website moet worden ondersteund met andere activiteiten.

Op het terrein van de bouwregelgeving zal het geven van informatie aan aannemers en architecten over wijzigingen in aanlevering van informatie en het communiceren van wijzigingen in de procedures vooral effectief zijn als daarvoor bijvoorbeeld informatiebijeenkomsten en persoonlijke gesprekken worden gebruikt. Hieronder komen wij daarop nog terug.

Het toezicht op de sloopvergunningen is slechts relevant voor een kleine groep. Ook daar kan de energie gericht worden ingezet in een op de specifieke klant gerichte aanpak. Bij de minder risicovolle sloopvergunningen kan bij het verlenen van de vergunning voorlichting worden gegeven over de uitvoering van de werkzaamheden, waarbij het accent wordt gelegd op de eigen verantwoordelijkheid.

Voor de aanlegvergunningen zal ook algemene informatie op de website worden geplaatst. Denk bijvoorbeeld aan de locaties, het stelsel zelf en ook het aanvraagformulier. Het gaat hier in Bergen echter om stelsels voor een beperkt gebied en dus een beperkt aantal belanghebbenden. Dat maakt het interessant en waarschijnlijk ook zeer effectief, om een aanpak specifiek op deze doelgroep (eigenaren, pachters en loonbedrijven) te richten.

Het bouw- en sloopveiligheidsplan zien op de veiligheid tijdens de uitvoering van werkzaamheden volgend op de bouw- en sloopvergunning. Het is dan ook effectief om de communicatie hierover te koppelen aan die vergunningen. In bijzondere gevallen (denk aan grotere projecten) kan in persoonlijke gesprekken uitleg worden gegeven over de gestelde voorwaarden en de gevolgen daarvan.

Voor vrijwel alle niet-vergunninggebonden taken zal de gemeentelijke website de belangrijkste informatiebron moeten worden. Een uitzondering is slechts gemaakt voor het toezicht op open erven en terreinen. De regeling in de bouwverordening is een excessenregeling die alleen in bijzondere omstandigheden wordt toegepast. Het lijkt weinig zinvol daarover al te veel uit te weiden op de website. Een andere taak die niet op de website behoeft te worden uitgewerkt is het toezicht op natuurwaarden. Deze gebieden zijn alle in eigendom bij natuurbeheerders. Die zijn zelf al goed op de hoogte van de beperkingen die deze gebieden kennen.

3.3 De gemeentelijke informatiepagina

De gemeentelijke informatiepagina heeft een veel groter direct bereik dan de website. Ook mensen die niet actief op zoek zijn naar informatie over en door de gemeente lezen deze pagina. Daar staat tegenover dat de hoeveelheid informatie op deze pagina beperkt is en het bereik alleen lokaal. De informatiepagina moet dan ook gebruikt worden voor korte en bondige informatie over actuele ontwikkelingen of thema’s die een grotere groep mensen in Bergen zelf aangaat of zal interesseren. Voor diepgravende informatie kan de website dienen. Daarnaar kan dan ook worden verwezen.

Informatie over alle verleende vergunningen wordt op de informatiepagina gepubliceerd. Dezelfde informatie kan, met de voorgeschiedenis, op de website worden geplaatst.

In de beleidsvisie is benadrukt dat de eigen verantwoordelijkheid van de burger tot zijn recht moet komen in de uitvoering van taken door de gemeente. Ook hier kan op de informatiepagina met puntige teksten de basis worden gelegd voor de informatievoorziening die op de website veel diepgravender is opgenomen. De onderwerpen waar dit met name speelt zijn de eigen verantwoordelijkheid van de bouwer bij het toezicht op de bouwvergunningen, het toezicht op de staat van woningen en andere gebouwen. Op de informatiepagina kan met een zekere frequentie hiervoor aandacht worden gevraagd.

3.4 Informatiefolders en brochures

Folders en brochures zijn informatiedragers die in veel gevallen door het internet zijn overgenomen. Voor specifieke doelgroepen en doeleinden zijn zij echter nog steeds zinvol. Om beide bronnen te combineren kan worden overwogen de folders en brochures op de website in een toegankelijk format (bijvoorbeeld pdf) aan te bieden en deze voor gegadigden aan de balie zonodig af te drukken (eventueel tegen een vergoeding). Voordeel hiervan is dat de informatie gemakkelijker kan worden geactualiseerd en de gemeente niet blijft zitten met grote aantallen achterhaalde folders.

De folders en brochures zijn vooral bestemd voor relatief grote groepen. Algemene informatie over vergunningen en zaken in en rondom de woning zijn dan de meest voor de hand liggende onderwerpen.

3.5 Persberichten en interviews

Persberichten en interviews zijn niet in de matrix opgenomen. Het zal hier altijd uitzonderlijke situaties betreffen. Denk aan verleende –of geweigerde- vergunningen in controversiële projecten. Denk ook aan uitgevoerde handhavingsacties. Voor dergelijke situaties zal een communicatieprotocol moeten worden ontwikkeld om te voorkomen dat van verschillende kanten mogelijk tegenstrijdige informatie wordt gegeven.

3.6 Mailings

Het versturen van een mailing kan een gerichte aanpak zijn bij relatief kleine groepen en zeer specifieke situaties. De mailing kan informerend of sturend zijn. Er zal altijd bij het uitgaan van een mailing aandacht moeten zijn gegeven aan de followup. Bijvoorbeeld een aanspreekpunt in de gemeentelijke organisatie, een mailadres, een informatiebron op de website, de aankondiging van een vervolgactie of een combinatie van deze mogelijkheden.

In de matrix zijn de volgende taken geïnventariseerd waarvoor het sturen van een mailing kan worden overwogen:

• Ø

  Belanghebbenden bij het aanlegvergunningstelsel om uitleg te geven over de te beschermen waarden, de voorwaarden waaronder vergunningen worden verleend en de werkwijze om deze vergunningen aan te vragen;

• Ø

  Eigenaren en andere belanghebbenden bij monumenten periodiek informatie geven over de monumenten, de ontwikkelingen daarin enzovoorts om betrokkenheid te kweken en te behouden;

• Ø

  Woningeigenaren in specifieke typen en categorieën woningen op de hoogte stellen van mogelijke gebreken in hun woning en de consequenties daarvan;

• Ø

  Belanghebbenden bij winkelgebieden, bedrijventerreinen en het buitengebied op de hoogte stellen van beperkingen, randvoorwaarden en mogelijkheden bij het uitoefenen van hun bedrijf.

Het tijdstip waarop de mailings worden verstuurd zal in voorkomende gevallen moeten aansluiten bij de momenten waarop de kans op overtredingen het grootst is.

3.7 Benutten van correspondentie voor voorlichting en communicatie

In een aantal gevallen zal de toch al noodzakelijke correspondentie beter kunnen worden benut om voorlichting te geven en de beleidsuitgangspunten over het voetlicht te brengen.

Zo kan aan alle vergunningen die worden verstuurd informatie worden toegevoegd over de wijze waarop de gemeente toezicht zal houden, wat de eigenaar/vergunninghouder zelf kan of moet doen en hoe de gemeente eventueel in geval van calamiteiten kan worden bereikt.

Daarbij zal informatie kunnen worden gegeven over punten waar de bouwer in het bouwproces zelf aandacht voor moet hebben. Denk hierbij aan ventilatievoorzieningen, brandveiligheidsvoorzieningen, dubbele beglazing enzovoorts. Het geldt hier kortom de zaken die bij grotere projecten op voorhand met uitvoerders door de toezichthouder worden doorgesproken. Ook kan de informatie ertoe dienen de eigenaar bij twijfels over de uitvoering een aanspreekpunt bij de gemeente te bieden.

Ook voor specifieke doelgroepen kan dit middel worden gebruikt. Denk aan de gebruikers van recreatiewoningen en eigenaren van gronden waar gebruiksbeperkingen gelden.

Tenslotte wordt nog verwezen naar paragraaf 2.12 voor de gevallen waarin de gemeente niet optreedt tegen overtredingen.

3.8 Informatieve bijeenkomsten voor bijzondere doelgroepen

In een aantal gevallen kan het bijzonder effectief zijn om groepen uit te nodigen voor een informatieve bijeenkomst. Het zal dan wel om specifieke groepen moeten gaan die met gerichte informatie tot een meer normconform gedrag kunnen worden aangezet. Daarbij moet wel worden bedacht dat het programma van de bijeenkomst deze groepen ertoe moet “verleiden” om te komen. De doelgroepen waarover wij in dit kader kunnen denken zijn:

• Ø

  Architecten en aannemers waar het de bouwvergunningverlening betreft;

• Ø

  Eigenaren en gebruikers van monumenten;

• Ø

  Eigenaren, pachters en loonwerkers waar het beschermde gronden betreft;

• Ø

  Winkeliers in het centrumgebied;

• Ø

  Ondernemers op de bedrijventerreinen;

• Ø

  Agrariërs;

• Ø

  Eigenaren van recreatiewoningen.

In een aantal gevallen is het zinvoller de reguliere bijeenkomsten van de verenigingen, waartoe de groepen behoren, te benutten voor deze informatieoverdracht (winkeliers- en ondernemersvereniging, land- en tuinbouworganisatie). Onnodig te zeggen dat het doel van dergelijke bijeenkomsten vooral zal zijn het creëren van draagvlak voor beperkingen in het gebruik van gronden en opstallen. Een open instelling over en weer kan vruchtbare resultaten opleveren.

3.9 Bezoeken van specifieke doelgroepen

Waar het kleine groepen met bijzondere problemen betreft kan het zinvol zijn om, al dan niet in combinatie met toezichtswerkzaamheden een bezoek te brengen aan deze mensen. Het zal in de meeste gevallen dan gaan om dezelfde groepen die ook in § 3.8 al zijn genoemd. Doel van het bezoek is meestal om in gezamenlijk overleg te kijken of een maatwerkoplossing kan worden gevonden voor een specifiek probleem. Denk bijvoorbeeld aan de winkelier die in zijn monumentale winkelpand een verbouwing wil uitvoeren. Een open relatie met deze groepen kan onevenredige belasting van ondernemers of onomkeerbare schade aan objecten voorkomen.

3.10 Mogelijkheid om afspraken te maken over specifieke onderwerpen

Tenslotte wordt aandacht gegeven aan de ook nu al veel voorkomende communicatievorm, de mogelijkheid om een afspraak met de vakambtenaar te maken over specifieke onderwerpen. Ook die mogelijkheid blijft uiteraard bestaan. Het doel is hetzelfde als bij § 3.9, namelijk in overleg bezien wat voor mogelijkheden de gemeente ziet om aan specifieke wensen tegemoet te komen.

3.11 Slotopmerking

Wij hebben hierboven een inventarisatie gemaakt van de mogelijkheden die de gemeente heeft om met de burger te communiceren. Elk van deze mogelijkheden heeft zijn sterke en minder sterke kanten. De uitdaging zal zijn om alle mogelijkheden optimaal te benutten.

Een relativerende opmerking daarbij is wel noodzakelijk. De suggestie kan zijn gewekt dat na het vaststellen van deze nota ook onmiddellijk uitvoering aan al deze activiteiten zal worden gegeven. De kosten en de beschikbare personele middelen dwingen echter tot het maken van keuzen. De hier geïnventariseerde mogelijkheden zullen in de programmering worden opgenomen. De komende tijd zal ernaar worden gestreefd de activiteiten ook daadwerkelijk van de grond te krijgen, maar de realiteit gebiedt te benadrukken dat hiermee ongetwijfeld enkele jaren gemoeid zullen zijn.

Hoofdstuk 4 Planning, evaluatie en verantwoording

4.1 Inleiding

In de vorige hoofdstukken is een aantal uitvoeringsregels geformuleerd die de werkorganisatie in Bergen zal hanteren bij de uitvoering van de handhaving. Doel daarvan is om effectief en efficiënt met wet- en regelgeving op dit gebied om te gaan.

Toch is het een illusie te veronderstellen dat in dergelijke complexe besluitvormingsprocedures als de handhaving in één slag een nota kan worden geproduceerd die op alle vragen een antwoord heeft. De nu voorliggende nota zal dan ook steeds moeten worden aangepast en aangevuld, al naar gelang de ervaring in de praktijk, belangwekkende uitspraken in de jurisprudentie, ontwikkelingen in de regelgeving enzovoorts daartoe noodzaken.

Om daarin te voorzien is het noodzakelijk dat deze nota deel uitmaakt van een planning- en controlcyclus waarin jaarlijks een planning van activiteiten wordt gemaakt en na afloop van een jaar wordt bezien welke ervaringen zijn opgedaan.

Dit proces zal in de nabije toekomst, bij de komende wijziging van de Woningwet een wettelijke basis krijgen. Zoals ook bij de andere wetten (Wet Milieubeheer, Wet Ruimtelijke Ordening) zal in de Woningwet de verplichting worden opgenomen dat burgemeester en wethouders jaarlijks hun voornemens bekend maken over de wijze waarop in het komende jaar uitvoering zal worden gegeven aan toezicht en handhaving van de Woningwet. Daarnaast moet het college van B & W jaarlijks verslag doen aan de gemeenteraad over het gevoerde beleid bij de uitvoering van die wet.

4.2 Planning- en controlcyclus

Hoe werkt de planning- en controlcyclus? In onderstaand schema zijn de elementen geschetst die hun invloed hebben op de beleidscyclus van het handhavingsbeleid.

Centraal in het schema staat de uitvoeringsnota handhaving, deze nota dus. Op basis van de nota wordt een jaarprogramma gemaakt. Dat jaarprogramma bevat een realistische raming van de activiteiten die in het begrotingsjaar zullen worden uitgevoerd.

Daarbij dient uiteraard rekening te worden gehouden met de organisatorische en financiële mogelijkheden en de bestuurlijke ambities op het terrein van de handhaving. Het jaarprogramma is leidend voor de uitvoering. Nadat het begrotingsjaar is afgerond wordt verslag gedaan van de wijze waarop de geplande taken zijn uitgevoerd. Zo’n jaarverslag dient twee doelen. Ten eerste is het de wettelijk verplichte verantwoording aan de raad van de wijze waarop het college uitvoering gegeven heeft aan zijn wettelijke taak (communicatie richting de raad). Ten tweede is het een periodieke evaluatie van het beleid, die kan leiden tot aanvullingen en aanpassingen van dat beleid.

4.2.1 Jaarprogramma en jaarverslag

De beleidscyclus wordt geopend met het jaarprogramma, waarin wordt vastgelegd wat de gemeentelijke organisatie aan activiteiten zal uitvoeren op basis van de zelf bepaalde uitgangspunten. Na afloop van het jaar wordt in het jaarverslag vastgelegd hoe uitvoering is gegeven aan deze taken. In onderstaand schema is een an ander geïllustreerd.

De gemeenteraad heeft de beleidsvisie en de risico-inventarisatie inmiddels vastgesteld. Deze uitvoeringsnota is de volgende stap. Op basis hiervan zal in de derde fase de programmering worden voorbereid. Na afloop van het eerste programmajaar zal een jaarverslag worden opgesteld waarin de uitgangspunten worden geëvalueerd en zonodig aangescherpt en/of heroverwogen.

4.3 Slotopmerking

In dit hoofdstuk is de structuur beschreven waarlangs de werkzaamheden zullen worden geprogrammeerd en verantwoord. De daadwerkelijke programmering zal jaarlijks worden voorbereid, de eerste maal voor het jaar 2006-2007. Die programmering zal op basis van ervaringen in de organisatie moeten worden gemaakt. Gedurende het jaar zullen systematisch de gegevens worden verzameld die de mogelijkheid moeten bieden om een steeds accurater planning te maken. In de jaarverslaglegging zal ook verantwoording worden afgelegd over de voortgang van deze informatieverzameling.

Hoofdstuk 5 Hardheidsclausule

In de vorige hoofdstukken is een aantal beleids- en uitvoeringsregels geformuleerd die tot doel hebben te komen tot een efficiënte en effectieve uitvoering van de bouwregelgeving en daaraan gerelateerde taken. Het zijn uiteraard algemene uitgangspunten voor het handelen.

Dit impliceert dat er altijd bijzondere omstandigheden kunnen zijn die in een concreet geval tot een andere dan hier beschreven aanpak leiden. Of, om het in de termen van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht te formuleren:

Het bestuursorgaan handelt overeenkomstig de beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen.

Een aantal elementen in deze formulering behoeft explicitering voor deze uitvoeringsnota.

Uitgangspunt 1Het bestuur handelt overeenkomstig deze nota

Het vastleggen van beleidsregels in deze nota heeft tot gevolg dat het bestuur, dat wil zeggen het college van burgemeester en wethouders, in principe handelt overeenkomstig de uitgangspunten die in de nota zijn geformuleerd en dat ook derden daarop moeten kunnen vertrouwen.

Uitgangspunt 2Behoudens bijzondere omstandigheden

Er kunnen altijd bijzondere omstandigheden zijn die bij toepassing van de beleidsregels in een concreet geval tot onevenredige hardheid kunnen leiden. Er kunnen talloze aanleidingen zijn om hierop een beroep te doen. Het is aan de aanvrager, de overtreder of andere belanghebbende bij een besluit om bijzondere belangen aan de orde te stellen. Het bestuur zal zelf niet actief naar dergelijke belangen zoeken. Ook kan hier al worden vastgelegd dat een beroep op dergelijke bijzondere omstandigheden vrijwel nooit kan worden gedaan als de verzoeker/overtreder op voorhand al was meegedeeld welke consequenties zijn handelen zou hebben, en hij desalniettemin afwijkend heeft gehandeld.

Uitgangspunt 3Als uitkomst van een belangenafweging

De bijzondere belangenafweging moet tot de slotsom leiden dat de doelen die met het besluit zijn gediend in geen verhouding staan tot de belangen die de verzoeker/overtreder heeft bij het voortduren van de situatie. Het moet dus vrijwel per definitie om relatief ondergeschikte situaties gaan. Immers, als er sprake is van gevaarzetting, schade, hinder, overlast en dergelijke zal de belangenafweging al snel naar handhaving (moeten) leiden.

In het algemeen zal dan ook alleen een beroep op de hardheidsclausule kunnen worden gedaan als er een combinatie is van:

• Ø

  Niet expliciet verwijtbaar handelen, met

• Ø

  Bijzondere omstandigheden die afweging vragen en

• Ø

  Relatief ondergeschikte overtredingen.

Kan aan een van deze vereisten niet worden voldaan dan ligt een positief besluit naar aanleiding van een beroep op de hardheidsclausule niet in de rede.

BIJLAGE 1 Overzicht communicatiemomenten per taakgebied