Verordening toeslagen en verlagingen Wet Werk en Bijstand Bodegraven-Reeuwijk 2012

Ondertekening

Toelichting op de Verordening toeslagen en verlagingen WWB 2012

ALGEMENE TOELICHTING

Uitgangspunten

Bij het maken van een verordening toeslagen en verlagingen kunnen verschillende invalshoeken gekozen worden, die leiden tot meerdere varianten:

• ·

  - een forfaitaire benadering of een benadering waarbij ook rekening gehouden wordt met werkelijke kosten van de belanghebbende;

• ·

  - een ‘strenge’ of een ‘soepele’ variant.

Bij het opstellen van deze verordening is gekozen voor één variant, de forfaitaire, ‘strenge’ benadering. Deze lijkt per saldo ook de meest efficiënte uitvoering op te leveren. Voor de strenge variant is gekozen omdat dit de variant is die uitgaat van wat minimaal volgens de WWB vereist is.

Forfaitaire benadering of rekening houden met werkelijke kosten

Het grote voordeel van de forfaitaire benadering is de eenvoudige uitvoering van de verordening Toeslagen en verlagingen. Door enkel de situaties te omschrijven waarin iemand geacht wordt lagere noodzakelijke kosten van het bestaan te hebben, kan rekenwerk met werkelijke kosten en de controle daarop achterwege blijven. Een mogelijk nadeel is dat de Toeslagenverordening onder omstandigheden in de praktijk tot onredelijke uitkomsten kan leiden, waardoor het college in die gevallen gebruik zal moeten maken van zijn bevoegdheid van artikel 18 lid 1 WWB en de bijstand alsnog afwijkend zal moeten vaststellen.

De voor- en nadelen van het rekening houden met werkelijke kosten zijn feitelijk gespiegeld aan die bij de forfaitaire benadering. Er is standaard meer werk aan de uitvoering van de toeslagen en verlagingen, maar er zal minder reden zijn om toepassing te moeten geven aan artikel 18 lid 1 WWB.

Streng of soepel

De verordening toeslagen en verlagingen moet voorzien in de mogelijkheid van een toeslag in de zin van artikel 25 WWB. Of, in geval er kosten kunnen worden gedeeld, de toeslag door het college lager vastgesteld wordt, valt in de beleidsvrijheid van betreffende gemeente. Evenzeer heeft de gemeente beleidsvrijheid in hoe om te gaan met de verlagingen conform de wet.

Aangezien een uitgangspunt van de WWB is dat de verlening van bijstand maatwerk betreft, lijkt het in het geheel geen gebruik maken van de mogelijkheden om in de verordening toeslagen en verlagingen rekening te houden met kostenbesparende situaties waarin belanghebbende verkeert in strijd met de bedoeling van de wetgever.

Budgettaire overwegingen mogen geen rol spelen bij de keuze voor een streng of soepel beleid. Het moet gaan om de beoordeling van de bijstandsbehoeftigheid. Ook praktische overwegingen kunnen een rol spelen

NORM, TOESLAG EN VERLAGING

Hoofdstuk 3 van de WWB kent voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan een systeem van basisnormen en toeslagen en verlagingen. Dit systeem is grotendeels overgenomen uit de Abw. In de WWB maakt het voor de financiering door het Rijk geen verschil of bijstand is toegekend als norm of als toeslag.

De bijstandsnormen zijn geregeld in paragraaf 2 WWB. Daarnaast voorziet paragraaf 3 WWB in toeslagen en verlagingen. Het college is verplicht om in voorkomende gevallen de norm te verhogen met een toeslag. Van de mogelijkheid om een verlaging toe te passen hoeft geen gebruik gemaakt te worden.

Norm

Voor personen van 21 jaar tot en met 65 jaar bestaan er een drietal basisnormen (artikel 21 WWB), te weten:

• ·

  1. gezin: 100% van het wettelijk minimumloon (= de netto minimumloon)

• ·

  2. alleenstaande ouders: 70% van het netto minimumloon

• ·

  3. alleenstaanden: 50% van het netto minimumloon

Toeslagen

Een toeslag kan worden verstrekt aan een alleenstaande of alleenstaande ouder indien de algemeen noodzakelijke bestaanskosten niet of niet geheel gedeeld kunnen worden. De mogelijkheid tot het delen van kosten wordt aanwezig geacht als naast betreffende belanghebbende nog één of meer anderen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Dan kunnen zaken als huur, gas, water en licht, maar ook krant etc. gedeeld worden. De toeslag bedraagt ten hoogste 20% van het netto minimumloon, zodat de uitkering maximaal bedraagt voor:

• ·

  alleenstaande ouders: 90% van het netto minimumloon

• ·

  alleenstaanden: 70% van het netto minimumloon

De toeslag kan worden vastgesteld op elk bedrag binnen dit maximum van 20% van het netto minimumloon, mits dit aansluit bij het niveau van de noodzakelijke bestaanskosten. Dit is uitgewerkt in artikel 3 van de verordening toeslagen en verlagingen. Budgettaire overwegingen mogen bij het vaststellen van de toeslag geen rol spelen. Het college is overigens niet verplicht om bij de verlening van een toeslag rekening te houden met lagere bestaanskosten. Het college heeft de mogelijkheid om alle alleenstaanden en alleenstaande ouders, zonder nader onderscheid, de maximale toeslag te verstrekken. (Zie TK 28870, nr. 3, p. 52 en 53.)

Verlagingen

De WWB noemt de volgende verlagingen:

• ·

  verlaging in verband met het geheel of gedeeltelijk kunnen delen met een ander van algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan bij gezin (artikel 26 WWB);

• ·

  verlaging in verband met de woonsituatie (artikel 27 WWB);

DE TOESLAGENVERORDENING

In artikel 8 lid 1 onder c jo. artikel 30 WWB is geregeld dat de gemeenteraad bij verordening dient vast te stellen voor welke categorieën de bijstandsnorm verhoogd of verlaagd wordt en op grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of verlaging wordt bepaald. Het door het college voorgestane beleid ten aanzien van de toeslagen moet dus worden vastgelegd in de verordening toeslagen en verlagingen door de gemeenteraad, opdat het college het beleid kan uitvoeren.

Categorieën

Artikel 30 WWB bepaalt dat de verordening toeslagen en verlagingen een categoriaal karakter moet hebben. Bij het afbakenen van categorieën is steeds getracht te komen tot in de praktijk eenvoudig te hanteren criteria. Daarom is er gekozen voor een forfaitaire benadering. Het is niet nodig om in de verordening toeslagen en verlagingen alle mogelijke situaties uitputtend te regelen. In niet geregelde of uitzonderlijke gevallen heeft het college immers de bevoegdheid c.q. de plicht om de bijstand op grond van artikel 18 lid 1 WWB bij wijze van individualisering afwijkend vast te stellen.

In deze verordening wordt, naast de toeslagen, invulling gegeven aan alle verlagingen die de WWB mogelijk maakt. In artikel 6 van de verordening wordt daarentegen het effect van samenloop van verschillende verlagingen beperkt door minimum hoogtes voor te schrijven waaraan de bijstand moet voldoen na toepassing van de verlagingen.

BEREKENING TOEPASSELIJKE BIJSTANDSNORM

In de WWB is -in tegenstelling tot in de Abw- niet voorgeschreven, dat in gevallen waarin zowel de toeslag als de norm verlaagd kunnen worden, de verlaging met voorrang op de toeslag dient plaats te vinden. De reden van het vervallen van het voorschrift is gelegen in de financieringsstructuur van de WWB, waarbij het niet uitmaakt of de norm of de toeslag verlaagd wordt.

Voor de toepassing van de leeftijdsverlaging maakt dit echter wel uit. Omdat noch uit de wettekst noch uit de Memorie van toelichting kan worden opgemaakt dat de wetgever heeft beoogd de leeftijdsverlaging een zwaarder gewicht te geven, blijft het bij voorrang toepassen van de verlaging op de toeslag de aangewezen volgorde. In de praktijk leidt dit overigens alleen bij de combinatie verlaging wegens woonsituatie en leeftijdsverlaging (een andere verlaging is niet mogelijk in combinatie met de leeftijdsverlaging) tot verschillende uitkomsten. Bovenstaande in acht nemend kan hoogte van de uitkering algemene bijstand voor personen van 21 tot 65 jaar als volgt worden berekend:

• ·

  1. Basisnorm;

• 2.

  Optellen toeslag (alleen bij alleenstaanden en alleenstaande ouders)

OF

• ·

  3. Korten met verlaging wegens het delen van een woning met anderen

• ·

  4. Korten met verlaging wegens woonsituatie;

Leidt de uitkomst tot en lager bedrag aan bijstand dan de gestelde minima in artikel 6 van de verordening dan moet het college de bijstand vaststellen op de van toepassing zijnde minimum hoogte volgens dit artikel. De uitkomst van deze berekening laat ook een eventueel aan de orde zijnde afstemming van de bijstand bij wijze van individualisering onverlet.

HET BEGRIP WONING

De tekst van de WWB geeft nergens een omschrijving van het begrip woning. Wel vermeldt artikel 3 lid 6 WWB dat in de WWB en de daarop berustende bepalingen onder een woning mede een woonwagen of een woonschip verstaan moet worden.

Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de WWB volgt dat voor de invulling van het begrip woning kan worden aangesloten bij de Huursubsidiewet; nu de Wet op de huurtoeslag. Daarin is over het begrip woning bepaald: “een gebouwde onroerende zaak voor zover deze als zelfstandige woonruimte, onvrije etage dan wel andere onzelfstandige woonruimte is verhuurd, alsmede de onroerende aanhorigheden”. Bij het huren van kamers kan nooit van een zelfstandige woning worden gesproken.

Het begrip ‘woonkosten’ is nader gedefinieerd, omdat dit van belang is voor de toepassing van artikel 5 (verlaging woonsituatie). Aangesloten is bij de begripsomschrijving die voorheen onder de vigeur van de Algemene Bijstandswet in het Besluit landelijke normering (tot 1996) was opgenomen. Deze omschrijving wordt in veel verordeningen nog gebruikt. Het is aan het college overgelaten om de onderhoudskosten vast te stellen.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1

Er is voor gekozen om begrippen die reeds zijn omschreven in de WWB of Awb niet afzonderlijk te definiëren in de verordening. Dit voorkomt dat in geval van wijziging van betreffende definities in de WWB of Awb ook de verordening moet worden gewijzigd.

Artikel 2

geen

Artikel 3

De hoogte van 20% van het netto minimumloon als hoogte van de toeslag voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft is verplicht op grond van artikel 30 lid 2 onder a WWB. Ingeval in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat er noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden (bijvoorbeeld huur en stookkosten). Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbende zelf.

Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding moet er echter van worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag blijft op zijn plaats. In de verordening is daarom gekozen voor een toeslag van 10% van het netto minimumloon in het geval één of meer anderen in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft.

In het derde lid wordt geregeld dat kinderen die ingevolge artikel 4 lid 2 en 5 van de wet niet tot het gezin behoren (omdat deze studeert of zorg ontvangt) deze ook niet wordt gerekend tot de personen waarmee kosten gedeeld kunnen worden.

Dit is o.a. gebaseerd op de jurisprudentie dat een inkomen enkel uit studiefinanciering onvoldoende geacht wordt om te veronderstellen dat het inwonende kind een bijdrage kan leveren in de woonlasten (CRvB 17-04-2007, nr. 06/965 WWB).

Volledigheidshalve moet hier nog worden opgemerkt dat in de uitzonderlijke situatie dat de medebewoner over geen enkele vorm van inkomen beschikt (denk aan de niet rechthebbende partner of inwonende uitgeprocedeerde) de verlaging vanwege medebewoning niet kan worden toegepast. De medebewoner kan dan immers daadwerkelijk geen bijdrage in de kosten leveren, waardoor er dus ook geen voordeel is voor de betrokkene (CRvB 4 maart 2003, 00/3534 NABW en 02/3129 NABW)

Artikel 4

In de gezinsnnorm is reeds rekening gehouden met het feit dat het gezin de kosten van hun huishouden volledig kunnen delen met elkaar. Indien in de woning nog een ander zijn hoofdverblijf heeft, kunnen de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan nog verder gedeeld worden. Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbenden zelf.

Gekozen is voor een verlaging van 10% van het netto minimumloon, ongeacht het aantal anderen dat in de woning zijn hoofdverblijf heeft. Daarbij moet ook bedacht worden dat in de praktijk bij meer bewoners van een woning, het ook vaak om een grotere en duurdere woning gaat, zodat de feitelijke kosten van het bestaan doorgaans niet lager uitvallen dan in gevallen waarin maar één ander zijn hoofdverblijf in dezelfde woning heeft.

In het tweede lid wordt geregeld dat kinderen die ingevolge artikel 4 lid 2 en 5 van de wet niet tot het gezin behoren (omdat deze studeert of zorg ontvangt) deze ook niet wordt gerekend tot de personen waarmee kosten gedeeld kunnen worden.

Artikel 5

Artikel 27 WWB geeft het college de mogelijkheid de norm of de toeslag te verlagen in zoverre belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft ten gevolge van zijn woonsituatie. Artikel 27 WWB is aanvullend bedoeld op de artikelen 25 en 26 WWB.

Ten opzichte van artikel 35 lid 1 Abw is artikel 27 WWB ruimer. Artikel 35 lid 1 Abw voorzag enkel in een verlaging in het geval aan de door belanghebbende bewoonde woning geen woonkosten verbonden waren. Blijkens de toelichting op artikel 27 WWB is de verruiming bedoeld om ook ingeval er helemaal geen woning wordt bewoond, een verlaging te kunnen toepassen.

In dit artikel is onder a een verlaging opgenomen voor de situatie dat aan de woning voor belanghebbende geen woonkosten zijn verbonden. Het wordt nodeloos ingewikkeld geacht om hier ook nog onderscheid te maken naar de mate waarin woonkosten ontbreken. Indien een belanghebbende uitzonderlijk lage woonkosten heeft, kan dat uiteraard wel aanleiding zijn om met toepassing van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand lager vast te stellen. In de verordening wordt overigens niet het begrip 'woonkosten' gehanteerd, maar 'kosten van huur of hypotheeklasten'. Daarmee wordt duidelijk, dat het hebben van kosten voor water, gas, licht en dergelijke, voor belanghebbende niet afdoende is om een verlaging krachtens dit artikel te voorkomen. Dit verdraagt zich ook met de invulling die de Centrale Raad van Beroep heeft gegeven aan de invulling van het begrip woonkosten in de zin van artikel 35 lid 1 Abw. (Zie CRvB 06-11-2001, nrs. 99/7 en 99/29 NABW en CRvB 06-05-2003, nr. 00/4951 NABW.)

In onderdeel b wordt de verlaging ingeval er door belanghebbende in het geheel geen woning bewoond, vastgesteld op 10% van het netto minimumloon. Dit is in overeenstemming met de toelichting op artikel 27 WWB. Een belanghebbende die geen woning bewoont, wordt geacht lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan te hebben vanwege het ontbreken van woonkosten. Niettemin zijn de kosten van het bestaan niet zoveel lager als voor een belanghebbende die kosteloos woont in een woning. Een dakloze wordt immers geconfronteerd met de hogere kosten van het op straat leven, zoals bijvoorbeeld de kosten van nachtopvang. De hoogte van een verlaging krachtens dit artikel heeft geen invloed op de wijze waarop de bijstand verleend moet worden. Indien bijstand verleend wordt aan daklozen, kan het college gebruik maken van zijn bevoegdheid om een budgetteringsplicht op te leggen of de bijstand in natura (in de vorm van opvang) te verlenen. Overigens geschiedt de verlening van bijstand aan belanghebbenden zonder adres als bedoeld in artikel 1 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens op grond van artikel 40 lid 1 en 2 WWB door bij amvb aan te wijzen centrumgemeenten (in artikel 11 van het Besluit WWB zijn de in onderdeel A van de bijlage van het Besluit specifieke uitkeringen maatschappelijke opvang, vrouwenopvang en verslavingsbeleid vermelde gemeenten aangewezen). Maar niet elke belanghebbende zonder woning is een adresloze in de zin van aangehaalde wet. Belanghebbende kan immers ook de beschikking hebben over een postadres bij familie of een instantie.

Artikel 6 tot en met 10

Geen