Handhavingsuitvoeringsprogramma gemeente Borger-Odoorn

1 Inleiding

1.1 Aanleiding en context

Op 2 maart 2017 is het nieuwe beleidsnota voor Toezicht en Handhaving in de gemeente Borger-Odoorn (getiteld Toezicht 2020) vastgesteld door de raad, waarin het beleid voor de komende periode tot 2020 is beschreven. Deze beleidsnota beschrijft op strategisch niveau de uitgangspunten die gehanteerd worden en de keuzes die gemaakt worden. Om dit beleid te vertalen naar tactisch en operationeel niveau dient jaarlijks een uitwerking gemaakt te worden in een uitvoeringsprogramma. Dit stelt de gemeente in staat om op basis van actuele ontwikkelingen en opgedane ervaringen vast te leggen hoe het beleid in de praktijk vorm krijgt.

Dit handhavingsuitvoeringsprogramma (HUP) beschrijft de uitvoering van het toezicht en de eventueel daarop volgende handhaving van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), van de Algemene plaatselijke verordening (Apv) van de gemeente Borger-Odoorn en een aantal andere wetten en regelingen met relatie tot gebruik van gebouwen en de fysieke omgeving.

Met het vaststellen van de nieuwe beleidsnota is ook een aantal keuzen gemaakt die direct van invloed zijn op de uitvoering van toezicht en handhaving in de gemeente Borger-Odoorn. Een zevental speerpunten zijn in hierbij geformuleerd, die verderop in dit uitvoeringsprogramma besproken en uitgewerkt zullen worden.

1.2 Leeswijzer

Dit uitvoeringsprogramma is als volgt opgebouwd. In hoofdstuk 2 beschrijven we kort de hoofdpunten van Toezicht 2020 en de speerpunten die daarin zijn opgesteld. Hoofdstuk 3 behandelt de manier waarop we toezicht en handhaving integraal willen benaderen en welke gevolgen dat in de komende jaren heeft. Vervolgens worden in hoofdstuk 4 een aantal actuele en relevante ontwikkelingen in dit werkgebied beschreven die van invloed zijn op het uitvoeringsprogramma. Hoofdstuk 5 beschrijft een nieuwe benadering van de indeling van toezicht- en handhavingsactiviteiten, welke redenen hiervoor zijn en wat de gevolgen zijn voor de keuzes ten aanzien van personele inzet door de gemeente en andere partijen op dit gebied. In hoofdstuk 6 wordt vervolgens een beknopte beschrijving van de daadwerkelijk geplande inzet gegeven, waarbij onderliggende methoden om tot die planning te komen worden beschreven en uitgelegd.

2 Hoofdpunten beleidsnota Toezicht 2020

Zoals gezegd is in de beleidsnota Toezicht 2020 het huidige beleid ten aanzien van toezicht en handhaving vastgelegd. Dit uitvoeringsprogramma dient een actuele uitwerking te bieden van de lijnen die in deze nota zijn uitgezet.

De beleidsnota is gestoeld op visie waarin onder andere wordt gesteld:

Door duidelijke regels te stellen maken we duidelijk aan welke normen burgers, bedrijven en instellingen moeten voldoen. Daarbij hebben we ook oog voor de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Toezicht en handhaving zijn geen doel op zichzelf. We streven naar optimale naleving van de regels, maar het gaat daarbij vooral om het doel dat we met de regels beogen. Door de proactieve inzet van duidelijk zichtbare toezichthouders beogen we te voorkomen dat zaken escaleren en dat we aan de achterkant moeten handhaven. Maar waar dat nodig is, zullen we dat uiteraard doen.

Twee uitgangspunten zijn hierbij dus van belang: Ten eerste een pragmatische aanpak waarbij toezicht en handhaving geen doel op zich zijn, maar in dienst staat van het positief beïnvloeden van nalevingsgedrag. Ten tweede is de keuze gemaakt voor een proactieve inzet, in lijn met het adagium ‘voorkomen is beter dan genezen’.

In het beleid zijn zeven speerpunten geformuleerd die in negen voorstellen geconcretiseerd zijn. Deze zullen als aanknooppunt worden gebruikt in de verdere uitwerking van het beleid in dit programma.

• 1

  We prioriteren toezicht en handhaving op het sociaal domein: Jeugdwet, Wmo 2015, Participatiewet en kinderopvang/peuterspeelzalen.

  Voorstel: we investeren in toezicht en handhaving op het sociaal domein.

• 2

  Verdere integratie van toezicht tussen het fysieke domein, het sociaal domein en het domein van openbare orde en veiligheid.

  Voorstel: we investeren in integraal toezicht.

• 3

  De inzet op vergunningsgericht toezicht spitsen we toe op toezicht op de bouw, op DHW-vergunningen en op evenementenvergunningen.

  Voorstel: we plegen inzet op toezicht en handhaving DHW volgens de beleidsnota ‘Bezopen’.

  Voorstel: we organiseren het toezicht op de maat van het nieuwe evenementenbeleid.

  Voorstel: Inzet toezicht bouwen afstemmen op komst private kwaliteitstoetsing en de wet VTH.

• 4

  Het objectgericht toezicht richt zich op het gebruik van bouwwerken (brandveiligheid, strijdigheid met bestemming) en op de inrichtingsgebonden milieueisen.

  Voorstel: we continueren de inzet van het objectgerichte toezicht op het huidige niveau.

• 5

  Het gebiedsgericht toezicht richt zich op het gebruik van de openbare ruimte (illegale bouwwerken, illegale reclame; opslag bouwmaterialen, standplaatsen etc.).

  Voorstel: we investeren in het toezicht in de openbare ruimte.

• 6

  We zetten samen met de RUD een stap richting outcome-gericht toezicht Wabo/milieu. Hierbij kiezen we als eerste thema voor duurzaamheid, meer concreet energiebesparing.

  Voorstel: we zetten de eerste stap bij het ontwikkelen van outcomegericht milieutoezicht

• 7

  We blijven inzetten op meldingen en (handhavings)verzoeken.

  Voorstel: we reserveren voldoende ruimte voor toezicht op basis van signalen van burgers.

Deze speerpunten zijn op een aantal manieren mee te nemen in de uitwerking van het beleid. De speerpunten 1 en 2 betreffen de (verdere) inzet op het integraal benaderen van toezicht en handhaving. Beleidsvorming en uitvoering van toezicht en handhaving in het sociaal domein heeft zich tot nu toe los van de domeinen fysieke leefomgeving en openbare orde/veiligheid afgespeeld. Met deze twee speerpunten wordt daar verandering in gebracht. In hoofdstuk 3 besteden we hier meer aandacht aan.

Speerpunten 3, 4 en 5 gaan in het op leggen van prioriteiten van accenten binnen de drie toezichtsvormen die zijn aangehouden binnen de gemeente: het vergunningsgericht toezicht, het objectgericht toezicht en het gebiedsgericht toezicht. In hoofdstuk 5 en 6 bespreken we hoe we deze speerpunten en bijgaande voorstellen vertalen.

De laatste twee speerpunten (6 en 7) betreffen de algemene uitvoering van taken waarbij geen directe koppeling is te leggen met een van de toezichtsvormen. Deze speerpunten en bijbehorende voorstellen komen terug in hoofdstuk 5

3 Integraliteit van beleid

In de beleidsnota Toezicht 2020 wordt geconstateerd dat het streven naar meer geïntegreerd toezicht en handhaving een belangrijke wens van de raad is. Integratie tussen openbare orde en veiligheid enerzijds en het fysieke domein anderzijds bestaat al langer. Met o.a. de komst van de sociale teams is het mogelijk de samenhang tussen het fysieke en het sociale domein ook handen en voeten te geven.

Om die reden is ook speerpunt 1 in het beleid opgenomen dat expliciet aandacht schenkt aan toezicht en handhaving in het sociaal domein. Dit speerpunt beschrijft dat er toezicht en handhaving op het sociaal domein geprioriteerd dient te worden en dat hierin geïnvesteerd dient te worden. Daarmee wordt geen harde keuze gemaakt voor intensivering van toezicht en handhaving in dit domein ten opzichte van de andere domeinen, of voor het stellen van prioriteiten binnen dit domein.

Op basis van de raam- en deelovereenkomst tussen de gemeenten Emmen en Borger-Odoorn voert de gemeente Emmen momenteel toezicht en handhaving uit voor wat betreft de Participatiewet. De gemeente Borger-Odoorn is verantwoordelijk voor de verordening die ten grondslag ligt aan de handhaving. Hetzelfde geldt voor de Wet kinderopvang waarop de GGD namens de gemeente het toezicht uitvoert. De feitelijke uitvoering is daarmee uit handen gegeven, terwijl de afdeling Maatschappelijke ontwikkeling vanuit de gemeente op afstand regie voert en bij complexe gevallen een rol neemt bij de handhaving.

Voor toezicht op uitvoering van de Wmo is per 1 juni 2017 een toezichthouder op basis van 0,5 FTE is aangesteld door de gemeente Borger-Odoorn. Er wordt gestart met een oriënterend jaar: toezicht op dit gebied zal vooralsnog in lijn met de huidige aanpak plaatsvinden op basis van signalen en niet vanuit een risicoanalyse. Daarna zal bekeken worden in hoeverre een dergelijke aanpak doelmatig is en welke stappen ondernomen kunnen worden om het toezicht meer systematisch in te richten. Ook zullen de eerste stappen worden ondernomen in de integrale uitvoering van toezicht. Op basis van overleggen met toezichthouders in het fysieke domein zal bekeken worden hoe de samenwerking opgezet kan worden en welke werkvormen daarvoor geschikt zijn. Deze samenwerking zal met ingang van 2018 geformaliseerd worden in het uitvoeringsprogramma.

Vooralsnog vindt de beleidsvorming voor dit domein nog in een apart beleidsvormingstraject plaats. Daarmee wordt nog niet volledig gewerkt in lijn met de wens van de raad. We zetten een eerste stap in deze richting door de inzet op toezicht en handhaving in het sociale domein op te nemen in de totaaloverzichten in hoofdstuk 6. Het voornemen is om deze ontwikkeling jaarlijks te evalueren en op basis daarvan verder te door te zetten. Op termijn willen we toe naar een werkwijze waarmee al vanaf het beleidsvormingsproces vergaande afstemming van de drie domeinen plaatsvindt. Op die manier blijven we investeren in verder integraal maken van het toezicht, wat in lijn is met speerpunt 2.

In de praktijk heeft dit ook al zijn meerwaarde laten zien in die zin dat toezichthouders hun signalen regelmatig afstemmen met de sociale teams en zo inhoud geven aan een van de doelstellingen van de decentralisaties in het sociaal domein: proactief en dicht bij de burger georganiseerde uitvoering. Wanneer sprake is van overlastproblematiek nemen toezichthouders contact op met de sociale teams in Borger-Odoorn, waardoor een geïntegreerde en meer doeltreffende aanpak tot stand komt. Dat werkt ook in omgekeerde richting: op zijn beurt schakelt het sociaal team de toezichthouders in om eventuele problemen zo vroeg mogelijk te kunnen aanpakken.

Ook binnen het domein openbare orde en veiligheid zijn aparte beleidssporen die meegenomen dienen te worden in de integrale aanpak. De beleidsnota benoemt twee beleidsdocumenten expliciet. Toezicht en handhaving met betrekking tot de Drank- en Horecawet (DHW) is vastgelegd in de beleidsnota Bezopen (vastgesteld door de raad op 3 juli 2014), wat dient als Preventie- en Handhavingsplan voor de periode 2014-2018. Toezicht en handhaving bij evenementen dient in lijn te gebeuren met het nog vast te stellen evenementenbeleid. Aansluiting op deze beleidsstukken is ook in lijn met speerpunt 3 uit de beleidsnota Toezicht 2020.

4 Ontwikkelingen in toezicht en handhaving

Er is een aantal ontwikkelingen die spelen op het gebied van toezicht en handhaving en die ook relevant zijn voor de uitvoering hiervan. Deze bespreken we hier kort, waarbij we ook aandacht schenken aan de eventuele gevolgen voor de inzet van capaciteit op bepaalde onderwerpen.

4.1 Veiligheidsregio: van regelgericht naar risicogericht

De Veiligheidsregio Drenthe (VRD) voert toezicht uit dat gerelateerd is aan brandveiligheid (zie voor de planning voor wat betreft dit toezicht Bijlage 1). Het gaat hierbij zowel om gebouwen als om grote evenementen (op basis van de brandveiligheidsverordening). Tot nu toe werd dit toezicht ingericht op basis van een zogenaamde regelgerichte aanpak. In de basis komt deze aanpak erop neer dat toezichthouders bij inspectie van een gebouw zonder inmenging van gebruikers van een gebouw controleren of het gebouw en de inrichting ervan voldoen aan de regels ten aanzien van brandveiligheid.

De VRD is momenteel bezig met het ontwikkelen van een nieuwe aanpak bij dit toezicht, het zogenaamde risicogerichte toezicht. De kern van deze aanpak is dat men in gesprek gaat met gebruikers om de veiligheid van het object integraal te beoordelen en samen tot een aanpak te komen die de risico’s op schade/slachtoffers minimaliseert. De gedachte erachter is dat bij deze aanpak de gebruiker mee wordt genomen in het denken over brandveiligheid, de risico’s van niet-naleving van regels en zelf in staat is om ook in de toekomst brandveiligheid te optimaliseren.

Deze aanpak kost per object aanzienlijk meer tijd. Om de aanpak toch te kunnen realiseren heeft de VRD een analytisch model opgesteld aan de hand waarvan kan worden bekeken of een object hoog dan wel laag risico loopt op brand en schade als gevolg daarvan. Dit model is opgenomen in Bijlage 2 van dit programma. Toezicht wordt noodzakelijk geacht bij objecten waarbij sprake is van niet-zelfredzame gebruikers, aanwezigheid van gevaarlijke stoffen of toepassing van gelijkwaardigheid. Bij andere objecten is toezicht niet persé nodig en daarmee kan capaciteit worden vrijgemaakt om andere objecten risicogericht te gaan controleren. Het idee is dat deze nieuwe aanpak onderaan de streep geen extra capaciteit zou moeten kosten.1 In hoofdstuk 6 beschrijven we verschuiving in ingezette huren die uit deze nieuwe aanpak volgt. Het doel is om de werkwijze jaarlijks te evalueren en verder uit te breiden. De gevolgen die dit heeft voor de reguliere werkzaamheden zullen jaarlijks in beeld worden gebracht.

4.2 Regionale UitvoeringsDienst Drenthe: Van output naar outcome

De Regionale UitvoeringsDienst Drenthe (RUD) voert voor de gemeente momenteel toezicht en handhaving uit dat gerelateerd is aan naleving van milieu-gerelateerde wetgeving. Een overzicht van de aan de RUD uitbestede VTH-taken is terug te vinden in Bijlage 3. Het is gebruikelijk dat de doelstellingen ten aanzien van dit toezicht worden uitgedrukt in het aantal uren dat eraan besteed wordt. Deze zogenaamde output-benadering heeft als voordeel dat de organisatie grotendeels zelf in de hand heeft hoe groot de output is (men kan zelf de capaciteit bepalen) en bovendien is achteraf goed te meten of de tot doel gestelde output is gehaald. Toch zegt deze methode weinig over de doelmatigheid van het toezicht: meer ingezette uren is bij deze benadering altijd beter, los van het effect dat toezicht en handhaving daadwerkelijk hebben op het nalevingsgedrag en de achterliggende gevolgen. Daarmee vervalt ook de prikkel om in te zetten op een zo doelmatig mogelijke inrichting van toezicht: ‘als de uren maar worden gemaakt’ worden doelstellingen ook gehaald. In de beleidsnota Toezicht 2020 is om die reden speerpunt 6 opgenomen waarmee de ambitie is uitgesproken om samen met de RUD een stap van output-gericht naar outcome-gericht toezicht op het gebied van Wabo/milieu te zetten.

Hierbij is aangegeven dat voor deze eerste stap het thema duurzaamheid de voorkeur heeft, waarbij specifiek energiebesparing als eerste onderwerp is gekozen. De RUD is momenteel al bezig met het meten van het opstellen van een onderbouwde schatting van de reductie van energiegebruik bij gecontroleerde panden. Let wel: het gaat niet om een daadwerkelijke meting van het energiegebruik voor en na controles en afgedwongen maatregelen. In plaatst daarvan wordt berekend hoe de afgedwongen maatregelen het energiegebruik zullen verminderen en wordt op basis hiervan een schatting gemaakt van de besparing per gecontroleerd object en de totale besparing. Deze cijfers zijn nu al beschikbaar, per gemeente.

Voor het overige is men bij de RUD nog aan het nagaan welke andere activiteiten geschikt zijn voor een dergelijke benadering. Momenteel zijn er geen plannen voor uitbreiding van deze aanpak. Een complicerende factor is dat het niet eenvoudig is om de outcome van toezicht- en handhavingsactiviteiten te meten. Mogelijk valt te denken dat stappen worden gezet in de richting van metingen van het nalevingsgedrag op basis van controle-rapporten; dit zou een optelsom kunnen weergeven van de resultaten van preventief en repressief toezicht. Dergelijke plannen zijn echter nog niet concreet. Ook hierbij zal jaarlijks geëvalueerd worden om te onderzoeken waar mogelijkheden voor uitbreiding van de werkwijze liggen en de gevolgen voor de reguliere werkwijze in kaart te brengen.

Bij de gemeente

Ook bij het toezicht dat uitgevoerd wordt door de gemeente zelf hebben we de ambitie opgevat om naar meer uitkomstgericht toezicht toe te werken. Net als bij de RUD is daarbij een complicerende factor dat de uitkomsten van goed toezicht niet eenvoudig te meten zijn. Deze zijn vaak een kwestie van beleving, waarbij ook geldt dat goed toezicht ongewenste handelingen kan voorkomen, maar dat het maar de vraag is of een dergelijke resultaat door de omgeving wordt opgemerkt. We willen voorkomen dat het meten van resultaten op zich veel capaciteit zou kosten. We zien vooralsnog twee mogelijkheden om toch stappen in de goede richting te zetten.

Allereerst zullen we registreren bij welke toezichtacties situaties worden aangetroffen die naar alle waarschijnlijkheid tot een melding hadden geleid. Ook zal het aantal meldingen dat op bepaalde thema’s binnenkomt worden gemonitord. Op basis van beide kerngetallen kan een inschatting gemaakt worden van de toegevoegde waarde van proactief toezichthouden.

Daarnaast zullen we ons oriënteren op een pilotproject, te starten in 2018, waarbij we de beleving van de openbare ruimte in een bepaald gebied willen monitoren. Hierbij zoeken we aansluiting bij onderzoek naar de beleving van het beheer van de openbare ruimte door de gemeente. Op basis van onder andere een nulmeting en in samenwerking met Dorpsbelangen in het betreffende gebied zal een integraal beeld van de beleving in het gebied als geheel worden gevormd, zonder daarbij expliciet alle aspecten van die beleving tot in detail te achterhalen.

4.3 Interbestuurlijk toezicht

Toezicht en handhaving met betrekking tot de Wabo is een van de domeinen dat valt onder het interbestuurlijk toezicht dat de provincie uitoefent op uitvoering van wettelijke taken door de gemeente. Dit uitvoeringsprogramma houdt rekening met de richtlijnen die de provincie hanteert bij de uitoefening van dit toezicht. De volgende criteria zijn daarbij van belang:

• 1.

  Heeft de organisatie vastgesteld beleid (inzake vergunning en handhaving, inclusief brandveiligheid, bouwplantoetsing en bodembeleid)?

• 2.

  Heeft de organisatie een risicoanalyse (vergunning en handhaving) en wordt deze bijgehouden?

• 3.

  Zijn de op landelijk niveau geformuleerde risicothema’s opgenomen in de risicoanalyse?

• 4.

  Heeft uw organisatie een vth-uitvoeringsprogramma 2016?

• 5.

  Bevat het programma een verbinding met de prioriteiten ( risicothema’s)?

• 6.

  Bevat het programma een verbinding met de doelstellingen (risicothema’s)

• 7.

  Bevat het programma een overzicht van de voorgenomen (concrete) activiteiten?

• 8.

  Zijn de beschikbare en benodigde financiële en personele middelen om de geformuleerde doelen te bereiken in overeenstemming met de activiteiten aangegeven?

• 9.

  Hoeveel vergunningen zijn op het terrein van risicothema’s ( zoals risicobedrijven) van rechtswege verleend?

• 10.

  Is het programma uitgewerkt in werkplannen voor de betreffende teams en of organisatieonderdelen (zelf doen/uitbesteden RUD)

Dit programma is een uitwerking van het eerder vastgestelde beleid Toezicht 2020 (vraag 1 en 4). Aan de basis van de urenraming (zie hoofdstuk 6) ligt een actuele risicoanalyse (vraag 2), die onder andere de landelijk geformuleerde risicothema’s meeneemt (vraag 3). We leggen expliciet een verbinding met de speerpunten en doelstellingen van het beleid (vraag 5 en 6). Wat betreft vraag 7: In het programma hebben we met opzet geen fijnmazig overzicht opgenomen van concrete activiteiten, maar in lijn met de wens van de raad een grofmazige categorisering opgenomen. Dit achten we een meer werkbare aanpak, waarbij we vermelden dat ‘onder de motorkap’ wel degelijk wordt geregistreerd welke activiteiten plaats hebben gevonden. Mochten er grote afwijkingen van de ramingen in bepaalde categorieën optreden, dan kan in de evaluatie worden meegenomen wat de oorzaken daarvoor zijn, ook op fijnmaziger niveau. Wanneer afwijkingen binnen categorieën uitmiddelen is ons inziens ingrijpen in de uitvoering niet nodig. In hoofdstuk 6 beargumenteren we de in te zetten capaciteit, waarmee de financiële en personele middelen geregeld zullen zijn (vraag 8). De uitwerking van dit programma in werkplannen zal na behandeling van het programma in de raad worden opgepakt.

4.4 Kwaliteitscriteria VTH 2.1

Provincies en gemeenten zijn samen verantwoordelijk voor de kwaliteit van de taken ten aanzien vergunningverlening, toezicht en handhaving in het omgevingsrecht (de VTH-taken). Met de vastgelegde Kwaliteitscriteria 2.1 zijn er op landelijk niveau afspraken gemaakt tussen VNG en IPO over de minimale kwaliteit van de uitvoering. Hierbij is een modelverordening opgesteld die ingaat op de kritieke massa die van belang wordt geacht voor verschillende taken. Het overnemen van deze verordening is niet verplicht: indien gewenst kan gemotiveerd worden afgeweken zodat maatwerk nog steeds mogelijk is, zo lang de doelstellingen die ten grondslag liggen aan de kwaliteitscriteria maar wel gehaald kunnen worden.

Er is een Drentse verordening opgesteld door en voor Drentse gemeenten die enkele problemen oplost die werden voorzien indien deze gemeenten de landelijke verordening onverkort over zouden nemen. In deze Drentse verordening zijn voor vier deskundigheidsgebieden zogenaamde explainmodules opgesteld waarmee een gemeente onderbouwd kan afwijken van landelijke richtlijnen zonder dat de kwaliteit van VTH in het geding komt. Borger-Odoorn heeft ervoor gekozen om drie van deze vier modules over te nemen, te weten die met betrekking tot:

• •

  Vergunningverlening Bouwen en RO (2)

• •

  Toezicht en handhaving Bouwen en RO (4)

• •

  Cultuurhistorie (26)

Daarnaast is een gemeentelijke explainmodule opgesteld voor het deskundigheidsgebied ‘Behandelen juridische aspecten Afwijkingsbesluiten (10)’, omdat op dit gebied (m.u.v. één activiteit) volledig kon worden voldaan aan de landelijke verordening. De activiteiten die onder deze deskundigheidsgebieden vallen en de beredenering van het huidig gekozen stelsel van explainmodules is beschreven in het Verbeterplan Kwaliteitscriteria 2.1 Gemeente Borger-Odoorn, vastgesteld op 2 maart 2017.

Praktisch betekent het bovenstaande dat, om de kwaliteit van uitvoering van VTH in de bovengenoemde deskundigheidsgebieden te borgen, gekozen is voor “het aangaan van een samenwerkingsverband met een gemeente welke kan voldoen aan de gestelde criteria”. Een optie hiervoor is het BOCE-verband dat al een vorm van samenwerking kent (met Coevorden en Emmen), maar ook andere opties zoals andere gemeenten, de RUD Drenthe en de Veiligheidsregio Drenthe moeten worden meegenomen in deze keuze voor uitbesteding of samenwerking. Ook moet nog worden bezien hoe de samenwerking verder moet worden ingericht. Wel staat vast dat voor een aantal activiteiten toezicht en handhaving niet bij de gemeente zelf belegd zullen worden.

4.5 Landelijke handhavingsstrategie

De Landelijke handhavingsstrategie is op 23 maart 2017 overgenomen en vastgesteld door de gemeenteraad. Deze strategie biedt een processtructuur op basis waarvan kan worden besloten in welke handhavingssituatie bepaalde bestuursrechtelijke en strafrechtelijke instrumenten passend zijn. Op basis van de zogenaamde interventiematrix kan een handhaver een tijdens toezicht gedane bevinding inschatten op (a) de ernst van de (mogelijke) gevolgen en (b) het gedrag (en de motivatie) van de overtreder. De combinatie van deze twee factoren bepaalt welke vorm (bestuurs- of strafrechtelijk, of een combinatie) van optreden gevolgd dient te worden en welke instrumenten binnen deze vorm geschikt zijn voor de specifieke situatie. Binnen de gemeente Borger-Odoorn zullen stappen worden gezet om deze werkwijze ook daadwerkelijk in de praktijk te brengen. Door middel van scholing en voorlichting zullen medewerkers op de hoogte worden gebracht van deze strategie en zal de doorwerking op de werkvloer onder de aandacht gebracht worden.2

Als aanvulling op de Landelijke Handhavingsstrategie is de Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen gepubliceerd, waarmee sancties, dwangsommen en begunstigingstermijnen per activiteit zijn opgesteld. Deze is grotendeels ongewijzigd overgenomen en geïmplementeerd door de gemeentelijke organisatie en terug te vinden in Bijlage 4.

4.6 Wet kwaliteitsborging voor het bouwen

Het wetsvoorstel Kwaliteitsborging voor het Bouwen is op 21 februari 2017 aangenomen door de Tweede Kamer en ligt op het moment van schrijven van dit uitvoeringsprogramma bij de Eerste Kamer. Dit wetsvoorstel zal er in de kern voor zorgen dat de toetsing aan het Bouwbesluit 2012 van nieuwbouw en verbouw bij de vergunningverlening door de gemeente vervalt. In plaats daarvan zullen private partijen methodes ontwikkelen voor kwaliteitsbewaking om te zorgen dat aannemers zich houden aan de bouwtechnische eisen uit het Bouwbesluit 2012. De gemeente controleert dan alleen nog of een aannemer werkt met een goedgekeurde methode voor kwaliteitsbewaking.

Momenteel is nog niet duidelijk wanneer deze wet in werking treed. Wel dienen we als gemeente er rekening mee te houden dat binnen enkele jaren de verantwoordelijkheden van de gemeente op dit gebied behoorlijk zullen veranderen.

Om die redenen houden we nauwgezet in de gaten voor welke toezicht- en handhavingsactiviteiten het nog doelmatig is om deze door de gemeente uit te laten voeren. Voor activiteiten die binnen afzienbare termijn aan private partijen overgelaten worden, achten we het niet wenselijk dat nog wordt geïnvesteerd in kennis en expertise om deze voor korte termijn nog intern te beleggen.

5 De prioriteitenmatrix; voormalige opzet en aanpassingen

De gemeente Borger-Odoorn werkt in haar uitvoeringsprogramma’s voor toezicht en handhaving sinds 2011 met een prioriteitenmatrix. Deze aanpak biedt nog steeds een goede basis voor de toekomstige uitvoering van toezicht en handhaving, maar behoefte enige aanpassingen. In dit hoofdstuk beschrijven we deze aanpassingen.

5.1 Voormalige opzet van de prioriteitenmatrix

De sinds 2011 gebruikte prioriteitenmatrix geeft een overzicht van:

• •

  alle activiteiten die binnen het fysieke domein en het domein van openbare orde en veiligheid worden onderscheiden, opgedeeld in zogenaamde toezichtsvormen (vergunningsgericht, objectgericht en gebiedsgericht);

• •

  de risico’s die per activiteit kleven aan eventuele niet-naleving van wetten en verordeningen;

• •

  de mate waarin naleving op natuurlijke wijze verwacht kan worden;

• •

  het prioriteitsniveau (hoog (A), middel (B) of laag (C)) waaraan op basis van de vorige twee punten een behoefte aan inzet op toezicht en handhaving bestaat;

• •

  het prioriteitsniveau dat vanuit het politiek bestuur wordt toegekend aan activiteiten;

• •

  het benodigde aantal uren per activiteit, uitgaande van de toegekende prioriteit en de daaraan gekoppelde schattingen van het aantal keer dat een activiteit gecontroleerd wordt, het aantal controles dat gewenst is en het aantal uur dat een controle gemiddeld kost;

• •

  de uitvoerende partij bij het betreffende toezicht.

Op basis van deze matrix kan tot het detailniveau van specifieke activiteiten worden bepaald hoeveel uren nodig is van welke uitvoerende partij.

5.2 Aggregatie en herschikking van activiteiten

De vraag is echter gerezen of deze methodiek wel passend is bij de gemeente Borger-Odoorn. Door per activiteit uren toe te kennen bestaat het gevaar dat van te voren te veel op papier wordt vastgelegd op een te laag aggregatieniveau. Dit terwijl voor een passende uitvoering van de VTH-taken het nodig kan zijn om in te spelen op actuele ontwikkelingen, waarbij binnen bepaalde kennisgebieden (bijvoorbeeld bouwen of milieu) geschoven moet kunnen worden in inzet tussen verschillende activiteiten. Daarmee is de behoefte ontstaan, en ook door de raad onderschreven, aan een samenvoeging van activiteiten op basis van een grovere indeling, zoals bijvoorbeeld de van toepassing zijnde wet of de uitvoerende partij.

De voorgaande uitvoeringsprogramma’s en ook de beleidsnota Toezicht 2020 hanteren een indeling van activiteiten op basis van vormen van toezicht: vergunningsgericht, objectgericht en gebiedsgericht. Een drietal speerpunten in de beleidsnota is ook gebaseerd op deze indeling. Per vorm is in de speerpunten 3, 4 en 5 vastgelegd waar de accenten zouden moeten komen te liggen:

• 3

  De inzet op vergunningsgericht toezicht spitsen we toe op toezicht op de bouw, op DHW-vergunningen en op evenementenvergunningen.

  Voorstel: Inzet toezicht bouwen afstemmen op komst private kwaliteitstoetsing.

  Voorstel: we organiseren het toezicht op de maat van het nieuwe evenementenbeleid.

  Voorstel: we plegen inzet op toezicht en handhaving DHW volgens de beleidsnota ‘Bezopen’.

• 4

  Het objectgericht toezicht richt zich op het gebruik van bouwwerken (brandveiligheid, strijdigheid met bestemming) en op de inrichtingsgebonden milieueisen.

  Voorstel: we continueren de inzet van het objectgerichte toezicht op het huidige niveau.

• 5

  Het gebiedsgericht toezicht richt zich op het gebruik van de openbare ruimte (illegale bouwwerken, illegale reclame; opslag bouwmaterialen, standplaatsen etc.).

  Voorstel: we investeren in het toezicht in de openbare ruimte.

Bij het uitwerken van deze accentueringen en voorstellen valt op dat activiteiten die horen bij thema’s die in het ene speerpunt genoemd worden, in de prioriteitenmatrix 2016 ook regelmatig zijn ingedeeld bij een andere toezichtsvorm. Zo valt in speerpunt 3 bijvoorbeeld te lezen dat vergunningsgericht toezicht zich o.a. toespitst op DHW-vergunningen, terwijl vooral bij de objectgerichte toezichtsvorm activiteiten zijn terug te vinden die bij dit onderwerp relevant zijn. Het handhaven van deze indeling kan dan ook een belemmering zijn voor de gewenste aggregatie van activiteiten. Er zouden dan in het bovengenoemde voorbeeld twee categorieën DHW moeten zijn: een voor vergunningsgericht toezicht en een voor objectgericht toezicht.

Dit alles pleit voor een nieuwe aanpak in het huidige uitvoeringsprogramma en de achterliggende prioriteitenmatrix, waarbij categorieën worden onderscheiden op inhoudelijke kenmerken van de activiteiten en de indeling op toezichtsvormen wordt losgelaten. De volgende categorieën worden daarbij onderscheiden:

• 1.

  Gemeentelijk toezicht op bouw (omgevingsvergunningen, bouwcontroles i.h.k.v. Wet BAG, handelen in strijd met bouwbesluit of zonder omgevingsvergunning)

• 2.

  Gemeentelijk toezicht op evenementen (in overeenstemming met evenementenbeleid)

• 3.

  Toezicht op de DHW (uitvoering door Veiligheidszorg Drenthe i.s.m. gemeente en in overeenstemming met Preventie- en Handhavingsplan DHW)

• 4.

  Toezicht op gebruik van bouwwerken (VRD voor brandveiligheid, gemeente voor strijdig gebruik bestemming en handelen zonder afwijking)

• 5.

  Toezicht door RUD op milieu (zowel ten aanzien van objecten als in gebieden, inclusief slopen i.v.m. asbestverwijdering)

• 6.

  Toezicht door gemeente op gebruik openbare ruimte

• 7.

  Toezicht in het sociaal domein (in overeenstemming met beleid van de gemeente)

• 8.

  Overig toezicht (activiteiten waarbij toezicht door gemeente wordt uitgevoerd maar die niet binnen een speerpunt vallen)

5.3 Verdere aanpassingen

Naast de aggregatie en herschikking van activiteiten is er nog een aantal aanpassingen te doen in de voormalige opzet.

Tussenniveaus voor prioriteiten

Op basis van de meer grofmazige aanpak die we hanteren, wordt in plaats van een ureninzet per activiteit een inzet per categorie vastgesteld. Deze inzet wordt in eerste instantie nog steeds gebaseerd op de eerder vastgestelde prioriteitsniveaus. Echter, tussen de drie niveaus A, B en C kunnen zeer grote verschillen zitten ten aanzien van de gevraagde inzet. Zo zou een verhoging van het prioriteitsniveau voor het toezicht op bouw van woningen van niveau B naar A een inzetvergroting van 225 naar 3600 uur tot gevolg hebben. Omdat dergelijke stappen te groot worden geacht, zijn extra prioriteitsniveaus vastgesteld per activiteit

In plaats van drie niveaus A, B en C werken we voortaan met A tot en met E. Hierbij geldt dat niveau D (het een na laagste niveau) overeenkomt met het oude niveau B, terwijl niveau A is uitgesplitst in meerdere niveaus in het nieuwe stelsel (A, B en C).

Verdere afstemming ten behoeve van integrale aanpak

Zelfs met de meer grofmazige benadering die gekozen is, waarbij de inzet per categorie wordt ingepland en niet per activiteit, blijft het in het kader van een gewenste integrale aanpak (speerpunt 2, zie Hoofdstuk 2) van belang om flexibiliteit in acht te houden. Het komt regelmatig voor dat overtredingen zich niet beperken tot één toezichtactiviteit, één activiteitencategorie of zelfs één domein. Voor die gevallen is het wenselijk om een pragmatische aanpak ten aanzien van de te kiezen inzet te hanteren, zodat de focus in plaats van op de output (aantal manuren per activiteit) gelegd kan worden op de outcome (daadwerkelijke verandering in de situatie).

Verschillende uitvoerders

Naast het bepalen van de benodigde inzet op categorieën van toezicht en handhaving, is de matrix ook te gebruiken om te bepalen welke activiteiten door de gemeentelijke organisatie zelf uitgevoerd worden en welke elders belegd moeten worden. Er is een aantal redenen waarom activiteiten niet door de gemeente zelf zal worden uitgevoerd.

• ·

  Activiteiten op het gebied van brandveiligheid (Veiligheidsregio Drenthe) en milieu (Regionale Uitvoeringsdienst) zijn uitbesteed aan samenwerkingsverbanden. Deze hebben de expertise en middelen om toezicht op deze specialistische terreinen uit te voeren.

• ·

  Om te voldoen aan de Kwaliteitscriteria VTH 2.1 (zie paragraaf 4.4) is in een aantal explainmodules vastgelegd dat een aantal activiteiten niet door de gemeente zelf kunnen worden uitgevoerd. Ook de binnen niet afzienbare termijn in te voeren Wet kwaliteitsborging voor het bouwen zorgt ervoor dat bepaalde toezichtactiviteiten door een externe partij of in samenwerking met andere gemeenten moet worden uitgevoerd.

• ·

  Ook voor activiteiten in het domein Openbare Orde en Veiligheid is het denkbaar dat er binnen een relatief kleine gemeente als Borger-Odoorn te weinig gevallen per jaar voorkomen en/of dat er te weinig uren per jaar aan worden besteed om voldoende bekwaamheid op dat gebied te borgen. In de matrix zal apart worden aangegeven voor welke activiteiten dit het geval is, zodat ook voor die activiteiten kan worden bekeken hoe de uitvoering ervan belegd kan worden.

6 Inzet van capaciteit

In bijlage A bij dit uitvoeringsprogramma is de prioriteitenmatrix weergegeven. In dit hoofdstuk zullen we de gevolgen voor de inzet van capaciteit bespreken. Per toezichtcategorie zullen we bespreken welke veranderingen en ontwikkelingen relevant zijn. Vervolgens zullen we de beschikbare en in te zetten capaciteit per uitvoerende partij beschrijven.

6.1 Inzet van capaciteit per toezichtcategorie

In paragraaf 5.2 is besproken dat we acht categorieën van toezichtactiviteiten onderscheiden. Per categorie zullen we bespreken wat de beoogde inzet is, waarbij aandacht wordt geschonken aan de berekende benodigde inzet op basis van voorgestelde prioriteiten en eventuele gemotiveerde afwijkingen daarvan.

• 1.

  Gemeentelijk toezicht op bouw

  Voor deze activiteiten geldt dat ze momenteel in principe door de gemeente worden uitgevoerd. Met de toepassing van het verbeterplan Kwaliteitscriteria VTH is ervoor gekozen een deel van de controles uit te laten voeren door een nog te bepalen externe partij.

  Op basis van de vastgestelde prioriteiten is een capaciteit van 2516 uur aan deze categorie benodigd binnen de gemeente. Daarnaast is beraamd dat voor 1627,5 uur aan werkzaamheden uitbesteed zal worden aan de externe partij.

• 2.

  Gemeentelijk toezicht op evenementen (in overeenstemming met evenementenbeleid)

  Deze activiteiten worden grotendeels door de gemeente zelf afgehandeld, waarbij een inzet van 56 uur op jaarbasis is ingepland. De afhandeling van grote evenementenvergunningen zal in lijn met het evenementenbeleid worden uitbesteed aan een externe partij, waar 36 manuren mee gemoeid zullen zijn.

• 3.

  Toezicht op de DHW

  De uitvoering van dit toezicht wordt verzorgd door Veiligheidszorg Drenthe i.s.m. gemeente en in overeenstemming met Preventie- en Handhavingsplan DHW. Voor het toezicht op (handelen zonder) vergunningen zal vanuit de gemeentelijke organisatie 42,5 uur worden ingezet. Daarnaast worden net als in 2016 toezichtactiviteiten uitbesteed aan Veiligheidszorg Drenthe.

• 4.

  Toezicht op gebruik van bouwwerken

  Dit toezicht wordt uitgevoerd door twee partijen. De gemeente handelt zelf het toezicht af op activiteiten die te maken hebben met strijdig gebruik van bouwwerken en het handelen zonder afwijking. Daarvoor wordt een inzet van in totaal 234 uur geraamd (respectievelijk 197,5 en 36,5).

  Daarnaast houdt de Veiligheidsregio Drenthe (VRD) toezicht met betrekking tot brandveiligheid van gebouwen.

• 5.

  Toezicht door RUD op milieu

  Het volledige milieu-gerelateerde toezicht, zowel ten aanzien van objecten als in gebieden en inclusief toezicht op slopen (i.v.m. asbestverwijdering) is uitbesteed aan de RUD. Hiervoor wordt op basis van de huidige RUD-begroting ruim 179.000 euro aan dienstverlening ingekocht, plus ruim 96.000 euro voor het afhandelen van meldingen op dit gebied.

  De gemeente voert op dit gebied zelf dus geen toezicht uit en hiervoor is dan ook geen capaciteit ingeruimd.

• 6.

  Toezicht door gemeente op gebruik openbare ruimte

  Voor het toezicht op het gebruik van de openbare ruimte (voornamelijk op basis van de APV) is ruim 1438 uur aan inzet geraamd.

• 7.

  Toezicht in het sociaal domein

  Het toezicht in het sociaal domein wordt door verschillende partijen uitgevoerd. Zowel de gemeente Emmen (Participatiewet) als de GGD (Wet kinderopvang) voeren toezicht uit namens de gemeente Borger-Odoorn. Daarnaast is er een toezichthouder Wmo aangesteld bij de gemeente die 700 per jaar toezicht zal houden.

• 8.

  Overig toezicht

  Dit is toezicht op een restcategorie aan activiteiten waarbij toezicht door gemeente wordt uitgevoerd maar die niet binnen een speerpunt uit de beleidsnota Toezicht 2020 vallen. Dit betreft naar schatting 61 uur aan personele inzet.

6.2 Urenraming

Hieronder is een overzicht gegeven van de urenraming voor de uitvoering van het Handhavingsuitvoeringsprogramma. Het overzicht is een samenvatting van de in de voorgaande paragraaf beschreven toezichtvormen. In de tabel is naast de eerder beschreven categorieën een extra post toegevoegd. Wij achten dit nodig omdat er twee factoren zijn die naar verwachting extra capaciteit vergen, zonder dat deze onder te brengen zijn bij een bepaalde toezichtcategorie. Allereerst verwachten wij dat het integraal oppakken van toezicht en handhaving conform speerpunt 2 uit Toezicht 2020 (zie hoofdstuk 2) extra inzet zal vergen. Er moet geïnvesteerd worden in het maken van werkafspraken, vastleggen van afstemmingsprocessen en monitoren van de voortgang op dit punt. Ook wanneer overlegstructuren zijn opgezet zullen deze de nodige tijdsinzet vergen. We schatten de inzet op dit speerpunt vooralsnog in op 200 manuren.

Ten tweede willen we capaciteit reserveren voor het toezicht naar aanleiding van handhavingsacties. Als vuistregel wordt voor de benodigde inzet aangehouden dat ongeveer 10% van de totale inzet op toezicht extra benodigd is voor ondersteuning van handhavingsacties, bijvoorbeeld in de vorm van controles op handhavingsgevallen. We zien daarbij dat het aantal ingezette uren op deze activiteit is afgenomen in de laatste jaren, maar tegelijk verwachten we dat met de intensivering van toezicht ook een groter aantal handhavingsgevallen tot gevolg zal hebben.

Afhandeling van meldingen en signalen van burgers blijft in lijn met speerpunt 7 uit de beleidsnota Toezicht 2020 van belang. Hiervoor plannen we echter niet apart uren in. De verwachting is doordat bij veel activiteiten sprake is van een geïntensiveerd toezicht, het aantal meldingen aanzienlijk zal afnemen. Hierdoor verwachten we binnen de ingeplande capaciteit te kunnen voldoen aan de ambitie om signalen voortvarend op te blijven pakken.

Toezichtcategorie	Geplande inzet (uren)	Uitvoerende partij
Gemeentelijk toezicht op bouw	2516 1628	Gemeente n.t.b.
Toezicht op evenementen	56 36	Gemeente n.t.b.
Toezicht op de DHW	43 Conform budget	Gemeente VZD
Toezicht op gebruik van bouwwerken	234 Conform budget	Gemeente VRD
Toezicht op milieu	Conform budget	RUD
Toezicht op gebruik openbare ruimte	1439	Gemeente
Toezicht in het sociaal domein Wmo Participatiewet Wet kinderopvang	700 Conform budget Conform budget	Gemeente (MO) Gemeente Emmen GGD
Overig toezicht	61	Gemeente
Inzet op invoering en toepassing integraal werken afstemming tussen domeinen/partijen	200	Gemeente
Inzet op toezicht voor ondersteuning handhaving	400	Gemeente
Inzet Handhaving door VSO	1100	Gemeente
Totale inzet toezicht	5648 1664 Budget Budget Budget Budget	Gemeente Extern (n.t.b.) VRD VZD RUD Gemeente Emmen

Op basis van de cijfers uit bovenstaande tabel en de beschikbare uren is in onderstaande tabel aangegeven hoeveel uren voor verschillende taakvelden nodig zijn en hoeveel uren zijn opgenomen in de ureninzet (vaste formatie) van het Klantcontactcentrum. Bij het bepalen van de beschikbare uren is uitgegaan van 1400 beschikbare uren per toezichthouder. Voor het toezicht op de Wmo is eerder al 700 uur inzet vastgelegd, belegd bij de afdeling Maatschappelijke Ontwikkeling. Voor het fysieke domein dient de capaciteit structureel met 1 FTE uitgebreid te worden.

6.3 Overzicht van uit te besteden activiteiten

Uit de bovenstaande overzichten blijkt dat voor 1664 uur toezichtactiviteiten niet door de gemeente uitgevoerd zullen worden. Dit betreft hoofdzakelijk toezicht dat in lijn met het Verbeterplan Kwaliteitscriteria 2.1 (zie paragraaf 4.4) niet door de gemeente zelf kan worden uitgevoerd, omdat de benodigde expertise niet aanwezig is of op peil kan worden gehouden gezien het aantal gevallen waarop per jaar toezicht gehouden wordt. Deze lijn hebben we doorgetrokken voor wat betreft het toezicht bij grote evenementenvergunningen. Voor dit toezicht extern uit te voeren toezicht zal één partij moeten worden betrokken bij de uitvoering. De keuze voor de partijen en de inrichting van deze uitvoeringspraktijk zal in de komende periode worden bepaald. Daarbij moet worden opgemerkt dat deze uitbesteding een tijdelijke overbrugging betreft. De verwachting is dat met inwerkingtreding van de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (zie paragraaf 4.6) deze toezicht activiteiten grotendeels bij marktpartijen worden belegd.

7 Organisatie van het toezicht

In de gemeente Borger-Odoorn is het grootste deel van het toezicht ondergebracht in het Klantcontactcentrum, cluster Omgeving. Het toezicht op het sociaal domein is ondergebracht bij de afdeling Maatschappelijke Ontwikkeling (MO). Handhaving is ondergebracht bij afdeling BCO, cluster VSO. De volgende functionarissen en organisaties zijn betrokken bij de uitvoering:

• -

  Wabo-consulenten

• -

  Regionale uitvoeringsdienst (RUD)

• -

  Veiligheidsregio Drenthe (VRD)

• -

  Veiligheidszorg Drenthe (toezicht Drank en Horeca)

• -

  Toezichthouder sociaal domein

• -

  Toezichthouders openbaar gebied

• -

  BAG-beheerder, voor administratief toezicht op bouwwerken

• -

  Juridisch medewerker (vanuit het cluster VSO voor handhaving)

• -

  Coördinator

Met ingang van 1 januari 2014 worden taken op het gebied van milieutoezicht uitgevoerd door de RUD. Naast bovengenoemde toezichthoudende taken, zijn er nog de taken die voortvloeien uit de Wabo, Apv, ruimtelijke ordening en gebruik en de overige toezichthoudende taken op het gebied van de fysieke leefomgeving. Borger-Odoorn beschikt alleen over een BOA bij het toezicht dat wordt uitgevoerd door een externe partij voor de Drank- en Horecawet.

De administratieve afhandeling, waaronder het opstellen van brieven en het bijwerken van registratiesystemen, wordt uitgevoerd door de Wabo-consulenten of de toezichthouders zelf. Uren die vanuit toezicht hiervoor nodig zijn, zijn onderdeel van de normurenbesteding die de gemeente hanteert.

Als er een overtreding wordt geconstateerd, dan zal de overtreder in de meeste gevallen eerst mondeling door de Wabo-consulenten worden benaderd. De overtreder krijgt hierbij de kans om de illegale situatie eerst zelf binnen een bepaalde termijn te beëindigen. Mocht de overtreder de afspraken niet nakomen dan zal een juridisch handhavingstraject moeten worden gestart.

Als een handhavingstraject moet worden opgestart, dan wordt dit gedaan door de jurist. De taakverdeling is dat de Wabo-consulenten indien nodig naar aanleiding van een controle vanuit een controlebrief opstellen waarin de bevindingen van de controle zijn vermeld. In deze eerste aanschrijving wordt aangegeven dat als de overtreding niet wordt hersteld, de gemeente bestuursrechtelijk zal optreden. Indien de overtreding niet wordt hersteld, wordt door de jurist het handhavingstraject opgestart met het aankondigen van het voornemen tot het opleggen van last onder bestuursdwang of dwangsom (bijlage 1).

Het Klantcontactcentrum kent een coördinator voor het cluster Omgeving die zich bezig houdt met het aansturen van de medewerkers en het organiseren van de werkzaamheden. Hij is verantwoordelijk voor de contacten met de rest van de organisatie en voor de ontwikkeling van beleid en eindverantwoordelijke voor de adequate uitvoering van de werkzaamheden. Het monitoren van de voortgang behoort tot zijn takenpakket.

De taken van de verschillende betrokken medewerkers zijn beschreven in de functieomschrijvingen die opgenomen zijn in het functieboek van de gemeente. De functiebeschrijvingen bevatten in algemene bewoordingen en beschrijving van de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de functionarissen.

7.1 Werkwijze en administratieve verslaglegging

In de eerdere hoofdstukken is beschreven hoe de verschillende vormen van toezicht plaatsvinden. Hierbij is vooral gekeken naar de specifieke werkzaamheden die aan een bepaalde vorm van toezicht zijn verbonden. Maar alle vormen van toezicht kennen een aantal stappen die moeten worden doorlopen om te waarborgen dat het toezicht adequaat plaatsvindt en dat inzicht blijft bestaan in de situatie en mogelijke ontwikkelingen hierin. De stappen waarin ieder toezichtbezoek uiteenvalt zijn:

• -

  Stap 0: Aanleiding voor toezicht

• -

  Stap 1: Voorbereiden bezoek

• -

  Stap 2: Uitvoeren toezicht

• -

  Stap 3: Afronding administratief

• -

  Stap 4: Uitvoeren eventueel vervolgtraject

Stap 0: is de stap die vooraf gaat aan het daadwerkelijke toezicht. Deze stap geeft aan waarom het toezicht plaatsvindt. Dit kan zijn omdat het toezicht is gepland in dit HUP, maar ook omdat een vergunning of ontheffing is aangevraagd of omdat een klacht of signaal binnenkomt dat toezicht nodig maakt. Voor ieder toezichtbezoek geldt dat er een document is waarop de aanleiding is terug te vinden.

Stap 1: Voorbereiden bezoek is de stap waarin wordt bekeken wat er bekend is over de situatie waarop het toezicht zich richt. Hier wordt gekeken of er informatie is te vinden in dossiers en wordt bepaald waarop tijdens het toezicht moet worden gelet. Voor een aantal vormen van toezicht wordt gebruik gemaakt van (standaard)checklisten. Onder andere voor vergunninggericht bouwtoezicht, slooptoezicht en routinematige controles milieu wordt gebruik gemaakt van checklists. Voor inrichtingen en bouwprojecten zijn relevante documenten te vinden in het betreffende dossier.

Stap 2: in deze stap vindt het daadwerkelijke toezicht plaats. De situatie ter plekke wordt bekeken en relevante gegevens worden genoteerd, al dan niet met behulp van een checklist uit de vorige stap. Eventueel worden foto’s gemaakt en afspraken gemaakt over het aanleveren van aanvullende informatie. Ook worden afspraken gemaakt met degene op wie het toezicht zich richt over vervolgstappen die de gemeente onderneemt.

Stap 3: omvat de administratieve vastlegging van de verzamelde gegevens en de constateringen die zijn gedaan. In bepaalde gevallen worden de bevindingen schriftelijk gemeld aan degene op wie het toezicht zich richt. Alle relevante documenten worden vastgelegd in het dossier. Indien het toezicht leidt tot vervolgstappen worden deze in deze stap aangekondigd en wordt vastgelegd welke stappen wanneer moeten worden gezet.

Stap 4 omvat eventuele hercontroles, het starten van een handhavingstraject door het aankondigen van bestuursrechtelijke stappen en dergelijke. In stap 4 wordt de jurist betrokken bij de werkzaamheden en het bepalen van de te volgen werkwijze. Voor het bepalen van passende handhavingsacties en begunstigingstermijnen wordt gebruik gemaakt van de Leidraad handhavingsacties en begunstigingstermijnen die als bijlage 5 is opgenomen bij het HUP. In het handhavingstraject neemt de jurist het voortouw en ondersteunt de toezichthouder. In het toezichttraject liggen de rollen net andersom.

7.2 Planning en monitoring

Het handhavingsuitvoeringsprogramma beschrijft welke werkzaamheden zijn voorzien. De middelen die nodig zijn voor de geplande uitvoering zijn geborgd in de programma- en productbegroting van de gemeente. De aantallen controles die in het HUP zijn opgenomen, zijn indicatief en gelden als planning. Het is zaak om in de loop van het jaar te volgen (monitoren) in hoeverre de planning wordt gehaald. Dit is van belang om in de toekomst betere inschattingen te kunnen maken van de benodigde capaciteit per activiteit (en daarmee per categorie activiteiten). Monitoring richt zich op twee zaken:

• -

  verloopt het toezicht voor bepaalde (categorieën van) activiteiten zoals gepland?

• -

  zijn de aannames die zijn gedaan correct?

• Zoals hiervoor aangegeven is het aantal voor toezicht en handhaving beschikbare uren beperkt. Dit betekent dat de uren efficiënt moeten worden ingezet en dat nieuwe inzichten die op grond van monitoring ontstaan tot actie moeten leiden. Indien blijkt dat een bepaalde toezichttaak meer of minder tijd vraagt, moet worden bekeken hoe met deze afwijking wordt omgegaan.

• Bij de monitoring gelden de volgende aandachtspunten:

  • 1)

    het aantal daadwerkelijk te controleren/gecontroleerde bouwwerken;

  • 2)

    voortgang van het aantal milieucontroles (uitgevoerde controles ten opzichte van de planning);

  • 3)

    het aantal geconstateerde overtredingen;

  • 4)

    de ontwikkeling in het aantal klachten, meldingen en signalen;

  • 5)

    het aantal zaken waarvoor handhavingstrajecten worden doorlopen;

  • 6)

    de urenbesteding ten opzichte van de urenbegroting.

  Ad 1) Toezicht op bouwwerken vraagt per geval veel tijd omdat meerdere controles per bouwwerk nodig zijn en iedere controle een aantal uren vraagt. Gevolg is dat een kleine wijziging in het aantal te contoleren objecten veel invloed heeft op de benodigde uren. Naast het aantal te controleren bouwwerken, wordt ook gemonitord of de te controleren bouwwerken daadwerkelijk zijn gecontroleerd. Met een nader te bepalen externe partij moeten hier afspraken over worden gemaakt.

• Ad 2) Het aantal milieucontroles staat vast. Dit aantal is binnen de beschikbare uren te realiseren, maar er is weinig tot geen ruimte om onverwachte zaken op te vangen. Om er zorg voor te dragen dat de milieucontroles daadwerkelijk worden uitgevoerd is het noodzakelijk dat de voortgang goed wordt gevolgd. Een eenmaal opgelopen achterstand is moeilijk in te lopen omdat de planning geen ruimte biedt.

• Ad 3) Via de checklisten die de toezichthouders gebruiken en op basis van rapportages over afgehandelde meldingen wordt geregistreerd hoeveel overtredingen er zijn geconstateerd. Door deze registraties te raadplegen ontstaat er inzicht in ontwikkelingen, wat informatie oplevert die voor de komende programmering van toezichttaken nuttig is.

• Ad 4) Het aantal klachten en meldingen is een onzekere factor. Er zijn gegevens uit het verleden beschikbaar, maar in hoeverre deze een beeld geven van de te verwachten situatie, is moeilijk te zeggen. Omdat de afhandeling van klachten gecombineerd moet worden met de reguliere werkzaamheden en omdat klachten meestal binnen afzienbare tijd moeten worden afgehandeld, leiden meer klachten en meldingen al gauw tot ontregeling van de planning en de reguliere gang van zaken.

• Ad 5) Een toezichtbezoek dat uiteindelijk resulteert in de noodzaak van handhavend optreden, betekent dat uren moeten worden besteed. Op voorhand is moeilijk te bepalen hoeveel handhavingszaken zich gaan voordoen en hoeveel tijd deze gaan vragen. Door hierop te monitoren, blijft in beeld welke werkvoorraad is te verwachten.

• Ad 6) In de ureninzet vaste formatie van de afdeling Klantencontactcentrum cluster Omgeving is aangegeven waar de beschikbare uren waarschijnlijk aan besteed worden. Daarnaast is in dit HUP beschreven welke uren nodig zijn om de taken die de gemeente zichzelf oplegt te realiseren.

• De medewerkers van de gemeente schrijven tijd. Het systeem hiervoor is geoptimaliseerd, zodat medewerkers beter kunnen aangeven aan welke taken zijn daadwerkelijk hebben gewerkt. Op deze manier ontstaat een goed inzicht in ontwikkelingen en mogelijke ruimte in de planning. Tevens leveren de gegevens uit het tijdschrijfsysteem input voor komende uitvoeringsprogramma’s en het jaarverslag waarin de uitvoering van het HUP wordt geëvalueerd.

• Samenvattend; om zicht te houden op en om in te kunnen spelen op ontwikkelingen en om de planning tijdig bij te sturen worden de volgende indicatoren gemeten:

• -

  Het aantal bouwwerken dat gecontroleerd moet worden (a.d.h.v. verleende vergunningen)

• -

  Het aantal uitgevoerde milieucontroles ten opzichte van de planning

• -

  Het aantal geconstateerde overtredingen en het aantal hercontroles

• -

  Het aantal meldingen (klachten) dat is binnengekomen

• -

  Het aantal lopende en op te starten handhavingszaken

• -

  De uren die zijn besteed aan taken (aan de hand van het tijdschrijfsysteem).

De coördinator van het Klantcontactcentrum maakt ieder kwartaal een overzicht waarin de bovengenoemde indicatoren zijn opgenomen. Ontwikkelingen die gevolgen hebben voor de planning worden kort beschreven en een mogelijke oplossing wordt beschreven.

De overzichten bieden ook het inzicht dat nodig is voor het maken van het jaarlijkse handhavingsuitvoeringsprogramma en het handhavingsjaarverslag. Dit verslag wordt jaarlijks opgesteld en geeft een evaluatie van de uitvoering van de handhaving. Een belangrijk onderdeel van het jaarverslag is een bespreking van de indicatoren en in hoeverre deze afwijkingen vertonen met de planning en verwachting.

7.3 Faciliteiten, middelen en applicaties

Om toezicht en handhaving adequaat uit te voeren moet een aantal afspraken zijn gemaakt en moeten ondersteunende voorzieningen goed geregeld zijn. Het gaat dan bijvoorbeeld om scholing, benodigde apparatuur en software voor onder meer de registratie van gegevens, maar ook om informatievoorziening en contact met andere overheden. In deze paragraaf komen deze vereisten aan bod.

7.3.1 Communicatie met andere overheden

Twee keer per jaar is er een regionaal handhavingsoverleg waarin op operationeel niveau handhaving wordt besproken. De drie BOCE-gemeenten zijn daarin vertegenwoordigd met de provincie en de politie.

Borger-Odoorn beschikt alleen over een BOA bij het toezicht voor de Drank- en Horecawet wordt ingehuurd bij de stichting Veiligheidszorg Drenthe. Aangezien de politie in hetzelfde gebouw is gevestigd als het Klantcontactcentrum zijn de lijntjes kort. Er zijn geen formele afspraken over communicatie over handhavingszaken, maar in de praktijk informeren politie en gemeente elkaar over relevante ontwikkelingen.

Een van de speerpunten van de beleidsnota Toezicht 2020 is verdere integratie van toezicht tussen het fysieke domein, het sociaal domein en het domein van openbare orde en veiligheid. De ambitie is om te investeren in dit integrale toezicht. Daarbij zal ook nadrukkelijk aandacht moeten worden geschonken aan de manier waarop contacten met andere organisaties en overheden ingericht wordt. De gemeente Borger-Odoorn zal daarbij zelf de regie in handen moeten nemen om het toezicht binnen de eigen grenzen, uitgevoerd door verschillende partijen, optimaal te integreren.

7.3.2 Scholing en ontwikkeling

Toezichthouders en handhavers van de gemeente Borger-Odoorn worden geacht op de hoogte te zijn van de laatste stand van zaken op het gebied van wet- en regelgeving en ontwikkelingen hierin. Om goed op de hoogte te blijven, kunnen de medewerkers cursussen en opleidingen volgen en bijeenkomsten bijwonen. Hiervoor is geen formeel opleidingsplan opgesteld en uren voor scholing en opleiding zijn niet apart begroot. Tijd voor scholing en ontwikkeling is opgenomen in de indirecte uren.

De coördinator van het KCC en de afdelingsmanager zijn verantwoordelijk voor het signaleren van opleidingsbehoeften, zowel vanuit de eisen die het werk stelt als vanuit de persoonlijke wensen van de medewerkers. Om opleidingsbehoeften te inventariseren wordt gebruik gemaakt van persoonlijke ontwikkelingsplannen die de medewerkers opstellen en met hun leidinggevende bespreken.

In het geval dat wetswijzigingen bijscholing noodzakelijk maken, wordt dit veelal regionaal aangepakt. Medewerkers van de gemeente kunnen scholing volgen bij de noordelijke handhavingsacademie.

Om inzichtelijk te maken welke tijd besteed wordt aan scholing, dienen deze uren als tijd voor scholing te worden geregistreerd in het tijdschrijfsysteem.

Om te kunnen voldoen aan de Kwaliteitscriteria VTH 2.1 zal scholing niet altijd voldoen. Voor een aantal activiteiten is uitbesteding aan een andere partij een meer doelmatige oplossing, zoals ook vastgesteld in het gerelateerde verbeterplan. Zie hiervoor ook de volgende paragraaf.

7.3.3 Kwaliteit van uitbesteding

In 2014 is een begin gemaakt met het uitbesteden van bepaalde toezichttaken op het gebied van milieutoezicht. Dit kan door het werk uit te laten voeren door medewerkers van een andere gemeente of door het werk uit te besteden aan een hierin gespecialiseerde marktpartij. De gemeente heeft hiervoor een raamovereenkomst met een aantal partijen. De werving verloopt via personeelszaken. Bij kleine opdrachten wordt een beroep gedaan op één of meerdere partijen waarmee in het verleden goede ervaringen zijn opgedaan. Deze partij(en) wordt gevraagd een passende aanbieding te doen, die wordt beoordeeld op prijs en kwaliteit van het aanbod.

Vanaf 2017 wordt het nodig geacht een groot deel van het toezicht op de bouw uit te besteden aan een nog te bepalen externe partij, om zo ook te kunnen voldoen aan de ambities en doelstellingen van de Kwaliteitscriteria 2.1 en het gerelateerde verbeterplan. Dit betreft een relatief omvangrijke uitbesteding waarbij nauwkeurig zal worden bezien op de borging van kwaliteit van het toezicht binnen de gemeente.

7.3.4 Apparatuur en voorzieningen

Voor het uitvoeren van controles beschikken de toezichthouders over persoonlijke beschermingsmiddelen en over middelen om metingen te verrichten. Voorbeelden zijn meetlinten, peilstokken en andere meetmiddelen. Voor indicatieve geluidmetingen, analyses en metingen van overlast door geur, licht en andere zaken wordt een beroep gedaan op de RUD.

Toezichthouders beschikken over een werkplek op het gemeentehuis met een computer en telefoon. Daarnaast hebben zij de mogelijkheid om informatie op te bergen in een kast of een bureau. Daarnaast zijn zaken als een printer en kopieerapparaat aanwezig. De toezichthouders beschikken over een mobiele telefoon waarmee zij contact op kunnen nemen met de gemeente als ze `in het veld´ zijn. Voor het vastleggen van situaties beschikt de gemeente over twee fototoestellen die de toezichthouders meenemen op controle.

Toezichthouders kunnen gebruik maken van een dienstauto van de gemeente als zij op controle gaan. Deze auto moet van te voren worden gereserveerd. Voor het uitvoeren van reguliere, te plannen, werkzaamheden voldoet dit goed. Indien (snel) gereageerd moet worden op meldingen, kan het gebeuren dat er niet direct een voertuig beschikbaar is. In de praktijk leidt dit niet tot problemen. Er komen digitale voorzieningen die het mogelijk maken om zaken op locatie digitaal te benaderen en de administratie ter plekke bij te werken.

7.3.5 Programmatuur

De gemeente gebruikt het Medewerkersportaal (hierna: MP)om gegevens over toezicht te registreren en om de afhandeling hiervan vast te leggen en te monitoren. De brieven die naar aanleiding van controles en hercontroles worden geschreven en overige correspondentie die de toezichthouder verstuurd, worden ook opgeslagen in het MP.