Ontnuchterend! Alcoholpreventie- en handhavingsplan 2020-2024 gemeente Borger-Odoorn

1.1 Aanleiding

Het Preventie- en Handhavingsplan alcohol is onderdeel van de Drank- en Horecawet (hierna DHW). De gemeenteraad stelt het beleidsplan vast op basis van artikel 43A van de DHW. Het artikel is in werking gegaan vanaf 1 januari 2015. Dit plan is het vervolg op het Preventie- en Handhavingsplan ‘Bezopen’ 2014-2018.

1.2 Achtergrond

Aan jongeren onder de achttien jaar mag sinds begin 2014 geen alcohol meer worden verstrekt. Geen zwak-alcoholische drank en geen sterke drank. Verstrekkers zijn strafbaar als ze wel verstrekken aan jongeren onder de achttien jaar. Ook mogen jongeren zelf onder de achttien geen drank in bezit hebben op voor het publiek toegankelijke plaatsen (zoals op straat, park, café, sportvereniging, et cetera). Ze zijn strafbaar en riskeren een boete wanneer ze wel alcohol nuttigen, of in bezit hebben. Supermarkten of horecagelegenheden die alcohol verstrekken aan jongeren onder de achttien jaar riskeren eveneens een boete.

De overheid wil met de leeftijdsgrens van achttien jaar, jongeren beschermen tegen de schadelijke gevolgen van alcohol en hiermee de overlast die drinkende jongeren veroorzaken terugdringen. De hersenen van jongeren zijn nog in ontwikkeling. Drankgebruik in de puberteit en bij jongvolwassenen kan de hersenen beschadigen.

Kort samengevat is alcoholgebruik het resultaat van de volgende factoren: persoon, sociale omgeving, aanbod van drank en overheidsbeleid. Deze factoren gezamenlijk vormen de combinatie die de keuzes van de gebruiker bepaalt. Onderzoek toont aan dat de meest succesvolle interventies bestaan uit het beïnvloeden van de omgeving van jonge drinkers. Deze omgeving bestaat uit: alcoholverstrekkers, scholen en ouders.

Naast het terugdringen van alcoholgebruik onder jongeren, richt dit plan zich ook op een preventieve aanpak van het gebruik van lachgasballonnen onder jongeren. De verkoop van lachgas in combinatie met een ballon was tot 1 april 2016 officieel illegaal. Door een besluit van het Europese Hof valt lachgas sinds juli 2016 onder de Warenwet. De afgelopen jaren ziet men dat lachgas in combinatie met een ballon steeds meer gebruikt wordt voor recreatief gebruik, zowel thuis als bij uitgaansgelegenheden en tijdens evenementen. Door voorlichtingsactiviteiten ook te richten op het gebruik van lachgas, worden de risico’s en schadelijke gevolgen van het gebruik van lachgas kenbaar gemaakt aan de jeugdige inwoners van Borger-Odoorn en hun ouders. In het theoretisch kader (bijlage 1) worden de schadelijke gevolgen van alcohol- en lachgasgebruik door jongeren nader toegelicht.

1.3 Jeugdgezondheidsonderzoek 2019

In het najaar van 2019 heeft GGD Drenthe een groot onderzoek gehouden onder jongeren in klassen 2 en 4 van het voortgezet onderwijs in de provincie Drenthe. Dit onderzoek wordt eens in de 4 jaar uitgevoerd en heeft als doel om de gezondheid en leefgewoonten van de Drentse jeugd in kaart te brengen. Voor dit alcoholpreventie- en handhavingsplan worden de resultaten betreft alcoholgebruik hieronder beschreven.

Kenmerken van de onderzoeksgroep

De onderzoeksgroep bestaat uit 268 jongeren uit Borger-Odoorn waarvan 134 meisje en 134 jongen. 124 jongeren in de leeftijdsgroep van 12-14 jaar en 143 jongeren in de leeftijdsgroep van 15-18 jaar hebben de vragenlijst ingevuld. Voor het eerst zijn jongeren die vallen onder GGD Groningen meegenomen in het onderzoek. Voor Borger-Odoorn cruciaal omdat 30% van de ondervraagden in Provincie Groningen onderwijs volgt. Voorheen miste deze groep jongeren in dit onderzoek.

Forse daling van het aantal jongeren dat alcohol heeft gedronken in de afgelopen 4 weken

63% van de jongeren in Borger-Odoorn geeft aan ooit wel eens alcohol te hebben gedronken. 31% van die groep jongeren geeft aan in de afgelopen 4 weken alcohol te hebben gedronken waarvan 22% zegt dat het gaat om 5 drankjes of meer per gelegenheid (binge drinken). Ten opzichte van 2013 is het aantal jongeren dat in de afgelopen 4 weken alcohol heeft gedronken met 27% gedaald en het aantal jongeren dat aan binge drinken doet is met maar liefst 30% gedaald. De landelijke trend is dat dit stagneert, in Drenthe is nog steeds een lichte daling te zien.

Er is een afname van het aantal ouders dat het goed vindt dat hun kind (-18) alcohol drinkt

Ten opzichte van 2013 is er een daling te zien van het aantal ouders (van jongeren die ooit alcohol hebben gedronken) dat het goed vindt dat hun kind alcohol nuttigt. In 2013 vonden 51.3% van de ouders in Borger-Odoorn het goed dat hun kind alcohol nuttigt. 11.3% zegt er niets van, 13.1% weten het niet, 21.4% raadt het af, 1.8% verbiedt het en 0.6% vindt dat hun kind minder zou moeten drinken. In 2019 vonden 34% van de ouders in Borger-Odoorn het goed dat hun kind alcohol nuttigt. 10% zegt er niets van, 18% weten het niet, 27% raadt het af, 9% verbiedt het en 3% vindt dat hun kind minder zou moeten drinken.

De grote meerderheid drinkt alcohol thuis of bij anderen thuis

Aan jongeren is gevraagd op welke plek alcohol gedronken wordt. 84% van de jongeren in Borger-Odoorn geeft aan dat er thuis of bij anderen thuis alcohol wordt gedronken. 39% drinkt alcohol op een feest of festival, 24 % in een keet, hok of schuur en 9% drinkt alcohol in een café, bar, snackbar of op het terras.

6% van de jongeren in Borger-Odoorn geeft aan ooit lachgas te hebben gebruikt

In Borger-Odoorn geeft 6% van de 268 ondervraagde jongeren aan ooit lachgas te hebben gebruikt. 1% daarvan heeft lachgas gebruikt in de afgelopen 4 weken en 5% geeft aan dat dit langer dan 4 weken geleden is. In Drenthe heeft 9% van de ondervraagde jongeren wel eens lachgas gebruikt, 2% daarvan in de afgelopen 4 weken en 7% geeft aan dat het langer dan 4 weken gelden is.

1.4 Doelgroep

Einddoelgroep van dit preventie- en handhavingsplan zijn jongeren en jongvolwassenen tot 24 jaar. Het accent ligt nadrukkelijk op de groep onder de 18 jaar en het ‘binge drinken’ tot en met 24 jaar. Het is bekend dat de gezondheidsschade van alcoholgebruik het grootst is onder de 18 jaar. Met dit gegeven in het achterhoofd heeft de overheid de leeftijdsgrens voor verkoop én bezit van alcohol in 2014 verhoogd naar 18 jaar. Het toezicht op de naleving van deze leeftijdsgrens wordt als een belangrijke prioriteit beschouwd binnen het gemeentelijk preventie- en handhavingsbeleid.

1.5 Uitgangspunten beleid

Collegeprogramma en visiedocumenten

In het collegeprogramma ‘2018-2022: Vertrouwd, vernieuwend vooruit’ schrijft het college van Burgemeester en Wethouders dat Borger-Odoorn zich inzet voor een gezonde levensstijl voor haar inwoners en zich hierbij richt op een preventieve aanpak. Ook op het gebied van alcoholpreventie- en handhaving ligt de focus op een preventieve aanpak, aangevuld met handhavende interventies. Deze samenhang is belangrijk; zonder controles op het gebied van handhaving kunnen de beleidseffecten niet getoetst worden en worden betrokkenen niet genoodzaakt om de vastgestelde regels na te leven.

Naast de preventieve uitgangspunten uit het collegeakkoord, is dit beleidsplan ook geschreven volgens de doelstellingen uit het beleidsplan ‘Vanzölf Soamen’. In dit beleidsplan wordt alcoholmisbruik omschreven als onderdeel van sociale, psychische en/of lichamelijke problemen. Alcoholmisbruik staat hiermee niet op zichzelf, daarom is het belangrijk om de aanpak van het gezondheidsprobleem in samenhang te behandelen. De sociale teams vervullen hier een belangrijke signalerende rol in.

Op het gebied van sporten bewegen sluit het alcoholpreventie- en handhavingsplan aan bij de opgestelde activiteiten en preventiemaatregelen in het Sport- en Gezondheidsakkoord (dit akkoord is in het najaar van 2019 vormgegeven en begin 2020 vastgesteld).

Interactief beleid

Dit Alcoholpreventie- en handhavingsplan is integraal afgestemd met betrokken actoren. Er zijn inventariserende gesprekken gevoerd met de adviseur gezondheidsbevordering (GGD Drenthe), het Sociaal Team, de jongerenwerker van Andes, de beleidsmedewerker DHW, de beleidsmedewerker jeugd, de juridisch adviseur en de wijkagent. Daarnaast is gesproken met uitbaters van sportkantines om ervaringen uit te wisselen over het gevoerde beleid van de afgelopen periode.

Situatie nu

In bijlage 4 wordt nader in gegaan op de evaluatie van het vorige alcoholpreventie- en handhavingsplan 2014-2018 ‘Bezopen’. Er is ondervonden dat het intensiveren van voorlichting gericht op ouders en verzorgers een belangrijke vervolgstap is in het nieuwe plan. Dit blijkt zowel uit de activiteiten die tijdens de afgelopen periode zijn uitgevoerd, als uit landelijke cijfers.

De jongerenwerkers van Andes en de wijkagent gingen gedurende de periode preventief op pad om de contacten te onderhouden, te signaleren en voorlichting te geven. Daarnaast zijn er bij verschillende hotspots controles uitgevoerd. Hieruit blijkt dat detailhandelaren de regels omtrent de 18+ grens goed naleven, bij paracommerciële organisaties is dit niet altijd het geval.

Doelstellingen 2020-2024

Op basis van de drank- en horeca wet, bevindingen uit het evaluatierapport en de resultaten uit de jeugdgezondheidsmonitor 2019 staan de volgende doelstellingen de komende periode centraal:

• •

  Doelstelling 1: Preventief inzetten op informeren van jongeren en hun ouders over de schadelijke gevolgen van alcohol- en lachgas gebruik.

• •

  Doelstelling 2: Dalende trend van alcoholgebruik en de schadelijke gevolgen van alcoholgebruik onder de achttien jaar voortzetten.

• •

  Doelstelling 3: Problematisch alcoholgebruik bij zowel volwassenen als jongeren wordt eerder gesignaleerd.

• •

  Doelstelling 4: Stijging realiseren van het aantal positieve controles, complete en juiste vergunningen bij horecagelegenheden, sportkantines, detailhandelaren en paracommerciële organisaties.

Wat willen we bereiken

• •

  In 2025 is de gemiddelde leeftijd waarop jongeren onder de 18 in aanraking komen met alcohol gestegen en is een afname van het aantal ouders dat het goed vindt dat hun kind (-18) alcohol drinkt.

• •

  In 2025 is het aantal jongeren dat aangeeft in de afgelopen 4 weken alcohol te hebben gedronken gedaald naar 25% en het aantal jongeren dat aan binge drinken doet naar 15%.

• •

  In 2022 heeft 100% van de horecagelegenheden, sportkantines, detailhandelaren en paracommerciële organisaties een positieve controle doorstaan en beschikt over een volledige en juiste vergunning.

1.6 Meetinstrumenten en beoogd resultaat

Om de effecten van de doelstellingen te kunnen meten tijdens en aan het einde van deze periode, is een set van meetinstrumenten samengesteld. Onderstaande meetinstrumenten worden gebruikt.

Meetinstrumenten

• •

  De onderzoeksresultaten van het Gezondheidsonderzoek Jeugd 2019

• GGD Drenthe heeft de onderzoeksgegevens halverwege 2020 gepubliceerd. Deze zijn gebruikt als nulpunt voor dit alcoholpreventie- en handhavingsplan (Doelstellingen 1 en 2).

• •

  Registratie meldingen DHW BOA’s

• BOA’S registreren de meldingsaantallen op het gebied van alcoholoverlast, weder verstrekking en overtredingen van drankverstrekkers. Deze registratie wordt gebruikt voor eventuele handhaving en de jaarlijkse evaluatie momenten (doelstelling 3).

• •

  Deelname ouders voorlichtingsprogramma’s

• Het voorlichten van ouders en verzorgers betreft het alcoholgebruik onder jongeren is een belangrijke doelstelling in dit plan. Het aantal voorlichtingen is beïnvloedbaar, de deelname van ouders/verzorgers aan deze voorlichtingsprogramma’s niet. In 2020 en 2021 wordt inzichtelijk gemaakte welke vormen van voorlichting effectief zijn om in de daaropvolgende jaren dit door te ontwikkelen (doelstellingen 1,2, 3 en 4).

• •

  Bereik ketenvoorlichting

• De jongerenwerkers van Andes en de wijkagent gaan preventief op pad om de contacten met keten te onderhouden, te signaleren en voorlichting te geven. Er wordt aandacht besteed aan een aantal thema’s zoals randveiligheid, alcoholbeleid, uitstraling van de keet naar buiten en wat te doen bij noodsituaties (doelstellingen 1 en 2).

• •

  Geregistreerde alcohol gerelateerde (gezins-)problematiek

• Vanuit de Sociale Teams Borger-Odoorn vragen we (geanonimiseerde) cijfers op, om een beeld te genereren van de aantallen alcohol gerelateerde (gezins-)problematieken (doelstellingen 2 en 3).

• •

  Resultaten metingen inzet Mysteryguests

• Door de resultaten van de mysteryguest bezoeken te monitoren, kunnen effecten van de voorlichtingen voor detailhandelaren, horecagelegenheden en paracommerciële organisaties gemeten worden (doelstelling 4).

Monitoring

De voortgang van dit beleidsplan wordt getoetst door bovenstaande meetinstrumenten in te zetten. Halverwege de beleidsperiode, in 2022, wordt de gemeenteraad geïnformeerd over de actuele stand van zaken en de voortgang van de beleids- en uitvoeringsplannen. Aan het eind van deze beleidsperiode (2020-2024) zal middels een evaluatie gekeken worden of het beoogd resultaat bereikt is. Door een vergelijking te maken met de jeugdgezondheidsmonitor 2019 en de jeugdgezondheidsmonitor 2023 worden de vervolg stappen bepaald.

2.1 Preventiemodel en maatregelen

Het preventiemodel van Reynolds is gebaseerd op de systeemtheorie van Holder (1998) die duidelijk maakt dat alcoholgebruik altijd een resultaat is van een combinatie van factoren. De persoon, zijn sociale omgeving, het aanbod van drank en het overheidsbeleid vormen samen een systeem dat uiteindelijk de keuze van de gebruiker bepaalt. Holder laat daarmee zien dat alcoholpreventie nooit alleen op het individu gericht kan zijn. Onderstaande afbeelding geeft inzicht in het systeem en de betrokken actoren waar we onze interventiestrategie op baseren.

Alcoholverstrekkers

Met de term alcoholverstrekkers worden alle personen bedoeld die verantwoordelijk zijn voor een adequate naleving van de bepalingen in de DHW. Dat kunnen onder andere horecaondernemers, barpersoneel, barvrijwilligers, portiers, caissières en filiaalmanagers zijn.

Uit Mysteryguest bezoeken is gebleken dat de detailhandelaren en de horecagelegenheden de vergunningen op orde hebben en de controles behalen. Sportverenigingen kunnen de leeftijd van minderjarigen tijdens de controles niet altijd juist beoordelen, waardoor een 18-minner in sommige gevallen toch alcohol in bezit kan krijgen. Om in de toekomst het aantal positieve controles te vergroten, zetten we in op een preventieve aanpak richting de alcoholverstrekkers.

Van de alcoholverstrekkers wordt verwacht dat ze:

• •

  de leeftijdsgrens voor de verstrekking van alcohol kennen en naleven,

• •

  het verbod op doorschenken bij dronkenschap kennen en naleven en

• •

  het verbod op het toelaten van personen in kennelijke staat van dronkenschap in de onderneming, vereniging of evenement, kennen en naleven.

Hoe zetten we hierop in de komende 4 jaren?

• •

  Controles uitvoeren door middel van de inzet van Mysteryguests.

• •

  Aanbieden van trainingen voor alcoholverstrekkers: Barcode voor barpersoneel, de IVA (Instructie Verantwoord Alcoholgebruik) training voor barvrijwilligers en de Evenementen IVA.

• •

  Uitvoeren van het opgestelde beleid en interventies uit Sport- en gezondheidsakkoord.

• •

  Nalevingscommunicatie door de BOA’s (zie bijlage 3: Sanctiemogelijkheden).

• •

  Organiseren en aanbieden van Pubquiz aan paracommercie over jongeren en alcohol.

Scholen

De school is een belangrijke pedagogische omgeving voor jongeren. Ook als het gaat om alcoholgebruik leren jongeren op school wat wel en niet verstandig is. Gedragsverandering creëren via voorlichtingsprogramma's blijkt lastig, zo niet onmogelijk. Toch is het relevant dat jongeren geïnformeerd worden over de risico's van alcoholgebruik. Niet zozeer om gedrag te beïnvloeden, maar om het gebruik te de-normaliseren en daarmee aan draagvlak te werken voor effectievere gedragsmaatregelen als handhaving en specifieke regelgeving. In de voorlichtingsactiviteiten brengen we, naast de risico’s van alcoholgebruik, ook de risico’s van het gebruik van lachgas onder de aandacht.

Uit de praktijk blijkt dat met name de informatie over wat alcohol met de hersenontwikkeling doet hierbij bruikbaar is. Middelbare scholen worden daarom aangemoedigd om activiteiten rond dit thema te organiseren. Een voorbeeld hiervan is de voorlichtende ouderavond. Ook de inzet van de jongerenwerker van Andes gebruiken we om het bewustzijn van jongeren op dit thema te vergroten. Voor zowel basis- als voortgezet onderwijs hebben de Gemeenschappelijke gezondheidsdienst (hierna GGD) en Verslavingszorg Noord Nederland (hierna VNN) in het kader van de jeugdgezondheidszorg een belangrijke adviserende rol bij schoolprogramma’s over middelengebruik. Daarnaast kan - in brede schoolverband – ook de bibliotheek een voorlichtende rol vervullen.

Hoe zetten we hierop in de komende 4 jaren?

• •

  Activiteit organiseren in samenwerking met de bibliotheek.

• •

  Inzetten van voorlichtingsactiviteiten VNN

• •

  Alcoholgebruik onder jongeren onder de 18 agenderen op het overleg rondom de Lokale Educatieve Agenda.

• •

  Voorlichtingsactiviteit organiseren (of verwerken in bestaande voorlichting) om het gebruik van lachgas onder jongeren terug te dringen.

• •

  Organiseren en aanbieden van Pubquiz aan middelbare school over jongeren en alcohol

• •

  Structureel inbedden van voorlichting over alcoholgebruik onder jongeren tijdens ouderavonden middelbare school en groep 8 basisschool.

Ouders en thuis

Bij ‘alcoholopvoeding’ onderschatten ouders vooral twee zaken. Hoeveel kinderen drinken en hun eigen invloed daarop. De beschikbaarheid van alcohol in huis en het opstellen van regels zijn geschikte instrumenten om alcoholgebruik tegen te gaan. Onderzoek heeft aangetoond dat kinderen van ouders die geen duidelijke regels hebben afgesproken en geen leeftijdsgrens hebben gesteld voor het drinken van alcohol, al op jongere leeftijd beginnen met drinken. Ze drinken bovendien vaker dan jongeren waarvan de ouders wel een leeftijdgrens hebben gesteld. Met die wetenschap kunnen ouders geholpen worden om wel actie te ondernemen. Het sociale team bekleed hierbij een belangrijke signalerende en organiserende rol.

Daarnaast zijn er in Borger-Odoorn meerdere hokken en keten waar jongeren bijeen komen. Deze keten staan grotendeels in tuinen van ouders van de jongeren. Ouders zijn verantwoordelijk voor wat de jongere thuis drinkt, dus ook in de hokken en keten. In de vorige beleidsperiode hebben we de hokken en keten geïnventariseerd. Onze aanpak en communicatiestijl blijft onveranderd: Als uitgangspunt kiezen we ervoor om in gesprek te gaan met de jongeren en hun ouders. Op een laagdrempelige manier bespreken we de verantwoordelijkheden van de keeteigenaar en de wettelijke verplichtingen waar de eigenaar en zijn bezoekers zich aan dienen te houden.

Hoe zetten we hierop in de komende 4 jaren?

• •

  Maatwerk interventies VNN en Andes .

• •

  Problematische thuissituaties op het gebied van alcohol worden gesignaleerd door het Sociaal Team en hier wordt actie op ondernomen.

• •

  Voorlichtingsactiviteit organiseren om het gebruik van lachgas onder jongeren terug te dringen (of verwerken in bestaande voorlichting).

• •

  In gesprek met jongeren over alcoholgebruik in hokken en keten + Organiseren en aanbieden van Pubquiz over jongeren en alcohol.

• •

  Structureel inbedden van voorlichting over alcoholgebruik onder jongeren tijdens ouderavonden middelbare school en groep 8 basisschool.

Publiekscommunicatie

De landelijke overheid voert sinds enkele jaren campagne onder de slogan ‘NIX onder de 18’, de campagne heeft als doel om de sociale norm te versterken dat niet drinken (en niet roken) onder de achttien jaar normaal is. Daarnaast ondersteunen we de landelijke Campagne IkPas!, die twee keer in het jaar georganiseerd wordt. Materiaal van deze landelijke campagnes wordt lokaal ingezet. Ook brengen we het belang van geen alcohol onder de 18 en alcoholmatiging in algemene zin onder de aandacht. We communiceren via de gemeentelijke website, in Week-in Week-uit en door verspreiding van een folder of flyer.

Hoe zetten we hierop in de komende 4 jaren?

• •

  We informeren inwoners van Borger-Odoorn over de gevolgen van alcoholgebruik (onder de 18), door middel van het ondersteunen en uitdragen van de landelijke campagnes NIX18 en IkPas!.

• •

  We houden Inwoners op de hoogte van de georganiseerde activiteiten rondom alcoholgebruik, door te communiceren via de gemeentelijke website en Week-In-Week-Uit.

• •

  Terugdringen van alcohol gerelateerde reclame in de gemeente.

• •

  Actief gebruik maken van lokale sociale media kanalen met bijvoorbeeld, video’s, interviews, vlogs etc.

2.2 Handhavingsactiviteiten en instrumenten

De komende jaren leggen we de focus op een preventieve inzet. Voorlichting, bewustwording en afstemming zijn daarbij de belangrijkste begrippen. Op het gebied van handhaving voeren we herhaaldelijke controletrajecten uit bij de horecagelegenheden, de paracommerciële instellingen en de detailhandelaren. De controles worden uitgevoerd door buitengewone opsporingsambtenaren (BOA’s) die in dienst zijn van de gemeente Emmen.

Gevolgen van het overtreden van de regels zijn afhankelijk van het type overtreding. Waar mogelijk wordt eerst gewaarschuwd. Sancties zoals boetes, dwangsommen, een tijdelijk verbod op het schenken van alcohol en in het uiterste geval het afnemen van vergunningen, zijn mogelijke gevolgen van herhaalde overtredingen. In bijlagen 2 en 3 zijn de sanctiemogelijkheden nader uitgewerkt. De bevoegdheden van de BOA’s beperken zich tot het toezicht houden op de DHW artikelen.

Hoe zetten we hierop in de komende 4 jaren?

• •

  We voeren controles uit (horeca/paracommercie/detailhandel) met behulp van de inzet van Mysteryguests volgens onze sanctiestrategie.

• •

  We leven onze sanctiestrategie na, zoals opgesteld in de bijlagen 2 en 3.

2.3 Sanctiemogelijkheden- en strategie

In de sanctiestrategie is vastgelegd hoe de gemeente optreedt wanneer de vastgestelde regels uit de DHW, de APV of de verordeningen niet worden nageleefd. De sanctiestrategie staat beschreven in bijlage 2: Handhavingsacties bij overtredingen drank en horecawet. De bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sanctiemogelijkheden staan beschreven in bijlage 3: Sanctiemogelijkheden.