Beleidsnotitie paracommercialisme en de Drank- en Horecawet

a.algemeen

Door een wijziging van de Drank- en Horecawet zijn in deze wet thans drie nieuwe artikelen toegevoegd, die beogen het zogenaamde “paracommercialisme” tegen te gaan.

Onderstaand wordt eerst het begrip “paracommercialisme” gedefinieerd. Daarna wordt aangegeven wat de huidige regelingen op dit gebied zijn en vervolgens wordt ingegaan op de inhoud van de wetswijziging en welke mogelijkheden dit de gemeente biedt om paracommercialisme tegen te gaan. Tenslotte wordt aangegeven op welke wijze burgemeester en wethouders, gelet op de specifieke Bredase situatie met hun bevoegdheden zullen omgaan.

b.definitie paracommercialisme en probleemstelling

De algemeen gehanteerde definitie van paracommercialisme luidt: “paracommercialisme is een vorm van oneerlijke concurrentie door al dan niet op enigerlei wijze gesubsidieerde instellingen die buiten hun doelstelling om horeca- diensten verlenen aan het publiek”. Bij dergelijke instellingen kan gedacht worden aan instellingen van recreatieve, sportieve, sociaal-culturele, educatieve, levensbeschouwelijke of godsdienstige aard, zoals ontmoetingscentra, buurthuizen, sportkantines, kerkelijke gebouwen en schoolgebouwen.

Onder invloed van verbeterde inkomensposities en meer vrije tijd is het gebruik van alcoholische dranken toegenomen en ook de behoefte om in buurthuizen, sportkantines e.d. te drinken. Dit heeft ertoe geleid dat deze instellingen activiteiten op horecagebied gingen bedrijven en aldus hun inkomsten gingen verhogen. Deze activiteiten werden in sommige gevallen steeds meer uitgebreid:

te denken valt aan bruiloften, recepties, jubilea en het verhuren van accommodatie aan derden, gepaard gaande met de verstrekking van drank. Hierbij kan zich de situatie voordoen, dat dergelijke instellingen in concurrentie treden met de reguliere horeca, echter onder ongelijke voorwaarden. Dergelijke ongelijke voorwaarden kunnen in de eerste plaats bestaan uit subsidies die aan instellingen worden verstrekt. Voorts wordt in dergelijke instellingen vaak met vrijwilligers en/of gesubsidieerd personeel gewerkt en gelden fiscaal gunstiger voorwaarden.

Sinds de jaren ‘70 hebben horecaondernemers en horecaorganisaties steeds scherper stelling genomen tegen het paracommercialisme. Uiteindelijk heeft de wetgever een regeling ter bestrijding van paracommercialisme opgenomen in de Drank- en Horecawet. De vraag is thans, hoe de gemeente deze gewijzigde wet in de praktijk gaat toepassen.

c.bestaande regelingen

Het landelijke Platform Paracommercialisme (waarin het Bedrijfschap Horeca, de VNG en de ministeries van WVC en EZ vertegenwoordigd zijn) en de Regionale Commissies Paracommercialisme (waarin werknemers- en werkgeversorganisaties en de Kamers van Koophandel vertegenwoordigd zijn) bemiddelen in incidentele gevallen van paracommercialisme. Door verschillende sportbonden en het beroepsmatig geleide buurt- en clubhuiswerk zijn overeenkomsten aangegaan met het Bedrijfschap Horeca.

Deze overeenkomsten zijn er op gericht horeca-activiteiten die niet in overeenstemming zijn met de doelstellingen van clubs en verenigingen in juiste banen te leiden. De in de overeenkomst opgenomen beperkingen met betrekking tot het gebruik van de kantines e.d. zijn dan van toepassing.

Deze vorm van zelfregulering is echter niet toepasbaar voor een aantal sectoren, zoals kerkelijke instellingen en niet-beroepsmatig geleide sociaal-culturele instellingen. Dit wordt mede veroorzaakt door de organisatiestructuur van deze sectoren, waarbij veelal een overkoepelend orgaan ontbreekt, dat in staat is dwingende afspraken met betrekking tot het beheer van zalen en kantines met de leden te maken.

De Drank- en Horecawet zoals deze voor de wijziging luidde, gaf in het algemeen regels voor het tappen en schenken van alcoholhoudende dranken. Hiervoor is een vergunning vereist van burgemeester en wethouders. Dit geldt voor zowel commerciële als niet commerciële bedrijven. Voldoet men aan de wettelijke eisen, dan moeten burgemeester en wethouders vergunning verlenen (gebonden beschikking).

De wet kende geen beperkt vergunningenstelsel voor sociaal-culturele en recreatieve instellingen. Met een vergunning zijn deze instellingen bevoegd alle soorten alcoholische en sterke dranken te verstrekken, behoudens beperkingen die de Drank- en Horecaverordening Breda 1991 hieraan stelt.

a.welke voorschriften of beperkingen kunnen op grond van de wet aan vergunningen worden verbonden?

Op grond van artikel 3a van de Drank- en Horecawet kunnen de voorschriften of beperkingen op slechts een drietal onderwerpen betrekking hebben.

Deze onderwerpen zijn:

- het in de inrichting houden van bijeenkomsten van persoonlijke aard, zoals bruiloften en partijen.

Onder bijeenkomsten van persoonlijke aard worden verstaan bijeenkomsten met een veelal feestelijk karakter, waarbij alcoholhoudende drank wordt genuttigd en die geen direct verband houden met de doelstelling van de instelling. Daarbij kan worden gedacht aan bruiloften, privéfeesten, recepties bij jubilea en dergelijke. Voor zover die bijeenkomsten tevens een zakelijk karakter hebben, direct verband houdende met de activiteiten van de instelling (bijvoorbeeld een receptie bij het afscheid van de voorzitter), worden deze niet aangemerkt als een bijeenkomst van persoonlijke aard.

- het openlijk aanprijzen van de mogelijkheid tot het houden van dergelijke bijeenkomsten.

Hieronder moet worden verstaan het maken van handelsreclame. Mededelingen en bekendmakingen van de instellingsactiviteiten die voortvloeien uit de doelstelling vallen niet onder deze beperking.

- de tijden gedurende welke in de inrichting alcoholhoudende drank wordt verstrekt.

Aan de horecavergunning kan bijvoorbeeld de voorwaarde worden verbonden, dat slechts gedurende één uur voor tot en met één uur na een activiteit in de instelling alcoholhoudende drank mag worden verstrekt.

b.aan welke vergunningen kunnen voorschriften of beperkingen worden verbonden?

Niet aan alle instellingen kunnen voorschriften worden opgelegd. Als de vergunninghouder een N.V. of B. V. is vallen deze niet onder het toepassingsbereik van de artikelen van de wet die toezien op paracommercialisme. Hetzelfde geldt, als de horeca-exploitatie in handen is van een natuurlijk persoon (bijvoorbeeld in geval van verpachting).

Op gemeentelijke accommodaties waarvan de vergunning ten name van de gemeente is gesteld, zijn de artikelen ook niet van toepassing. De gemeente heeft hierin wél een voorbeeldfunctie.

Wat resteert zijn stichtingen en verenigingen. Echter ook niet aan alle stichtingen en verenigingen kunnen voorschriften worden opgelegd. Niet onder het toepassingsbereik van de gewijzigde wet vallen stichtingen of verenigingen die:

• -

  als enige activiteit hebben het exploiteren van een horecagelegenheid;

• -

  rechtstreeks of via hun overkoepelende organisatie een overeenkomst zoals bedoeld in artikel 3b, eerste lid, van de Drank- en Horecawet, hebben gesloten met het Bedrijfschap Horeca;

Aan de horecavergunningen van de resterende stichtingen en verenigingen kunnen in beginsel voorschriften worden verbonden. Voordat deze voorschriften echter worden opgelegd dient per geval te worden nagegaan, of het opleggen van voorschriften gewenst is ter voorkoming van mededinging door het verstrekken van alcoholhoudende drank, welk verstrekken uit oogpunt van ordelijk economisch verkeer als onwenselijk moet worden beschouwd.

c.Drie mogelijkheden om met de gewijzigde Drank- en Horecawet om te gaan.

De gemeente kan op drie manieren met de gewijzigde Drank- en Horecawet omgaan:

• 1.

  burgemeester en wethouders bekijken van geval tot geval of voorschriften moeten worden opgelegd;

• 2.

  burgemeester en wethouders leggen in een beleidsnotitie vast hoe van de bevoegdheden gebruik wordt gemaakt;

• 3.

  de gemeenteraad stelt, op voorstel van burgemeester en wethouders, in een verordening nadere regels met betrekking tot het opleggen van voorschriften en beperkingen.

a. de situatie in Breda

- kwantitatief:

De gemeente Breda telt 566 geregistreerde horecabedrijven. Van deze bedrijven zijn er 144 alcoholvrij. Zij vallen daarom niet onder de bepalingen van de Drank- en Horecawet. Onder de 422 die resten zijn 22 slijterijen en 35 sociëteiten begrepen. Op deze bedrijven zijn de bepalingen in de Drank- en Horecawet over paracommercialisme niet van toepassing. Van de resterende 365 horecabedrijven zijn 220 commerciële café- en aanverwante bedrijven, 78 restaurants. Ook voor deze bedrijven gelden de anti-paracommercialisme-bepalingen van de Drank- en Horecawet niet.

Er zijn 67 instellingen die vallen onder het criterium: rechtspersoon, niet zijnde een B.V. of N.V., die zich richt op activiteiten van recreatieve, sportieve, sociaal-culturele, educatieve, levensbeschouwelijke of godsdienstige aard. Van deze 67 hebben 27 instellingen, althans de overkoepelende organisaties van die instellingen, een overeenkomst met het Bedrijfschap Horeca. Totaal blijven er 40 instellingen over, waarop het regime van de gewijzigde Drank- en Horecawet van toepassing is en aan de horecavergunningen waarvan burgemeester en wethouders voorschriften of beperkingen kunnen verbinden. Een overzicht van deze instellingen is bijgevoegd.

Aan de vergunningen van een aantal van deze instellingen zijn inmiddels voorschriften verbonden.

In beginsel kan daarom worden gesteld, dat horeca-activiteiten van instellingen die niet aansluiten op de doelstelling van die instellingen kunnen leiden tot benadeling van één of meer horecabedrijven in de stad.

-klachten:

Er bereiken de gemeente nauwelijks klachten over paracommerciële activiteiten van instellingen. Enerzijds kan dit betekenen, dat er geen of nauwelijks klachten zijn en dat er dus geen probleem is. Anderzijds is het natuurlijk mogelijk dat er wel klachten zijn, maar dat die de gemeente niet bereiken hetzij omdat deze in onderling overleg (eventueel via de paracommerciële commissie) worden opgelost, hetzij omdat die klachten niet worden geuit.

Niettemin kan het gegeven dat er nauwelijks klachten bij de gemeente binnenkomen erop duiden dat er in Breda geen groot paracommercieel probleem bestaat.

b.keuze voor regeling in een beleidsnotitie

Gelet op de kennelijk geringe omvang van het paracommerciële probleem in Breda en het relatief geringe aantal instellingen dat voor het opleggen van voorschriften of beperkingen in aanmerking komt, is een verordening een te zwaar middel. Duidelijkheid voor alle betrokkenen zou zo’n verordening wel opleveren, maar die duidelijkheid kan ook anderszins worden verschaft. Eén van de uitgangspunten bij de wijziging van de Drank- en Horecawet was bovendien de voorkeur van de wetgever voor zelfregulering. Tegen die achtergrond is het opstellen van een verordening ook een te zwaar middel.

Het van geval tot geval bekijken bergt het gevaar van onduidelijkheid en willekeur in zich.

Er is daarom gekozen voor deze beleidsnotitie, waarin burgemeester en wethouders onderstaand aangeven hoe zij in concrete gevallen met hun bevoegdheid omgaan. Deze notitie geeft dus de kaders weer, waarbinnen individuele vergunningaanvragen beoordeeld kunnen worden.

c. inhoud beleid

1. Is het opleggen van voorschriften in een bepaald geval gewenst?

Zoals in het bovenstaande al vermeld, moeten burgemeester en wethouders in alle gevallen per instelling bekijken of het nodig is voorschriften of beperkingen aan de horecavergunning te verlenen, Of de plaatselijke omstandigheden het opleggen van voorschriften of beperkingen gewenst maken ter voorkoming van ongewenste mededinging door het verstrekken van alcoholhoudende drank wordt op twee manieren getoetst:

-kwalitatieve toetsing:

kan de instelling worden beschouwd als een mogelijke concurrent van één of meer horecabedrijven? Om dit vast te stellen kan worden gekeken naar de doelgroepen. Als de instellingen niet in staat zijn om zich te richten op de klantenkring van de horeca zijn de instellingen geen potentiële concurrenten.

Een andere overweging kan zijn, dat de instellingen zich ook feitelijk richten op andere doelgroepen dan de horecabedrijven. Een derde overweging kan tenslotte zijn of er tussen de desbetreffende instelling en de in de omgeving gevestigde horeca tarief afspraken zijn gemaakt;

-kwantitatieve toetsing:

zijn er ter plaatse voldoende reguliere horecabedrijven waar de bijeenkomst kan plaatsvinden;

2.Welke voorschriften of beperkingen worden opgelegd?

Burgemeester en wethouders verbinden aan horecavergunning van daarvoor in aanmerking komende instellingen de volgende voorschriften:

a. het is verboden om in de inrichting bijeenkomsten van persoonlijke aard te houden.

Zoals uit de wettekst en de toelichting daarop blijkt, gaat het bij “bijeenkomsten van persoonlijke aard” om bijeenkomsten waarbij alcoholhoudende drank wordt genuttigd. Dat betekent, dat het verbod niet van toepassing op bijeenkomsten die weliswaar een persoonlijk karakter hebben, maar waarbij géén alcohol wordt verstrekt.

b. het is verboden om openlijk de mogelijkheid aan te prijzen tot het houden van bijeenkomsten van persoonlijke aard, hiermede te adverteren of reclame te maken.

De koepelovereenkomsten bepalen dat het uitoefenen van horeca- activiteiten door een sportvereniging jegens niet bij de sportvereniging aangesloten personen uitsluitend mag geschieden één uur voor, tijdens en één uur na:

• -

  het wedstrijdgebeuren;

• -

  trainingsuren;

• -

  overige activiteiten binnen het kader van de doelstelling.

Het wordt vooralsnog echter niet wenselijk geacht om aan vergunningen een soortgelijk voorschrift te verbinden.

In de eerste plaats niet, omdat, met name bij buurthuizen e.d, dan moet aansluiting gezocht moet worden bij het begrip “activiteit”. Dit begrip is zeer ruim. Een buurthuis met een ontmoetingsruimte bijvoorbeeld heeft als activiteit het in staat stellen van de buurtbewoners elkaar te ontmoeten. Hiervoor zijn geen vaste tijden te noemen.

Bovendien mag de instelling wel geopend blijven, maar er zou dan alleen alcoholvrije drank mogen worden geschonken. En wat is te verstaan onder “aangesloten personen”? Controle op de naleving van een dergelijk voorschrift zal dan ook niet of nauwelijks plaats kunnen vinden. In dergelijke gevallen heeft het opleggen van voorschriften geen zin.

Het zou natuurlijk mogelijk zijn om in de Drank- en Horecaverordening Breda 1991 een algemeen sluitingsuur op te nemen voor paracommerciele instellingen, maar dat strijdt weer met de individuele toetsing die moet plaatsvinden. Bovendien is van de behoefte aan een dergelijk algemeen sluitingsuur nooit gebleken.

3.ontheffingsmogelijkheid:

Op grond van artikel 3a, vijfde lid van de Drank- en Horecawet kunnen burgemeester en wethouders met het oog op bijzondere gelegenheden van zeer tijdelijke aard ontheffing verlenen van de aan een vergunning verbonden voorschriften of beperkingen.

Blijkens de toelichting op dit artikel wordt hierbij gedacht aan bijzondere festiviteiten of attracties, waardoor de vraag naar horecadiensten het bestaande aanbod overtreft. Wanneer van deze bevoegdheid gebruik kan worden gemaakt zal in de praktijk aan de hand van de omstandigheden van het concrete geval moeten worden bepaald, waarbij als uitgangspunt geldt, dat gebruik van deze bevoegdheid uitzondering moet zijn en geen regel.

d.Procedure vergunningverlening

Op grond van artikel 3e van de Drank- en Horecawet is op de voorbereiding van een beslissing tot verlening van een vergunning aan een stichting of vereniging die zich richt op activiteiten van recreatieve enz. aard de openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing. Dat betekent onder andere, dat de ontwerpbeslissing moet worden gepubliceerd in een dag- of nieuwsblad, dat de ontwerpbeslissing ten minste vier weken ter inzage moet worden gelegd en dat belanghebbenden hun zienswijze over de ontwerpbeslissing naar voren kunnen brengen. Pas daarna mag de definitieve beslissing worden genomen.

Aan dit voorschrift kan worden voldaan door publicatie van de ontwerpbeschikking in De Stem, onder vermelding van de instantie waarbij en de termijn waarbinnen belanghebbenden (in de praktijk zal dat veelal de plaatselijke horeca zijn) hun zienswijze kenbaar kunnen

maken, De ontvangen reacties worden meegenomen in de besluitvorming over de vergunningaanvraag.

Omdat de Kamer van Koophandel en Fabrieken reeds een wettelijke adviserende taak heeft in de vergunningprocedure hoeft in die richting geen extra actie worden ondernomen. In zijn advisering kan de Kamer van Koophandel zich uitspreken over de noodzaak tot het opleggen van voorwaarden.

e.bestaande vergunningen

De op dit moment geldende vergunningen van mogelijk paracommerciële instellingen, waaraan geen voorschriften zoals bovenbedoeld zijn verbonden, zullen successievelijk worden beschouwd. In de loop der tijd zullen zo nodig alsnog voorschriften aan dergelijke vergunningen worden verbonden.

f.Bezwaar/beroep

Tegen een beschikking kunnen derdebelanghebbenden beroep instellen op grond van de Algemene wet bestuursrecht. Op grond van die wet moet dan eerst een bezwaarschrift worden ingediend bij burgemeester en wethouders. De betrokken instelling kan tegen weigering van een vergunning of tegen het opleggen van voorschriften administratief beroep instellen bij Gedeputeerde Staten.

g.Sancties

Overtreding van de voorschriften kan leiden tot intrekking van de vergunning.

Binnen een jaar mag dan geen nieuwe vergunning worden verleend.

Overtreding van de voorschriften is bovendien een strafbaar feit.