“Verordening burgerinitiatief gemeente Buren 2011”

Toelichting 1

Algemene toelichting op de Verordening burgerinitiatief gemeente Buren 2011

1. InleidingHet burgerinitiatief geeft burgers het recht om zelf direct onderwerpen letterlijk op de politieke agenda te plaatsen en daarmee hun vertegenwoordigers voor een keuze te plaatsen.

Het burgerinitiatief is bedoeld als verbindingsschakel tussen de representatieve en de participatieve democratie. De directe invloed van burgers versterkt de (legitimiteit van de) besluitvorming in de raad. Het burgerinitiatief is één van de mogelijkheden om participatie van burgers bij de beleidsvorming en besluitvorming door de gemeenteraad te stimuleren.

Het burgerinitiatief is een uitgewerkte vorm van het petitierecht – het in de Grondwet vastgelegde recht voor eenieder een schriftelijk verzoek in te dienen bij het bevoegd gezag. Het verschilt ervan doordat de raad zich verplicht door burgers – procedureel correct – ingediende onderwerpen of voorstellen op zijn agenda te zetten en te behandelen. Het burgerinitiatief kan op die manier de participatie en betrokkenheid van burgers vergroten en geeft hen de mogelijkheid direct invloed uit te oefenen op de politieke agenda. Onderwerpen die de gemeenteraad naar hun idee zou moeten agenderen, maar die door de raad (nog) niet zijn opgepakt, kunnen met inachtneming van bepaalde voorwaarden op de raadsagenda worden geplaatst. Natuurlijk hebben burgers ook andere mogelijkheden om te participeren in politieke besluitvormingsprocessen, zoals inspraak of interactieve beleidsvorming. Inspraak wil zeggen dat de politiek een (concept)voorstel doet, waarna burgers hun mening over dat voorstel kunnen geven. Interactief beleid houdt in dat de politiek burgers in een vroeg stadium vraagt mee te denken over een onderwerp. Idealiter speelt de mening van de burgers een belangrijke rol in het uiteindelijke besluit of beleid. Zowel inspraak als interactief beleid is bedoeld om het draagvlak voor beleid te vergroten. In beide gevallen ligt het initiatief om de burger bij het beleid te betrekken bij de politiek. Het burgerinitiatief legt het initiatief echter bij de burger zelf.

Het burgerinitiatief is een instrument voor burgers om een nieuw onderwerp of voorstel op de agenda van de raad te plaatsen. De raad moet vervolgens over dit punt beraadslagen, mits aan de gestelde voorwaarden is voldaan.

Om het burgerinitiatief een volwaardige plaats in het democratisch bestel te geven en om de participatie en betrokkenheid van burgers daadwerkelijk te vergroten, dient het burgerinitiatief zo laagdrempelig mogelijk te zijn en met zo min mogelijk voorwaarden omgeven. De voorwaarde, dat het om nieuwe voorstellen of onderwerpen dient te gaan, voorkomt dat voorstellen die reeds door de raad zijn afgehandeld opnieuw op de agenda komen.

Oorspronkelijk was als voorwaarde voor een burgerinitiatief geformuleerd dat het alleen zou kunnen gaan om onderwerpen waarover de gemeenteraad bevoegd is. Beleidsterreinen waarover het college of de burgemeester (als portefeuillehouder) bevoegd is, konden derhalve geen onderwerp van een burgerinitiatief zijn. Vanuit het perspectief van de burger beperkt dit – nogal procedurele – onderscheid zijn recht onderwerpen of voorstellen op de politieke agenda te plaatsen. Uit het oogpunt van helderheid en duidelijkheid is het van belang dat de burger zich slechts tot één loket hoeft te wenden. Het ligt voor de hand de gemeenteraad dit loket te laten zijn. Vervolgens is het aan de gemeenteraad, het college of de burgemeester om burgerinitiatieven die zich richten op onderwerpen waarover het college of de burgemeester bevoegd is, in goede banen te leiden

Het burgerinitiatief is een instrument om de volksvertegenwoordigende functie van de raad te versterken; één van de beoogde effecten van de dualisering. Deze meer externe oriëntatie van de raad wordt gestimuleerd door verschillende wettelijke maatregelen. Zo kunnen raadsleden hun recht van initiatief gebruiken om signalen uit de samenleving te vertalen in concrete voorstellen. Door de concentratie van bestuursbevoegdheden bij het college kunnen raadsleden zich beter richten op wat één van hun kerntaken hoort te zijn: zich oriënteren op wat er leeft in de gemeente. Door de invoering van het burgerinitiatief is het vertalen van geluiden uit de samenleving niet langer het alleenrecht van raadsleden. Burgers hebben nu zelf het recht om publieke agendapunten tot onderdeel van de politieke agenda te maken. Het burgerinitiatief biedt een extra kanaal waarlangs zaken die in de samenleving leven, hun weg naar de gemeentelijke politiek kunnen vinden.

2. Doel en definitieIn deze verordening is het burgerinitiatief gedefinieerd als de mogelijkheid voor burgers om eigen voorstellen of onderwerpen op de agenda van de raad te plaatsen, mits aan procedurele en inhoudelijke vereisten is voldaan. Vervolgens vindt reguliere besluitvorming plaats. Deze definitie onderscheidt het burgerinitiatief van het "volksinitiatief "; deze term wordt doorgaans gebruikt voor het recht van burgers om over een door hen geformuleerd voorstel een bindend referendum onder de bevolking te laten houden.

Doel van een burgerinitiatief is burgers maximale zekerheid te bieden over behandeling van hun initiatief. Die behandeling wordt gegarandeerd, doordat de raad zich verplicht om het onderwerp op de raadsagenda te plaatsen.

Het burgerinitiatief is een activiteit van één of meer burgers

• a.

  gericht op bevordering van het algemeen belang;

• b.

  die een meerwaarde voor de gemeenschap heeft;

• c.

  die in het publieke domein plaatsvindt;

• d.

  waarbij de overheid op enig moment een rol speelt,

• e.

  maar waarbij de initiatiefnemers "geestelijk eigenaar" van het initiatief blijven.

Essentieel voor het burgerinitiatief is dat de initiatiefnemers "geestelijk eigenaar" blijven. De rol van de overheid is slechts facilliterend. Het is voor de politiek niet mogelijk een voorstel zonder toestemming van de initiatiefnemers aan te passen of (onherkenbaar) te veranderen. De burgers zullen hun eigen idee dus altijd kunnen blijven herkennen.

3. De functie van de raadHet burgerinitiatief is een instrument om de positie van de raad te versterken, omdat het de legitimiteit van raadsbesluiten vergroot en omdat het de betrokkenheid van burgers bij de gemeentelijke politiek wezenlijk inhoud geeft.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1In de modelbepalingen is ervoor gekozen de term "burgerinitiatief" te hanteren ter aanduiding van het voorstel (of onderwerp) dat door een burger bij de raad kan worden ingediend. Naar keuze zijn hier twee alternatieve begripsomschrijvingen opgenomen voor de invulling van deze term. De eerste gaat er van uit dat een burger bij dit middel alleen concrete voorstellen kan indienen bij de raad. Een voorbeeld hiervan kan zijn het voorstel om de winkels op bepaalde zondagen open op te stellen. Het tweede alternatief is ruimer. Het biedt de mogelijkheid dat burgers een onderwerp bij de raad aandragen, zonder dat een concreet voorstel is bijgevoegd. Te denken valt hier aan de wens om in de raad over de problematiek in een bepaalde achterstandswijk te discussiëren. Uiteraard staat het burgers ook bij het tweede alternatief vrij om een concreet voorstel in te dienen. Het is aan de raad om te beslissen of het nadere uitwerking door de indieners behoeft.

Artikel 2Uit dit artikel volgt dat de raad een burgerinitiatief op de agenda van een raadsvergadering moet plaatsen indien er sprake is van een geldig verzoek, ingediend door een initiatiefgerechtigde. De gemeenteraad zal zich in dat geval dus moeten uitspreken over het burgerinitiatief. Van een geldig verzoek is sprake als (a) het onderwerp van het burgerinitiatief niet in artikel 4 is uitgezonderd en (b) aan de in artikel 5 gestelde procedurele voorwaarden wordt voldaan. In artikel 3 (zie hierna) wordt nader omschreven wanneer een persoon initiatiefgerechtigd is.

Artikel 3De keuze voor deze ruime definitie van initiatiefgerechtigden ligt voor de hand. Het gaat om de kwaliteit van het initiatief; nadere criteria kunnen dan onnodig belemmerend werken. Bij indiening van een burgerinitiatief kan worden getoetst of de indiener/initiatiefnemer voldoet aan de vereisten van een initiatiefgerechtigde. Het verzoek vindt immers formeel op dat moment plaats. Om te kunnen onderzoeken of op dat moment wordt voldaan aan de vereisten, zijn verschillende gegevens nodig. Welke dat zijn wordt geregeld in artikel 5. Daarnaast kan de raad overwegen om vast te leggen op welke wijze de controle van de initiatiefgerechtigdheid plaatsvindt.

Artikel 4Het is weinig efficiënt om de raad te belasten met de beraadslaging over een onderwerp waarover de raad uiteindelijk geen beslissende bevoegdheid heeft.Daar komt bij dat de afstand tussen burger en bestuur alleen maar zou worden vergroot als de burger na het doorlopen van de burgerinitiatiefprocedure te horen krijgt dat de raad niets met het burgerinitiatief kan doen, omdat hij "er niet over gaat". Een vraag over gemeentelijk beleid kan ook geen onderwerp van een burgerinitiatief zijn. Voor dit soort vragen staan andere wegen open, zoals het spreekrecht in een commissie- of raadsvergadering of het spreekuur van een wethouder. Ook moet voorkomen worden dat het burgerinitiatief andere procedures zoals de bezwaar- of de klachtprocedure doorkruist. Met het oog hierop kan worden bepaald dat het burgerinitiatief geen bezwaar tegen een genomen besluit of een klacht over een gedraging van het gemeentebestuur kan inhouden. Tenslotte is het evenmin de bedoeling dat zaken, die recent nog in de raad aan de orde zijn geweest, opnieuw onderwerp van bespreking worden als gevolg van een burgerinitiatief. Dit zou de besluitvorming in de raad te zeer kunnen frustreren. Daarbij kan een raad zelf bepalen welke termijn hij daarvoor geschikt acht. Denkbaar is dat wordt gekozen voor de huidige raadsperiode. Het is aan de initiatiefnemer om aan te tonen dat het initiatief een nieuw voorstel betreft dat nog geen onderwerp van een raadsbesluit is geweest. Een burgerinitiatief dat wordt doorgestuurd naar college of burgemeester als portefeuillehouder, is geen burgerinitiatief meer volgens de definitie van artikel 1 van deze verordening. Lid 3 is bedoeld om te voorkomen dat college of burgemeester een initiatief om die reden terzijde kan schuiven.

Artikel 5Het ligt voor de hand om het burgerinitiatief bij de voorzitter van de raad te laten indienen. Zolang de burgemeester nog voorzitter van de raad is, ontvangt hij in die hoedanigheid de voorstellen. Om de voortgang van het burgerinitiatief ordelijk te laten verlopen, is het onvermijdelijk dat aan het verzoek een aantal minimumeisen wordt gesteld. Het is uit praktische overwegingen zoals uniformiteit, overzichtelijkheid en duidelijkheid raadzaam, dat indiening van een burgerinitiatief plaatsvindt door middel van een standaardformulier. Op dit formulier zal de initiatiefnemer naast het voorstel en een toelichting in ieder geval zijn personalia moeten aangeven. Ter voorkoming van fraude met namen kan gevraagd worden naar personalia, zoals adressen en geboortedata. Op grond van deze gegevens kan de gemeente onderzoeken of het initiatief de steun van voldoende daartoe gerechtigde personen heeft.

Artikel 6De burger moet erop kunnen vertrouwen dat de raad zijn voorstel spoedig toetst aan de vereisten en een besluit neemt over de behandeling. Hierin voorziet het eerste lid. Het gaat erom een termijn te kiezen die niet te lang is, maar ook niet zo kort dat er onvoldoende tijd is om het voorstel te kunnen controleren. Verzoeken waarover de raad niet bevoegd is, kan de raad doorzenden naar het college of de burgemeester als portefeuillehouder. Met het derde tot en met vijfde lid worden vooral waarborgen gecreëerd voor transparantie bij de afhandeling van een burgerinitiatief door de raad. Op grond van het vijfde lid wordt de indiener / initiatiefnemer altijd schriftelijk meegedeeld wat er met het ingediende voorstel gebeurt. Dat kan dus een inhoudelijk besluit zijn of de mededeling dat het verzoek is afgewezen. Wordt het verzoek tot plaatsing van het burgerinitiatief door de raad afgewezen, dan is er sprake van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht waartegen bezwaar en beroep op de rechter openstaan. Besluit de raad het burgerinitiatief te agenderen, dan is er sprake van een voorbereidingsbeslissing die niet vatbaar is voor bezwaar of beroep (artikel 6:3 Awb). Afhankelijk van de inhoud van de beslissing op het initiatief zelf, zal er sprake zijn van een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht dat vatbaar is voor bezwaar en beroep. Zo zal bijvoorbeeld bezwaar en beroep openstaan indien de raad, het college of de burgemeester naar aanleiding van het burgerinitiatief besluit een subsidie toe te kennen voor een bepaald project. Een ander voorbeeld is het besluit om een verordening op bepaalde punten aan te passen. Tegen een dergelijk besluit staan geen bezwaar en beroep bij de rechter open (artikel 8:2 Awb). In deze modelbepalingen is ervoor gekozen in het midden te laten hoe raad, college of burgemeester verder met het burgerinitiatief omgaat. Bedoeld is niet dat de raad altijd plenair het voorstel inhoudelijk moet behandelen. Het ligt wel voor de hand dat in de raadsvergadering wordt beslist over het te volgen traject, maar een besluit over een burgerinitiatief kan uiteraard ook in een raadscommissie inhoudelijk worden voorbereid. Ook kan de raad van mening zijn dat nader onderzoek moet worden gedaan. De indiener / initiatiefnemer zal hoe dan ook steeds over het vervolgtraject worden ingelicht en waar nodig en mogelijk erbij worden betrokken.