Verordening dwangsom bij niet tijdig beslissen Capelle aan den IJssel

Algemene toelichting

Bestuursorganen slagen er niet altijd in om binnen de wettelijke beslistermijnen een beslissing te nemen op een aanvraag of op een ingediend bezwaarschrift. Deze verordening wil burgers en bedrijven een instrument geven tegen te trage besluitvorming door het bestuur. De verordening beoogt een financiële prikkel te geven aan de bestuursorganen om binnen de daartoe gestelde wettelijke termijnen een besluit te nemen.

Kort samengevat betekent dit het volgende. Indien een bestuursorgaan niet binnen de in de Algemene wet bestuursrecht of een andere wettelijke regeling gestelde termijn (een en ander met inachtneming van de uitzonderings-, verdagings- verschonings- en opschortingsgronden) een beschikking geeft op een aanvraag, heeft het bestuursorgaan niet tijdig een besluit genomen. De aanvrager kan het bestuursorgaan dan binnen een redelijke termijn een ingebrekestelling sturen, waarna het bestuursorgaan een termijn van twee weken heeft om alsnog een besluit te nemen. Doet het dit niet, dan verbeurt het, vanaf de dag nadat de termijn van twee weken verstreken is een dwangsom, aan de aanvrager. In afwijking van het wetsvoorstel is ervoor gekozen om in dit verband voor besluiten van de raad een termijn van vier weken aan te houden.

Deze dwangsom kan via een glijdende schaal oplopen tot maximaal € 1260. Het bestuursorgaan bepaalt,

na de ingebrekestelling, of het een dwangsom verschuldigd is en wat de hoogte van de dwangsom is. In de verordening zijn een aantal uitzonderingen opgenomen waarin geen dwangsom verschuldigd is. Naast deze regeling blijft voor de klant de mogelijkheid openstaan om bezwaar of beroep in te dienen vanaf het moment dat het bestuursorgaan verzuimd heeft tijdig een besluit te nemen.

De Verordening dwangsom bij niet tijdig beslissen is geïnspireerd door het initiatiefwetsvoorstel van de kamerleden Wolfsen (PvdA) en Luchtenveld (VVD) tot aanvulling van de Algemene wet bestuursrecht met de mogelijkheid van een dwangsom bij niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan (Wet dwangsom bij niet tijdig beslissen [TK 2004, 29934]). Bij de inwerkingtreding van dit wetsvoorstel komt deze verordening van rechtswege te vervallen.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

Eerste lid

Het eerste lid van artikel 1 bevat een drietal begripsbepalingen. Door deze begripsbepalingen wordt tevens voor een belangrijk deel de reikwijdte van onderliggende verordening vastgesteld.

In onderdeel c wordt het begrip “tijdig” gedefinieerd. Een beschikking op aanvraag evenals een beslissing op bezwaar moeten door een bestuursorgaan tijdig worden gegeven. Tijdig is in dit geval, binnen de termijnen die daarvoor gelden op grond van de Algemene wet bestuursrecht (verder Awb) of een andere wettelijke regeling. Bij een andere wettelijke regeling kan worden gedacht aan een verordening zoals de Algemene Plaatselijke Verordening of de Marktverordening. Indien er in de Awb of andere wettelijke regelingen uitzonderings-, verdagings-, verschonings- of opschortingsgronden staan, dan worden deze in acht genomen.

Artikel 2

Dit artikel bevat de kern van de eigenlijke dwangsomregeling. Het regelt de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom.

Eerste lid

Het eerste lid regelt dat als een beschikking op aanvraag niet tijdig wordt gegeven het bestuursorgaan een dwangsom verbeurt. De dwangsom geldt voor elke dag dat het bestuursorgaan in gebreke is om te beslissen, met dien verstande dat de termijn ten hoogste 42 dagen bedraagt. Voordat de dwangsom begint te lopen is het echter wel noodzakelijk dat de aanvrager het bestuursorgaan in gebreke stelt, de “teller” gaat dus niet automatisch lopen nadat de beslistermijn is afgelopen. De aanvrager moet de dwangsom als het ware activeren (zie toelichting bij het derde lid).

De Algemene termijnenwet is niet van toepassing op de termijn van 42 dagen. Bij het berekenen van de dwangsom wordt dus geen onderscheid gemaakt tussen werkdagen en weekenddagen of feestdagen, ook niet aan het einde van de gestelde periode.

Tweede lid

In het tweede lid is de dwangsomregeling met “glijdende schaal” geïntroduceerd. De dwangsom loopt niet gelijkmatig op, maar het bedrag per dag na iedere week dat door het bestuursorgaan geen beschikking is genomen wordt verhoogd, met een maximum van € 1.260,--. Achterliggende gedachte om te kiezen voor een glijdende schaal is dat bestuursorganen nog beter geprikkeld zullen worden om tijdig of, althans met een zo kort mogelijke termijnoverschrijding beslissingen te nemen.

Derde lid

Om aanspraak te kunnen maken op de dwangsom, moet de aanvrager het bestuursorgaan schriftelijk in gebreke stellen. Daarbij dient hij het bestuursorgaan nog twee weken tijd te gunnen om alsnog te beslissen, anders heeft de ingebrekestelling immers geen zin. De termijn van twee weken vangt aan op de dag na die waarop de ingebrekestelling door het bestuursorgaan is ontvangen. Indien het bestuursorgaan bijvoorbeeld op maandag 2 augustus een ingebrekestelling ontvangt, is de eerste dag van de termijn dinsdag

3 augustus. De laatste dag van de termijn is dan maandag 16 augustus, zodat op dinsdag 17 augustus voor de eerste keer de dwangsom wordt verbeurd, indien nog steeds geen besluit is genomen.

De aanvrager kan het bestuursorgaan in gebreke stellen zodra hij redelijkerwijs kan menen dat het bestuursorgaan in gebreke is. Het is dus niet mogelijk om bij een aanvraag het bestuursorgaan al bij voorbaat in gebreke te stellen voor het geval niet tijdig zal worden beslist.

Vierde lid

In afwijking van het wetsvoorstel is ervoor gekozen om in dit verband voor besluiten van de raad een termijn van vier weken aan te houden.

Vijfde lid

Deze bepaling stelt buiten twijfel dat de dwangsom doorloopt indien de aanvrager tevens bezwaar of beroep heeft ingesteld tegen niet tijdig beslissen. Weliswaar is het bestuursorgaan gedurende de periode dat het bezwaar aanhangig is, niet wettelijk verplicht een (primair) besluit op de aanvraag te nemen, maar deze uitzondering is uitsluitend gemaakt om het bestuursorgaan de keuze te bieden om de beslissing al of niet te incorporeren in de beslissing op bezwaar en niet om extra uitstel te bewerkstelligen. De dwangsom eindigt uiteraard wel in het geval een bestuursorgaan niet langer verplicht is om een primair besluit op de aanvraag te nemen omdat de beslissing op de aanvraag al is vervat in de beslissing op het ingestelde bezwaar.

Het komt wel voor dat een bestuursorgaan dat in gebreke is tijdig een primaire beschikking te nemen op een aanvraag, opnieuw in gebreke is bij het tijdig beslissen op een daartegen ingesteld bezwaar. In dat geval kan het bestuursorgaan niet alleen een dwangsom verschuldigd zijn wegens het uitblijven van de primaire beschikking, maar daarnaast opnieuw wegens het niet tijdig beslissen op het bezwaar. Voor dat laatste is dan wel opnieuw een ingebrekestelling vereist.

Zesde lid

Het vijfde lid geeft een aantal uitzonderingen op de dwangsomregeling.

Geen dwangsom is verschuldigd als het bestuursorgaan onredelijk laat in gebreke is gesteld (onderdeel a). Wat onredelijk laat is, kan niet in zijn algemeenheid worden bepaald. Daarvoor is niet zonder meer doorslaggevend wanneer de oorspronkelijke aanvraag of het bezwaar is ingediend. Wel is van belang of en hoe er nadien van gedachten is gewisseld tussen aanvrager en bestuursorgaan.

Bijvoorbeeld: mededelingen die het bestuursorgaan heeft gedaan over de wijze van afhandelen dienen in beschouwing te worden genomen. (Zie bijvoorbeeld CRvB 26 februari 2004, LJN AO4639, en ABRvS

20 februari 2002, JB 2002/113).

Verder is geen dwangsom verschuldigd indien de aanvrager geen belanghebbende is in de zin van de Awb is (onderdeel b).

Ten slotte is geen dwangsom verschuldigd indien de aanvraag (of het bezwaar) kennelijk niet-ontvankelijk is of kennelijk ongegrond (onderdeel c). Wie bijvoorbeeld huursubsidie aanvraagt terwijl hij in een koophuis woont, ontvangt geen dwangsom als het bestuursorgaan een te late beslissing neemt op de aanvraag.

Deze uitzonderingen zijn vooral opgenomen om misbruik te voorkomen. Het is immers niet de bedoeling dat de dwangsomregeling tot gevolg heeft dat het winstgevend wordt om maar zoveel mogelijk beschikkingen aan te vragen en bezwaren in te dienen in de hoop dat er zo hier en daar wel een – met dit soort aanvragen en bezwaren overladen – bestuursorgaan niet tijdig zal kunnen beslissen.

Zevende lid

In het geval dat een aanvraag door meer dan één aanvrager is ingediend, wordt de dwangsom niet evenzoveel keer uitgekeerd, doch evenredig over de aanvragers verdeeld. Een bezwaarschrift kan bijvoorbeeld door meerdere personen worden ondertekend en ingediend. Per beschikking zal dus in elk geval nooit meer dan eenmaal de maximale dwangsom van het eerste lid verschuldigd zijn.

Voor de goede orde: deze bepaling heeft dus niet betrekking op de situatie dat er meerdere personen zijn die elk – min of meer gelijktijdig – een eigen en dus afzonderlijk bezwaarschrift hebben ingediend. In dat geval moet immers op elk bezwaarschrift afzonderlijk worden beschikt en geldt dus ook voor elk van die beschikkingen afzonderlijk dat een dwangsom verschuldigd kan zijn (honderd personen dienen een afzonderlijk bezwaarschrift tegen een beschikking in, dan wordt – als aan alle voorwaarden is voldaan - honderdmaal de dwangsom uitgekeerd).

Artikel 3

De termijn voor het nemen van een beschikking kan in een aantal situaties worden opgeschort. Dit is het geval indien de aanvrager schriftelijk met uitstel akkoord is gegaan (onderdeel a). Deze uitzondering spreekt voor zich: wie zelf met een periode van uitstel instemt, bijvoorbeeld opdat nader onderzoek kan worden gedaan, moet vervolgens niet een ingebrekestelling kunnen sturen binnen die periode.

De instemming met uitstel dient door de belanghebbende schriftelijk te geschieden. Door het vereiste van schriftelijkheid worden interpretatieverschillen ten aanzien van het al of niet instemmen met uitstel zoveel mogelijk voorkomen.

Ook wordt de beslistermijn opgeschort als het niet tijdig beslissen te wijten is aan de aanvrager zelf (onderdeel b). Dit kan het geval zijn als de aanvrager een dag voor afloop van de beslistermijn nog nadere gegevens heeft opgestuurd, of als de aanvrager zelf om uitstel van een hoorzitting of om nader onderzoek heeft gevraagd, en het bestuursorgaan heeft hiermee ingestemd. Deze bepaling strekt er mede toe misbruik van de dwangsomregeling te voorkomen. Een aanvrager moet geen financieel voordeel kunnen ondervinden van het tegenwerken van een tijdige beslissing door zichzelf.

Verder wordt de beslistermijn opgeschort, indien het bestuursorgaan door overmacht niet in staat is een beschikking te geven (onderdeel c). Een dwangsom heeft geen zin als daarmee het doel ervan met geen mogelijkheid bereikt kan worden doordat het bestuursorgaan zich in een overmachtsituatie bevindt

(vgl. maar dan voor de omgekeerde situatie: Voorzitter ABRvS 25 februari 1999, JM 1999/66).

Dat van overmacht sprake is, zal overigens niet snel mogen worden aangenomen. Het zal moeten gaan om een onmogelijkheid om te beslissen die veroorzaakt wordt door uitzonderlijke en onvoorziene omstandigheden buiten toedoen van het bestuursorgaan en die ook buiten zijn risicosfeer liggen.

In afwijking van het wetsvoorstel is in artikel 3, letter d. bepaald dat de termijn voor het beslissen ook wordt opgeschort als er informatie van derden, bijvoorbeeld een ander bestuursorgaan, een arts of een onafhankelijke deskundige, nodig is om een beschikking te geven op de aanvraag, en zonder die informatie geen beschikking kan worden genomen. In een dergelijke situatie is het de vraag of het juist is om het bestuursorgaan de rekening te presenteren voor een vertraging waarop hijzelf geen invloed kan uitoefenen. In de Eerste Kamer wordt dit ook gesignaleerd; wellicht dat dit tot een ruimere regeling of interpretatie in de jurisprudentie leidt. Zolang de Wet Dwangsom bij niet tijdig beslissen de werking van de voorliggende verordening niet opzij zet, wordt de afwijkende regeling gehanteerd.

Artikel 4

Eerste lid

Het bestuursorgaan moet de verschuldigdheid en de hoogte van de dwangsom eigener beweging bij beschikking vaststellen. Wanneer het bestuursorgaan alsnog een beschikking heeft genomen op de aanvraag of op het bezwaar, zal het de hoogte van de dwangsom in veel gevallen tegelijk met die beschikking kunnen vaststellen en bekend maken. Is dit niet mogelijk, dan zal het dit in elk geval moeten doen binnen twee weken na de dag waarop de alsnog genomen beschikking aan de aanvrager is verzonden. Die dag is immers de laatste dag waarover in dat geval de dwangsom verschuldigd is, tenzij al eerder het maximumbedrag van € 1260 werd bereikt. In dat laatste geval moet de vaststellingsbeschikking genomen worden binnen twee weken na de dag waarop het maximum is bereikt.

Tweede lid

De termijn waarbinnen betaald moet worden is gesteld op zes weken. De lengte van de betalingstermijn is daarmee gelijk aan die voor het instellen van bezwaar of beroep in artikel 6:7 Awb. Indien de aanvrager het niet eens is met de berekening van de hoogte van de dwangsom, kan hij daartegen op de normale wijze bezwaar of beroep instellen.

Artikel 5

Dit artikel ziet op de situatie dat een derdebelanghebbende een bezwaarschrift heeft ingediend tegen een besluit dat op aanvraag is genomen, maar de aanvrager van dat besluit niet. In die situatie heeft niet alleen de derdebelanghebbende, maar ook de oorspronkelijke aanvrager een belang bij een tijdige beslissing op het bezwaar. Dit artikel waarborgt daarom dat in dat geval ook de oorspronkelijke aanvrager het recht heeft om het bestuursorgaan in gebreke te stellen.

Artikel 6

Als overgangsregeling is bepaald dat de dwangsomregeling alleen van toepassing zal zijn voor beslissingen op aanvragen en op bezwaarschriften die na het toepasselijke tijdstip van inwerkingtreding zijn ingediend en dus niet op procedures die op dat tijdstip al lopen.