Toetsing-en toezichtprotocollen Bouwen Gemeente De Bilt 2010

Voorwoord

Het college van burgemeester en wethouders van de gemeente De Bilt acht het noodzakelijk dat op het terrein van de bouwplantoetsing en het toezicht op de verleende bouwvergunning in de gemeente duidelijkheid bestaat over welke (wettelijke) taken de gemeente moet uitvoeren en wat daarvoor de meest efficiënte en effectieve wijze van uitvoering is. De noodzaak hiertoe is ingegeven door een aantal ontwikkelingen op het terrein van bouw- en woningtoezicht, t.w.:

• 1.

  Geleidelijke taakvermeerdering in de afgelopen jaren door nieuwe wetgeving;

• 2.

  Doorwerking van de gevolgen van de wijziging van de Woningwet;

• 3.

  Calamiteiten in het land met consequenties voor het bouw- en woningtoezicht;

• 4.

  Sterke wens om bestuurlijk en ambtelijk eenduidigheid te krijgen over te stellen prioriteiten binnen het taakveld;

• 5.

  Daaraan gekoppeld een efficiënte invulling van taken

Ook om nog beter aan de zorgvuldigheidsvereisten te voldoen die aan de lokale overheid kunnen worden gesteld acht het college een meer beleidsmatige invulling van de werkzaamheden van het bouw- en woningtoezicht noodzakelijk.

Daarbij verdient aandacht dat in de Woningwet sinds 1 april 2007 de verplichting is opgenomen om een beleidsplan op te stellen, waarin is neergelegd hoe de gemeente omgaat met toezichts- en handhavingstaken op het terrein van de bouwregelgeving. Ook zal het college als gevolg van die wetswijziging jaarlijks verslag moeten uitbrengen aan de raad hoe zij hun preventieve en repressieve toezichthoudende taken en bevoegdheden op het terrein van de bouwregelgeving hebben uitgeoefend. De wetswijziging is een rechtstreeks gevolg van de hierboven al genoemde calamiteiten in het land in de afgelopen jaren.

Bovengenoemde ontwikkelingen leiden ertoe dat vrijwel alle gemeenten zich bezinnen op de gewenste of noodzakelijke verbeteringen binnen hun organisatie. In veel gemeenten bestaat bovendien behoefte aan meer ambtelijke en bestuurlijke eenduidigheid in de prioriteitsstelling bij de uitvoering van taken.

Beleidsvisie en doorwerking daarvan

Drie elementen zijn van belang bij het opbouwen van een evenwichtige, beleidsmatig werkende werkorganisatie. Alle drie aspecten zijn van belang voor een goede organisatie en moeten in onderlinge samenhang worden bezien:

• 1.

  De visie op de bouwregelgeving en de doorwerking daarvan in de werkorganisatie. Welke uitgangspunten en randvoorwaarden dient de werkorganisatie in acht te nemen bij het vormgeven van de organisatie.

• 2.

  De uitvoeringsorganisatie. Met in acht name van de uitgangspunten uit de beleidsvisie moet worden beoordeeld of de uitvoeringsorganisatie in staat is te leveren wat het bestuur verwacht en welke activiteiten moeten worden uitgevoerd om dit te verbeteren. Daarnaast moeten uitvoeringsnormen en beleidsregels worden opgesteld om een verantwoorde, effectieve en efficiënte uitvoering van taken te waarborgen in overeenstemming met de geformuleerde ambities;

• 3.

  De programmering van besluitvorming, toetsing, toezicht en handhaving. Het inventariseren en plannen van de daadwerkelijke activiteiten met de daartoe beschikbaar gestelde middelen.

In onderstaand schema zijn deze drie elementen in hun onderlinge relatie samengebracht.

Het schema heeft tot doel te benadrukken dat (bestuurlijke) visie, de mogelijkheden van de organisatie en de programmering van activiteiten op elkaar afgestemd moeten zijn om een effectieve uitvoering van taken mogelijk te maken. Alleen dan doen de handen (de uitvoering) wat het hoofd (het bestuur) wil, overeenkomstig de beschikbare middelen (de programmering). Het ideaalbeeld dient als referentie voor de evaluatie en voor de doelen die de organisatie zich stelt om slagvaardig te kunnen handelen.

Hoe verhouden de verschillende onderdelen zich tot elkaar? De beleidsvisie op de uitvoering van de bouwregelgeving is een samenstel van bestuurlijke opvattingen, aandachtspunten en randvoorwaarden. In het visiedocument worden de bestuurlijke ambities vastgelegd over de uitvoering op de betrokken terreinen. Het bevat de algemene uitgangspunten voor het vormgeven van de organisatie. Die algemene uitgangspunten moeten hun vertaling krijgen naar uitvoeringsregels en naar de programmering waar de uitgangspunten concreet vertaald moeten worden naar toetsings- en toezichtsprotocollen die recht doen aan die ambities. Tussentijdse monitoring van de uitvoering leidt elk kwartaal tot evaluatie en zonodig bijsturing van de uitvoering. Jaarlijks wordt verslag gedaan van de uitvoering en wordt beoordeeld of daarmee de gestelde doelen zijn gerealiseerd. Eventueel leidt dit tot aanpassing van ambities en uitgangspunten.

Doel

De afdeling Vergunningen en Toezicht heeft als doel haar wettelijke taken op het gebied van vergunningverlening, toezicht en handhaving op een professionele, transparante en uniforme wijze vorm te geven. De toetsings- en toezichtprotocollen maken het mogelijk om op een eenduidige wijze bouwplannen te toetsen en in de bouw te controleren. Met de keuzes die voor de protocollen gemaakt moeten worden, wordt de beschikbare capaciteit op de meest efficiënte en effectieve wijze ingezet. Concreet zal in deze nota het volgende worden bereikt:

• –

  Definiëren van de taken en het verantwoorden van de intensiteit waarmee deze taken zullen worden uitgevoerd. Daarmee wordt de basis gelegd voor de programmering van het werk.

• –

  Benoemen van de zogeheten “restrisico’s”. Als de capaciteit op minder risicovolle taken wordt beperkt, moet worden geaccepteerd dat daarmee risico’s worden aanvaard. Risico’s die de gemeente acceptabel vindt omdat de inzet van toetsing-, toezicht- en handhavingcapaciteit in geen verhouding staat tot de omvang van de risico’s. Getracht wordt de consequenties daarvan te benoemen.

• –

  Vastleggen van het acceptabele toetsing- en toezichtniveau in protocollen om te komen tot een effectieve en efficiënte taakuitvoering in overeenstemming met bestuurlijke ambities. Deze beleidsregels vertalen in checklisten voor de uitvoering.

De in deze protocollen voorgestelde werkwijzen hebben tot gevolg dat de ambtelijke organisatie een aantal werkzaamheden op een andere, soms wat meer gestructureerde wijze gaat uitvoeren. Er zal dan ook rekening mee moeten worden gehouden dat het introduceren van andere werkwijzen en systematieken een aanlooptijd vraagt.

Toepassingsbereik

De primaire taak van de unit Vergunningen is het toetsen van bouw- en sloopaanvragen. Het toetsingsprotocol richt zich dan ook alleen op het toetsen van een bouwplan (gefaseerd, regulier of licht) aan de regels uit het Bouwbesluit. Het gaat dus om de bouwtechnische eisen waaraan het bouwplan (of sloopplan) moet voldoen. Sloopplannen worden niet aan Bouwbesluit getoetst. Het gaat dus om de bouwtechnische eisen waaraan het bouw- of sloop (veiligheids)plan moet voldoen.

De prioriteit van het bouwtoezicht van de unit Toezicht is vastgesteld op het houden van toezicht op verleende bouwvergunningen. In het toezichtprotocol wordt per onderdeel in de bouwfase uitgewerkt op welke niveau het toezicht zal worden ingezet. Het toezichtprotocol richt zich op de controle tijdens de bouw van een verleende bouwvergunning. Voor de volledigheid meld ik dat het toezichtprotocol zich niet richt op het toezicht op bouwen zonder vergunning, of de staat en het gebruik van bestaande bouwwerken of gebruik van gronden en opstallen. Ook voor het toezicht op kapvergunningen of kap zonder vergunning is het protocol niet bedoeld of geschikt.

Uitgangspunten

Veiligheid en gezondheid

Een eerste uitgangspunt is dat veiligheid en gezondheid de belangrijkste prioriteiten zijn voor het gemeentebestuur. Naarmate de veiligheids- en gezondheidsrisico’s groter worden zal ook de bouwplantoetsing hierop afgestemd moeten worden en de toezichtintensiteit en handhavingprioriteit moeten toenemen. Op al deze aspecten zal, met name in het toezicht, aandacht besteed worden.

Eigen verantwoordelijkheid

Eigen verantwoordelijkheid van de bouwer is een uitgangspunt van gemeentelijk beleid. Als de veiligheidsrisico’s beperkt zijn, volstaat de gemeente met een beperkte toetsing en toezicht. Eventueel kan de gemeente die eigen verantwoordelijkheid ondersteunen met informatie. De gemeente blijft echter bevoegd om, waar het bouwen risicovoller is, intensiever toezicht te houden. Daarbij wordt niet alleen het bouwwerk als uitgangspunt genomen; ook kan de kwaliteit van de bouwer aanleiding zijn om een intensiever toezicht in te plannen.

Bouwplantoetsing

Wij zullen uitgebreid stilstaan bij het ontwikkelen van een toetsingskader voor de bouwtechnische beoordeling van bouwplannen. De reden is dat de intensiteit en de kwaliteit van de toetsing aan het Bouwbesluit al sinds jaar en dag ter discussie staan.

Het ontwikkelen van een toetsingskader (Bouwbesluitmatrix en het CKB-model van de Vereniging BWT Nederland) doet recht aan de wettelijke taken met de beschikbare personele capaciteit als uitgangspunt.

Integratie van toezicht

Tenslotte wil de gemeente systematisch, efficiënt en effectief toezicht houden. Dit betekent concreet dat samen gewerkt wordt wanneer dat efficiënt en effectief is; dat constateringen op een ander taakvlak aan de desbetreffende toezichthouder wordt doorgegeven en dat integrale handhavingacties gecoördineerd worden. De insteek is dat elke vergunning in elke bouwfase bezocht is.

Risico-inventarisatie

Voor de organisatie van Vergunningen en Toezicht zijn twee elementen van wezenlijk belang: waarop wordt getoetst en toezicht gehouden en wanneer wordt toezicht gehouden. Beide elementen tezamen bepalen de kwaliteit van de bouwtoets en het toezicht. Uiteraard zal de intensiteit moeten samenhangen met de risico’s die de verschillende taken opleveren.

Leidende gedachte achter de risico-inventarisatie is dat de hoogte van externe en interne risico’s maatgevend is voor de intensiteit van toetsing en toezicht.

Benadrukt daarbij moet worden dat de risico-inventarisatie zoals wij die hier uitvoeren geen wetenschappelijk onderzoek inhoudt. De analyse heeft tot doel om de terreinen van gemeentelijk handelen te inventariseren op een aantal risico-aspecten en daarmee een koers te zetten voor de beleidsontwikkeling. De elementen die hoog scoren in de analyse zullen de onderwerpen zijn die hoge prioriteit krijgen bij de uitvoering van taken. Voor taken die laag scoren zal slechts een bescheiden capaciteit worden vrijgemaakt.

Ook zal de risico-inventarisatie de basis moeten vormen voor de programmering van werkzaamheden op de vakafdeling(en). Een directe relatie tussen risicoperceptie en bestuurlijke ambities aan de ene kant, en intensiteit van toetsing, toezicht en handhaving aan de andere kant ligt natuurlijk voor de hand.

Werkwijze

In de voorbereiding zijn de overeengekomen rechtsgebieden, toetsing en toezicht op de bouwregelgeving, uiteengerafeld in taakgebieden. De taakgebieden zijn op volledigheid en juistheid beoordeeld door de medewerkers van de gemeente De Bilt en waarnodig aangevuld en/of aangepast.

Er is een aantal risicocategorieën benoemd en gedefinieerd. Aan de betekenis van de risico’s is een waardering toegekend, die is toegespitst op de lokale omstandigheden. De volgende risico’s worden onderscheiden:

Veiligheidsrisico

Als het effect optreedt, zal dit direct leiden tot situaties waarin mens en dier fysiek bedreigd worden. Dit risico heeft de zwaarste waardering gekregen (waardering 20).

Gezondheidsrisico

Als het effect optreedt, zal dit direct of indirect leiden tot situaties waarin het lichamelijk welzijn van mens en dier wordt ondermijnd (waardering 16).

Schaderisico / Aansprakelijkheidsrisico

Als het effect optreedt, zal dit direct leiden tot situaties waarin op geld waardeerbare vernietiging of beschadiging van roerende of onroerende goederen plaatsvindt, of als het effect optreedt, zal dit direct of indirect kunnen leiden tot claims op het gemeentebestuur tot vergoeding of compensatie (waardering 4).

Risico van hinder en overlast

Als het effect optreedt, zal dit leiden tot negatieve effecten op het ongestoorde woongenot en andere in het

maatschappelijk verkeer gangbare leefomstandigheden (waardering 8).

Risico van aantasting van omgevingswaarden

Als het effect optreedt, zal dit een negatieve invloed hebben op de kwaliteit van de omgeving. Als het effect optreedt, kan dit tot precedentwerking leiden (waardering 4).

Risico van aantasting van cultuurhistorische waarden

Als het effect optreedt, zal dit leiden tot negatieve beïnvloeding van aanwezige monumentale en/of ensemblewaarden, architectonische en artistieke waarden of een samenstel daarvan (waardering 4).

Risico van aantasting van milieuwaarden

Als het effect optreedt heeft dit nadelige gevolgen voor de kwaliteit/gesteldheid van lucht, water en/of de bodem (waardering 12).

Risico van aantasting van recreatieve waarden

Als het effect optreedt, zal dit leiden tot negatieve effecten op waarden en omstandigheden die een aangename vrijetijdsbesteding van inwoners en bezoekers mogelijk maken (waardering 4). Een fractie hogere waardering dan gebruikelijk. Dit doet recht doet aan de waarden van de gemeente als toeristische trekpleister.

In de inventarisatie is een tweetal “correctiemogelijkheden” opgenomen. Er kan een extra vermenigvuldigingswaarde worden ingevuld als een taak een hoge risicokans heeft. Ook kan worden gestuurd op bestuurlijke prioriteit om taken met een laag risico hoger te positioneren. Van deze mogelijkheden is bij het opstellen van deze nota geen gebruik gemaakt. Bij een toekomstige evaluatie kan men van deze mogelijkheid gebruik maken om het bouwbeleid aan te passen.

Uitkomsten

Om een zinvolle inventarisatie van het toetsen en toezicht op de bouwregelgeving te maken is een onderscheid gemaakt tussen verschillende soorten bouwvergunningen. In de eerste plaats tussen lichte en reguliere bouwvergunningen. Vervolgens zijn de reguliere vergunningen gerubriceerd in wonen, publieks- en bedrijfsfuncties. Voor de indeling in taken is voor het bouwtoezicht aangesloten bij de indeling zoals de Vereniging Bouw- en Woningtoezicht Nederland die maakt. Voordeel daarvan is dat direct de doorwerking naar de uitvoering kan worden gemaakt.

Het toetsen en toezicht op de lichte vergunningen (o.m. aan- en uitbouwen, bijgebouwen en dakkapellen) krijgt een relatief lage score, hetgeen logisch is omdat het hier om vrij ondergeschikte bouwwerken gaat.

Ook de reguliere bouwvergunningen voor woninguitbreiding scoren relatief laag. Dit betreft bijvoorbeeld aan- en uitbouwen die meer dan één bouwlaag beslaan en dakopbouwen. In het algemeen weinig gecompliceerde bouwwerken met dito constructie.

Datzelfde geldt voor de categorie wonen tot 1 miljoen euro. Hierin zullen vrijwel alle solitaire woningen en kleine woningblokken vallen. De omvang van de bouw en daarmee samenhangende complexiteit rechtvaardigen een hogere risicoscore, al blijven de veiligheids- en gezondheidsrisico’s beperkt.

Bij de grote woningbouwprojecten (> 1 miljoen) zijn de risico’s beduidend groter. De appartementencomplexen en grotere woningbouwlocaties kennen niet alleen grotere veiligheids- en gezondheidsrisico’s door grotere bouwhoogtes en complexere bouw, ook zijn de secundaire risico’s groter. Denk hierbij aan hinder en overlast en aantasting van omgevingswaarden tijdens de bouw. Dit zal ook zijn doorwerking krijgen naar intensiteit van toezicht.

Publieksfuncties zijn bijvoorbeeld winkels, cafés, sportscholen, buurthuizen en andere ruimtes waar mensen samenkomen. Kenmerk van deze gebouwen is dat zij bezocht worden door wisselende groepen mensen, die onbekend zijn met deze gebouwen. Over het geheel genomen scoren deze gebouwen hoger dan de vergelijkbare gebouwen in de categorie Wonen. De veiligheidsrisico’s zijn groter omdat het vaak wat complexere bouwwerken zijn dan woningbouw en meer aandacht moet worden gegeven aan de brandveiligheid. Deze bouwwerken worden veelal gebouwd in een omgeving met al een hoge bebouwingsdichtheid en veel bezoekers, zoals winkel- en wijkcentra. Dit rechtvaardigt een hogere risicoscore.

Bedrijfsfuncties zijn kantoren, bedrijfshallen enzovoorts waar mensen werken. De bedrijfsfuncties scoren ongeveer gelijk aan de publieksfuncties (behoudens de bedrijfsfuncties onder de 100.000 euro). Daarbij moet wel worden onderkend dat hieronder een grote variëteit aan activiteiten kan worden geschaard, van een stal tot een productiehal. De veiligheids- en gezondheidsrisico’s zijn bij deze bouwwerken vergelijkbaar met de categorie publieksfuncties. Op de risico’s hinder en overlast en aantasting van milieuwaarden scoort deze categorie echter wat hoger, zodat over het geheel genomen de risicoscore in deze categorie gradueel hoger ligt. Daarbij moet wel worden bezien of een en ander zijn doorwerking naar een hogere intensiteit van het bouwtoezicht of dat het hier een onderwerp betreft dat bij het milieutoezicht thuishoort.

Als restcategorie is bij de bouwvergunningen een rubriek “Overige” toegevoegd aan het overzicht. Daarbij moet vooral worden gedacht aan de zogeheten “bouwwerken geen gebouw zijnde” zoals masten, opslagbassins en kunstwerken. De risico’s worden beduidend lager ingeschat dan bij de hierboven beschreven categorieën. In het algemeen is dat ook te verantwoorden omdat hier geen mensen verblijven. Afzonderlijke aandacht verdient wel de beoordeling van en het toezicht op kunstwerken, zoals bruggen en viaducten, waar wel veiligheidsrisico’s kunnen spelen. Ook betreft het hier vaak wel omvangrijke, maar geen bijzonder gecompliceerde bouwwerken.

Het toezicht op de bouwplaats, naar aanleiding van het bouwveiligheidsplan, wat is opgesteld door de aannnemer, is een aandachtspunt. Dat toezicht krijgt in de inventarisatie een gemiddelde risicoscore. Dit zelfde geldt natuurlijk ook voor het sloopveiligheidsplan, wat eveneens is opgesteld door de aannemer. Maar met name als de veiligheid naar de openbare weg, de verkeersdoorstroming of de bereikbaarheid voor hulpdiensten in het geding is, kan een bouwveiligheidsplan goede diensten bewijzen en een aantal risico’s beperken.

Evenals in andere gemeenten in het land is het toezicht op vergunningvrije bouwwerken laag gewaardeerd.

De cultuurhistorische waarde van De Bilt met een door het Rijk aangemerkt beschermd Stads- en Dorpsgezicht in Westbroek en circa 70 Rijksmonumenten rechtvaardigt een actieve toetsing en toezicht op de monumentenvergunning. Dit zal veelal te combineren zijn met de toetsing en toezicht op de verleende bouwvergunning. In de organisatie van het bouwtoezicht zal ook het toezicht op de monumenten worden geïntegreerd. Daarnaast zal meer aandacht worden gegeven aan toezicht op de monumenten en meer in het algemeen ook de relatie met eigenaren van monumenten, waarin de nadruk ligt op het gezamenlijk belang van het in stand houden van deze bouwwerken.

Hetzelfde geldt voor het toezicht op de tijdelijke bouwvergunningen (m.n. noodlokalen t.b.v. onderwijs).

Het toezicht op de uitvoering van sloopwerkzaamheden krijgt in De Bilt een hoog risicoprofiel. Dit geldt met name voor de risicovolle vergunningen, hier is bijvoorbeeld asbest in het spel. Vastgelegd zal worden wanneer een sloopaanvraag als “risicovol” moet worden aangemerkt. Daarbij zal zowel het te slopen object als de locatie worden beoordeeld op risicofactoren.

Conclusies

Uit de risico-inventarisatie blijkt dat de bouwplantoetsing en het bouwtoezicht een consistent beeld oplevert. De ingeschatte risico’s lopen op met de bouwsom. Per functiecategorie (wonen, publieksfuncties en bedrijfsfuncties) differentieert de risico-inschatting wel wat, maar er zijn geen grote uitschieters die afzonderlijke aandacht vragen. Een aantal taken zal slechts marginaal behoeven te worden ingevuld, t.w.: vergunningvrije bouw en sloop en het toezicht op de welstand. Het toezicht op deze taken zal in het gebiedstoezicht dienen te worden geïntegreerd. Of de lage score van de monumentenvergunning ook moet leiden tot een dito toezicht is de vraag. Die lage score is vooral veroorzaakt doordat veiligheids- en gezondheidsrisico’s hier niet aan de orde zijn en juist deze risico’s het meeste gewicht in de schaal leggen. Veelal wordt de monumentenvergunning gecombineerd met een bouwvergunning zodat het toezicht hierop op niveau kan blijven. De tijdelijke vergunningen en de risicovolle sloop vragen bijzondere aandacht.