Beleidsregels boete WWB, IOAW en IOAZ De Wolden

Ondertekening

Toelichting 1

Algemene toelichting

Met inwerkingtreding van de Wet aanscherping handhaving- en sanctiebeleid SZW-wetten is de bestuurlijke boete in het leven geroepen.

Op grond van artikel 18a van de Wet werk en bijstand (WWB) en artikel 20a in zowel de IOAW als de IOAZ legt het college een bestuurlijke boete op indien er sprake is van schending van de inlichtingenplicht. Er zijn situaties denkbaar waarin het college kan besluiten een lagere boete of in het geheel geen boete op te leggen. Deze bevoegdheid dient nader ingekaderd te worden door middel van beleidsregels.

Artikelsgewijze toelichting

HOOFDSTUK 1            ALGEMEEN

Artikel 1.            Begripsbepalingen

De begrippen in deze verordening hebben dezelfde betekenis als in de Wet werk en bijstand, IOAW, IOAZ en de Awb. Voor een goed begrip en de leesbaarheid van de beleidsregel zijn enkele begrippen expliciet opgenomen.

Artikel 2.             Algemene bepaling met betrekking tot de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete

In dit artikel is de hoofdregel opgenomen. De hoogte van de boete is in principe 100% van het benadelingsbedrag.

Artikel 3.             Afzien van een boete

Gemeenten kunnen afzien van het opleggen van een boete bij (uitzonderlijke) dringende redenen. Dit artikel kan worden gezien als een hardheidsclausule. Gelet op de mogelijkheden om op grond van de in artikel 4, eerste lid, van deze beleidsregels genoemde criteria al een vergaande individualisering toe te passen, in het bijzonder doordat rekening gehouden kan worden met de persoonlijke omstandigheden van de klant, zal er slechts in zeer uitzonderlijke situaties aanleiding zijn om toepassing aan deze bepaling te geven.

Wat dringende redenen zijn, is afhankelijk van de concrete situatie en kan dus niet op voorhand worden vastgelegd. De dringende redenen kunnen geen verband houden met de omstandigheden waaronder een verplichting niet is nagekomen, maar uitsluitend gelegen zijn in de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die een boete voor een belanghebbende heeft.

Artikel 4.             Verminderde verwijtbaarheid

Indien een boete wordt opgelegd, wordt de hoogte hiervan afgestemd op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan belanghebbende kan worden verweten. Daarbij wordt rekening gehouden met de omstandigheden waarin belanghebbende verkeert.

Deze bepaling brengt met zich mee dat het college bij elke op te leggen boete moet nagaan of gelet op de individuele omstandigheden van de betrokken uitkeringsgerechtigde afwijking van het basis boetebedrag geboden is. Afwijking van het basis boetebedrag kan overigens slechts een matiging betekenen, wij zijn niet bevoegd om het basis boetebedrag te verzwaren.

Ernst van de gedraging

De ernst van de overtreding wordt op grond van artikel 2 Boetebesluit socialezekerheidswetten in de eerste plaats afgemeten aan de hoogte van het benadelingsbedrag.

Mate van verwijtbaarheid

In het bestuursrecht is het uitgangspunt dat als iemand de inlichtingenplicht heeft geschonden, dit ook verwijtbaar is. De bewijslast om aan te tonen dat de schending niet, of verminderd verwijtbaar is, ligt bij belanghebbende.

Hierbij worden een aantal stelregels gehanteerd.

Er is geen sprake van verminderde verwijtbaarheid in de volgende gevallen:

- een belanghebbende begrijpt de inhoud van de correspondentie van het cluster Sociale Zaken niet, bijvoorbeeld omdat hij de Nederlandse taal onvoldoende beheerst. Van belanghebbende mag worden verwacht dat hij zich laat informeren over de betekenis hiervan.

- een belanghebbende is langere tijd niet in zijn staat zijn belangen te behartigen. Van belanghebbende mag worden gevergd dat hij ervoor zorgt dat een ander zijn zaken regelt. Laat hij dit na, dan is er geen sprake van verminderde verwijtbaarheid.

Voor het bepalen van de hoogte van de boete worden de volgende uitgangspunten gehanteerd om te bepalen of er sprake is van volledige verwijtbaarheid:

- Het cluster Sociale Zaken deelt bij toekenning van een uitkering aan belanghebbende mee welke feiten en omstandigheden hij spontaan dient te melden. Het cluster Sociale Zaken gaat er dan ook, tenzij bijzondere omstandigheden op het tegendeel wijzen, steeds van uit dat het belanghebbende redelijkerwijs duidelijk kan zijn dat deze feiten en omstandigheden van invloed kunnen zijn op de uitkering.

- Van een belanghebbende kan een redelijke inspanning worden gevergd om op de hoogte te raken van feiten en omstandigheden bij anderen die van invloed kunnen zijn op zijn uitkering (bijvoorbeeld omstandigheden inwonend kind). Het enkele feit dat de ander de belanghebbende niet spontaan van een relevante omstandigheid op de hoogte heeft gesteld, impliceert niet dat het niet melden daarvan niet of slechts in verminderde mate aan belanghebbende kan worden verweten.

Omstandigheden waarin belanghebbende verkeert

Bij de beoordeling van de evenredigheid van de op te leggen boete dient rekening gehouden te worden met bijzondere financiële of sociale omstandigheden waarin belanghebbende verkeert op het moment dat de boete wordt opgelegd.

Denk hierbij bijvoorbeeld aan hoge woonlasten of uitgaven van bijzondere aard waar geen vergoeding voor mogelijk is. Of de situatie waarin de gevolgen voor (minderjarige) kinderen heel groot zijn, dan wel een nieuwe partner in gelijke mate wordt getroffen door de boete terwijl belanghebbende de boetewaardige gedraging beging op het moment dat hij alleenstaande was.

De weging van omstandigheden van persoon en gezin gebeurt op het moment dat de boete wordt opgelegd (toetsing ex nunc).

Als er sprake is van verminderde verwijtbaarheid dan wordt de boete lager vastgesteld. Kon belanghebbende redelijkerwijs weten dat hij in overtreding was? Is hij goed voorgelicht en zo nee, mocht hij er van uitgaan dat hij de juiste voorlichting kreeg. Er kan nooit sprake zijn van een categoriale verlaging van de boete. Het moet altijd gaan om individuele omstandigheden. Dat betekent dat er per geval bekeken moet worden of er aanleiding is om verminderde verwijtbaarheid aan te nemen.

Indien er sprake is van verminderde verwijtbaarheid dan wordt het basis boetebedrag met 50% verlaagd. In detail uitwerken van de verlaging is nagenoeg onmogelijk gelet op de vele situaties die aanleiding kunnen zijn voor het vaststellen van een verminderde verwijtbaarheid. Daarom is bij verminderde verwijtbaarheid gekozen voor halvering van de boete. Bij verminderde verwijtbaarheid kan niet gekozen voor een verlaging van het basis boetebedrag met meer dan 50%, dit komt tot uitdrukking in lid 3 van dit artikel.

In artikel 2a van het Boetebesluit sociale zekerheidswetten worden factoren genoemd die in ieder geval aanleiding moeten zijn voor verminderde verwijtbaarheid. Deze factoren zijn in lid 2 van dit artikel opgenomen.

Ad artikel 4, lid 2, onder a 

Hierbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan een plotselinge ziekenhuisopname, of het overlijden van partner of kinderen.

Ad artikel 4, lid 2, onder b

Denk hierbij aan de situatie dat iemand tijdelijk administratief onbekwaam is in verband met zijn geestelijke vermogens. Gaat het om een structurele situatie dan moet belanghebbende een wettelijke vertegenwoordiger regelen. Heeft hij dat niet gedaan dan is er geen sprake van verminderde verwijtbaarheid.

Ad artikel 4, lid 2, onder c

Hier is geen sprake van als de juiste informatie alsnog wordt gegeven in het kader van toezicht op de naleving van de inlichtingenplicht.

Artikel 5.             Niet nakomen van de inlichtingenplicht zonder financieel nadeel

Als er sprake is van een schending van de inlichtingenplicht zonder dat er teveel uitkering is betaald – de zogenaamde nul-fraude – kan het college kiezen tussen een waarschuwing en een boete. De hoogte van de boete is vastgelegd in artikel 2 van het Boetebesluit socialezekerheidswetten en bedraagt minimaal € 150 (NB. dit bedrag is ook van toepassing als het benadelingsbedrag lager is dan € 150).

Is er sprake van nul-fraude dan kan een waarschuwing worden opgelegd als belanghebbende in de afgelopen twee jaar niet eerder een waarschuwing heeft gehad. Voor deze termijn van twee jaar wordt gerekend vanaf de datum waarop eerder aan belanghebbende een waarschuwing is gegeven.

Een waarschuwing telt overigens niet mee voor de eventuele recidive. Van recidive is enkele sprake als binnen de recidivetermijn voor de tweede keer een boete is opgelegd voor een schending van de inlichtingenplicht waarbij sprake is van een benadelingsbedrag.

Artikel 6.             De wijze van opleggen van de boete

Deze beleidsregels zijn een uitwerking van de Verordening verrekening bestuurlijke boete bij recidive. Beleidsregels en verordening dienen in onderlinge samenhang bezien te worden. In de verordening is terug te vinden hoe en wanneer uitvoering gegeven dient te worden aan de verrekening.

Een bestuurlijke boete is een bestraffende sanctie, inhoudende een onvoorwaardelijke verplichting tot betaling van een geldsom (artikel 5:40 Awb). De procedure rond het opleggen van een boete is geregeld in titel 5.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De boete wordt beschouwd als een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM. Deze bepaling stelt bepaalde eisen aan de procedure tot boete-oplegging. Eisen die voor het overgrote merendeel in de Awb zijn vastgelegd.

Denk daarbij aan:

- vermoeden van onschuld

- cautie/zwijgrecht

- hoorplicht

- evenredigheidsbeginsel

- tweevoudige bestraffing van hetzelfde feit is uitgesloten (ne bis in idem)

- sanctie moet binnen een redelijke termijn worden opgelegd

Bij relatief lage boetes is niet alle rechtsbescherming van toepassing. Gedragingen waarvoor een bestuurlijke boete van maximaal € 340,00 kan worden opgelegd, kunnen via een lichte procedure worden afgehandeld (artikel 5:53 Awb). Is er echter sprake van een benadelingsbedrag van € 500 en wordt de boete wegens verminderde verwijtbaarheid teruggebracht naar € 250 dan ligt de opgelegde boete onder de grens van € 340, maar de maximale boete van € 500 ligt boven de € 340 dus is de gemeente gehouden de zware procedure te volgen voor deze gedraging.

Informeren belanghebbende

Is sprake van een boete waarvan het maximumbedrag meer bedraagt dan € 340 dan wordt van de overtreding een rapport gemaakt. Dit rapport moet aan de volgende eisen voldoen:

- het is gedagtekend

- het bevat de naam van de overtreder

- het vermeldt welk voorschrift is overtreden en wat de overtreding inhoudt

- zo nodig wordt aangegeven waar en wanneer de overtreding is geconstateerd.

In de gelegenheid stellen zienswijze te geven

Als het college het voornemen heeft om een boete op te leggen dan moet –bij de zware procedure- belanghebbende in de gelegenheid gesteld worden om zijn zienswijze te geven. De manier waarop belanghebbende deze mogelijkheid wordt geboden is vormvrij. Het kan dus schriftelijk, per brief, per mail, maar ook mondeling, bijvoorbeeld in een spreekkamergesprek of via de telefoon.

Uiterlijk bij de uitnodiging om zijn zienswijze te geven moet belanghebbende ook de rapportage op basis waarvan het voornemen tot boete-oplegging is ontstaan worden toegezonden. Wordt belanghebbende niet in de gelegenheid gesteld om zijn zienswijze te geven, dan moet de rapportage uiterlijk worden toegezonden bij de beschikking tot boete-oplegging.

Zowel voor de rapportage als voor de onderliggende stukken geldt dat het college er zoveel mogelijk voor zorgt dat deze in een voor belanghebbende begrijpelijke taal worden verstrekt, voorzover de verdediging van belanghebbende dit vergt. Dit betekent niet dat een overtreder die geen Nederlands spreekt zonder meer recht heeft op vertaling van het gehele dossier. Het gaat erom dat er een adequate verdediging mogelijk is. In sommige gevallen kan een mondelinge toelichting op een schriftelijk stuk voldoende zijn. Of heeft belanghebbende een advocaat of adviseur die de Nederlandse taal goed beheerst. Maar bij de kennisgeving van de aard van de beschuldiging is het van belang dat dit gebeurt in een taal die belanghebbende begrijpt. In die situatie kan niet te snel worden aangenomen dat aan de verplichting wordt voldaan door het feit dat de advocaat of adviseur van belanghebbende het Nederlands beheerst.

Horen van belanghebbende

Als belanghebbende wordt gehoord dan zorgt het college ervoor dat hij indien nodig wordt bijgestaan door een tolk. Bij het horen geldt – net als bij het rapport – dat er bijstand is door een tolk als dit nodig is voor een adequate verdediging. Er is dus niet onder alle omstandigheden recht op een officiële tolk. Het gesprek kan ook in het Engels worden gevoerd, of via de advocaat van belanghebbende. Zolang er maar een goede communicatie mogelijk is.

Degene die de overtreding heeft geconstateerd en heeft vastgelegd in een rapport mag ook het boetegesprek doen. Maar deze mag de boetebeschikking niet afgeven. De wetgever wil hier mee bereiken dat er tenminste een 2e persoon kijkt naar de oplegging van de boete (artikel 5:53 Awb). In de gemeente De Wolden is het zo geregeld dat de klantmanager of consulent de overtreding zal constateren en dat de uiteindelijke boete-oplegging geschiedt door de terugvorderingsambtenaar.

Om het preventieve karakter van deze wet goed tot zijn recht te laten komen is het heel belangrijk om iemand bij een eerste overtreding nadrukkelijk te wijzen op de gevolgen van een tweede overtreding.

Cautie / zwijgrecht

Als er sprake is van mondeling horen, dan geldt het zwijgrecht. Niemand kan verplicht worden mee te werken aan zijn eigen veroordeling.

Als belanghebbende schriftelijk om een reactie wordt gevraagd geldt dit veel minder en geldt de cautie in beginsel niet. Vóór het verhoor moet belanghebbende er op gewezen worden dat hij dit zwijgrecht heeft. Dit is de zogenaamde cautie (artikel 5:10a Awb, artikel 6, eerste lid, eerste volzin EVRM).

Dit zwijgrecht moet overigens heel letterlijk worden opgevat: belanghebbende heeft het recht om te zwijgen, maar niet om leugens te vertellen.

In het gespreksverslag (van het horen) moet opgenomen worden wanneer het gesprek naar een nieuwe fase overging, en wanneer dus de cautie is gegeven. Als dit is nagelaten, dan mag de afgelegde verklaring in beginsel niet als bewijs worden gebruikt. De verklaring mag in die situatie wel worden gebruikt als bewijs als de overtreder door het ontbreken van de cautie niet is benadeeld. Voor het antwoord op de vraag of de overtreder door het ontbreken van de cautie is benadeeld is onder meer van belang of de overtreder tijdens het verhoor werd bijgestaan door een rechtsgeleerd raadsman.

Wanneer moet belanghebbende op het zwijgrecht worden gewezen?

Dit komt tot uitdrukking in jurisprudentie, zie bijvoorbeeld LJN: AF5524, een uitspraak van de CRvB van 18 februari 2003 of LJN: AY9497, CRvB 5 januari 2006.

Er bestaat nog geen zwijgrecht voorzover de rechtmatigheid van de verstrekte uitkering nog niet is vastgesteld. Is vastgesteld in hoeverre er wel of niet recht bestaat op een uitkering, dan gaat het boeteonderzoek in en moet de cautie worden gegeven.

Houdt het onderzoek zich nog bezig met de vragen ‘wat, hoe en wanneer’ dan hoeft de cautie nog niet gegeven worden. Is door het antwoord op deze vragen echter objectief vast te stellen dat sprake was van boetewaardig gedrag, dan komt de ‘waarom-vraag’  om de hoek kijken. Op dat moment is de cautie een vereiste.

Omdat de boete een punitieve maatregel is wordt deze, met veel rechtswaarborgen omkleed.

Bij een boete gebeurt niets met de hoogte van de uitkering, maar wordt een beschikking afgegeven dat een geldsom betaald moet worden. In de situatie dat er nog een lopende uitkering is wordt de boete verplicht verrekend met de uitkering. Gaat het om een eerste overtreding dan wordt de beslagvrije voet in acht genomen.

Indien er geen sprake meer is van een lopende uitkering dan wordt een betalingsregeling afgesproken met belanghebbende. Voldoet belanghebbende hier niet aan dan wordt een waarschuwing en een termijnstelling gegeven. Voldoet belanghebbende ook dan nog niet dan kan een dwangbevel worden uitgebracht. Dit dwangbevel levert een executoriale titel op. Wordt de boete niet tijdig betaald dan wordt de verschuldigde boete verhoogd met de wettelijke rente en de op invordering betrekking hebbende kosten.

Volgorde van invordering

Indien belanghebbende geen gebruik maakt van artikel 4:92 Awb (de keuze op welke vordering hij eerst af wil lossen) dan maakt het college de keuze. Er wordt dan gekozen om conform de Verordening verrekening bestuurlijke boete eerst de boete te verrekenen.

Artikel 7.  Het besluit tot opleggen van een boete

Het boete werkproces eindigt met het afgeven van een beschikking. In deze beschikking moeten de volgende punten worden opgenomen:

- de mededeling dat hij een boete krijgt;

- de reden waarvoor de boete wordt opgelegd;

- hoe de boete wordt verrekend

- en eventuele redenen om de boete te verlagen.

De beschikking moet binnen 13 weken na de dag waarop het rapport is opgemaakt worden verstuurd. Dit is overigens een termijn van orde.

De vervaltermijn van de boete is vijf jaar als de maximumboete hoger is dan € 340,- en drie jaar als de boete € 340,- of lager is. Dat wil zeggen dat je geen boete meer kunt opleggen vijf jaar nadat de overtreding heeft plaatsgevonden, en drie jaar na een overtreding met een maximaal boetebedrag van € 340,-. Deze termijnen kunnen worden opgeschort als de gedraging wordt voorgelegd aan het Openbaar Ministerie. De opschorting eindigt als door een uitspraak de boete onherroepelijk is geworden.

Niet onvermeld dient te blijven dat in de Awb aan bezwaar en beroep geen schorsende werking is toegekend. Dat betekent dat belanghebbende de boete ook moet betalen wanneer het bezwaar of beroep nog loopt. Mocht in bezwaar of beroep de boete (gedeeltelijk) onterecht blijken dan kan hij het betaalde voor zover sprake is van te veel betaalde boete terug ontvangen met wettelijke rente gerekend over de periode van betaling tot aan de terugbetaling (artikel 4:102 eerste lid Awb).

Tenslotte wordt opgemerkt dat de rechter in afwijking van artikel 8:69 Awb in beroep of hoger beroep het bedrag waarop de bestuurlijke boete is vastgesteld ook ten nadele van de belanghebbende kan wijzigen. Dit is vastgelegd in artikel 18a, elfde lid WWB, artikel 20a, elfde lid IOAW en artikel 20a, elfde lid IOAZ.

Artikel 8.  Citeertitel

Deze beleidsregels kunnen worden aangehaald als “Beleidsregels boete WWB, IOAW en IOAZ De Wolden”.

Artikel 9.  Inwerkingtreding

Omdat sprake is van belastende beleidsregels kan hier geen terugwerkende kracht aan worden verleend. Er is aansluiting gezocht bij de inwerkingtredingsdata van de Handhavingsverordening, Maatregelenverordening WWB, de Maatregelenverordening IOAW en IOAZ en de Verordening verrekening bestuurlijke boete bij recidive.