Verordening inzake de wijze waarop ingezetenen bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid worden betrokken.

Ondertekening

Toelichting 1 INSPRAAKVERORDENING 2005.

Algemene toelichting.

Artikel 150 van de Gemeentewet.

Sinds 1 januari 1994 is in artikel 150 van de Gemeentewet aan de raad de verplichting opgelegd een inspraakverordening vast te stellen. De VNG heeft in 1993 daarvoor een modelinspraakverordening opgesteld. Dit model heeft ook ten grondslag gelegen aan de in 1998 vastgestelde inspraakverordening van de gemeente De Wolden. In 2003 heeft de VNG de modelverordening herzien. Het model is aangepast aan diverse wetswijzigingen op nationaal niveau, bijvoorbeeld aan het klachtrecht, dat inmiddels in hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is opgenomen, de dualisering van het gemeentebestuur (Wet dualisering gemeentebestuur) en de inspraakverplichtingen in verschillende bijzondere wetten (zoals artikel 47 van de Wet Werk en Bijstand en artikel 7a van de Wet stedelijke vernieuwing). Tevens is het model aangepast aan de aanwijzingen voor de decentrale regelgeving (Adr).

Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb.Met de herziening van de inspraakverordening wordt tevens beoogd de inspraakverordening aan te passen aan de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (Stb. 2002, 54). In deze wet wordt afdeling 3.4. van de Awb grondig herzien en artikel 150 van de Gemeentewet gewijzigd. De Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb is op 1 juli 2005 in werking getreden. Inmiddels is ook artikel 150 van de Gemeentewet aangepast.

Afdeling 3.4 Awb (oud/nieuw)Afdeling 3.4 Awb bevat een procedure voor de voorbereiding van besluiten. Deze afdeling heeft als doelstelling het bevorderen van eenheid in de wetgeving en het systematiseren en vereenvoudigen van wetgeving. Bij het inwerkingtreden van de Awb in 1994 bestond naast deze afdeling nog een afdeling 3.5 die een uitgebreidere voorbereidingsprocedure kende. Met de nieuwe Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb is beoogd deze twee procedures ineen te schuiven en tegelijkertijd te vereenvoudigen. Bij de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb wordt de nieuwe afdeling in verschillende bijzondere wetten van toepassing verklaard.In de Gemeentewet is afdeling 3.4 (nieuw) van toepassing verklaard op de inspraak bij gemeenten. De tekst van de nieuwe afdeling 3.4 Awb alsmede de tekst van het nieuwe artikel 150 Gemeentewet zijn als bijlage bij deze toelichting gevoegd.Uit de laatste zinsnede van het nieuwe tweede lid van artikel 150 van de Gemeentewet blijkt dat afwijkingen van afdeling 3.4 Awb zijn toegestaan (zie ook Memorie van Antwoord behorende bij wetsvoorstel). In de Memorie van Toelichting (MvT) op de wet is te lezen dat in de inspraakverordening zowel geheel als gedeeltelijk kan worden afgeweken van afdeling 3.4. Awb. Dit laatste kan bijvoorbeeld geschieden in gevallen waarin het wenselijk is om wel een ontwerp ter inzage te leggen, maar de inspraak daarover op andere wijze te organiseren dan via het mondeling naar voren brengen van zienswijzen of om te werken met andere termijnen, aldus de MvT

Inspraakprocedure/deregulering

Inspraak kan op zeer uiteenlopende manieren worden vormgegeven. In deze verordening is gekozen voor een sobere regeling mede met het oog op het dereguleringsstreven van de centrale overheid. Door het van toepassing verklaren van de procedureregeling van afdeling 3.4 van de Awb, het weghalen van overbodige bepalingen (zoals het beklagrecht) en de onnodige paragraafindeling is de verordening nog verder gedereguleerd. Wat resteert is een bondige en goed leesbare verordening van slechts 7 artikelen. Bovendien maakt een globale raamregeling het mogelijk dat recht wordt gedaan aan de behoefte van insprekers en bestuursorganen mede in relatie tot aard, schaal en reikwijdte van het beleidsvoornemen waarop inspraak plaatsvindt. Door een gedetailleerde en daardoor rigide wijze van regelgeving worden de belangen van insprekers niet gediend.

Alternatieven voor inspraak

Inspraak is onderdeel van het totale besluitvormingsproces; een naar tijd en strekking begrensde fase daarin. Het moet onderscheiden worden van andere mogelijkheden die men heeft om zich tot de bestuursorganen te wenden. Te denken valt hierbij aan het spreekrecht bij raads- en commissievergaderingen. Andere mogelijkheden die buiten de inspraak vallen zijn: het schrijven van brieven, het bezoeken van spreekuren, het houden van informatiebijeenkomsten, referenda enz. Inspraak is uiteraard ook van een andere orde dan de mogelijkheid om de uitkomsten van de beleidsvaststelling aan te vechten door middel van bezwaar en beroep.Inspraak kan ook worden onderscheiden van interactieve beleidsvorming. Interactieve beleidsvorming is een werkwijze, met name bedoeld voor complexe beleidsprocessen waarbij meerdere actoren betrokken zijn. Hierbij betrekt een overheidsorganisatie in een zo vroeg mogelijk stadium burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven of andere overheden bij het beleid, om in een open en evenwichtige wisselwerking of samenwerking met hen tot de voorbereiding, bepaling, uitvoering of evaluatie van beleid te komen. Interactieve beleidsvorming mobiliseert daarbij de kennis en steun van betrokkenen bij beleidsproblemen waarvan de overheid op voorhand niet weet (of nog niet wil bepalen) welke oplossingsrichting wordt gekozen.

Artikelgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsomschrijvingen

• 1.

  Inspraak: Er zijn veel omschrijvingen van het begrip “inspraak”. Bij de in dit artikel opgenomen formulering is aangesloten bij de tekst van artikel 150 van de Gemeentewet. Inspraak is een onderdeel van de voorbereiding en uitvoering van gemeentelijk beleid en heeft een tweeledig doel. Enerzijds wordt aan belanghebbenden de mogelijkheid geboden om hun mening over beleidsvoornemens kenbaar te maken. Anderzijds biedt inspraak aan bestuursorganen een belangrijk hulpmiddel in het kader van de voor de beleidsvoorbereiding noodzakelijke belangenafweging. Inspraak is overeenkomstig artikel 150 van de Gemeentewet “eenzijdig”gedefinieerd, dat wil zeggen dat geen gedachtewisseling met het bestuursorgaan is inbegrepen. Uitgangspunt is echter het tweezijdige element van de gedachtewisseling zo mogelijk wel onder de inspraakprocedure te brengen, omdat hiermee een derde doel kan worden gediend, te weten het creëren van draagvlak voorbeleidsvoornemens.

• 2.

  Inspraakprocedure: De verantwoordelijkheid voor het maken van een regeling over inspraak ligt ingevolge artikel 150 van de Gemeentewet bij de raad. Zoals in de algemene toelichting is vermeld, is in de ontwerp-verordening afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaard. Artikel 4, tweede lid, van het ontwerp geeft het bestuursorgaan ruimte om een andere procedure te volgen. Het bestuursorgaan isimmers verantwoordelijk voor uitvoering, de nadere regeling en organisatie van de inspraak. Het volgen van een afwijkende procedure moet wel beperkt blijven tot uitzonderingsgevallen. Immers, indien de afwijkende procedureregel wordt komt de herkenbaarheid, de duidelijkheid en de uniformiteit van de gangbare procedure in het gedrang.

• 3.

  Beleidsvoornemen: Het begrip “beleidsvoornemen” is gedefinieerd als het voornemen van het bestuursorgaan tot het vaststellen of wijzigen van beleid. Het moge duidelijk zijn dat het hierbij niet gaat om de vaststelling van concrete besluiten of maatregelen, maar om de vorming van beleid waarop deze kunnen worden gebaseerd.

Artikel 2 Onderwerp van inspraakIn het eerste lid is bepaald dat elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden besluit of inspraak wordt verleend bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid. Het begrip bestuursorgaan is gedefinieerd in artikel 1:1, eerste lid, van de Awb. Het omvat in elk geval raad, college en burgemeester. Elk bestuursorgaan van de gemeente kan zijn eigen beleidsvoornemens aan inspraak onderwerpen. In de MvT is vermeld dat het ter volledige beoordeling van de gemeenteraad blijft ten aanzien van welke beleidsvoornemens inspraak wordt verleend. Omdat het in bepaalde gevallen doelmatiger zal kunnen zijn als inspraak geschiedt door middel van bijvoorbeeld spreekrecht bij raadsvergaderingen, blijft door de formulering van het eerste lid de mogelijkheid bestaan dat voor bepaalde beleidsvoornemens een andere wijze van inspraak wordt geregeld. Het besluit om al dan niet inspraak te verlenen is een besluit in de zin van de Awb. Hiertegen kan dus bezwaar worden gemaakt.In het tweede lid is tot uitdrukking gebracht dat in beginsel alle beleidsvorming aan inspraak wordt onderworpen, tenzij er (zwaarwegende) redenen zijn om dit niet te doen. Met andere woorden, inspraak is regel en het afzien daarvan uitzondering.In het derde lid is bepaald dat inspraak altijd wordt verleend indien een wettelijk voorschrift daartoe verplicht. Hieronder is opgesomd welke wettelijke verplichtingen op dit moment gelden. Er is van afgezien om dit op te nemen in de tekst van artikel 2 zelf, omdat in de eerste plaats bij een nieuwe wettelijke verplichting direct de verordening moet worden aangepast en in de tweede plaats het een dermate uitgebreide opsomming is dat de verordening hiermee onoverzichtelijk wordt.Wettelijke verplichtingen tot het bieden van inspraak bestaan thans bij:

• a.

  de voorbereiding van ruimtelijke plannen of herziening daarvan dan wel bij de toepassing van artikel 19, eerste lid van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (artikel 6a WRO);

• b.

  de voorbereiding van het beleid inzake stadsvernieuwing (art. 8 Wet op de stads- en dorpsvernieuwing);

• c.

  de voorbereiding van een ontwikkelingsprogramma stedelijke vernieuwing (artikel 7a Wet stedelijke vernieuwing);

• d.

  de voorbereiding van het gemeentelijk milieubeleidsplan (artikel 4.17, derde lid, Wet milieubeheer);

• e.

  de voorbereiding van een besluit tot vaststelling van een afvalstoffenverordening die afwijkt van artikel 10.21 Wet milieubeheer (artikel 10.26 WM);

• f.

  het integraal gemeentelijk gehandicaptenbeleid (artikel 1a Wet voorzieningen gehandicapten);

• g.

  de plannen en beleidsverslagen gericht op de realisatie en de vormgeving van cliëntenparticipatie bij de uitvoering van de Wet Werk en Bijstand (artikel 47), de Wet Inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (artikel 42, eerste lid, onder d) en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (artikel 42, eerste lid, onder d);

• h.

  de voorbereiding van besluiten tot uitsluiting van welstandstoetsing als bedoeld in artikel 12, tweede lid, onder a. en b. van de Woningwet (artikel 12, vierde lid).

In het derde lid is opgenomen wanneer geen inspraak wordt verleend.

Jurisprudentie

* Er zijn geen wettelijke beletselen om bij het in procedure brengen van het ontwerpplan af te wijken van het voorontwerp dat aan inspraak onderworpen is geweest.Dit neemt niet weg dat, indien de afwijkingen ten opzichte van het voorontwerp naar aard en omvang zodanig zijn dat een geheel ander plan is ontstaan, dit aanleiding kan zijn de inspraak opnieuw een aanvang te laten nemen. In dit geval oordeelde de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) dat terecht geen nieuwe inspraak is opengesteld (ABRS 22 januari 2003).* Uitwerkingsplan ex artikel 11 WRO is een ruimtelijk plan waarop artikel 6a WRO ziet en is dus inspraakplichtig. De goedkeuring van een deel van een uitwerkingsplan dat de bouw van woningen mogelijk maakt, is in strijd met artikel 6a WRO en de inspraakverordening nu aan omwonenden geen inspraak is verleend met betrekking tot dit plan (ABRS 2 maart 2000).* Het is niet in strijd met de inspraakverordening noch met artikel 6a WRO noch met artikel 6a WRO noch met artikel 2:4 Awb dat de raad eerst zelf de aanvaardbaarheid van de voorgestane ruimtelijke ontwikkeling heeft onderzocht en in het voorontwerp van het plan de voorkeur voor een bepaalde ontwikkeling heeft laten blijken, alvorens in het kader van de inspraakprocedure de bevolking daarover te raadplegen. De afdeling concludeert dat de gevolgde inspraakprocedure correct is (ABRS 31 januari 2000).

Artikel 3 Inspraakgerechtigden

De omschrijving van inspraakgerechtigden vloeit rechtstreeks voort uit de tekst van artikel 150 van de Gemeentewet. In de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb zijn de woorden “in de gemeente een belang hebbende natuurlijke en rechtspersonen” vervangen door: belanghebbenden. Het begrip “belanghebbende” is in artikel 1:2 Awb gedefinieerd en deze definitie heeft ook gelding voor wetgeving buiten de Awb.

Jurisprudentie

In dit geval is het projectdocument uitsluitend aan het wijkoverlegorgaan voorgelegd. De kring van personen die ingevolge artikel 6a WRO moet worden betrokken bij de voorbereiding van ruimtelijke plannen is ruimer. Conclusie is dat de inspraak die niet overeenkomstig de inspraak is geregeld.

Artikel 4 Inspraakprocedure

Ter uniformering en deregulering is in het eerste lid afdeling 3.4 van de Awb van toepassing verklaard op de inspraak. In artikel 3:10 tot en met 3:18 Awb is de inspraakprocedure te vinden. Na terinzagelegging en bekendmaking van het beleidsvoornemen kunnen belanghebbenden gedurende zes weken schriftelijk of mondeling hun zienswijze naar voren brengen. In de meeste gevallen zal deze procedure passend zij n voor de inspraak. Zo niet dan kan op grond van artikel van het tweede lid de inspraakprocedure worden aangepast. Denkbaar is dat bijvoorbeeld de genoemde zes-wekentermijn door het bestuursorgaan te lang wordt bevonden. Deze termijn zou in de verordening kunnen worden aangepast of bij besluit van het bestuursorgaan op grond van het tweede lid.In dit kader wordt voor twee punten aandacht gevraagd.

• 1.

  Een inspraakprocedure kan ook het houden van een facultatief referendum omvatten (uitvoering van de wijze waarop men zijn zienswijze naar voren kan brengen). Dit middel zal echter, gezien de daaraan verbonden kosten, op beperkte schaal worden toegepast. Daarnaast zijn wij ook van mening dat dit in een afzonderlijke verordening moet worden vormgegeven.

• 2.

  Het is uiteraard mogelijk een (of meer) standaardprocedure(s) te ontwikkelen die wanneer nodig kan (kunnen) worden ingezet. Zo zou voor de artikel 19 WRO-procedures een aparte procedure kunnen worden ontwikkeld met bijvoorbeeld een standaardtermijn van twee in plaats van zes weken.

Jurisprudentie

Bij de behandeling van het beroep tegen de goedkeuring van een bestemmingsplan wordt door de afdeling niet ingegaan op het bezwaar van appellant tegen de beperking van de spreektijd tijdens de inspraakavond. Appellant had hiertegen een klacht kunnen indienen en heeft dit niet gedaan, aldus de afdeling (ABRS 10 juli 2002)

Artikel 5 Eindverslag

In dit geval is niet gekozen voor verwijzing naar afdeling 3.4 Awb. In artikel 3:17 Awb wordt namelijk slechts bepaald dat een verslag wordt gemaakt van hetgeen tijdens de inspraakprocedure mondeling naar voren is gebracht.Onder het in tweede lid, onderdeel a, genoemde verslag van de gevolgde inspraakprocedure wordt verstaan: Hoe is de procedure feitelijk verlopen? Is afdeling 3.4 Awb onverkort toegepast? Wanneer is het beleidsvoornemen ter inzage gelegd enz.?Onderdeel b betekent dat de eindrapportage een volledig overzicht dient te bevatten van zowel de mondelinge als de schriftelijke inspraakreacties. De schriftelijke reacties kunnen aan het verslag worden gehecht. In de MvT bij de Awb wordt opgemerkt dat in het verslag volstaan kan worden met een korte zakelijke weergave van de naar voren gebrachte opvattingen en vermelding van de personen die hun opvatting naar voren hebben gebracht.Onder c. wordt als sluitstuk van inspraak voorgeschreven dat het bestuursorgaan aangeeft wat met de zienswijzen wordt gedaan.In het derde lid is bepaald dat het bestuursorgaan het eindverslag op de gebruikelijke wijze openbaar maakt. Benadrukt wordt dat de bekendmaking van de resultaten van de inspraak uitermate belangrijk is. Het ligt voor de hand om degenen die hebben ingesproken een exemplaar van het eindverslag te sturen. Daarnaast kan het eindverslag algemeen worden gepubliceerd in de krant en op de gemeentelijke website. Als het aantal insprekers talrijk is, kan worden gekozen voor het volstaan met een algemene bekendmaking waarbij wordt aangegeven waar en hoe het eindverslag verkrijgbaar is. Tijdens de eventuele inspraakavond wordt al duidelijkheid over de communicatie geboden.In het vierde lid wordt de burgemeester verplicht om het eindverslag te vermelden in zijn burgerjaarverslag overeenkomstig artikel 170, tweede lid, aanhef en onder b, van de Gemeentewet.

Artikel 6 Inwerkingtreding nieuwe/intrekking nieuwe verordening.

In de model-verordening werd er nog van uitgegaan dat de verordening zes weken na bekendmaking in werking treedt. Dit hield verband met de tot 1 januari 2005 geldende Tijdelijke referendumwet. De termijn van zes weken hing er mee samen dat na bekendmaking van de verordening en de mededeling dat over deze verordening een referendum kon worden gehouden, een verzoek tot het houden van een referendum kon worden ingediend. Per 1 januari 2005 is laatstgenoemde wet vervallen en is de standaardregel van toepassing inhoudende dat alle verordeningen in werking treden op de achtste dag na bekendmaking, tenzij in de verordening daarvoor een ander tijdstip is aangewezen.Op het moment van in werking treden van de nieuwe verordening wordt de bestaande verordening ingetrokken.

Artikel 7 Citeertitel.

De verordening wordt aangehaald als: Inspraakverordening 2005. In de verordening wordt een jaartal genoemd om de nieuwe verordening qua naamgeving te onderscheiden van de ingetrokken verordening. Het is dus niet zo dat de verordening slechts voor een jaar geldt.