Verordening tegenprestatie Participatiewet, IOAW en IOAZ gemeente Deventer 2015

Ondertekening

Toelichting Verordening tegenprestatie Participatiewet, IOAW en IOAZ gemeente Deventer 2015

Algemeen

Per 1 januari 2015 krijgt de gemeenteraad de verplichting om bij verordening regels te stellen over het opdragen van een tegenprestatie aan bijstandsgerechtigden. Deze verordeningsplicht is neergelegd in artikel 8a, eerste lid, onder b Participatiewet. Het is aan de gemeente om de duur, omvang en inhoud van de tegenprestatie te regelen (zie TK 2013-2014, 33 801, nr. 24, p.6). De verordeningsopdracht voor het opdragen van een tegenprestatie in de IOAW en de IOAZ is tijdens het wetgevingstraject per ongeluk komen te vervallen. Met de nota van wijziging Verzamelwet SZW 2015 is deze verordeningsopdracht opnieuw opgenomen in de IOAW en de IOAZ: artikel 35 eerste lid onderdeel d van de IOAW en artikel 35 eerste lid onderdeel d van de IOAZ (zie TK 2014-2015, 33 988, nr. 6, p. 57).

Het college is bevoegd een belanghebbende te verplichten naar vermogen en tegenprestatie te verrichten, ook als die tegenprestatie niet direct samenhangt met arbeidsinschakeling. Een belanghebbende van achttien jaar of ouder doch jonger dan de pensioengerechtigde leeftijd is vanaf de dag van melding gehouden naar vermogen een tegenprestatie te verrichten. Dit is vastgelegd in artikel 9, eerste lid, onderdeel c, Participatiewet, artikel 35 onderdeel d van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (hierna: IOAW) en artikel 35 onderdeel d van de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen (hierna: IOAZ). De tegenprestatie bestaat uit de plicht om naar vermogen door het college opgedragen onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden te verrichten, naast of in aanvulling op reguliere arbeid en die niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt.

Het college heeft de opdracht beleid te ontwikkelen ten behoeve van het verrichten van een tegenprestatie en het uitvoeren ervan overeenkomstig de verordening tegenprestatie. Dit volgt uit artikel 7, eerste lid, onderdeel c, van de Participatiewet, artikel 34 eerste lid onderdeel b van de IOAW en artikel 34 eerste lid onderdeel b van de IOAZ.

Individuele omstandigheden

Het college bepaalt aan de hand van de individuele omstandigheden en de voorhanden zijnde onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden, de aard, de duur en de omvang van de aan een persoon op te leggen tegenprestatie. Hierbij moet het college de in deze verordening neergelegde criteria in acht nemen. Als het college een tegenprestatie vraagt van belanghebbende, moet het en duidelijke omschrijving geven van de te verrichten werkzaamheden. Het moet voor een belanghebbende immers duidelijk zijn welke tegenprestatie van hem verwacht wordt (zie Rb Zeeland-West-Brabant 25-02-2013, nr. 12/3649, ECLI:NL:RBZWB:BZ5171).

Bevoegdheid opdragen tegenprestatie

De bevoegdheid van het college om een belanghebbende te verplichten naar vermogen een tegenprestatie te verrichten geldt al sinds 1 januari 2012. De regering meent dat de tegenprestatie voor uitkeringsgerechtigden een gelegenheid is om te blijven participeren in de samenleving en om een sociaal netwerk, arbeidsritme en regelmaat te behouden. Dit zijn volgens de regering ook noodzakelijke voorwaarden om de kosten op de arbeidsmarkt te vergroten (TK 2013-2014, 33 801, nr. 3, p.29).

Tegenprestatie is geen re-integratie instrument

De plicht tot tegenprestatie heeft tot doel om maatschappelijk nuttige werkzaamheden te doen in de samenleving als tegenprestatie voor het ontvangen van een uitkering. Het opdragen van een tegenprestatie heeft niet primair tot doel de re-integratie van een belanghebbende te bevorderen, maar moet worden gezien als een nuttige bijdrage aan de samenleving (TK 2013-2014, 33 801, nr.7, p.49-50). De tegenprestatie is daarom naar zijn aard niet gericht op toeleiding tot de arbeidsmarkt en is niet bedoeld als re-integratieinstrument. Voorts mag en tegenprestatie het accepteren van passende arbeid of van re-integratieinspanningen niet belemmeren. Immers, als uitgangspunt geld werk boven uitkering.

Afstemmen

Net als bij het niet nakomen van de arbeids- en re-integratieverplichting geldt voor het niet nakomen van de tegenprestatie dat de bijstand kan worden afgestemd overeenkomstig de gemeentelijke afstemmingsverordening.

Ontheffing

Indien daarvoor dringende redenen - zoals zorgtaken - aanwezig zijn, kan het college in individuele gevallen tijdelijk ontheffing verlenen van de plicht tot het verrichten van een tegenprestatie (artikel 9, tweede lid, van de Participatiewet, artikel 37a, eerste lid, van de IOAW en artikel 37a, eerste lid, van de IOAZ). De plicht tot tegenprestatie is niet van toepassing op een belanghebbende die een uitkering ontvangt op grond van de Participatiewet en die volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 4 van de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (artikel 9, vijfde lid, van de Participatiewet). De plicht tot tegenprestatie is voorts niet van toepassing op een alleenstaande ouder die in het bezit is van een ontheffing als bedoeld in artikel 9a, eerste lid, van de Participatiewet, artikel 38, eerste lid, van de IOAW of artikel 38, eerste lid, van de IOAZ (artikel 9, zevende lid, van de Participatiewet, artikel 37a, vierde lid, van de IOAW of artikel 37a, vierde lid, van de IOAZ).

In deze verordening is tevens vastgelegd dat geen tegenprestatie wordt opgedragen als een belanghebbende mantelzorg verricht en het college het verrichten hiervan redelijkerwijze noodzakelijk vindt.

Wederkerigheid

In het beleidskader ‘Iedereen Actief 2015!’ hanteert de gemeente Deventer het uitgangspunt dat, zolang iemand nog geen betaald werk heeft, hij/zij in die tussenliggende periode maatschappelijk nuttig werk doet. Dit wordt ‘wederkerigheid’ genoemd. Hierbij wordt aangesloten bij de persoonlijke situatie en individuele omstandigheden van de klant, waarbij de persoonlijke wensen en kwaliteiten als uitgangspunt genomen worden. Ook wanneer belanghebbende al maatschappelijk nuttige werkzaamheden verricht, zal voor de invulling van wederkerigheid hier zoveel mogelijk rekening mee worden gehouden.

De belanghebbende zal in eerste instantie zelf op zoek moeten gaan naar maatschappelijk nuttige werkzaamheden/vrijwilligerswerk. Wanneer de belanghebbende hier meer hulp bij nodig heeft, kan de belanghebbende ondersteuning krijgen voor het vinden van een passende plek.

De gemeente Deventer wil het instrument van de op te dragen tegenprestatie alleen in het geval opleggen aan een belanghebbende wanneer hij/zij willens en wetens de verplichtingen uit de Participatiewet gericht op arbeidsinschakeling, niet nakomt.

Het instrument van de tegenprestatie als bedoeld in deze verordening, is dus geen invulling van activiteiten op het gebied van wederkerigheid. Ook zal het instrument van de verplichte verordening niet als sluitstuk van wederkerigheid gaan dienen. Wanneer personen geen invulling geven aan wederkerigheid zullen zij geen tegenprestatie opgelegd krijgen, tenzij deze personen ook de andere verplichtingen (gericht op arbeidsinschakeling) voortvloeiende uit de Participatiewet willens en wetens niet nakomen.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Begrippen

Begrippen die al zijn omschreven in de Participatiewet of de Algemene wet bestuursrecht of de Gemeentewet worden niet afzonderlijk gedefinieerd in deze verordening. Deze zijn vanzelfsprekend van toepassing op deze verordening.

Mantelzorg:

In artikel 1 van deze verordening is de definitie opgenomen van mantelzorg. Deze begripsbepaling is gebaseerd op het begrip zoals dat wordt gehanteerd in de Wet maatschappelijke ondersteuning (zie artikel 1.1.1 van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015). Onder mantelzorg wordt verstaan: hulp ten behoeve van zelfredzaamheid, participatie, beschermd wonen, opvang, jeugdhulp, het opvoeden en opgroeien van jeugdigen en zorg en overige diensten als bedoeld in de Zorgverzekeringswet, die rechtstreeks voortvloeit uit een tussen personen bestaande sociale relatie en die niet wordt verleend in het kader van een hulpverlenend beroep. Doorgaans zijn mantelzorgers personen met wie degene die de zorg ontvangt regelmatig contact houdt. De mantelzorger en de persoon die de zorg ontvangt, hoeven niet per se in één huis te wonen.

Het begrip 'mantelzorg' is van belang omdat artikel 5 van deze verordening bepaalt dat het college geen tegenprestatie opdraagt indien een belanghebbende mantelzorg verricht voor zover het verrichten van mantelzorg naar het oordeel van het college redelijkerwijs noodzakelijk is.

Het verlenen van mantelzorg overstijgt qua duur en intensiteit de normale gang van zaken. Het gaat om hulp die verder gaat dan gebruikelijke hulp. Gebruikelijke hulp is de normale, dagelijkse zorg die partners of ouders en inwonende kinderen geacht worden elkaar onderling te bieden omdat ze als leefeenheid een gezamenlijk huishouden voeren en op die grond een gezamenlijke verantwoordelijkheid hebben voor het functioneren van dat huishouden.

Bij mantelzorg, verleend door personen uit de directe omgeving van de zorgvrager en rechtstreeks voortvloeiend uit de sociale relatie, wordt de normale (gebruikelijke) zorg in zwaarte, duur en/of intensiteit aanmerkelijk overschreden.

Artikel 2 Inhoud van de tegenprestatie

Het college bepaalt aan de hand van de individuele omstandigheden en de voorhanden zijnde onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden, de aard, de duur en de omvang van de aan een persoon op te leggen werkzaamheden. Hierbij moet het college de in deze verordening neergelegde criteria in acht nemen.

Het college dient maatwerk toe te passen bij het opdragen van werkzaamheden. Rekening moet worden gehouden met de individuele omstandigheden van belanghebbende, waaronder leeftijd, opleiding, werkervaring en andere relevante persoonlijke omstandigheden. De werkzaamheden worden immers opgedragen ‘naar vermogen’. Het is dus van belang dat belanghebbende ook in staat is de werkzaamheden te verrichten.

Als het college onbeloonde werkzaamheden vraagt van belanghebbende, moet het een duidelijke omschrijving geven van de te verrichten werkzaamheden. Het moet voor een belanghebbende immers duidelijk zijn welke werkzaamheden van hem wordt verwacht (zie Rechtbank Zeeland-West-Brabant ECLI:NL:RBZWB:2013:BZ5171).

In dit artikel is bepaald dat het onbeloonde werk additioneel van aard is. De maatschappelijk nuttige werkzaamheden dienen zich te onderscheiden van werkzaamheden die door de reguliere arbeidsmarkt verricht worden. Het onderscheid tussen betaalde en onbetaalde werkzaamheden is afhankelijk van onder meer economische factoren en van keuzes die mede op basis daarvan door het bedrijfsleven en/of de overheid worden gemaakt (TK 2013-2014, 33 801, nr. 3, p.30).

De tegenprestatie kan bijdragen aan de toeleiding naar de arbeidsmarkt maar is niet bedoeld als re-integratieinstrument. Het betreffen werkzaamheden die worden verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid. De werkzaamheden mogen niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Reguliere werkzaamheden kunnen daarom niet als tegenprestatie worden ingezet. De tegenprestatie mag het accepteren van passende arbeid of van re-integratietrajecten niet belemmeren. Het uitgangspunt werk boven uitkering staat voorop.

Omdat de werkzaamheden additioneel zijn en niet mogen leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt, kunnen veel werkzaamheden niet worden ingezet. Voor meer voorbeelden van werkzaamheden die kunnen worden ingezet verwijzen we naar het onderzoeksrapport van de Inspectie SZW "Voor wat hoort wat".

Lid 1:

De voorwaarden die genoemd zijn in het eerste lid van dit artikel zijn gebaseerd op de belangrijkste kenmerken van de tegenprestatie die volgen uit de parlementaire geschiedenis (TK 2010-2011, 31 815, nr. 3, p.14). Daarnaast is als voorwaarde opgenomen dat de activiteiten bijdragen aan verbetering van het toekomstperspectief van belanghebbende. Hiermee wordt bedoeld dat de activiteiten een nuttige en activerende bijdrage leveren aan de situatie van de belanghebbende. Er zullen geen activiteiten worden opgelegd die zin- en nutteloos zijn en die niet bijdragen aan de ontwikkeling van de belanghebbende.

Lid 2:

In een beleidsplan kan het college vastleggen welke werkzaamheden in ieder geval als tegenprestatie kunnen worden ingezet. Deze werkzaamheden voldoen aan de in artikel 3 lid 1 van deze verordening gestelde voorwaarden.

Artikel 3 Het opdragen van de tegenprestatie

Het college heeft beleidsvrijheid om een tegenprestatie op te leggen. Het college bepaalt uiteindelijk of, en zo ja welke tegenprestatie wordt opgedragen. Tegen een besluit tot het opdragen van een tegenprestatie kan bezwaar en beroep worden aangetekend (TK 2013-2014, 33 801, nr. 7, p. 49).

Het college kiest ervoor om de tegenprestatie alleen in de bijzondere situatie op te dragen indien en voor zover de belanghebbende zich opzettelijk onttrekt aan de verplichtingen die vanuit de wet gelden met betrekking tot de arbeidsinschakeling. Hiervan is sprake als belanghebbende zodanig gedrag vertoont, waardoor  algemeen geaccepteerde arbeid niet wordt verkregen of een verplichting op grond van de artikelen 9, 9a, 18 vierde lid en 55 van de Participatiewet niet of onvoldoende wordt nagekomen.

De werkzaamheden die ingezet kunnen worden, moeten naar vermogen door iemand verricht kunnen worden. De term 'naar vermogen' heeft betrekking op de mogelijkheden waarover een belanghebbende beschikt om deze werkzaamheden te verrichten.

Bij het opdragen van de onbeloonde werkzaamheden houdt het college rekening met de individuele omstandigheden van een belanghebbende, waaronder leeftijd, opleiding en werkervaring. Hierbij wordt rekening gehouden met het fysieke en psychische vermogen van een belanghebbende. Bij het opdragen van de activiteiten dient het college maatwerk te leveren. Voorts wordt rekening gehouden met praktische omstandigheden zoals reistijd en beschikbaarheid van kinderopvang.

Artikel 4 Duur en omvang van de tegenprestatie

De gemeente bepaalt aan de hand van de individuele omstandigheden en de voorhanden zijnde onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden, de aard, de duur en de omvang van de aan een persoon op te leggen onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden. Hierbij moet het college de in deze verordening neergelegde criteria in acht nemen. De omvang van de werkzaamheden en de duur in de tijd dienen vanwege het verbod op dwangarbeid en slavernij beperkt te zijn (art 4 EVRM).

Het college beoordeelt op basis van de individuele omstandigheden van een belanghebbende de omvang en de duur van de tegenprestatie. De omvang van de werkzaamheden en de duur in de tijd dienen in de regel beperkt te zijn. Dat betekent dat het college steeds een afweging maakt op basis van de situatie in welke mate een tegenprestatie verlangd kan worden (TK 2013-2014, 33 801, nr. 30).

Het college kiest ervoor om de tegenprestatie in beginsel op te dragen voor de duur van maximaal 6 maanden. Indien de persoonlijke situatie van belanghebbende daartoe aanleiding geeft, kan de tegenprestatie ook voor een kortere periode worden opgelegd.

Na de maximale duur van 6 maanden beoordeelt het college middels een heronderzoek in hoeverre de tegenprestatie nogmaals aan belanghebbende voor de duur van maximaal 6 maanden dient te worden opgedragen. Hiervan kan sprake zijn als uit omstandigheden blijkt dat de eerste periode onvoldoende heeft bijgedragen aan de verbetering van het toekomstperspectief van betrokkene. Gedragingen van belanghebbende kunnen hiertoe aanleiding vormen, maar ook omstandigheden van buitenaf.

De tegenprestatie wordt in beginsel opgedragen voor maximaal 20 uur per week. Hierbij wordt aangesloten bij het aantal uren dat in beginsel van belanghebbenden gevraagd wordt in het kader van wederkerigheid. Bovendien mag de tegenprestatie het accepteren van passende arbeid of van re-integratietrajecten niet belemmeren. Dit is naar het oordeel van het college niet het geval bij een maximale omvang van 20 uur per week.

Artikel 5 Mantelzorg

Artikel 5 van de verordening bepaalt dat geen tegenprestatie wordt opgedragen indien een belanghebbende mantelzorg verricht en het college het verrichten hiervan redelijkerwijze noodzakelijk vindt. De regering heeft deze mogelijkheid uitdrukkelijk benoemd in de nota van wijziging met betrekking tot de Wet maatregelen WWB (TK 2013-2014, 33 801, nr. 24, p.6). Of sprake is van mantelzorg wordt getoetst aan de criteria van het begrip mantelzorg zoals neergelegd in artikel 1 van deze verordening. Verricht een belanghebbende mantelzorg in de zin van deze verordening en is het verrichten van mantelzorg volgens het college redelijkerwijs noodzakelijk, dan draagt het college een belanghebbende geen tegenprestatie op.

Artikel 6 Inwerkingtreding

Deze verordening treedt in werking met ingang van 1 januari 2015. Vanaf die datum is in artikel 8a, eerste lid, onderdeel b, van de wet een verordeningsopdracht voor de gemeenteraad neergelegd om regels in de verordening vast te stellen over het opdragen van een tegenprestatie.

Artikel 7 Citeertitel

Dit artikel behoeft geen nadere toelichting.