Prostitutiebeleid van de gemeenten in West-Friesland

HET PROSTITUTIEBELEID VAN DE GEMEENTEN IN WEST-FRIESLAND

1. Algemeen

Op 1 oktober 2000 wordt door een wijziging in het Wetboek van Strafrecht het algemeen bordeelverbod opgeheven. Het doel hiervan is om meer grip op de prostitutie te krijgen en om de prostitutie te onttrekken aan het criminele circuit. Dit tracht de regering te realiseren door enerzijds de prostitutie te legaliseren en anderzijds de onaanvaardbare vormen van prostitutie te bestraffen. Dit betreft het strenger aanpakken van onvrijwillige prostitutie, prostitutie door minderjarigen of illegalen. Het heeft tot gevolg dat prostitutie niet meer als zodanig strafbaar zal zijn en dus ook niet zonder meer kan worden verboden.

1.1. Geen nulbeleid

Het voeren van een nulbeleid voor prostitutie in algemene zin, dat wil zeggen een maximumplafond dat op nul is gesteld voor alle vormen van prostitutie is niet toegestaan. De Minister van Justitie noemde dit in strijd met de grondwettelijke vrijheid van arbeidskeuze (artikel 19, derde lid van de Grondwet). Gemeenten kunnen wel een terughoudend beleid voeren.

1.2 Gemeentewet

Over de vormen van de exploitatie van prostitutie die niet langer strafbaar zijn, is geen nadere formele wetgeving vastgesteld en dus heeft de gemeente op grond van artikel 108, eerste lid, van de Gemeentewet de autonome bevoegdheid bij verordening voorschriften ter zake vast te stellen. Het is daarbij in principe mogelijk om één of meer vormen van prostitutie te verbieden. Bovendien is een nieuw artikel aan de Gemeentewet toegevoegd inzake de verordende bevoegdheid van gemeenten bij prostitutie:

Artikel 151a Gemeentewet:

De raad kan een verordening vaststellen waarbij voorschriften worden gesteld met betrekking tot een bedrijfsmatig geven van de gelegenheid tot het verrichten van seksuele handelingen met een derde tegen betaling.

Reden voor de toevoeging van dit artikel aan de Gemeentewet was de vraag of de gemeente op basis van de autonome verordeningsbevoegdheid op grond van artikel 108, eerste lid, van de Gemeentewet voldoende armslag zou hebben om al die prostitutiebedrijven en met name escortbedrijven de gewenste voorschriften te stellen.

1.3 Rol gemeenten

De verordenende bevoegdheid op grond van de gemeentelijke autonomie heeft zonder meer betrekking op zaken die zich in de openbaarheid afspelen, die een openbaar karakter hebben, of die de openbare orde raken. Voor het reguleren van prostitutie die niet onder de criteria valt, is een formeel wettelijke grondslag gecreëerd. De Tweede Kamer vond het invoegen van artikel 151a Gemeentewet nodig, ter versterking van de wettelijke grondslag voor een gemeentelijk vergunningstelsel en onder gemeenten bevoegdheden toe te kennen over escortbedrijven. Gemeenten zijn bevoegd regels te stellen voor bordelen en andere vormen van exploitatie van prostitutie. Zij krijgen in samenspraak met andere overheidspartners zoals het Openbaar Ministerie en de politie, een belangrijke regierol op dit terrein.

Van de gemeenten wordt verwacht dat zij op lokaal niveau, en bij voorkeur regionaal, een kwalitatief goed integraal beleid voor de verschillende vormen van prostitutie ontwikkelen. Daarbij moet tevens worden voorzien in een adequate handhaving door instanties die belast zijn met toezichthoudende taken. Gemeenten zullen het initiatief moeten nemen bij uitwerken van het prostitutiebeleid, het ontwikkelen van de bijhorende instrumenten het maken van goede handhavingsafspraken met de daartoe bevoegde instanties.

In het door de Ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties opgestelde Handboek Lokaal Prostitutiebeleid wordt er met nadruk op gewezen dat het opstellen van een lokaal prostitutiebeleid ook voor kleinere gemeenten, die tot dusver niet of nauwelijks prostitutie binnen hun grenzen kennen, van belang is. Dit enerzijds omdat door de legalisering van de exploitatie hun activiteiten kunnen gaan uitbreiden of verleggen naar kleinere gemeenten met een gunstiger vestigingsklimaat en anderzijds omdat een stringent prostitutiebeleid van (grotere) naburige gemeenten er toe kan leiden dat de prostitutie uit die gemeenten zich verplaatst naar gemeenten die geen prostitutiebeleid voeren.

Om gemeenten bij de ontwikkeling van hun prostitutiebeleid behulpzaam te zijn is er door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG) een modelaanpassing van de algemene plaatselijke verordening (APV) opgesteld.

2. West-Friesland

In West-Friesland is in oktober 1999 in het driehoeksoverleg West-Friesland door de burgemeesters van de binnen deze driehoek vallende gemeenten afgesproken dat er binnen de regio een gezamenlijk prostitutiebeleid zou worden gevormd. Later is de kring van deelnemende gemeenten uitgebreid naar (in beginsel) alle West-Friese gemeenten. Ook door de korpsbeheerder van het politiekorps Noord-Holland Noord is, naast invoering van de modelwijziging van de APV, aangedrongen op een regionale samen-werking. De gemeente Hoorn heeft aangegeven niet in een regionaal beleid te willen participeren. De gemeente Hoorn wenst de vestiging van een aantal (vijf) prostitutiebedrijven binnen de grenzen van de eigen gemeente mogelijk te maken. Voor zover in deze notitie over West-Friesland wordt gesproken dient hier onder begrepen te worden alle West-Friese gemeenten met uitzondering van de gemeente Hoorn.

Tot dusver is door de meeste West-Friese gemeenten nauwelijks een gericht prostitutiebeleid gevoerd. Opvallend is dat straat- en raamprostitutie van oudsher niet in West-Friesland voorkomen. Het aantal prostitutiebedrijven dat in West-Friesland voorkomt is niet precies bekend maar is naar alle verwachting zeer beperkt. Volgens de informatie van de Gewestelijke Gezondheidsdienst Westfriesland waren er begin dit jaar zes escortbureaus en twee bordelen in West-Friesland aanwezig, waarvan één in de gemeente Hoorn en één in de gemeente Stede Broec (Grootebroek).

Verregaande uitbreiding van het aantal prostitutievoorzieningen zal binnen de schaal van West-Friesland onaanvaardbare overlast veroorzaken. West-Friesland heeft een goed woon-, werk- en recreatieklimaat. Veel West-Friese gemeenten hebben nog steeds een agrarisch karakter en/of landelijke uitstraling. De meer stedelijke gemeenten zoals Hoorn, Medemblik en Enkhuizen profileren zich in toenemende mate als gemeenten met interessante cultuurhistorische bezienswaardigheden. De West-Friese IJsselmeergemeenten trachten bovendien de mogelijkheden voor waterrecreatie te vergroten. In deze situatie is geen plaats voor een te sterke groei van verschillende vormen van prostitutie. Hinder en overlast van prostitutiebedrijven kunnen ingrijpende inbreuken op de belevingswaarde van het woon- en leefmilieu veroorzaken.

Centraal uitgangspunt is dat het goede woon-, leef- en recreatieklimaat van West-Friesland gewaarborgd blijft. In dit opzicht dient niet veel verder te worden gegaan dan het afstemmen van het aanbod op de eigen West-Friese vraag naar prostitutievoorzieningen. Een oprukken van bedrijven die van elders komen of het opvangen van de vraag van elders is niet gewenst. Anderzijds moet ook de inhoud aan het uit-gangspunt van de wetswijziging gegeven worden, zijnde het beter in staat zijn prostitutie en de prostitutie-branche in goede banen te leiden, zo gezond, veilig en transparant mogelijk te maken en te ontdoen van criminele randverschijnselen. Hierdoor dient een (beperkte) uitbreiding van prostitutievoorzieningen plaats te vinden. Dit wordt hierna verder uitgewerkt.

3. Aspecten van beleid

Voor het formuleren van het prostitutiebeleid dient een beleidskader te worden bepaald waarin is aangegeven welke vormen van prostitutie wel en welke niet zijn toegestaan. Voorts dienen criteria te worden geformuleerd voor het gebied dat voor prostitutiedoeleinden in aanmerking kan komen.

Bij de vormgeving van een gemeenschappelijk prostitutiebeleid zijn drie aspecten van belang:

• (a)

  de regulering van de vestiging van prostitutieactiviteiten. Op grond van openbare orde motieven dient een afweging plaats te vinden welke prostitutieactiviteiten waar, in welke mate toelaatbaar zijn;

• (b)

  afstemming van het ruimtelijk beleid. Het is mogelijk om pandgebonden vormen van prostitutie ruimtelijk te ordenen via het instrument van de bestemmingsplannen. Door prostitutie te bestemmen is het mogelijk om vestiging in andere aangewezen gebieden of panden tegen te gaan;

• (c)

  de aan de inrichtings- en bedrijfsvoering van prostitutiebedrijven te stellen eisen.

In de volgende paragrafen zal op elk genoemd aspect nader worden ingegaan.

4. Beleidskader op grond van de APV

Door de wijziging van het Wetboek van Strafrecht zal de lokale regelgeving, vastgelegd in de APV, moeten worden aangepast. De APV vormt daarmee het eerste aanknopingspunt voor het uitvoeren van het prostitutiebeleid.

4.1 De toelaatbaarheid van prostitutie in West-Friesland.

Het door de West-Friese gemeente te voeren prostitutiebeleid heeft op grond van de in paragraaf 2 genoemde overwegingen als basisinstrument de door de VNG ontwikkelde wijziging van de model-APV. Deze verordening vormt de basis voor een terughoudend (concentratie)beleid. Dit houdt in dat in elke West-Friese gemeente slechts bepaalde vormen van prostitutie toelaatbaar zullen zijn (en dan enkel op één bepaalde locatie).

Als uitgangspunt is gekozen om het werkelijke aantal bedrijven in de regio met een beperkt aantal uit te breiden voor zover het om prostitutiebedrijven gaat. Onder prostitutiebedrijven worden verstaan: bordelen en erotische-massagesalons maar geen seksbioscopen, -theaters, -automatenhallen of parenclubs. Aanvragen voor vestiging elders kunnen zodoende bewerkstelligen dat in een bepaalde gemeente geen (prostitutie)bedrijven hoeven te worden toegelaten wegens overschrijding van het regionale maximum. Dit vereist een goede regionale coördinatie. Via (periodieke) beleidsevaluatie dient te worden bezien of het maximumstelsel ongewijzigd kan worden voortgezet of moet worden aangepast. Deze beleidslijn is uitgewerkt tot de volgende onderdelen:

(a) een absoluut verbod op straat- en raamprostitutie. Deze vormen van prostitutie zijn namelijk relatief belastend voor de woon- een leefomgeving.

(b) toestaan van maximaal één prostitutiebedrijf per gemeente. De vestiging van zo’n bedrijf moet voldoen aan de bepalingen van de algemene plaatselijke verordening en valt binnen een gebied dat door de gemeente voor prostitutiedoeleinden is aangewezen. Ten tweede geldt voor West-Friesland als geheel, met uitzondering van het grondgebied van de gemeente Hoorn, voor dergelijke bedrijven een regionaal maximum van drie. Dit wil zeggen dat vestiging van een prostitutiebedrijf binnen een West-Friese gemeente alleen mogelijk is als daarmee het regionale maximum niet wordt overschreden.

(c) geen maximum verbinden aan het aantal escortbedrijven, voor zover de bedrijfsruimte niet toegankelijk is voor klanten. Bekend is dat dit soort bedrijven veelal alleen een kantoorfunctie hebben. Naar verwachting zal daarom van overlast niet of nauwelijks sprake zijn. Voor escortbedrijven waarbij op enigerlei wijze wel sprake is van een ontvangst- of bezoekruimte kan lokaal wel een maximum worden gehanteerd.

4.2 Criteria voor aanwijzing gebied waar prostitutie mogelijk is

De model-APV bevat van de VNG in artikel 3.3.2 een aantal gronden waarop een vergunning voor het exploiteren van een prostitutiebedrijf kan worden geweigerd. Op basis van deze weigeringsgronden kan een aantal vuistregels worden opgesteld ten aanzien van de toelaatbaarheid van een prostitutiebedrijf in een bepaald gebied. Voor de aanwijzing van het gebied dat voor prostitutiedoeleinden (prostitutiebedrijf) in aanmerking kan komen zal worden gelet op de volgende criteria:

• (a)

  buiten een straal van 500 m van scholen, jeugd- en jongerencentra, godshuizen en andere openbare gebouwen;

• (b)

  niet liggend in een (kern)winkelgebied of dorpscentrum waar detailhandel en aanverwante functies aanwezig zijn;

• (c)

  buiten wijken in de bebouwde kom waar de woonfunctie voorop staat;

• (d)

  niet in agrarische buitengebieden waar een (volwaardige) agrarische bedrijfsvoering rederlijkerwijze mogelijk is.

De aanduiding van de bovengenoemde criteria als “vuistregels” houdt in dat daar waar naar mening van het gemeentebestuur deze criteria leiden tot een algeheel verbod, dan wel indien dit op grond van andere omstandigheden nodig is, kan zij als de plaatselijke omstandigheden zich hier niet tegen verzetten, van deze criteria afwijken.

Deze criteria zijn niet gebonden aan het grondgebied van één bepaalde gemeente, dat wil zeggen dat bij eventuele situering van een prostitutiebedrijf nabij de gemeentegrens voor alle gemeenten aan deze criteria moet kunnen worden voldaan.

5. Ruimtelijk beleid

Zoals hiervoor al is aangegeven is het mogelijk, en waarschijnlijk ook wenselijk, om het ruimtelijk beleid ten aanzien van prostitutie af te stemmen op het op basis van de APV gevoerde beleid. Op deze wijze kan het voor een prostitutiebedrijf toelaatbare gebied ook planologisch worden vastgelegd hetgeen uit het oogpunt van handhaving voordelen kan opleveren.

Ook kan er bijvoorbeeld worden gekozen om escortbedrijven alleen mogelijk te maken in panden met een kantoorfunctie.

Een voorbeeld van een mogelijke integrale aanpassing van alle bestemmingsplannen in een gemeente (een zogenaamd paraplubestemmingsplan) is bijgevoegd.

Uiteindelijk is het echter aan elke gemeente voor zich om te besluiten bestemmingsplannen al dan niet aan te passen. Samenwerking tussen gemeenten ligt op dit punt minder voor de hand omdat de opstelling van bestemmingsplannen altijd in hoge mate gedomineerd wordt door lokale factoren en de ruimtelijke ordeningsproblematieken in West-Friese gemeenten nogal uiteen (kunnen) lopen.

6. Inrichtingseisen en bedrijfsvoering

De opheffing van het bordeelverbod en de invoering van een vergunningstelsel kan de zelfstandigheid van prostituees vergroten en biedt prostituees rechten waardoor zij invloed kunnen uitoefenen op hun werk-situatie. In ieder geval betekent introductie van een vergunningenstelsel een verbetering van de positie van de prostituees ten opzichte van de exploitant, waardoor ook de persoonlijke integriteit van de prostituee wordt versterkt. Verder kan de exploitant met behulp van het vergunningenstelsel worden aangesproken op zijn verantwoordelijkheid voor de gezondheid van de in zijn bedrijf werkzame prostituees. In de vergunning kunnen voorschriften over de arbeidsomstandigheden en inrichting van het prostitutiebedrijf worden opgenomen. De gemeente Emmen heeft in dit verband op grond van de (aangepaste) APV een nadere regeling opgesteld die ook in West-Friesland als raamwerk kan worden gebruikt (zie bijlage). Nader overleg met de GGD Westfriesland over dit onderwerp is gewenst. Inmiddels is door deze instantie een daartoe strekkende nota uitgebracht genaamd ‘Prostitutie, soa-preventie en gemeentelijk beleid’ (mei 2000). Hierin worden aanbevelingen gedaan voor het tot stand komen van de plaatselijke verordening voor zover het gezondheidspreventie en –bevordering betreft. Ook is het zaak om bij prostitutiebedrijven bijzondere aandacht te besteden aan de volgens de bouwverordening noodzakelijke brandveiligheidsvergunningen. Overigens is het reeds de bedoeling om in regionaal verband meer aandacht te besteden aan de verlening van deze vergunningen en de handhaving ervan.

7. Samenvatting

Samengevat wordt in West-Friesland, met uitzondering van de gemeente Hoorn, een prostitutiebeleid gevoerd dat:

• (a)

  raam- en straatprostitutie geheel uitsluit;

• (b)

  de vestiging van één prostitutiebedrijf per gemeente mogelijk maakt mits:

  1) daardoor het regionale maximum van drie niet wordt overschreden;

  2) voldaan wordt aan een aantal ruimtelijke en openbare orde criteria zoals beschreven in paragraaf 4.2, tenzij op goede gronden van deze criteria kan worden afgeweken;

• (c)

  geen maximum verbindt aan de vestiging van escortbedrijven;

• (d)

  aan prostitutiebedrijven een aantal inrichtingseisen stelt conform de als bijlage bij deze notitie opgenomen regeling.