Besturingsconcept Drenthe

 1, Inleiding

In het kader van de invoering van de nieuwe organisatie is een nadere beschrijving gemaakt van het besturingsconcept van de provincie. Deze beschrijving ligt nu voor. Onderwerp van het besturingsconcept zijn de besturingsrelaties tussen de verschillende lagen in de provinciale organisatie. In de beschrijving van het besturingsconcept wordt weergegeven welke besturingslagen er worden onderscheiden, wie daarbinnen wie aanstuurt, wie aan wie rapporteert en welke de objecten van sturing en rapportage zijn.

Het besturingsconcept is een overkoepelend stuk voor documenten die meer concreet op deelaspecten ingaan. Dergelijke documenten zijn de organisatieverordening, de instructie voor het management, het Statuut voor de concerncontroller en de Regeling budgethouders.

Vanuit dit besturingsconcept is het mogelijk zaken te (sub)mandateren.* Degene die verantwoordelijk is, mag over de mandatering beslissen. Zo mag bijvoorbeeld een groepshoofd het voeren van functioneringsgesprekken submandateren aan een sectiecoördinator. Ook kan de directeur-griffier voor een project een "projectdirecteur" aanwijzen om namens hem als opdrachtgever op te treden. Wanneer bij onderdelen van personeelszorg submandatering plaatsvindt, gebeurt dat in overleg met de Ondernemingsraad.

*    Zie noot pagina 8

2, Uitgangspunten bij het besturingsconcept

Het besturingsconcept is gebaseerd op een aantal uitgangspunten die de grenzen aangeven waarbinnen het besturingsconcept opereert. Deze uitgangspunten zijn de volgende.

-    Besturen op hoofdlijnen

Besturen op hoofdlijnen is een veel gehoord principe voor de politieke aansturing van de organisatie. De kern van besturen op hoofdlijnen is dat als centraal sturingsobject de doelen van het beleid worden genomen. Voor de besturingslagen onder provinciale staten betekent dat, dat in principe zaken die niet behoren tot het "domein" van de besturingslaag, doorgemandateerd zijn.

-    Integraal management

Integraal management is vooral een principe voor de interne sturing. Integraal management wil zeggen dat een leidinggevende in alle opzichten verantwoordelijk is voor de bedrijfsvoering van zijn of haar eenheid binnen de gemaakte afspraken en kaders.

Het management stuurt op output, dat wil zeggen op doelstellingen en prestaties die in overeengekomen contracten (begrotingen) hun basis vinden.

De kern van de aansturing van onze nieuwe organisatie wordt gevormd door de doelstellingen en prestaties die die organisatie levert. De eerste verantwoordelijkheid van de manager is hier het manifest krijgen van de vraag van het bestuur en die te vertalen naar interne prioriteiten. Voor de doelstellingen en prestaties zelf is hij verantwoordelijk voor alle aspecten: doelgerichtheid, het bereiken van de gekozen effecten/doelen en de afgesproken kwaliteit. Ook dient het management te zorgen voor het optimaal functioneren van de werkeenheid en het begeleiden van de medewerkers.

De verbinding tussen doelstellingen en prestaties en de middelen wordt gevormd door de rol die de manager vervult in zijn hoedanigheid van budgethouder. De rol van de manager wordt hier ingekaderd door de reeds door het college vastgestelde Regeling budgethouders. De werkwijze van de integrale manager wordt gekenmerkt door planmatig werken.

-    Zelfstandige medewerkers

Een uitgangspunt van de nieuwe organisatie is dat verantwoordelijkheden zo laag mogelijk in de organisatie gelegd worden. In vele gevallen zal dit de medewerker betreffen en deze kan dan ook voor een groot deel zelf invulling geven aan de wijze waarop en de omstandigheden waaronder producten geleverd worden. Het uitgangspunt houdt in dat een taakrijpe medewerker zo veel mogelijk zelf verantwoordelijk is voor zijn of haar werk; in termen van bevoegdheden omtrent de inzet van middelen betekent dit dat medewerkers voor bepaalde middelen subbudgethouder kunnen zijn. In de relatie tussen medewerker en leidinggevende betekent dit, dat de laatste zich vooral zal bedienen van "coachend leiderschap" als managementstijl.

-    Vraaggestuurde organisatie

Uitgangspunt voor de werkwijze van de organisatie is het vraaggestuurd zijn. Dit wil zeggen dat activiteiten slechts plaatsvinden als daaraan een vraag ten grondslag ligt. Die vraag kan een verschillende herkomst hebben: het bestuur, het management, een andere manager, een interne "klant". Dit wil niet zeggen dat er in de organisatie geen initiatieven meer noodzakelijk zijn; het tegendeel is waar. Maar waar het wel om gaat is dat die initiatieven gekanaliseerd worden en voortgang krijgen als ze tot een opdracht leiden (als er dus "vraag" naar is) en als dat niet het geval is ook weer ophouden.

Hierna worden bij verschillende besturingslagen de begrippen doelmatigheid en efficiency gehanteerd. Om begripsverwarring te voorkomen, wordt hier aangegeven wat onder deze beide begrippen wordt verstaan.

-    Onder doelmatigheid wordt de doelmatigheid van het provinciale beleid verstaan; hierbij gaat het om de relatie tussen de inzet van middelen en het te bereiken maatschappelijke effect. Hierbij is bijvoorbeeld de vraag aan de orde of de provincie de juiste (beleids)instrumenten inzet en daarmee de goede prestaties levert tegen zo laag mogelijke kosten.

-    Onder efficiency wordt de efficiency van de werkprocessen en van de organisatie verstaan. Hierbij is bijvoorbeeld de vraag aan de orde of het concrete werk door management en medewerkers tegen zo laag mogelijke kosten wordt verricht.

3, Onderscheiden besturingslagen

Voor het besturingsconcept worden limitatief de volgende besturingslagen in hun onderlinge samenhang onderscheiden.

-    Provinciale staten

-    Gedeputeerde staten

-    Directeur-griffier

-    Hoofden product- en stafgroepen

-    Projectleiders

-    Sectiecoördinatoren

-    Medewerkers

Projectleiders kunnen zowel aangewezen zijn voor groepsprojecten (GP) als voor concernprojecten (CP).

Het limitatieve van deze opsomming wil niet zeggen dat er geen andere actoren en relaties daartussen in de organisatie kunnen bestaan; het wil echter wel zeggen dat die actoren geen besturingslagen zijn en de relaties geen besturingsrelaties.

4, Sturing van en door provinciale staten

Provinciale staten zijn ten principale verantwoordelijk voor het bereiken van maatschappelijke effecten. Deze maatschappelijke effecten hebben de staten in de vorm van doelstellingen vastgelegd in beleidsstukken (bestuursprogramma, beleidsnota's en -plannen, de provinciale begroting). Voor een deel betreffen deze doelstellingen ook de uitvoering van medebewindstaken.

4.1.  Provinciale staten sturen het college van gedeputeerde staten aan.

4.2.  Onderwerpen van sturing door provinciale staten zijn:

-       maatschappelijke effecten (geformuleerd naar beleidsdoelstellingen);

-       inzet van middelen in relatie met die maatschappelijke effecten; deze middelen behoren tot het budgetrecht van de staten. Uitzonderingen hierop zijn bij wet bepaald of daartoe is door de staten zelf besloten (delegatie en mandaat);

-       het personeelsbudget c.q. de personeelsformatie;

-       optioneel is een diepere sturing aan de orde als de staten deze noodzakelijk achten, bijvoorbeeld vanwege de politieke gevoeligheid van de zaak.

4.3.  Provinciale staten leggen verantwoording af aan de Drentse bevolking.

4.4.  Onderwerpen van verantwoording door provinciale staten zijn primair de bereikte maatschappe-lijke effecten; deze worden soms geformuleerd in termen van doelen en prestaties die door de organisatie of (gesubsidieerde) instellingen worden geleverd.

5, Sturing van en door gedeputeerde staten

Gedeputeerde staten zijn ten principale verantwoordelijk voor het bereiken van maatschappelijke effecten binnen de door provinciale staten gegeven kaders. Hierbij sturen gedeputeerde staten vooral op de effectiviteit van het beleid (dat de goede dingen gedaan worden) en op de doelmatigheid van het beleid (de bijdrage van provinciale prestaties aan het bereiken van maatschappelijke effecten, tegen de juiste kosten). Gedeputeerde staten zijn jegens provinciale staten verantwoordelijk voor het functioneren van de ambtelijke organisatie.

5.1.  Gedeputeerde staten sturen de directeur-griffier aan.

5.2.  Onderwerpen van sturing door gedeputeerde staten zijn:

-       effecten en prestaties;

-       doelmatigheid van het beleid (de bijdrage van provinciale prestaties aan het bereiken van maatschappelijke effecten, tegen de juiste kosten);

-       voortgang van de ontwikkeling en de uitvoering van (provinciaal) beleid;

-       de provinciale organisatie (structuur en werkwijze, inclusief de efficiency van de werkprocessen).

5.3.  Gedeputeerde staten leggen verantwoording af aan provinciale staten.

5.4.  Onderwerpen van verantwoording door gedeputeerde staten zijn:

-       het bereiken van maatschappelijke effecten (beleidsdoelstellingen);

-       de inzet van middelen in relatie met die maatschappelijke effecten;

-       de omvang van de provinciale formatie in relatie tot het personeelsbudget;

tot die diepte van sturing die met provinciale staten is overeengekomen.

6, Sturing van en door de directeur-griffier

De directeur-griffier is de ambtelijk eindverantwoordelijke voor het functioneren van de ambtelijke organisatie; hiermee is de directeur-griffier primair verantwoordelijk voor:

-    de vertaling van politieke wensen naar ambtelijke productie ("trait d'union" tussen bestuur en ambtelijk apparaat);

-    een optimale bedrijfsvoering, leidend tot een verantwoordelijkheid voor de doelmatigheid van de organisatie, de coördinatie van beleid en de kwaliteit en de strategie van de organisatie;

-    advisering strategische lijnen en langetermijnvisie van het provinciale beleid.

Tussen de directeur-griffier en zijn plaatsvervanger, de plaatsvervangend directeur-griffier, is een interne taakverdeling afgesproken; hierbinnen verricht de plaatsvervangend directeur-griffier een aantal taken namens de directeur-griffier en is als zodanig budgethouder van enkele concernbudgetten.

6.1.  De directeur-griffier stuurt aan:

-       hoofden van product- en stafgroepen

-       projectleiders voor concernprojecten

6.2.  De directeur-griffier stuurt op:

-       voortgang van de beleidsuitvoering (worden de afspraken nagekomen die met het bestuur gemaakt zijn?);

-       kwaliteit van de prestaties (inclusief de kwaliteit van de beleidsvoorbereiding);

-       de doelmatigheid van het beleid;

-       kwaliteit van de bedrijfsvoering (in de zin van de efficiency van de interne werkwijze of processen van de organisatie);

-       de verdeling van de personeelscapaciteit over de groepen (en in voorkomende gevallen ook over de projecten).

    Onderdeel van de sturing door de directeur-griffier zijn de concernbudgetten die door de directeur-griffier niet verder doorgemandateerd (kunnen) worden. Daarnaast is de directeur-griffier eindverantwoordelijk voor de budgetten die aan een hoofd van een product- of stafgroep als budgethouder gemandateerd zijn.

6.3.  De directeur-griffier rapporteert en legt verantwoording af aan gedeputeerde staten.

6.4.  De onderwerpen van verantwoording door de directeur-griffier zijn:

-       effecten en prestaties, gerelateerd aan de provinciale strategie;

-       de efficiency van de organisatie en de werkprocessen;

-       voortgang van ontwikkeling en uitvoering van (provinciaal) beleid;

-       het overall functioneren van het ambtelijk apparaat;

-       de besteding van de (concern)budgetten.

7, Sturing van en door het hoofd van een product- of stafgroep

De primaire verantwoordelijkheid van het hoofd van een product- of stafgroep is het realiseren van de door het bestuur gewenste doelstellingen en prestaties (zoals deze met tussenkomst van de directeur-griffier zijn geformuleerd). Naast deze functionele taak heeft het hoofd van een product- of stafgroep nog operationele en hiërarchische taken en daarmee de verantwoordelijkheid voor de interne bedrijfsvoering binnen de eigen groep.

7.1.  Het hoofd van een product- of stafgroep stuurt aan:

-       de medewerkers van de groep

-       eventuele sectiecoördinatoren

-       in voorkomende gevallen projectleiders (bij projecten binnen de groep)

7.2.  Het hoofd van een product- of stafgroep stuurt op:

-       de voor de product- of stafgroep vastgelegde doelen en prestaties;

-       de ontwikkeling van de kwaliteit van de medewerkers;

-       geld (het aan hem/haar als budgethouder toegekende budget, zowel in "out of pocket"-geld als de urenbegroting van de medewerkers van de groep);

-       organisatie (de werkwijze van de product- of stafgroep en het functioneren van de medewerkers binnen de groep);

-       kwaliteit van de prestaties (met tussenkomst van de directeur-griffier met het bestuur afgesproken);

-       informatie (die nodig is om de doelstellingen en de prestaties te kunnen realiseren, alsmede de processen waarlangs deze informatie totstandkomt);

-       tijd (de werkplanning van de groep, inclusief de totale doorlooptijd en mijlpalen).

7.3.  Het hoofd van een product- of stafgroep rapporteert en legt verantwoording af aan de directeur-griffier.

7.4.  Onderwerpen van verantwoording door het hoofd van een product- of stafgroep zijn:

-       voortgang van de beleidsuitvoering (worden de afspraken nagekomen die met het bestuur gemaakt zijn?);

-       de realisatie van bestuurlijke doelstellingen en in dat kader afgesproken prestaties (realisatie van de begroting) en de doelmatigheid van het beleid;

-       kwaliteit van de prestaties (inclusief de kwaliteit van de beleidsvoorbereiding);

-       kwaliteit van de bedrijfsvoering (in de zin van efficiency van de werkwijze of processen van de product- of stafgroep);

-       de besteding van de budgetten die aan het hoofd van een product- of stafgroep als budgethouder zijn toegekend (inclusief de beschikbare formatie);

-       de ontwikkeling van de kwaliteit van de medewerkers en de interne organisatie.

8, Sturing van en door de projectleider

Een projectleider is verantwoordelijk voor een deelresultaat van de productie van de organisatie. Anders dan bij een hoofd van een product- of stafgroep is dit resultaat in de tijd beperkt en wordt het bereikt via een tijdelijke organisatiestructuur die losstaat van de staande organisatie. Een projectleider is functioneel zelfstandig manager; zijn operationele bevoegdheden reiken niet verder dan het voor het project beschikbaar gestelde budget en de gemaakte werkafspraken met de hoofden die capaciteit leveren. Hiërarchische bevoegdheden heeft de projectleider niet.

8.1.  Een projectleider stuurt de projectgroepleden aan (eventueel indirect via een onderliggende werkgroepstructuur).

8.2.  Een projectleider stuurt op:

-       het beoogde projectresultaat (de doelen en de prestaties van het project);

-       geld (het aan hem/haar in de hoedanigheid van subbudgethouder toegekende budget, zowel "out of pocket" als de urenbegroting van de projectgroepleden);

-       organisatie (de werkwijze van de projectgroep en de samenwerking van de projectgroepleden);

-       kwaliteit van de prestaties (zoals in het projectplan afgesproken);

-       informatie (die nodig is om het projectresultaat te kunnen maken, alsmede de processen waarlangs deze informatie totstandkomt);

-       tijd (de werkplanning inclusief de totale doorlooptijd en de fasemijlpalen).

8.3.  Rapportage en verantwoording door een projectleider zijn afhankelijk van de inbedding van de projectorganisatie in de organisatie. In principe rapporteert een projectleider aan de directeur-griffier (als opdrachtgever) of aan het hoofd van een product- of stafgroep (bij projecten binnen de groep).

8.4.  De projectleider rapporteert over:

-       voortgang van het project (worden de afspraken nagekomen die met de opdrachtgever gemaakt zijn?);

-       de realisatie van de projectdoelen (beoogd resultaat) en de in dat kader afgesproken prestaties (realisatie van het projectplan);

-       kwaliteit van de prestaties (inclusief de kwaliteit van de beleidsvoorbereiding);

-       kwaliteit van de werkprocessen binnen de projectgroep;

-       de besteding van de budgetten die aan de projectleider zijn toegekend, zowel "out of pocket" als ook de inzet van de toegekende capaciteit in uren.

De hiervoor weergegeven sturing geldt voor reguliere projecten. In voorkomende gevallen ¿ bijvoorbeeld bij complexe, zware projecten waarbij veel

externen zijn betrokken - kan de besturing op een afwijkende wijze worden opgezet.

Er kan dan bijvoorbeeld met een stuurgroep worden gewerkt en/of hoofden van product- of stafgroepen die het project aansturen vanuit een bijzondere opdracht. Een dergelijke opzet zal altijd bij de start van het project expliciet bij de projectopdracht worden vastgesteld; hierbij zal ook worden aangegeven op welke wijze de aansturing van het project wordt "aangehaakt" aan de reguliere sturing in de organisatie.

9, Sturing van en door een sectiecoördinator

De primaire verantwoordelijkheid van een sectiecoördinator is de operationele en functionele aansturing van dat deel van de groep waarvoor hij is aangesteld. Een sectiecoördinator is ondergeschikt aan het hoofd van een product- of stafgroep.

9.1.  Een sectiecoördinator stuurt de medewerkers binnen zijn/haar sectie aan.

9.2.  Een sectiecoördinator stuurt op:

-       de werkzaamheden van de sectie (volgens de gemaakte afspraken)

-       de voortgang van de werkzaamheden (volgens de gemaakte planning)

9.3.  Een sectiecoördinator rapporteert en legt verantwoording af aan het hoofd van een product- of stafgroep.

9.4.  Onderwerpen van verantwoording door de sectiecoördinator zijn:

-       de gerealiseerde productie van de sectie, dan wel de voortgang tussentijds

-       de gevolgde werkwijze

10, Sturing van en door een medewerker

De primaire verantwoordelijkheid van de medewerker bestaat uit:

-    het nakomen van de productieafspraken die gemaakt zijn met het groepshoofd, een projectleider of een sectiecoördinator;

-    het waarmaken van de kwaliteit die noodzakelijk is om een provinciaal beleid te realiseren dat doelgericht, doeltreffend en doelmatig is;

-    het nakomen van een in overleg met het hoofd van een product- of stafgroep gemaakte (werk)planning;

-    de eigen ontwikkeling van de medewerker.

10.1. Een medewerker stuurt in principe zichzelf binnen de met het hoofd van een product- of stafgroep afgesproken kaders.

10.2. Een medewerker stuurt op:

-       de gemaakte afspraken omtrent kwantiteit en kwaliteit van de productie;

-       de te besteden urenbudgetten;

-       "out of pocket"-budgetten, voor zover de medewerker subbudgethouder is;

-       de werkplanning conform de groeps- en de persoonlijke planning.

10.3. Een medewerker rapporteert aan het hoofd van een product- of stafgroep, de sectiecoördinator en/of de projectleider.

10.4. Onderwerpen van verantwoording door de medewerker zijn:

-       de bijdrage aan de beoogde doelstellingen en prestaties: de afgesproken werkzaamheden/productie;

-       kwaliteit van de prestaties (zoals met het hoofd van een product- of stafgroep, de sectiecoördinator of in voorkomende gevallen de projectleider afgesproken);

-       de voortgang van de afgesproken werkplanning;

-       geld (het aan hem/haar in de hoedanigheid van subbudgethouder toegekende budget);

-       de interne werkwijze en de daarmee gemoeide informatiestromen (werkprocessen);

-       tijd (de werkplanning inclusief de totale doorlooptijd en de fasemijlpalen);

-       de overeengekomen werkwijze/wijze van functioneren;

-       de aanpak en de voortgang van zijn/haar ontwikkeling.

Uit het voorgaande kan worden opgemerkt dat de aansturing van een medewerker complex is; een medewerker heeft echter 1 "baas". Uiteindelijk is uitsluitend het hoofd van een product- of stafgroep de leidinggevende van een medewerker. Het hoofd van een product- of stafgroep kan echter een deel van de operationele en functionele bevoegdheden overdragen aan een sectiecoördinator. Deze geeft dan leiding namens het hoofd van een product- of stafgroep. Een hoofd van een product- of stafgroep kan een medewerker ook "uitlenen" aan een project voor een afgesproken deel van de capaciteit. De projectleider wordt dan voor de afgesproken uren de functioneel en operationeel leidinggevende. Onderhandelingen over capaciteit van de medewerker zullen echter nooit zonder het hoofd van een product- of stafgroep gevoerd worden. Het hoofd van een product- of stafgroep is eerste "rechthebbende" op de werkuren van een medewerker. Indien er verschillen van mening ontstaan tussen hoofd van een product- of stafgroep, sectiecoördinator en/of projectleider(s) over de inzet van een medewerker, zal de medewerker altijd kunnen terugvallen op het hoofd van een product- of stafgroep.

Meer in het algemeen geldt, dat bij meningsverschillen of conflicten in matrixverbanden indien dat noodzakelijk is arbitrage plaatsvindt door de naasthogere sturings-laag.

Tot slot is er nog de mogelijkheid dat gedeputeerden en/of statenleden rechtstreekse verzoeken doen aan een medewerker. Een medewerker meldt de in dit verband gemaakte afspraken aan het hoofd van een product- of stafgroep. Het hoofd van een product- of stafgroep beslist over de uiteindelijke inzet van de medewerker.

Noot

Ter verduidelijking van de begrippen delegatie en mandaat.

Delegatie

Delegatie is een overdracht van een bevoegdheid. De verantwoordelijkheid voor de uitoefening van de overgedragen bevoegdheid komt te liggen bij degene aan wie de bevoegdheid is overgedragen. Bevoegdheden van provinciale staten kunnen overgedragen worden aan gedeputeerde staten.

Mandaat

Bij mandaat gaat het om een bevoegdheidsuitoefening waarvoor het mandaterende bestuursorgaan verantwoordelijk blijft. Het in mandaat genomen besluit geldt als een besluit van het bestuursorgaan dat de bevoegdheid heeft gemandateerd. Bij mandaat is meestal sprake van de bevoegdheidsuitoefening door een ondergeschikte namens het bestuursorgaan. In onze organisatie dus de uitoefening van een bevoegdheid door een ambtenaar namens gedeputeerde staten.