Toeslagenverordening Wet investeren in jongeren

Ondertekening

Toelichting TOESLAGENVERANTWOORDING WIJ

De Wet investeren in jongeren en de inkomensvoorziening

Op 1 oktober 2009 treedt de Wet investeren in jongeren (WIJ) in werking. Doelstelling van deze wet is de duurzame arbeidsparticipatie in regulier werk van jongeren tot 27 jaar. Om dit te bereiken is in de wet een recht op een zogenaamd werkleeraanbod vastgelegd. Afgeleide van het werkleeraanbod is een inkomensvoorziening voor jongeren vanaf 18 jaar als de jongere onvoldoende inkomsten (of vermogen) heeft. Deze inkomensvoorziening volgt in grote lijnen de WWB voor wat betreft de voorwaarden die aan het recht zijn verbonden en de normering die geldt voor de hoogte van deze voorziening.

Toeslagen regelen bij verordening

Evenals in de WWB bestaat de inkomensvoorziening uit een rijksgeregeld deel dat binnen bepaalde grenzen verhoogd of verlaagd kan worden op grond van gemeentelijk beleid (norm versus toeslag en verlaging). Dit gemeentelijk beleid moet door de gemeenteraad in een verordening worden vastgelegd.

De toeslagenverordening heeft een categoriaal karakter, dat wil zeggen dat voor een aantal categorieën uitkeringsgerechtigden de hoogte van de toeslag dan wel verlaging van de norm of de toeslag in de verordening is beschreven. Het is daarbij niet nodig c.q. mogelijk om alle mogelijke situaties uitputtend te beschrijven. In niet geregelde gevallen is het college immers bevoegd én verplicht om de inkomensvoorziening bij wijze van individualisering afwijkend vast te stellen.

Relatie met de WWB

Bij het inrichten van de WIJ is op het punt van de inkomensvoorziening uitdrukkelijk ervoor gekozen zoveel mogelijk aansluiting te zoeken met de WWB, op onderdelen als de normensystematiek, de middelentoets, verlaging van bijstand en terugvordering en verhaal. Hoewel die aansluiting niet in alle opzichten volledig is gerealiseerd, is ten aanzien van het te voeren toeslagen- en verlagingenbeleid sprake van een identiek wettelijk kader als thans in de WWB. Normen die specifiek betrekking hebben op jong-meerderjarigen zijn uit de WWB overgeheveld naar de WIJ.

Omdat het oogmerk van de WIJ niet is geweest de normen van de inkomensvoorziening voor jongeren te verlagen is, gelet op de gewenste aansluiting met de WWB en uit overwegingen van uitvoerbaarheid, in deze Toeslagenverordening WIJ zoveel mogelijk aansluiting gezocht bij de in Ede vigerende Toeslagenverordening WWB (de “Verordening verhoging en verlaging algemene bijstand”). Gelijke situaties leiden onder de WIJ en de WWB tot een uitkering van gelijk niveau.

Normen, toeslagen en verlagingen

Uit overwegingen van uitvoerbaarheid heeft de wetgever ervoor gekozen om de normensystematiek die thans is vastgelegd in de WWB zoveel mogelijk over te nemen in de WIJ. Dat betekent enerzijds dat onderscheid is gemaakt tussen de normen die gelden voor jongmeerderjarigen (jongeren van 18 tot 21 jaar) en oudere jongeren (21 tot 27 jaar). Anderzijds zijn de normen voor beide leeftijdsgroepen identiek aan de normen die thans in de WWB voor beide groepen gelden. Hetzelfde geldt voor de normen die van toepassing zijn bij het verblijf in een inrichting. De overgang naar de WIJ leidt op dit onderdeel dus niet tot een wijziging van de financiële positie van de jongeren die afhankelijk worden van een inkomensvoorziening.

Normen

In Hoofdstuk 4 van de WIJ (‘Recht op inkomensondersteuning’) zijn de normen vastgelegd die gelden voor de verschillende leefsituaties (artikelen 26 t/m 29 WIJ). Voor personen van 21 jaar tot en met 27 jaar bestaat een drietal basisnormen (artikelen 26, 27 en 28 WIJ), te weten:

• 1.

  gehuwden: 100% van het wettelijk minimumloon (= de gehuwdennorm)

• 2.

  alleenstaande ouders: 70% van de gehuwdennorm

• 3.

  alleenstaanden: 50% van de gehuwdennorm

Voor jongeren in de leeftijd van 18 tot 21 jaar geldt de huidige WWB-normering, die is afgestemd op de kinderbijslag (wettelijk geregeld in de artikelen 26, sub a en 27, sub a, WIJ). Deze normen kunnen eventueel worden aangevuld met bijzondere bijstand, voor zover de middelen van de ouders niet toereikend zijn dan wel de onderhoudsplicht van de ouders niet te gelde gemaakt kan worden. Artikel 12 WWB blijft voor deze groep onverkort van toepassing.

Voor jongeren waarvan één van de partners zich in de leeftijdsgroep 18 tot 21 jaar bevindt en de ander in de groep 21 tot 27 jaar, gelden eveneens identieke normen als thans in de WWB voor partners in de leeftijd van 21 tot 65 jaar.

Toeslagen en verlagingen

Voor jongeren in de leeftijd van 21 tot 27 jaar geldt dat de normen verhoogd en/of verlaagd kunnen worden onder dezelfde voorwaarden als thans in de WWB is vastgelegd. Kort gezegd betreft het de verplichting om de norm voor alleenstaanden en alleenstaande ouders te verhogen met een toeslag als deze een woning bewonen zonder medebewoner. Omdat de kosten van het bestaan dan niet gedeeld kunnen worden met een ander bedraagt de toeslag het maximale bedrag, zijnde 20% van de norm voor gehuwden in die leeftijdscategorie. Kunnen de bestaanskosten wel met een ander gedeeld worden dan kan de toeslag worden verlaagd, c.q. een lagere toeslag worden toegekend.

De bevoegdheid om de uitkering te verlagen bij medebewoning geldt ook voor de norm voor gehuwden. Voorts kan de norm of toeslag worden verlaagd als de woonsituatie, los van medebewoning, lagere bestaanskosten met zich meebrengt.

Daarnaast is binnen het wettelijk kader verlaging van de norm of toeslag mogelijk als de jongere een schoolverlater is. Daarvoor is echter, in overeenstemming met de in Ede vigerende Toeslagenverordening WWB niet gekozen.

Ten slotte kan het college bij een 21- of 22-jarige alleenstaande de toeslag verlagen om de uitkering in de pas te laten lopen met het wettelijk minimumjeugdloon.

Ook voor gehuwde jongeren waarvan één van de partners in de leeftijdsgroep van 18 tot 21 jaar en de ander in de leeftijd van 21 tot 27 jaar zit, geldt dat de norm verlaagd kan worden. De WIJ sluit dit, evenmin als de WWB, uit. Dit geldt evenzeer voor het geval beide partners in de leeftijdsgroep 18 tot 21 jaar zitten. Ook de voor hen geldende norm kan verlaagd worden. Niettemin wordt dit niet opportuun geacht. De normen voor deze categorie jongeren zijn immers al (veel) lager vastgesteld, vanwege de (vaak theoretische) onderhoudsplicht van ouders. Het verder verlagen van deze normen kan er spoedig toe leiden dat deze jongeren onder het bestaansminimum terechtkomen.

Gehuwde jongeren van 21 tot 27 jaar met niet-WIJ-rechthebbende partner

Voor jongeren van 21 tot 27 jaar met een oudere partner, geldt dat de norm gelijk is aan de norm die voor een alleenstaande of alleenstaande ouder geldt (artikel 28, eerste lid, sub e, resp. 28, tweede lid, sub e, WIJ). Personen van 27 jaar of ouder komen immers niet in aanmerking voor een inkomensvoorziening in het kader van de WIJ. De norm alleenstaande of alleenstaande ouder geldt ook als de andere partner om andere redenen (bijv. in geval van detentie) geen recht heeft op een inkomensvoorziening (artikel 28, derde lid, WIJ). De mogelijkheid om de norm voor een alleenstaande (ouder) te verhogen met een toeslag is in de WIJ evenwel beperkt tot de jongere die feitelijk alleenstaande (ouder) is (artikel 30, eerste lid, in verbinding met 26, sub b en 27, sub b, WIJ). Naar de letter bestaat dus voor de gehuwde met niet-rechthebbende partner geen recht op toeslag. Niettemin mag, gegeven de wens van de wetgever om e.e.a. zoveel mogelijk conform de WWB te regelen en met een beroep op de jurisprudentie die gevormd is onder de WWB en Abw, worden aangenomen dat ook gehuwde jongeren die voor de normering worden gelijkgesteld met een alleenstaande (ouder), onder omstandigheden recht kunnen hebben op een toeslag. Heeft de niet-rechthebbende partner geen inkomen en is geen sprake van (andere) medebewoning, dan zal de toeslag, naar analogie van de WWB, in beginsel zelfs 20% van de gehuwdennorm moeten bedragen (CRvB 4 maart 2003, LJN: AF6326).

Als de niet-rechthebbende partner een WWB-uitkering ontvangt, is er geen aanleiding om een toeslag te verstrekken. Dat geldt evenzeer voor de bijstandsgerechtigde partner. Beiden kunnen immers nimmer een uitkering ontvangen die tezamen meer bedraagt dan 100% van de bijstandsnorm voor gehuwden. Omdat beide partners dan aanspraak hebben op de norm die voor een alleenstaande geldt, betekent dit tegelijkertijd dat een verlaging in verband met medebewoning formeel gezien niet mogelijk is, omdat deze beperkt is tot de gehuwdennorm (als bedoeld in artikel 28, eerste/tweede lid onderdeel d WIJ). In voorkomende gevallen is het in dat geval mogelijk met toepassing van artikel 18, eerste lid, WWB de bijstandsnorm van de bijstandsgerechtigde partner te verlagen (afstemming).

Voor de situatie dat beide partners ten laste komende kinderen hebben, is een specifieke regeling getroffen. Dan geldt voor de jongere partner de gehuwdennorm die bij zijn leeftijd past (artikel 28, vierde lid, WIJ). Omdat daar expliciet over gehuwdennorm wordt gesproken, is verlaging van die norm wegens medebewoning, wel mogelijk. De algemene bijstand die de bijstandsgerechtigde partner ontvangt, moet vervolgens daarop in mindering worden gebracht.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1

Het begrip ‘gehuwdennorm’ is omschreven, omdat het uitkeringsgebouw in de WIJ, inclusief toeslagen en verlagingen, voor 21- tot 27-jarigen daaraan is gerelateerd. Volstaan is met een verwijzing naar artikel 28, tweede lid, sub e, WIJ. De daar genoemde gehuwdennorm is gelijk aan de gehuwdennorm genoemd in artikel 21, sub a, WWB.

Evenmin als in de WWB wordt het begrip ‘woning’ in de WIJ omschreven. In artikel 1 is onder de punten d) en f) een onderscheid gemaakt tussen de woning die zelfstandige woonruimte is, en de onzelfstandige woonruimte die door een kamerbewoner wordt bewoond. Voor de definitie van de zelfstandige woningruimte is aansluiting gezocht bij het Burgerlijk Wetboek. Artikel 7:234 daarvan luidt: “Onder zelfstandige woning wordt verstaan de woning welke een eigen toegang heeft en welke de bewoner kan bewonen zonder daarbij afhankelijk te zijn van wezenlijke voorzieningen buiten de woning.”

Deze definitie is voor de WIJ en de verordening goed bruikbaar. Dit is de woonruimte die bewoond wordt door degene die een deel van die woonruimte ter beschikking aan een of meerdere anderen kan stellen.

De kamerbewoner is dan degene die woonruimte bewoont welke geen zelfstandige woning is.

Het begrip ‘woonkosten’ is nader gedefinieerd, omdat dit van belang is voor de toepassing van artikel 3, lid 6 en artikel 4 lid 4 onder a (verlaging woonsituatie). Het gaat alleen om kosten van huur of hypotheekrente.

Het begrip gezin is expliciet omschreven, omdat dit een directe invloed op de toeslag kan hebben.

Begrippen die verder in deze verordening worden gebruikt en niet nader zijn omschreven hebben dezelfde betekenis als in de WIJ. Zo wordt in deze verordening meerdere malen het begrip ‘jongere’ gebruikt. Artikel 2, eerste lid, WIJ omschrijft dit begrip. Onder jongere wordt verstaan: een hier te lande woonachtige Nederlander (of daarmee gelijkgestelde vreemdeling) 16 jaar of ouder doch jonger dan 27 jaar. Voor de toepassing van deze verordening wordt onder jongeren echter verstaan de jongeren in de leeftijd van 21 jaar of ouder maar jonger dan 27 jaar (zie ook artikel 2).

Artikel 2

Omdat de normen voor jongeren van 18 tot en met 20 jaar in de wet zelf zijn geregeld, is deze verordening alleen nodig ten aanzien van jongeren vanaf 21 jaar, c.q. voor gehuwden die beiden 21 jaar of ouder zijn.

Artikel 3

Lid 1: Op grond van artikel 35, tweede lid, sub a, WIJ is de gemeenteraad verplicht om te bepalen dat de toeslag 20 procent van de gehuwdennorm bedraagt voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft. In het geval van een alleenstaande ouder wordt hiermee uiteraard, conform de systematiek van de WWB en de WIJ, bedoeld “geen ander dan de alleenstaand ouder samen met de ten laste komende kinderen”.

Lid 2: Als in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat er noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden (bijvoorbeeld huur en stookkosten). Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding moet er echter van worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag van 10 procent blijft op zijn plaats.

Lid 3: Ingeval in de woning meerdere anderen (twee of meer) hun hoofdverblijf hebben, wordt verondersteld dat de noodzakelijke kosten van het bestaan nog verder gedeeld kunnen worden. Een toeslag is dan niet meer op zijn plaats.

Lid 4: Evenals in de toeslagenverordening WWB is in deze verordening de toeslag bij kamerbewoning op 10 procent bepaald.

Lid 5: In dit artikellid is, evenals in de toeslagenverordening WWB, geregeld dat de alleenstaande (bij een alleenstaande ouder kent de wet deze verlaging sgr ond niet) van 21 en 22 jaar in principe geen toeslag ontvangt.

Artikel 34, eerste lid van de wet geeft de bevoegdheid om de toeslag afwijkend (lager) vast te stellen, indien de toeslag een belemmering vormt voor de aanvaarding van arbeid. Dat standpunt wordt onderschreven, en van de bevoegdheid wordt daarom gebruik gemaakt. De afwijkende vaststelling is dus een vaststelling op nihil. Indien echter duidelijk is dat van een belanghebbende van 21 of 22 nooit (of zeer langdurig niet) gevergd kan worden dat hij een werkleeraanbod aanvaardt of arbeid tracht te aanvaarden, is deze systematiek niet gerechtvaardigd. Op basis van de tekst van artikel 34 van de wet en de individualiseringsmogelijkheid binnen de verordening kan dan alsnog een toeslag worden verstrekt, in overeenstemming met de toeslagensystematiek van een alleenstaande (ouder) van 23 jaar en ouder.

Het dient wel te gaan om een definitieve, of tenminste zeer langdurige, onmogelijkheid om een werkleeraanbod of werk te aanvaarden. Gedacht kan worden aan medische beperkingen van blijvende, zeer serieuze aard. Nadrukkelijk niet aan eventuele gedeeltelijke (of kort durende) vrijstellingen van de arbeidsgerelateerde verplichtingen.

Lid 6: Evenals in de toeslagenverordening WWB is de toeslag bij het niet hebben van woonlasten op nihil bepaald. Het gaat om personen die “gratis” wonen, bijvoorbeeld als kraker of kraakwacht, of personen voor wie een derde, bijvoorbeeld de ex-partner of een ouder, de woonkosten betaalt.

Lid 7: Evenals in de toeslagenverordening WWB is de toeslag bij het aanhouden van een postadres op nihil bepaald. Ook deze personen zullen veelal lagere algemene bestaanskosten hebben: zij hebben geen vaste woonlasten, geen kosten voor nutsvoorzieningen, bepaalde verzekeringen, (reservering) duurzame gebruiksgoederen, onderhoud e.d. Het gaat om personen die een postadres aanhouden, en om personen die geen adres hebben en aan wie daarom door het college een briefadres beschikbaar is gesteld (veelal het adres van WIZ).

Lid 8: Regelt de specifieke situatie dat een jongere inwoont bij zijn ouder(s). Tot 23 jaar geldt voor de alleenstaande jongere de hoofdregel: geen toeslag. Vanaf 23 jaar komt hij wel in aanmerking voor een toeslag (10 procent). Voor de jongere die alleenstaand ouder is, geldt de mogelijkheid van een toeslag vanaf 21 jaar. De strekking van deze bepaling is, dat discussie wordt voorkomen over de vraag, of een jongere die inwoont bij de ouders wel of geen woonlasten heeft. In de toeslagenverordening WWB is dit op vergelijkbare wijze geregeld.

Lid 9: Inwoning van een gezin wordt, net als in de toeslagenverordening WWB, beschouwd als inwoning van één persoon.

Volledigheidshalve moet hier nog worden opgemerkt dat in de uitzonderlijke situatie dat de medebewoner over geen enkele vorm van inkomen beschikt of kan beschikken (denk aan de niet rechthebbende partner of inwonende uitgeprocedeerde) verlaging van de toeslag vanwege medebewoning niet kan worden toegepast. De medebewoner kan dan immers daadwerkelijk geen bijdrage in de kosten leveren, waardoor er dus ook geen voordeel is voor de betrokkene (CRvB 4 maart 2003, 00/3534 NABW en 02/3129 NABW).

Artikel 4

Artikel 4 vormt het spiegelbeeld van artikel 3. Waar de norm voor een alleenstaande (ouder) wordt verhoogd met 10 procent van de gehuwdennorm als een woning gedeeld wordt met een ander, is de kostendeling ook relevant voor gehuwde jongeren in dezelfde situatie. De jongeren kunnen in dat geval namelijk ook kosten delen met een ander en daarom is een verlaging op zijn plaats. Zijn er meerdere personen waarmee de bestaanskosten van de gehuwden kunnen worden gedeeld, dan kan de er verder worden verlaagd (20 procent). Bij ontbreken van woonlasten en bij het niet hebben van eigen woonruimte is ook een verlaging van 20 procent aan de orde. Bij inwoning bij ouders is conform de WWB-situatie een verlaging van 10% geregeld (zonder daarbij de discussie over woonlasten aan te gaan). Zie verder de toelichting op artikel 3.

Artikel 5

Hoewel uit de systematiek van artikel 3 en 4 al volgt dat de belanghebbenden niet onder een bepaald niveau uit kunnen komen, wordt dit in artikel 5 nog eens expliciet vermeld. Dit zijn dezelfde garantienormen als onder de WWB.

Artikel 6

In lid 1 van dit artikel is geregeld, dat er van de verordening kan worden afgeweken als strikte toepassing ervan bijzonder onredelijk zou zijn. Het is niet de bedoeling om iedere lichte onredelijkheid weg te poetsen, maar om schrijnende gevallen te kunnen oplossen.

In lid 2 is geregeld dat ook onredelijke voordelen kunnen worden gecorrigeerd. Als bijvoorbeeld iemand geen woonlasten heeft, krijgt hij geen toeslag. Als hij woonlasten heeft van een symbolisch bedrag, bijvoorbeeld € 10,00, zou dat tot een toeslag van ongeveer € 259,00 kunnen leiden. Deze ongewenste uitkomsten kunnen worden gecorrigeerd.