Beleidsregel Besluit proceskosten bestuursprocesrecht

Toelichting

Algemene toelichting

Artikel 7:15 van de Algemene wet bestuursrecht schrijft voor dat een bestuursorgaan op verzoek een proceskostenvergoeding toekent als in bezwaar een onrechtmatig besluit wordt herroepen. In het Besluit proceskosten bestuursprocesrecht wordt de hoogte van de proceskostenvergoeding geregeld. Deze komt tot stand door een berekening van de verrichte proceshandelingen maal een waarde per punt maal het gewicht van de zaak. Het gewicht van de zaak heeft dus een belangrijke invloed op de uiteindelijke hoogte van de toe te kennen vergoeding. In bezwaar is het bestuursorgaan zelf gehouden om het gewicht van de zaak vast te stellen, in beginsel wordt deze op ‘gemiddeld’ gewaardeerd. Wanneer een rechtsbijstandverlener beduidend minder tijd in een zaak heeft hoeven steken dan is het echter gerechtvaardigd om een lagere vergoeding toe te kennen. Onbekendheid met voornoemd besluit en het gebrek aan overkoepelend beleid zijn op dit moment daarvoor een belemmering. Het doel van deze regeling is dus om een handreiking te bieden in welke gevallen een lagere vergoeding kan worden toegekend. In bezwaarschriften rondom fiscale zaken is er al vele jaren een vergelijkbare beleidsregel. Het te verwachten financiële effect van deze maatregel is licht positief. Het aantal gevallen waarin er sprake is van herroepen én waarbij er sprake is van vergoeding is beperkt.

Afwijkingsmogelijkheid

Artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht geeft in algemene zin de bevoegdheid om af te wijken van beleidsregels in bijzondere gevallen. Voor de proceskostenvergoeding geldt een aparte, eigen regeling op grond van artikel 2, derde lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht. Zowel een afwijking naar boven als naar beneden is in uitzonderlijke gevallen mogelijk. Juist omdat het moet gaan om uitzonderlijke gevallen valt de toepassing van deze bepaling buiten het bereik van deze beleidsregel.

Artikelgewijze toelichting

Artikel 1

Gemeenten worden vrijwel uitsluitend geconfronteerd met de Centrale Raad van Beroep, de Hoge Raad of de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State als hoogste bestuursrechter. Ieder van deze rechters voert een eigen koers ten aanzien van proceskostenvergoeding, om die reden is ervoor gekozen de werkingssfeer van deze beleidsregel te beperken tot het terrein van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Voor fiscale zaken geldt een vergelijkbare beleidsregel. Vooralsnog is er geen aanleiding om een beleidsregel te maken voor gevallen die onder de bevoegdheid van de Centrale Raad van Beroep vallen, de ruimte voor het toekennen van een afwijkende proceskostenvergoeding (anders dan gemiddeld) is in dat rechtsgebied beperkt.

Artikel 2

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State behoort een zaak in beginsel tot de categorie ‘gemiddeld’ met wegingsfactor 1 (o.a. ABRvS 18 januari 2012, LJN BV1194). Een hogere of lagere indeling moet door het bestuursorgaan of de belanghebbenden worden gemotiveerd. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat het gewicht van een zaak wordt bepaald door het belang en de ingewikkeldheid (Kamerstukken II 2001/02, 27 024, nr. 16, p. 3). Het gewicht moet steeds in overeenstemming te zijn met de bewerkelijkheid en de gecompliceerdheid van de zaak en de daarmee verband houdende werkbelasting van de rechtsbijstandverlener (NvT bij wijzigingsbesluit BPB, Stb. 2002, 113). Het

enkele belang van de zaak kan zodanig groot zijn dat er alleen al om die reden van moet worden afgezien om het gewicht licht of zeer licht aan een zaak toe te kennen (ABRvS 12 april 2005, LJN AE2597). De betreffende zaak had betrekking op bewegingsvrijheid. Een vergelijkbare benadering is denkbaar voor andere grondrechten.

Artikel 3

Aangezien de hoogte van de proceskostenvergoeding in verband staat met de ingewikkeldheid van de zaak en daarmee verband houdende werkbelasting van de rechtsbijstandverlener is er aanleiding om bij pro-forma bezwaren het gewicht van de zaak te bepalen op zeer licht. De inspanning van de rechtsbijstandverlener is in dergelijke gevallen immers uiterst gering. Hetzelfde geldt voor summier gemotiveerde bezwaarschriften. Daarbij valt te denken als bezwaarschriften die enkel de stelling bevatten dat het besluit in strijd is met beginselen van behoorlijk bestuur zonder nadere aanduiding. Of bijvoorbeeld in de subsidiesfeer als enige grond van bezwaar dat de subsidie te laag is zonder nadere onderbouwing. Indien het bestreden besluit wordt herroepen zonder dat dit verband houdt met de gronden die door bezwaarmaker naar voren zijn gebracht is er eveneens aanleiding om het gewicht vast te stellen op zeer licht. Van een werkbelasting bij de rechtsbijstandverlener om de onrechtmatigheid van het besluit aan het licht te brengen is dan immers geen sprake.

Het criterium dat er geen ‘materiële beoordeling van het geschil’ noodzakelijk is behoeft wat nadere toelichting. De Afdeling bestuursrechtspraak heeft dit criterium een aantal keren uitdrukkelijk benoemd (o.a. in een uitspraak van 7 oktober 2009, LJN BJ9535). Ook de Rechtbank Arnhem gaat van de gelding van dit criterium uit (Rb. Arnhem 17 februari 2009, LJN BH3283). Een materiële beoordeling van het geschil is volgens vaste jurisprudentie onder meer niet noodzakelijk bij procedures over de overschrijding van de beslistermijn c.q. redelijke termijn (ABRvS 15 juni 2011, LJN BQ7946 en ABRvS 23 juni 2010, LJN BM8823). Een materiële beoordeling van het geschil is evenmin nodig indien de beslissing op bezwaar is genomen door het verkeerde bestuursorgaan (volgens voornoemde uitspraak van 7 oktober 2009). Het lijkt dus te gaan

om onrechtmatigheden die op basis van een zeer oppervlakkig onderzoek van het bestreden besluit meteen vastgesteld kunnen worden.

De kosten van zienswijze van een voorbereidingsprocedure kunnen volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State niet voor vergoeding in aanmerking komen (ABRvS 8 december 1997, Gst. 7076, nr. 7, ABRvS 29 mei 2000, Gst. 7127, nr. 3 en ABRvS 14 november 2002, NJB 2003, p. 236, nr. 3). Er is grond om voor een bezwaarschrift wat louter is gebaseerd op een eerder ingediende zienswijze een lagere proceskostenvergoeding toe te kennen. In die gevallen is er immers (nagenoeg) geen inspanning van de rechtsbijstandverlener vereist. Uit een uitspraak van de Rechtbank Arnhem van 17 oktober 2001, LJN AD4710 blijkt verder dat indien een verzoekschrift in een voorlopige voorzieningenprocedure nagenoeg gelijk is aan een eerder ingediend bezwaarschrift dat er dan grond is om een lagere proceskostenvergoeding toe te kennen. A contrario kan ook de vergoeding voor het opstellen van een bezwaarschrift in dergelijke gevallen lager worden vastgesteld indien er in de voorlopige voorziening procedure al een vergoeding heeft plaatsgevonden. Anders zou dezelfde inspanning feitelijk van de rechtsbijstandverlener feitelijk dubbel worden vergoed. Tevens zal de ingewikkeldheid van een zaak in bezwaar doorgaans geringer zijn nadat de voorzieningenrechter een uitspraak heeft gedaan.

Tweede lid

Artikel 2, tweede lid, van Besluit proceskosten bestuursrecht bepaalt uitdrukkelijk dat bij intrekking in beroep vanwege het tegemoetkomen van het bestuursorgaan de rechter de proceskostenvergoeding kan matigen. Het ligt in de rede dat de rechter doorgaans het gewicht van verzoeken tot proceskostenveroordeling na intrekking van een beroep of hoger beroep zal bepalen op zeer licht tot licht (aldus de NvT bij wijzigingsbesluit BPB, Stb. 1999, 51). Nu het Besluit proceskosten bestuursprocesrecht sinds 13 februari 2002 ook geldt voor de vergoeding van kosten in bestuurlijke voorprocedures mag worden aangenomen dat hetzelfde geldt voor bezwaar. Deze opvatting wordt bevestigd door een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 mei 2005, LJN AT5128. Een afwijking vormt een uitspraak Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 17 oktober 2012, LJN BY0410. Nu het hier echter gaat om slechts één geval die betrekking heeft op hoger beroep is dat onvoldoende om aan te nemen dat de Afdeling ook ten aanzien van bezwaar een andere koers heeft ingezet.

Artikel 4

Uit de schaarse jurisprudentie van de Afdeling waarin een hoger gewicht dan gemiddeld wordt toegekend blijkt dat het dan moet gaan om zware, complexe zaken (zie bijvoorbeeld een uitspraak van 17 december 2008, LJN BG7182). Veelal zijn deze zaken vrij omvangrijk. Uit een uitspraak van de Rechtbank Arnhem van 23 juni 2011, LJN BR0370 blijkt verder dat een zwaarder gewicht aan de orde kan zijn bij een zaak die noopt tot het beantwoorden van nieuwe rechtsvragen of nieuwe Europeesrechtelijke vragen.

Tweede lid

Uit een uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2011, LJN BP7764 blijkt dat een zaak die weliswaar omvangrijk is, maar verder niet juridisch of feitelijk complex, geen aanleiding geeft om een zwaarder gewicht dan gemiddeld vast te stellen.

Artikel 5

Op grond van artikel 2, tweede lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht kan een bestuursorgaan in geval van gedeeltelijke gegrond verklaring de proceskostenvergoeding matigen. De Centrale Raad van Beroep acht hiervoor bepalend of de betrokkene op een ondergeschikt punt in het gelijk is gesteld (CRvB 28 maart 2006, LJN AW1316). Het zou in ieder geval onredelijk zijn om in elk geval waarin een bezwaarmaker gedeeltelijk in het gelijk wordt gesteld de vergoeding te matigen. Het komt immers vrijwel nooit voor dat een bezwaarmaker op alle punten van bezwaar in het gelijk wordt gesteld. Wanneer er sprake is van een ondergeschikt punt zal van geval tot geval moeten worden beoordeeld. Een indicatie dat er is sprake is van een ondergeschikt punt is dat de rechtsgevolgen van een besluit niet of slechts in zeer beperkte mate worden gewijzigd ten gevolge van het bezwaar. Een voorbeeld zou kunnen de verlening van een subsidie ter hoogte van € 2500,-, die tengevolge van het bezwaar op € 2520,- wordt vastgesteld. Of de realisatie van een grootschalig appartementencomplex waarvan de lengte ten gevolge van het bezwaar 10 centimeter korter moet worden gemaakt. Indien wel een inhoudelijke beoordeling van het geschil nodig is dan kan voor de hoogte van de vergoeding aansluiting worden gezocht bij het bedrag dat wordt toegekend voor een zaak met het gewicht licht.

Tweede lid

Na een gedeeltelijk tegemoet komen kunnen er geschilpunten overblijven die van eenvoudige aard zijn. De hoorzitting kan dan kort zijn en weinig voorafgaande voorbereiding van de rechtsbijstandverlener vragen. In die gevallen rechtvaardigt de inspanning van de rechtsbijstandverlener mogelijk niet de toekenning van een vergoeding van een vergoeding voor het bijwonen van de zitting als ware er sprake van een zaak met gemiddelde gewicht. De zwaarte van de zaak hangt immers zowel af van de ingewikkeldheid als van het belang van de zaak (zie hiervoor onder artikel 2).