Reïntegratieverordening Wet werk en bijstand

Op grond van WWB krijgt het college van B&W de opdracht te zorgen voor de reïntegratie van bijstandsgerechtigden, nuggers en Anw-ers. De Ioaw en de Ioaz bevatten een vergelijkbare taakstelling. De WWB draagt aan de gemeenteraad op om een verordening vast te stellen waarin het beleid van de gemeente ten aanzien van haar reïntegratietaak wordt neergelegd. Tevens wordt hierin de aanspraak van burgers op ondersteuning bij reïntegratie geregeld.

De basis voor de verordening is neergelegd in artikel 8, eerste lid onder a en tweede lid en artikel 10 eerste en tweede lid van de WWB.

Naast deze wettelijke basis valt uit de memorie van toelichting op de WWB af te welke zaken in of via de verordening geregeld moeten of kunnen worden:

• -

  de aanspraak van de doelgroepen op ondersteuning door de gemeente;

• -

  het beleid ten aanzien van de diverse doelgroepen en subdoelgroepen;

• -

  het beleid ten aanzien van de combinatie van werk en zorgtaken;

• -

  de beschikbaarheid van financiële middelen.

Van gemeenten wordt verwacht dat zij op evenwichtige wijze aandacht besteden aan de verschillende doelgroepen die binnen de WWB onderscheiden kunnen worden. In de reïntegratieverordening komt dit tot uiting in de bevoegdheid die het college van de raad krijgt met betrekking tot de formulering van nadere regels ten aanzien van de voorzieningen (artikel 8 lid 5 van de verordening). Daarbij het college onder meer regelen welke voorzieningen voor de specifieke doelgroepen beschikbaar worden gesteld. Als doelgroepen kunnen bijvoorbeeld worden onderscheiden jongeren, personen ouder dan 57,5 jaar, nuggers/ANW-ers, alleenstaande ouders en personen die op 1 januari 2005 nog een dienstverband hebben die is aangegaan onder de Wiw, de Wet inschakeling werkzoekenden.

De gemeente is niet verplicht om voor iedere specifieke doelgroep dezelfde voorzieningen beschikbaar te hebben. Zo ligt het voor de hand om aan kansarmen een andere voorziening aan te bieden dan aan personen met een relatief geringe afstand tot de arbeidsmarkt. Ook de gemeente er de voorkeur aan geven om intensievere, en dus duurdere, voorzieningen wel aan te bieden aan uitkeringsgerechtigden, maar niet aan nuggers/ANW-ers. Deze laatste groep zou bediend kunnen worden met minder kostbare voorzieningen. Dit in het Uitvoeringsbesluit verder uitgewerkt worden.

De gemeente beleid ontwikkelen met betrekking tot de (al dan niet gedeeltelijke) vrijstelling van de arbeidsverplichting voor specifieke doelgroepen. Zo mag de gemeente bij ouderen (belanghebbenden van 57,5 jaar en ouder) indien al tijdens de eerste beoordeling geconcludeerd wordt dat de afstand tot de arbeidsmarkt nauwelijks meer valt te overbruggen, volstaan met een ontheffing van de arbeidsverplichtingen voor de resterende periode dat de oudere bijstand ontvangt. Dergelijk beleid ook in het Uitvoeringsbesluit worden uitgewerkt. Hier moet wel worden opgemerkt, dat gemeentelijk beleid met betrekking tot de vrijstelling van de arbeidsverplichting niet mag neerkomen op categoriale vrijstellingen; een individuele beoordeling is verplicht.

Ondanks het feit dat gemeenten beleidsvrijheid hebben met betrekking tot de inrichting van het reïntegratiebeleid, worden zij toch gebonden aan de regels die de Europese Unie stelt. Dit betreft onder meer het onderwerp staatssteun, wat is neergelegd in de Verordening Werkgelegenheidssteun (Nr. 2204/2002) en de Verordening de minimis-steun (Verordening (EG) Nr. 69/2001).

Naast de inhoudelijke regels vragen de EG-verordeningen om uitgebreide informatiestromen richting Europese Commissie. Deze informatieverplichtingen worden beperkt door afspraken van het Ministerie van SZW met de Europese Unie, die hun weerslag hebben gevonden in het document “Subsidiëring arbeidsplaatsen in het kader van reïntegratie werkzoekenden – beleidsaanbeveling van belang voor het opstellen van de gemeentelijke reïntegratieverordeningen in het kader van de Wet Werk en Bijstand.”

De beperking van de informatieverplichtingen wordt alleen effectief, als gemeenten een expliciete verwijzing naar deze beleidsaanbeveling opnemen in hun reïntegratieverordening. Er is voor gekozen deze verwijzing op te nemen in de aanhef van de verordening|. Hiermee wordt aangegeven dat alle bepalingen uit de verordening in overeenstemming zijn met deze beleidsaanbeveling.

Overigens wordt er in de beleidsaanbeveling van uitgegaan dat de gemeentelijke verordening voldoet aan de EG-verordeningen terzake. Daarom is ervoor gekozen om ook deze EG-verordeningen in de aanhef op te nemen.

De WWB draagt tevens aan gemeenten op een verordening op te stellen waarin het samenstel van de rechten en plichten van de cliënt wordt geregeld. Daarin verwerkt is de fraudeverordening.

De reïntegratieverordening en de maatregelenverordening zijn nauw met elkaar verbonden. Immers, aan de plicht tot meewerken aan een traject kunnen sancties worden verbonden die gevolgen hebben voor de hoogte van de uitkering. Dit pleit ervoor om een duidelijke verwijzing aan te brengen (artikel 5 onder d).

In het eerste lid is de opdracht aan het college vormgegeven analoog aan artikel 7 van de WWB. Hiervoor is gekozen uit oogpunt van kenbaarheid en consistentie. In de WWB is in artikel 10, derde lid aangegeven dat de aanspraak op voorzieningen alleen geldt voor die personen die ook daadwerkelijk inwoners van de gemeente zijn, door middel van een verwijzing naar artikel 40, eerste lid van de wet.

Het tweede lid is de vertaling van de opdracht uit de WWB dat de gemeente evenwichtige aandacht aan de diverse doelgroepen moet besteden, en rekening moet houden met de combinatie arbeid en zorg. In de nadere besluiten van het college komt vervolgens tot uiting hoe dit punt uitgewerkt wordt.

Het derde lid geeft het college de specifieke opdracht een zodanig aanbod van voorzieningen te realiseren, dat zoveel mogelijk personen ondersteund kunnen worden. Dit is met name van belang omdat de gemeente de aanspraak op een voorziening niet weigeren als slechts het budget ontoereikend is: er dient altijd een alternatief voorhanden te zijn.

Zoals ook in de algemene toelichting is gesteld, vraagt WWB aan de gemeenteraad om het reïntegratiebeleid in een verordening vast te leggen. Er is gekozen voor de systematiek om niet alles in de verordening te regelen, maar ook gebruik te maken van uitvoeringsbesluiten.

Het eerste lid geeft aan dat de gemeenteraad een beleidskader Wet werk en bijstand opstelt, waar de verordening op dient aan te sluiten. Het tweede lid benoemt enige specifieke beleidsonderwerpen die in het beleidskader aan de orde dienen te komen.

De WWB stelt niet expliciet dat de aanspraak op voorzieningen in de verordening geregeld moet worden. Immers, het is ook al in de WWB zelf geregeld. Uit oogpunt van kenbaarheid en consistentie is er ook hiervoor gekozen een algemene bepaling over de aanspraak op te nemen (eerste lid).

In het tweede lid wordt expliciet de koppeling gelegd tussen de algemene aanspraak van belanghebbende en de criteria die gehanteerd worden bij het aanbieden van voorzieningen. Daarbij wordt verwezen naar de documenten waarin die criteria geformuleerd kunnen worden, te weten deze verordening (en daarmee impliciet ook naar de daarop gebaseerde uitvoeringsbesluiten) en het beleidskader.

In de WWB is al uitgebreid aangegeven welke verplichtingen gelden bij het recht op een uitkering. Wederom uit oogpunt van kenbaarheid en consistentie zijn onder a, b en c de verplichtingen expliciet geformuleerd. Duidelijk is uitgedrukt dat de verplichtingen in elk stadium gelden.

Punt d biedt de verbinding met de maatregelenverordening. Deze verordening regelt het opleggen van een maatregel indien de uitkeringsgerechtigde niet aan zijn verplichtingen voldoet. De maatregel bestaat uit het verlagen van de uitkering met een bepaald percentage. Echter, voor personen zonder uitkering, ANW-ers en personen in gesubsidieerde arbeid de gemeente de uitkering niet verlagen als maatregel. Daarom is in het vierde lid de mogelijkheid opgenomen dat in die gevallen (maar ook bij uitkeringsgerechtigden) de gemeente (een deel van) de kosten die gemaakt zijn terug vorderen.

De WWB kent geen bepaling over sluitende aanpak. De wetgever gaat ervan uit dat door de systematiek van de wet er in de praktijk de facto een sluitende aanpak ontstaat.

Desondanks is het zinvol dat de gemeente het uitgangspunt van een sluitende aanpak vastlegt voor de uitkeringsgerechtigden, echter onder voorbehoud van de beoordeling van de noodzakelijkheid door het college. Het eerste lid geeft de algemene formulering. Het tweede lid geeft aan dat de sluitende aanpak niet van toepassing is op diegenen die een ontheffing van de arbeidsverplichting hebben gekregen.

De gemeente , om de financiële risico’s te beheersen, een verdeling maken van de middelen over de verschillende voorzieningen. Dit vindt plaats middels het beleidskader Wet werk en bijstand en worden uitgewerkt in een nader uitvoeringsbesluit van het college. Het is de raad die de middelen beschikbaar stelt; het college verdeelt, rekening houdend met de wensen van de raad, de beschikbare middelen over de diverse voorzieningen. Het uitgeput zijn van begrotingsposten echter nooit een reden zijn om aanvragen voor voorzieningen te weigeren. Om dat wel mogelijk te maken de gemeente bij of krachtens verordening subsidie- en budgetplafonds instellen.

De WWB stelt dat het ontbreken van financiële middelen alleen geen reden zijn voor de afwijzing van een aanvraag. De gemeente dient dan na te gaan welke andere, goedkopere alternatieven er beschikbaar zijn. Dit houdt dus is dat er geen algemeen plafond ingesteld worden. Wat wel is dat per voorziening een plafond wordt ingebouwd; dit laat de mogelijkheid open dat er naar een ander instrument wordt uitgeweken.

Via dit artikel krijgt het college de bevoegdheid om plafonds vast te stellen.

Een budgetplafond geldt voor de overige uitgaven die het college doet in het kader van voorzieningen. Een subsidieplafond geldt voor voorzieningen die subsidies inhouden. Een subsidieplafond dient wel bekendgemaakt te worden vóór de periode waarvoor deze geldt (art. 4:27 lid 1 Awb).

Ook het college vastleggen dat slechts een bepaald aantal personen (per jaar) in aanmerking komt voor een specifieke voorziening (lid twee). Ook hiervoor geldt, dat dit geschiedt met inachtneming van de wensen van de raad.

Dit artikel regelt enkele zaken die te maken hebben met alle voorzieningen.

Het eerste lid geeft het college de bevoegdheid om aan een voorziening aanvullende verplichtingen te verbinden. Dit kunnen verplichtingen van diverse aard zijn.

Het tweede lid benoemt de algemene bevoegdheid tot uitbesteding van de uitvoering van alle voorzieningen, bijvoorbeeld aan gespecialiseerde reïntegratiebedrijven. Vaak is deze uitbesteding al wettelijk verplicht. In andere gevallen is er meer vrijheid. Het college dan kiezen wanneer eigen uitvoering het meest efficiënt wordt geacht.

Het derde lid benadrukt dat de besluitvorming ten aanzien van de belanghebbende een (voor bezwaar en beroep vatbare) beschikking inhoudt. Naast deze beschikking er met de belanghebbende,als dat zinvol wordt geacht, een meer gedetailleerde overeenkomst worden aangegaan, waarin de belanghebbende zich nadrukkelijk vastlegt op concrete afspraken.

Het vierde lid geeft aan dat het college een voorziening kan beëindigen en in welke gevallen zij dat doen. Onder beëindigen wordt hierbij ook verstaan het stopzetten van de subsidie aan een werkgever.

Het vijfde lid geeft het college de algemene bevoegdheid om bij uitvoeringsbesluit voor voorzieningen nadere regels te stellen. Dit heeft met name tot doel om de concrete uitwerking van het algemene kader en de praktische uitvoering zoveel mogelijk aan het college over te laten. De opsomming onder punt a tot en met j is niet limitatief bedoeld.

De bepaling over het vragen van een eigen bijdrage (punt j) heeft betrekking op de doelgroep nuggers. Immers, van deze groep is het niet vanzelfsprekend dat zij op een laag inkomensniveau zitten. Het vragen van een eigen bijdrage, gerelateerd aan de hoogte van het inkomen, dan op zijn plaats zijn.

Voor alle hieronder geconcretiseerde voorzieningen (artikel 9 tot en met 23) geldt dus, dat het college nadere regels stellen in een Uitvoeringsbesluit.

Als het college dat noodzakelijk acht, aan een belanghebbende een reïntegratietraject worden aangeboden dat uit diverse deelaspecten bestaat. Het doel is om juist de concrete beperkingen van de belanghebbende aan te pakken om hem zo snel mogelijk naar de arbeidsmarkt te kunnen toeleiden.

Een dergelijk traject zal in de regel intensief zijn (20 uur per week).

Scholing is bij uitstek een maatwerkinstrument, waarbij het moeilijk is vooraf algemene richtlijnen te geven die in de verordening moeten worden opgenomen. Wel spreekt voor zich, dat vastgelegd wordt dat het steeds moet gaan om scholing die beroepsgericht is met concreet uitzicht op arbeidsinschakeling of op een verhoging van de startkwalificatie (eerste en tweede lid). Normaal gesproken zal de scholing deel uitmaken van een integraal reïntegratietraject. Voor beperkte categorieën wordt het zinvol geacht om ook al los van een traject scholing aan te bieden, zoals voor alleenstaande ouders met kinderen onder de vijf jaar, die geen arbeidsverplichting hebben maar die vooruitlopend op de aankomende arbeidsverplichting hun startkwalificatie willen verhogen (derde lid). Vanuit economisch perspectief bezien het ook zinvol zijn om scholing voor moeilijk vervulbare vacatures aan te kunnen bieden (derde lid).

In uitzonderlijke gevallen het juist het meest efficiënt zijn om een reeds aangevangen (en al bijna voltooide) opleiding door de uitkeringsgerechtigde te laten afmaken (vierde lid). De noodzaak wordt door het college bepaald, rekening houdende met de mogelijkheden tot arbeidsinschakeling op meer directe wijze (zoals direct solliciteren naar regulier werk). Het is niet zo, dat de belanghebbende zelf het recht heeft om deze keuze te maken. Doet hij dit toch, tegen de beoordeling van het college in, dan brengt hij zijn recht op uitkering in gevaar. Dit lid is ook nadrukkelijk niet bedoeld om studenten in het eindstadium van een studie met behoud van een uitkering nog een scriptie, een stage o.d. te laten voltooien. Deze voorziening dient alleen te worden aangeboden, indien de resterende opleidingsduur beperkt is; daarom is een maximale periode van 1 jaar genoemd.

Dit artikel biedt de mogelijkheid om een (verplichte) werkstage (werken met behoud van uitkering) aan te bieden aan personen die een uitkering ten laste van de gemeente ontvangen. Werkstages zijn een betrekkelijk nieuw instrument voor gemeenten om langdurig werklozen te reïntegreren. Het gaat niet om de arbeid zelf, maar het leren werken staat centraal.

Het eerste lid van artikel 14 artikel geeft de algemene bepaling voor het aanbieden van een werkstage met behoud van uitkering.

Het tweede lid geeft nog eens specifiek aan wat het doel is van de werkstage, om het verschil met een normale arbeidsverhouding aan te geven. Dit is met name van belang om te voorkomen dat de belanghebbende claimt dat sprake is van een arbeidsovereenkomst, en bij de rechter loonbetaling afdwingt. De werkstage twee doelen hebben. Op de eerste plaats het gaan om het opdoen van specifieke werkervaring, waarbij belanghebbende de gelegenheid krijgt om zich te oriënteren op de functie of het soort werk. Op de tweede plaats het gaan om het leren werken in een arbeidsrelatie. In de werkstage de belanghebbende wennen aan aspecten als gezag, op tijd komen, werkritme en samenwerken met collega’s.

Omdat met name de uitkeringsgerechtigden die ten laste van de gemeente komen, en die vaak relatief ver van de arbeidsmarkt afstaan, zwaar op het gemeentelijk budget drukken, dient juist deze categorie zoveel mogelijk met arbeid in aanraking te worden gebracht (derde lid).

Dit artikel benoemt geen zelfstandige voorziening, maar is een paraplu-artikel voor de artikelen 16 (doorstroombaan) en 17 (vangnetbaan). Het college heeft de mogelijkheid om (bijvoorbeeld door inschaling van een reïntegratiebedrijf) te bevorderen dat de belanghebbende een (al dan niet tijdelijke) arbeidsovereenkomst aangaat met een werkgever. Deze werkgever ontvangt hiervoor een (tijdelijke) loonkostensubsidie (nader uitgewerkt in het uitvoeringsbesluit). Het uiteindelijke doel is in wezen steeds uitstroom naar reguliere arbeid, al zal dat bij toepassing van artikel 17 in een verder verschiet liggen dan bij toepassing van artikel 16. Uiteraard kan de arbeid gecombineerd worden met andere activiteiten (scholing, sollicitatietraining) als deze noodzakelijk worden geacht voor de uiteindelijke uitstroom naar regulier werk.

Door de gemeente worden contractuele afspraken gemaakt met de desbetreffende werkgevers over onder andere het doel van de werkervaring en de begeleiding van de belanghebbende.

Een vangnetbaan is een arbeidsovereenkomst met een werkgever, bestemd voor leden van de doelgroep waarvan wordt verwacht dat zij langdurig(er) zijn aangewezen op gesubsidieerde arbeid. Hier is de arbeidsovereenkomst ook niet noodzakelijkerwijs tijdelijk. Toch is ook nu het streven om daar waar mogelijk toe te werken naar uitstroom naar reguliere arbeid. De werkgever ontvangt ook hier een loonkostensubsidie als bedoeld in artikel 19.

Vangnetbanen worden gerealiseerd in de non-profitsector. Van het totale budget dat uitgetrokken wordt voor de financiering van gesubsidieerde banen vanuit het werkdeel Fonds Werk en Inkomen wordt 35% gereserveerd voor de (door de gemeente) gesubsidieerde instellingen in de sectoren Sport, Welzijn en Zorg.

Volgens de WWB dient ook sociale activering uiteindelijk gericht te zijn op arbeidsinschakeling. Voor bepaalde doelgroepen is arbeidsinschakeling echter een te hoog gegrepen doel. Voor deze personen staat dan ook niet reïntegratie, maar participatie voorop.

Gezien de beperkte middelen uit het werkdeel in relatie tot de omvang van de doelgroep, is het zinvol onderscheid te maken tussen sociale activering vooruitlopend op een reïntegratietraject, als voorbereiding op arbeidsinschakeling, en sociale activering gericht op het laten participeren van de persoon in de maatschappij. De kosten die gemaakt worden voor de laatste activiteit worden bij voorkeur niet betaald uit het werkdeel van de WWB, maar uit additionele middelen.

Bovengenoemd onderscheid komt terug in de bepalingen over sociale activering in het tweede lid onder a en b. Voor wie na een jaar activiteiten zicht is op het starten van een kansrijk traject richting arbeidsmarkt, is de sociale activering wel gericht op arbeidsinschakeling. Bij anderen is de sociale activering alleen nog gericht op maatschappelijke participatie (voorkomen van isolement).

Uiteraard is het mogelijk dat de situatie van belanghebbende dusdanig verbetert, dat de sociale activering op een gegeven moment van karakter verandert en toch op arbeidsinschaling gericht kan worden.

De werkgever die met een belanghebbende een arbeidsovereenkomst afsluit als bedoeld in artikel 16 en 17 komt in aanmerking voor een loonkostensubsidie. Het beleid van de gemeente komt tot uitdrukking in de hoogte van de subsidie (gekoppeld aan de mate van productiviteit), de termijn en de aan de subsidie verbonden verplichtingen (b.v. bieden van scholing en begeleiding). Dit beleid wordt nader geconcretiseerd in het uitvoeringsbesluit.

Het eerste lid geeft de basis voor de loonkostensubsidie, waarbij door verwijzing naar artikel 16 en 17 wordt aangeven dat het primair gaat om een reïntegratievoorziening (al is dat bij de doorstroombaan nadrukkelijker zo dan bij de vangnetbaan).

Het tweede lid geeft aan dat er bij plaatsing geen verdringing plaats mag vinden, alsook dat de concurrentieverhoudingen niet nadelig mogen worden beïnvloed. Het college dit doen door expliciet na te gaan dat het werk dat verricht gaat worden niet (alleen maar) productief is, of dat er geen recent ontslag heeft plaatsgevonden. Een verklaring van geen bezwaar van een medezeggenschapsorgaan hierbij zinvol zijn.

De Algemene bijstandswet voorzag in de mogelijkheid om een uitkeringsgerechtigde die als zelfstandige wilde starten, een periode met behoud van uitkering voorbereidingsactiviteiten te laten ontplooien. Onder de WWB is deze mogelijkheid vervallen. Onder omstandigheden kan dit echter wel een waardevol reïntegratie-instrument zijn, concreet gericht op uitstroom op korte termijn.

Dit artikel geeft dan ook de mogelijkheid om gedurende een beperkte periode aan een uitkeringsgerechtigde, aan wie het college vrijstelling van de verplichting om arbeid in dienstbetrekking heeft gegeven met het oog op zijn startersactiviteiten, een voorbereidingsperiode van 12 maanden met behoud van zijn uitkering te gunnen. Opgemerkt zij, dat de belanghebbende wel vooraf de toestemming van het college moet hebben gekregen. Het college bepaalt immers de noodzaak. Als er naar het oordeel van het college voor de belanghebbende andere reële mogelijkheden tot arbeidsinschakeling zijn, zoals kansrijk solliciteren naar een dienstbetrekking, staat het hem uiteraard niet vrij om met behoud van uitkering een bedrijf te willen starten.

Met het amendement Bruls is het in de WWB mogelijk gemaakt de inkomsten van uitkeringsgerechtigden die werk in deeltijd aanvaarden of hebben eenmalig gedurende maximaal 6 aaneengesloten maanden voor een deel vrij te laten. De vrijlating bedraagt volgens de wet maximaal 25% van de inkomsten per maand, met een maximum van € 165 per maand (dit bedrag zal periodiek via wetswijzigingen worden aangepast). Het maximale percentage en het maximale bedrag impliceren, dat ook uitgegaan mag worden van lagere bedragen. Gekozen is echter voor toepassing van deze maxima. Door het bedrag niet concreet te benoemen maar door te verwijzen naar het wetsartikel wordt bereikt dat de maximumbedragen van de wet van toepassing blijven zonder dat de verordening hoeft te worden gewijzigd.

Bijkomende wettelijke voorwaarde is, dat deze deeltijd naar het oordeel van het college bijdraagt aan de (volledige) arbeidsinschakeling. In het uitvoeringsbesluit zal dit nader worden geconcretiseerd. Uitgangspunt is daarbij dat iedere vorm van deeltijdarbeid tijdens de uitkeringssituatie bijdraagt tot de (verdere) arbeidsinschakeling.

Voor personen die een uitkering naar de gehuwdennorm ontvangen, ontvangen hebben of gaan ontvangen, is van belang dat het recht op de vrijlating als een individueel recht wordt beschouwd.