Algemene beleidskaders bij Subsidieverordening 2011

Paragraaf 1.1 Inleiding

In 2009 is de Algemene subsidieverordening Giessenlanden aangepast omdat gemeente Giessenlanden op het gebied van subsidies nog niet volgens het dualisme werkte. Na deze “beleidsarme” aanpassing wilde de raad ook een “beleidsrijke” aanpassing in de vorm van nieuwe algemene kaders.

De gemeente wil vanuit haar beleidsdoelstellingen en binnen haar mogelijkheden een aantal maatschappelijke activiteiten ondersteunen. Om dit transparant, rechtvaardig, rechtmatig, efficiënt en effectief te doen is een subsidiebeleidskader nodig.

Het subsidiebeleidskader is dus het instrument om het bovenstaande doel te bereiken. Tevens is het kader een (rechtmatig) hulpmiddel dat ingezet kan worden bij ontwikkelingen zoals bijvoorbeeld de komende bezuinigingen.

Er zijn geen algemene kaders voor subsidiebeleid. Wel zijn er verschillende beleidsnota’s vastgesteld waaruit een aantal beleidsregels voort komen. Een subsidieprogramma waarin alle subsidies gebundeld zijn heeft Giessenlanden niet. Een dergelijk programma geeft duidelijk weer waarvoor subsidies worden verstrekt, aan welke instellingen subsidie wordt verstrekt en wat de financiële grondslag van de subsidie is.

Duale stelsel

In 2009 is de algemene subsidieverordening aangepast aan de duale rollen en verantwoordelijkheden van het college en de raad (artikel 3 Algemene subsidieverordening Giessenlanden 2009). De gemeenteraad stelt de kaders vast en het college draagt zorg voor de uitvoering. Dit betekent dat de raad de subsidieverordening en de algemene subsidiekaders vaststelt, waarna het college zal zorgen voor de uitvoering door middel van het aanpassen en uiteindelijke vaststellen van de beleidsregels.

Paragraaf 1.2 Leeswijzer

De kadernota subsidiebeleid:

• -

  beschrijft het technisch kader van het subsidiebeleid;

• -

  geeft een voorzet voor de procesmatige kant van de subsidieverstrekking door het beschrijven van de uitvoeringskaders.

Paragraaf 1.3 Algemene doelstellingen van het subsidiebeleid

Subsidieverstrekking is geen doel op zichzelf. Subsidie wordt door een gemeente ingezet om iets te bereiken, om beleidsdoelstellingen te realiseren. Welke die beleidsdoelstellingen zijn is voor een belangrijk deel al vastgelegd in bestaande beleidsplannen en beleidsregels.

Met subsidie wil gemeente Giessenlanden organisaties en instellingen in staat stellen activiteiten te ondernemen die bijdragen aan de verwezenlijking van de beleidsdoelen. Om dit transparant, rechtvaardig, rechtmatig, efficiënt en effectief te doen is een subsidiebeleidskader nodig.

Daarmee kan de doelstelling van het subsidiebeleid van gemeente Giessenlanden als volgt geformuleerd worden:

Maatschappelijke organisaties en instellingen in staat stellen om met hun activiteiten een bijdrage te leveren aan de verwezenlijking van gemeentelijke beleidsdoelen die zonder subsidie niet of niet geheel gerealiseerd zouden worden.

Paragraaf 1.4 Gemeentelijke beleidsdoelstellingen

De gemeentelijke beleidsdoelstellingen staan verwoord in het collegeprogramma en in een aantal beleidsnota’s die zijn vastgesteld door de gemeenteraad.

De doelstelling van het subsidiebeleid kan gekoppeld worden aan het Wmo-beleid. In 2007 is de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) van kracht geworden. Het maatschappelijke doel van de Wmo is ‘meedoen’. Het gaat erom dat alle burgers aan alle facetten mee kunnen doen.

De Wmo omschrijft de maatschappelijke ondersteuning in negen prestatievelden. Waar mogelijk zullen de prestatievelden van de Wmo ook nader worden geconcretiseerd in de doelstellingen van het subsidiebeleid in de vorm van het stimuleren van deelname aan bepaalde activiteiten en in het faciliteren van voorzieningen om die activiteiten mogelijk te maken.

Gemeente Giessenlanden heeft de lokale uitwerking en invulling van de Wmo beschreven in het ‘Wmo-beleidsplan Giessenlanden 2008-2011. De volgende 9 prestatievelden worden daarin beschreven:

• 1)

  Het bevorderen van de sociale samenhang in en leefbaarheid van dorpen, wijken en buurten;

• 2)

  Op preventie gerichte ondersteuning van jeugdigen met problemen met opgroeien en van ouders met problemen met opvoeden;

• 3)

  Het geven van informatie en advies en bieden van cliëntondersteuning;

• 4)

  Het ondersteunen van mantelzorgers en vrijwilligers;

• 5)

  Het bevorderen van de deelname aan het maatschappelijke verkeer en van het zelfstandig functioneren van mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem;

• 6)

  Het verlenen van voorzieningen aan mensen met een beperking of een chronisch psychisch probleem en van mensen met een psychosociaal probleem ten behoeve van het behoud van hun zelfstandig functioneren of hun deelname aan het maatschappelijk verkeer;

• 7)

  Het bieden van maatschappelijke opvang, waaronder sociale pensions en vrouwenopvang;

• 8)

  Het bevorderen van Openbare Geestelijke Gezondheidszorg (OGGz);

• 9)

  Het bevorderen van verslavingsbeleid.

Paragraaf 1.5 Splitsing clusters

Bij de uitvoering die aan het beleidskader is gekoppeld is een indeling gemaakt in een aantal subsidieclusters. Onder een cluster worden gelijksoortige activiteiten geschaard. Per cluster wordt het beleid (doelstellingen) van de gemeente aangegeven en wordt vermeld welke activiteiten en/of resultaten de gemeente wenselijk vindt en wil subsidiëren. Dit wordt geformuleerd in beleidsregels. De volgende subsidieclusters zijn samengesteld:

Cluster 1: Sport

Cluster 2: Cultuur

Cluster 3: Preventieve zorg

Cluster 4: Leefbaarheid en sociale samenhang

Cluster 5: Onderwijs en voor- en vroegschoolse voorzieningen

Het totale subsidiebudget van enig jaar bestaat uit het subsidiebudget van de clusters 1 tot en met 5. Het subsidietotaal per cluster is het subsidieplafond voor de activiteiten die vallen binnen dat cluster.

Paragraaf 1.6 Verantwoordelijkheden en bevoegdheden

Paragraaf 1.6.1 Gemeenteraad

De verdeling van de bevoegdheden gaat er van uit dat de gemeenteraad op hoofdlijnen stuurt en het college zorg draagt voor de uitvoering. De raad stelt daarom de beleidskaders vast, stelt prioriteiten en geeft de financiële kaders aan in de jaarlijkse begroting. Daarnaast stelt de raad de Algemene Subsidieverordening vast en zorgt daarmee voor de juridische grondslag van het subsidiebeleid.

Paragraaf 1.6.2 College

Het college is verantwoordelijk voor de uitvoering van het subsidiebeleid, binnen de door de raad gestelde kaders. Het college draagt zorg voor verlening, vaststelling en uitkering van subsidies. Daarnaast heeft het college de bevoegdheid de naleving van de subsidievoorwaarden te controleren en zo nodig subsidie in te trekken of te wijzigen.

Hieronder een schematische weergave van de hoofdlijnen van het subsidiebeleid

Paragraaf 1.6.3 Mandatering

Het college kan bij de uitvoering van het subsidiebeleid afdelingshoofden mandateren.

Paragraaf 1.7 Subsidiecyclus

Het subsidiebeleidskader zal geregeld herijkt en opnieuw vastgesteld worden. Dit betekent overigens niet dat de inhoud van ieder nieuw kader veel afwijkt van het voorgaande kader. Het betreft slechts aanpassingen op hoofdlijnen. Het kader dient voor de burgers en organisaties van de gemeente Giessenlanden om helderheid te verschaffen over wanneer zij in aanmerking komen voor een subsidie en waaraan zijn moeten voldoen.

Procesmatig gezien is het aan te bevelen het subsidiebeleid in een cyclus van vier jaren te evalueren, eventueel aan te passen en opnieuw vast te stellen. Hiermee wordt aangesloten op de cyclus van de gemeenteraadsverkiezingen. Om de nieuwe raad en het nieuwe college in de gelegenheid te stellen hun speerpunten te formuleren, is het aan te bevelen om het beleidskader een jaar na de gemeenteraadsverkiezingen opnieuw vast te stellen.

Paragraaf 1.8 Subsidieplafond

Het subsidieplafond behelst het bedrag dat maximaal beschikbaar is voor het verstrekken van subsidies (dit maximale budget wordt jaarlijks als bijlage bij de gemeentebegroting door de gemeenteraad vastgesteld). Een van de subsidieregels uit de Algemene wet bestuursrecht is immers dat de gemeente een subsidieplafond instelt om aldus de totale subsidie uitgaven te kunnen beheersen. Met andere woorden, door het jaarlijks vaststellen van een zogenaamd subsidieplafond wordt voorkomen dat er sprake is van een “open-eind”-regeling. Het overschrijden van het plafond geldt als weigeringsgrond voor het verstrekken van subsidie.

Paragraaf 2.1 Definitie van het begrip subsidie

In de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is subsidie in artikel 4:21 als volgt gedefinieerd:

Onder subsidie wordt verstaan: de aanspraak op financiële middelen, door een bestuursorgaan verstrekt met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten.

Paragraaf 2.1.1 Toelichting definitie

Er wordt in de definitie gesproken over “aanspraak”, wat wil zeggen dat de subsidie nog niet daadwerkelijk verstrekt hoeft te worden. Wanneer de gemeente zich bijvoorbeeld garant stelt is dat ook een subsidie. “Aanspraak” wil ook zeggen dat de beslissing om subsidie te verstrekken niet vrijblijvend is. Er is sprake van een rechtens afdwingbare afspraak.

De definitie spreekt van “financiële middelen”, wat wil zeggen dat verstrekkingen in natura niet als een subsidie worden aangemerkt, ook al is de verstrekking in geld waardeerbaar. Wanneer de gemeente een wijkgebouw of sportaccommodatie beschikbaar stelt, geldt dat niet als een subsidie. Met “financiële middelen” worden verstrekkingen in de vorm van een geldbedrag bedoeld.

Door te spreken van “met het oog op bepaalde activiteiten” wil de Awb dat van te voren is vastgelegd aan welke activiteiten subsidiegelden worden besteed. Dat kunnen heel uiteenlopende activiteiten zijn, van eenmalige activiteiten tot langdurige activiteiten. Deze omschrijving sluit sociale uitkeringen, huursubsidie, schadevergoedingen en studiefinanciering uit als subsidie. De ontvangers van deze middelen zijn vrij in de besteding ervan.

Met de bepaling “anders dan als betaling voor aan het bestuursorgaan geleverde goederen of diensten” sluit de Awb commerciële transacties met de gemeente uit als subsidie. Betaling van aan de gemeente geleverde goederen of diensten is geen subsidieverstrekking, maar een commerciële transactie.

Aandachtspunt

De keuze tussen subsidies of betaling voor goederen en diensten is niet altijd gemakkelijk te maken. Hierdoor is de vraag of er een subsidierelatie moet worden aangegaan dan wel of er een commerciële transactie met aanbesteding moet worden aangegaan, in veel gevallen lastig te beantwoorden.

Paragraaf 2.2 Onderscheid subsidie en overige financieringsvormen

De gemeente verleent een subsidie voor activiteiten die om ‘redenen van algemeen belang wenselijk worden geacht’. Subsidie komt van een kant en is een publiekrechtelijke handeling. De subsidiegever verplicht zich om de andere partij een budget te geven voor bepaalde activiteiten. Als de subsidieontvanger de activiteiten niet uitvoert, dan kan de gemeente slechts een ding doen: de subsidie terugvorderen. De gemeente kan de subsidieontvanger niet verplichten om de activiteiten alsnog te verrichten.

Bij overige financieringsvormen kan de gemeente een overeenkomst sluiten wanneer een bedrijf of instelling (commerciële) diensten of goederen aan de overheid levert of op kosten van de overheid aan derden levert. Het is een tweezijdige handeling die onder het privaatrecht valt. Bij een overeenkomst verplichten beide partijen zich aan afspraken te houden. Wanneer een van de partijen in gebreke blijft, kan deze voor de burgerlijk rechter gedwongen worden om de prestatie alsnog te leveren. Als de overeenkomst (of opdracht) boven een bepaald bedrag uit komt, is het verplicht om Europees aan te besteden.

In de onderstaande tabel worden de verschillen tussen subsidie en een overeenkomst schematisch weergegeven.

Paragraaf 2.3 Soorten subsidies

De Algemene subsidieverordening Giessenlanden 2009 onderscheidt structurele subsidies en incidentele subsidies. Deze subsidies worden in deze kadernota opgesplitst (en in de nieuwe subsidieverordening)in een viertal subsidies dat vrij algemeen gehanteerd wordt:

• -

  Waarderingssubsidies

• -

  Normsubsidies

• -

  Prestatiesubsidies

• -

  Projectsubsidies

Deze splitsing wordt ingevoerd in het kader van deregulering. Doordat er meer vormen zijn van subsidies kan voor het merendeel van de subsidies het subsidieproces eenvoudiger en gebruiksvriendelijker worden gemaakt.

Paragraaf 2.3.1 Waarderingssubsidies

Bij waarderingssubsidies is er geen directe relatie tussen de kostprijs van de activiteit en de hoogte van het subsidiebedrag. De gemeente drukt met deze subsidie haar waardering uit voor de activiteit van de subsidieontvanger. Er vindt door de gemeente geen inhoudelijke sturing plaats op de activiteit. Deze subsidiesoort brengt voor subsidieontvanger en subsidieverstrekker minimale bureaucratische verplichtingen mee: er moet alleen een aanvraag worden ingediend.

Bij jubilea van niet professionele verenigingen en organisaties verstrekt de gemeente op aanvraag ook een genormeerd bedrag dat als waarderingssubsidie is aan te merken.

Paragraaf 2.3.2 Normsubsidies

De normsubsidies zijn vooral bedoeld voor kleinere (semi-professionele) organisaties of vrijwilligersorganisaties met wie de gemeente een bestendige subsidierelatie heeft. De normsubsidie ontleent zijn naam aan normen aan de hand waarvan de subsidie wordt berekend, zoals inwoneraantal, ledenaantal, deelnemersaantal maar ook aan normen met betrekking tot activiteiten. Normen zijn bewerkelijker dan waarderingssubsidies vanwege de inspanningen die subsidieverstrekker en subsidieontvanger moeten doen in het kader van verantwoording en controle. Eigenlijk zijn normsubsidies een verbijzondering van de waarderingssubsidies. Daarnaast kunnen kengetallen waarop de subsidie gebaseerd is veranderen, wat gevolgen heeft voor de omvang van het subsidiebedrag.

Paragraaf 2.3.3 Prestatiesubsidies

Prestatiesubsidies zijn voornamelijk bedoeld voor grotere instellingen die personeel in dienst hebben en waarmee de gemeente Giessenlanden in de meeste gevallen een langdurige subsidierelatie heeft. Een prestatiesubsidie kan bestaan uit verschillende componenten bijvoorbeeld voor personeel, huisvesting, activiteiten en exploitatie. Prestatiesubsidie brengt meer voorschriften en eisen met zich mee dan een waarderingssubsidie. Prestatiesubsidies zijn doorgaans grotere subsidiebedragen die verstrekt worden en afgerekend worden op basis van afspraken over de gewenste prestaties (input), de gewenste activiteiten (throughput) en hun maatschappelijke effecten (output). Leidend bij die afspraken is het door de raad vastgestelde beleid.

Paragraaf 2.3.4 Projectsubsidies

De projectsubsidie wordt verstrekt voor nieuwe activiteiten. Met projectsubsidies kan het college nieuwe en vernieuwende activiteiten ondersteunen en inspringen op actuele maatschappelijke ontwikkelingen. De projectsubsidie is een doorontwikkeling van de beleidsregel “incidentele kleinschalige uitgaven”. Deze beleidsregel wordt aangepast zodat de mogelijkheid blijft bestaan om nieuwe initiatieven die een maatschappelijk belang hebben toch te kunnen ondersteunen.

Paragraaf 3.1 Juridische kaders

Op 9 juli 2009 heeft de gemeenteraad van Giessenlanden de “Algemene Subsidieverordening Giessenlanden 2009” vastgesteld. Met de wijzigingen in het subsidiebeleid, zoals voorgesteld in deze kadernota, behoeft de subsidieverordening van 2009 op tal van punten bijstelling. Daarom is het voorstel dat in aansluiting op deze kadernota een nieuwe Algemene subsidieverordening door de raad wordt vastgesteld.

Paragraaf 3.2 Algemene subsidieverordening (Asv)

De Asv is de formeel juridische grondslag voor het subsidiebeleid van de gemeente. Zoals in de naamgeving tot uitdrukking komt is de subsidieverordening van algemeen karakter. Specifieke regelingen en voorwaarden kunnen het beste in beleidsregels of subsidiebeschikkingen worden vervat.

Paragraaf 3.3 Beleidskaders

Zoals in de paragraaf over de doelstelling is gesteld, wordt subsidie door een gemeente ingezet om iets te bereiken, om beleidsdoelstellingen te realiseren. Welke de specifieke doelstellingen zijn, is voor een belangrijk deel vastgelegd in verschillende beleidsnota’s en beleidsregels.

Paragraaf 3.4 Toetsingskader rechtmatigheid

Voor het vaststellen van de rechtmatigheid van verleende subsidies, wordt getoetst of men heeft gehandeld in overeenstemming met bestaande wettelijke kaders, zoals de Awb en de van toepassing zijnde gemeentelijke verordeningen en regelgeving.

Paragraaf 3.5 Toetsingskader doelmatigheid

Behalve vaststellen of een subsidie in overeenstemming is met wet- en regelgeving (rechtmatigheid) moet ook vastgesteld worden of een subsidie beantwoordt aan de gestelde doelen (doelmatigheid).

Paragraaf 4.1 Subsidie voor wie

Over het algemeen geldt dat subsidies alleen worden verstrekt aan rechtspersonen die gevestigd zijn in de gemeente Giessenlanden. Een uitzondering daarop vormen rechtspersonen die elders gevestigd zijn en wier activiteiten zijn gericht op of ten goede komen aan inwoners van gemeente Giessenlanden; daaronder worden ook begrepen organisaties die door een samenwerkingsverband met omliggende gemeenten in stand worden gehouden.

Een aanvraag voor subsidie wordt pas in behandeling genomen als er werkelijk een formele aanvraag is ingediend bij het college die voldoet aan het gestelde in de Awb.

Paragraaf 4.1.1 Subsidiegrondslag inwonersaantal

Bij verenigingen die gesubsidieerd worden op basis van het inwonersaantal van de gemeente of een kern geldt het inwonersaantal op 1 januari van het jaar voorafgaand aan het jaar waarvoor subsidie wordt verstrekt.

Paragraaf 4.1.2 Jeugdlid

Onder jeugdleden worden verstaan jongeren tot en met 17 jaar. Legitimatie hiervoor zit in het gegeven dat jongeren met het bereiken van de leeftijd van 18 jaar, door overheid als volwassen worden beschouwd.

Paragraaf 4.1.3 Seniorenlid

Onder seniorenleden worden verstaan senioren vanaf 55 jaar die actief deelnemen aan de door de instelling/vereniging georganiseerde activiteiten. Leden ter ondersteuning van het kader of rustende leden vallen hier niet onder.

Paragraaf 4.1.4 Regionale afspraken

Indien er subsidie wordt verstrekt op basis van regionale afspraken dan gaan deze afspraken boven de regels die gelden voor subsidievertrekking binnen gemeente Giessenlanden. Voorbeelden hiervan zijn bijvoorbeeld de GLZ-samenwerking, de AV-samenwerking en de Gemeenschappelijke Regeling.

Paragraaf 4.2 Termijnen aanvraag en verantwoording

Termijnen van aanvraag en verantwoording worden gedifferentieerd per subsidiesoort. Over het algemeen geldt dat bij ‘lichtere’ subsidiesoorten minder strikte eisen worden gesteld.

Paragraaf 4.3 Formulieren voor aanvraag en verantwoording

Om de aanvrager niet te vermoeien met wetstechnische details, zullen er per subsidiesoort standaardformulieren worden ontwikkeld. De format van de formulieren zal zo zijn opgezet dat de aanvrager bij juiste invulling, voldoet aan de eisen die de Awb stelt.

Ook voor de verantwoording wordt voor iedere subsidiesoort (met uitzondering van prestatiesubsidie) een standaardformulier ontwikkeld. De formulieren voor aanvraag en verantwoording zullen ook digitaal te benaderen zijn.

De aanvraag- en verantwoordingsformulieren zijn weergegeven in de bijlage.

Paragraaf 4.4 Financiële aspecten

Paragraaf 4.4.1 Indexering

De bekostigingsplafonds van de waarderingssubsidie, de normsubsidie en de projectsubsidie zullen jaarlijks worden geïndexeerd met hetzelfde algemene indexcijfer dat toegepast wordt in de gemeentebegroting.

De prestatiesubsidie wordt jaarlijks geïndexeerd met een percentage dat door het college wordt vastgesteld. De instellingen die een prestatiesubsidie ontvangen zijn vaak professionele instellingen die te maken hebben met personeel dat in loondienst is. Op deze manier kan de gemeente rekening houden met deze instellingen en ze in staat stellen om schommelingen in de loonontwikkeling op te vangen.

Paragraaf 4.4.2 Reserve opbouw/vorming

Het is de gesubsidieerde instellingen toegestaan reserve te vormen, op voorwaarde dat de afgesproken activiteiten zijn uitgevoerd. Voor instellingen met een prestatiesubsidie stelt het college in beleidsregels de hoogte van de toegestane reserve vast. In de jaarrekening van de instelling moeten de opbouw en de reserve duidelijk verantwoord worden.

Paragraaf 4.4.3 Bevoorschotting

Prestatiesubsidie wordt vastgesteld en afgerekend per kalenderjaar op basis van inhoudelijke en financiële verslagen. Het college kan de subsidieontvanger voorschotten verstrekken. Gelijktijdig met de subsidiebeschikking geeft het college dan een beschikking tot bevoorschotting af. In beginsel vindt bevoorschotting plaats ter hoogte van 25% van het verleende subsidiebudget bij aanvang van elk kwartaal.

De overige subsidies worden direct vastgesteld en in hun geheel verstrekt aan het begin van het boekjaar, of bij aanvang van de activiteit.

Paragraaf 4.4.4 Jubilea

Bij jubilea van niet professionele verenigingen en organisaties verstrekt de gemeente op aanvraag (voor 1 juli voorafgaand aan het jaar van jubileum) een waarderingssubsidie. Deze waarderingssubsidie bedraagt:

Eenmaal een basisbedrag bij 25- en 75- jarig jubileum;

Tweemaal een basisbedrag bij 50-jarig jubileum;

Driemaal een basisbedrag bij 100-jarig jubileum.

Dezelfde opbouw geldt bij jubilea boven 100 jaar:

Paragraaf 4.4.5 Verminderen van subsidie

Indien een instelling zich niet aan de beoogde activiteiten / resultaten houdt, kan een evenredig bedrag in mindering worden gebracht op de subsidie of kan de subsidie geheel ingetrokken worden.

Indien in enig cluster niet afzonderlijk is aangegeven geldt dat, indien de afgesproken activiteiten / resultaten niet of niet in voldoende mate volgens de gemaakte afspraken worden verricht en/of behaald:

• 1)

  een evenredig bedrag in mindering kan worden gebracht en/of wordt teruggevorderd bij de vaststelling in dat jaar;

• 2)

  een evenredig bedrag in mindering gebracht kan worden op subsidieverlening in volgende jaren, die nog resten binnen de cyclus van 4 jaren.

Paragraaf 4.4.6 Afbouwregeling

Voor organisaties/verenigingen die geen of minder subsidie ontvangen in vergelijking met de voorgaande jaren zal een afbouwregeling gelden. Deze regeling ziet er als volgt uit.