BELEIDSLIJN BIBOB BIJ BOUWVERGUNNINGEN EN SUBSIDIES

Inleiding

Op 1 juni 2003 is de Wet Bevordering Integriteitsbeoordelingen Openbaar Bestuur (Wet BIBOB) in werking getreden. Deze nieuwe wet maakt het bestuursorganen mogelijk vergunningen, subsidies en opdrachten (aanbestedingen) te weigeren of in te trekken als er sprake is van een ernstig gevaar dat de vergunning, subsidie of overheidsopdracht wordt gebruikt voor het plegen van strafbare feiten of het witwassen van geld (artikel 3). De Wet BIBOB biedt bestuursorganen een belangrijk instrument om een bijdrage te kunnen leveren aan de preventie en bestrijding van (georganiseerde) criminaliteit.

In de Wet BIBOB is bepaald dat aan het bureau BIBOB in Den Haag een advies gevraagd kan worden om in een concreet geval te beoordelen of er sprake is van een ernstige mate van gevaar dat er strafbare feiten gepleegd zullen worden, dan wel zwart geld wit gewassen zal worden. Het landelijk bureau beschikt over de bevoegdheid om ten behoeve van de screening gesloten bronnen te raadplegen die voor gemeenten niet toegankelijk zijn. Voorwerp van onderzoek door het bureau is bovendien niet alleen de betrokken aanvrager van een beschikking, maar ook de structuur en financiering van het bedrijf of de onderneming, de zeggenschap daarover, evenals de verhouding tot andere personen, bedrijven en ondernemingen.

De toepasbaarheid van de Wet BIBOB is beperkt tot vergunningen, subsidies en aanbestedingen in de branches horeca, prostitutie-inrichtingen, coffeeshops/smartshops, speelautomatenhallen, milieu en bouw.

Ons college heeft op 16 december 2003 het plan van aanpak voor de implementatie van de Wet BIBOB binnen de gemeente Groningen vastgesteld. In dat plan is vastgelegd dat de toepassing van BIBOB gefaseerd ingevoerd zal gaan worden. Per 1 juli 2004 is gestart met de toepassing van de Wet BIBOB bij de verlening (of controle) van vergunningen op het gebied van de horeca (incl. coffeeshops), prostitutie en de Wet op de Kansspelen.

In dit voorstel gaat het om de beleidslijn voor bouwvergunningen en subsidies. In deze beleidslijn wordt beschreven in welke gevallen de gemeente het BIBOB-instrumentarium toe zal passen bij de aanvragen van een bouwvergunning en een subsidie en in welke gevallen daarbij een advies aan het Bureau BIBOB in Den Haag zal worden gevraagd.

Naast de ontwikkeling van de beleidsregels voor het toepassen van het BIBOB-instrumentarium, wordt er ook hard gewerkt aan de invoering van de WABO (Wet Administratieve Bepalingen Omgevingsrecht) of te wel de omgevingsvergunning. De WABO treedt in werking op 1 januari 2010. De BIBOB toets gaat deel uit maken van het werkproces van de omgevingsvergunning. De omgevingsvergunning zal worden verleend door de afdeling BWT. Hierdoor is het ook voor de handliggend dat deze afdeling ook de BIBOB-toets ten behoeve van de omgevingsvergunning voor zijn rekening neemt. 

Doel

Het belangrijkste doel van het BIBOB-instrumentarium is te voorkomen dat de gemeente strafbare feiten, van derden, gaat faciliteren. Verder kan de Wet BIBOB worden ingezet om aantasting van de veiligheid en/of leefbaarheid van groepen bewoners, bepaalde wijken of gebieden tegen te gaan. Daarbij gaat het zowel om het tegengaan van daadwerkelijke aantasting van de rechtsorde en de aantasting van de bestuurlijke slagkracht, als om het tegengaan van verloedering door de aanwezigheid van criminaliteit.

De toepassing van de Wet BIBOB is slechts één van de middelen binnen de bestuurlijke aanpak van criminaliteit. De Wet BIBOB mag slechts worden ingezet als ultimum remedium. Het komt aan bod als andere instrumenten - zoals handhaving van bestaande regelgeving en bestaand beleid, benutten van alle beschikbare informatie, samenwerking met andere organisaties en andere activiteiten ter bewaking van de integriteit van het lokale bestuur en het gemeentelijke apparaat - onvoldoende resultaat leveren.

De Wet BIBOB en bouwvergunningen

De bouwsector is een groot en belangrijk onderdeel van de Nederlandse economie. Met de verlening van bouwvergunningen zijn grote (financiële) belangen gemoeid. Het bouwproces wordt gekenmerkt door een veelheid van partijen en belanghebbenden betrokken bij de voorbereiding en oprichting van een bouwwerk en de vergunningverlening daarvoor. De bouwbranche is door de wetgever aangeduid als een sector die kenmerken vertoont die wijzen op kwetsbaarheid voor criminaliteit.

De Wet BIBOB kan worden toegepast bij bouwvergunningen. In de Woningwet is een nieuw artikel 44a opgenomen, dat de mogelijkheid biedt om de reguliere bouwvergunning te weigeren. Tevens biedt dit artikel de mogelijkheid om een advies te vragen aan Bureau BIBOB. Daarnaast is artikel 59 van de Woningwet gewijzigd om ook intrekking van een bouwvergunning mogelijk te maken.

De aanvrager van een bouwvergunning is vaak slechts een schakel bij deze zaaksgebonden vergunning. Het is gebruikelijk dat anderen dan de toekomstige eigenaar of gebruiker een bouwvergunning aanvragen (bijvoorbeeld de architect of projectontwikkelaar). Door het zaaksgebonden karakter van de bouwvergunning kunnen echter minder bonafide personen buiten schot blijven. Bovendien is de bouwvergunning na verlening eenvoudig over te dragen. Daarom is wettelijk het BIBOB-instrumentarium ook van toepassing op degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met een aanvrager gelijk kan worden gesteld.

De Wet BIBOB en subsidies

Het gaat bij de Wet BIBOB en gemeentelijke subsidies (grotendeels) over subsidies ten behoeve van bouwgerelateerde activiteiten. Hierbij valt te denken aan subsidies voor het verbeteren van monumenten of het stimuleren van bouwactiviteiten die op voorhand niet rendabel te realiseren zijn. Door het opnemen van een BIBOB toets in het algemene deel van de subsidieverordening kan bij iedere (mogelijke) verdachte subsidieaanvraag worden ingegrepen.

BIBOB-beleid gemeente Groningen voor aanvraag bouwvergunningen en subsidies

Het is niet verstandig alle aanvragen voor een bouwvergunning of een subsidie aan een toetsing op basis van de Wet BIBOB te onderwerpen. Dat is niet efficiënt maar ook niet effectief. Het instrument dient vooral te worden toegepast waar de kans dat zich criminele activiteiten voordoen het grootst is. Bovendien is een prioriteitstelling van belang om de administratieve lasten en de extra werkzaamheden en verlenging van procedures voor de aanvragers van een bouwvergunning én voor de gemeente zelf te beperken.

Als gekozen wordt voor een toetsing op basis van de Wet BIBOB kunnen twee fasen worden onderscheiden. De eerste fase van de toetsing bestaat uit een onderzoek dat door de gemeente zelf wordt uitgevoerd. De extra informatie wordt verzameld door de aanvrager van een vergunning of subsidie een formulier met vragen in te laten vullen. Deze vragen zijn gebaseerd op artikel 30 van de Wet BIBOB.

Het (eigen) onderzoek van de gemeente zal ertoe leiden dat in fase twee:

• 1.

  Wordt besloten dat er geen aanleiding is om verder nog gebruik te maken van de mogelijkheden die de Wet BIBOB biedt. Dit wordt door het LBW besloten, of;

• 2.

  Wordt besloten het landelijke Bureau BIBOB om advies te vragen. Op dat moment komt de coördinator BIBOB bij de Bestuursdienst in actie, of;

• 3.

  Wordt besloten om (mede) op basis van de informatie naar voren gekomen in het eigen onderzoek een bouwvergunning te weigeren, dit wordt gedaan door de coördinator BIBOB.

Als wordt besloten tot het vragen van een advies aan het landelijke Bureau BIBOB zal de aanvrager daarvan op de hoogte worden gesteld. De aanvrager kan te allen tijde de aanvraag intrekken. Doet hij dat niet dan zal fase twee uiteindelijk worden afgerond met een besluit waarbij rekening wordt gehouden met het advies van Bureau BIBOB.

Aandachtsgebieden

Zoals eerder al aangegeven is het niet verstandig alle aanvragen voor een bouwvergunning of een subsidie aan de hierboven genoemde toets te onderwerpen. Daarom worden de navolgende aandachtsgebieden benoemd.

Horeca (inclusief coffeeshops)

Horecaondernemers hebben regelmatig een bouwvergunning nodig. Bij nieuwe inrichtingen gaat de procedure voor de bouwvergunning vooraf aan de aanvraagprocedure voor een exploitatievergunning. Het ligt daarom voor de hand om bij alle bouwaanvragen voor horeca-inrichtingen op een nieuwe locatie een

BIBOB-toets te doen. Ook ingrijpende verbouwingen waarvoor een bouwvergunning noodzakelijk is (met een bouwsom hoger dan € 100.000, -) kunnen worden getoetst aan de BIBOB. Bij bestaande horecalocaties blijft de exploitatievergunning en/of vergunning op grond van de Drank- en Horecawet het aangrijpingspunt voor een BIBOB-toets.

Prostitutie

Bij nieuwe prostitutie-inrichtingen gaat de procedure voor de bouwvergunning vooraf aan de aanvraagprocedure voor een exploitatievergunning. Het ligt daarom voor de hand bij alle aanvragen van bouwvergunningen voor prostitutie-inrichtingen op een nieuwe locatie BIBOB-intake te doen.

Bedrijventerreinen

Een aantal bedrijventerreinen kenmerkt zich door onder andere een groot verloop onder de bedrijven, teruglopende bezettingsgraad, een toename van onduidelijke activiteiten en een relatief groot aantal problemen met handhaving. Dergelijke bedrijventerreinen vormen een voedingsbodem voor (een toename van) criminele activiteiten. Bouwaanvragen voor deze locaties komen in ieder geval standaard voor een BIBOB-toets in aanmerking. Te denken valt onder andere aan de bedrijventerreinen De Hoogte, Gideon/Winschoterdiep en de Oostendeweg.

Woonwagenterreinen

De naleving van wet- en regelgeving is op woonwagenterreinen nog niet altijd vanzelfsprekend. Er doen zich nog wel eens illegale activiteiten voor. Alle bouwaanvragen zullen een BIBOB-toets ondergaan.

Selectie op aanvrager

Aanvragers die eerder een vergunning of subsidie is geweigerd op basis van de uitkomsten van een willekeurige BIBOB-toets zullen standaard bij het aanvragen van een bouwvergunning of subsidie te maken krijgen met een BIBOB-toets. Deze aanvragers zullen op een ‘aandachtslijst’ worden geplaatst.

Uitzonderingen

Er zijn situaties waarbij het onmiskenbaar duidelijk is dat het niet nodig is het BIBOB-vragenformulier in te laten vullen. Dat kan bijvoorbeeld het geval zijn met aanvragen van bestuursorganen.

Als een aanvrager recentelijk (minder dan 6 maanden geleden) ,bij een andere aanvraag al informatie heeft geleverd en deze verkregen informatie gaf geen aanleiding voor een BIBOB-advies dan is geen nieuwe BIBOB toets noodzakelijk.

Een BIBOB toets blijft twee jaar geldig. Indien de BIBOB toets negatief voor de aanvrager is, worden gedurende deze twee jaar alle verzoeken van deze aanvrager geweigerd.

Overige toepassingen

De bovengenoemde aandachtsgebieden betekenen niet dat de gemeente zich hiermee verplicht de toepassing van het BIBOB-instrumentarium hiertoe te beperken. De gemeente kan, al dan niet nadat eerst een ‘normale’ intake van de aanvraag heeft plaatsgevonden, altijd besluiten tot de inzet van het BIBOB-instrumentarium. Een voorbeeld is de omstandigheid dat ten aanzien van de aanvrager of ten aanzien van een pand een handhavingsverleden bekend is.

BIBOB ook voor handhaving bouwvergunningen

De Wet BIBOB kan ook worden ingezet als instrument in het kader van de handhaving. De Wet BIBOB biedt namelijk ook de mogelijkheid om bestaande vergunningen tijdens het bouwproces of daarna in te trekken. Het juridische gevolg is dat er dan (een deel van) een bouwwerk staat (of verbouwing is gerealiseerd) zonder vergunning. Een intrekking van een bouwvergunning na voltooiing van een bouwwerk is een ingrijpende maatregel waar terughoudend mee zal worden omgegaan. Wel geldt dat de gemeente een advies van Bureau BIBOB gedurende twee jaar mag gebruiken. Dat kan betekenen, dat op nieuwe aanvragen voor bouwvergunningen, waarbij dezelfde persoon/personen betrokken zijn, een weigering volgt op grond van een reeds verkregen BIBOB-advies.

Werkgroep BIBOB

Om adequaat en zorgvuldig met BIBOB om te gaan is al een werkgroep BIBOB ingesteld. In deze werkgroep zijn de Bestuursdienst, de dienst RO/EZ (het Bedrijvenloket, BWT en JZ) en de politie vertegenwoordigd. De BIBOB coördinator van de Bestuursdienst is voorzitter van deze werkgroep.

Als uit de beoordeling van de (geleverde) BIBOB gegevens bij het backoffice naar voren komt dat er een verhoogd risico bestaat voor ‘misbruik’ van de bouwvergunning of subsidie, dan wordt deze bouwaanvraag doorverwezen naar de werkgroep BIBOB. Als de werkgroep BIBOB van oordeel is dat er inderdaad een verhoogd risico is of dat er vragen (over bedrijfsstructuur, financiering, bepaalde verdachte omstandigheden) blijven bestaan dan zal de werkgroep aan het college een advies uitbrengen over het indienen van een adviesaanvraag bij het landelijk Bureau BIBOB. Mocht bij een bouwaanvraag meteen duidelijk zijn dat de zaak niet deugt, dan wordt de bouwaanvraag geweigerd.

Advies vragen bij landelijk Bureau BIBOB

Er zijn twee aanleidingen te noemen die in een concreet geval zullen leiden tot een adviesaanvraag bij Bureau BIBOB:

• 1.

  De officier van justitie adviseert de gemeente om in het kader van een aanvraag van een vergunning, dan wel een bestaande vergunning, een advies aan Bureau BIBOB te vragen;

• 2.

  Na de ‘eigen’ BIBOB-toets blijven vragen bestaan.

Het landelijk Bureau BIBOB neemt het verdere onderzoek voor haar rekening. Dit bureau moet in beginsel binnen vier weken een advies uitbrengen aan de gemeente. Deze termijn kan met nog eens vier weken worden verlengd. Het landelijk Bureau zal de gemeente daarvan in kennis stellen en deze informeert op haar beurt de aanvrager. Gedurende de adviestermijn van het landelijk Bureau wordt de termijn waarbinnen de gemeente moet beslissen op de vergunningaanvraag opgeschort (artikel 31 BIBOB).

Drie soorten adviezen

Het landelijk bureau BIBOB kan drie soorten adviezen geven:

• 1.

  Er is geen sprake van een ernstige mate van gevaar als bedoeld in artikel 3 van de wet BIBOB;

• 2.

  Er is sprake van een ernstige mate van gevaar;

• 3.

  Er is sprake van een mindere mate van gevaar.

In het eerste geval kan de vergunning niet geweigerd worden op grond van de wet BIBOB. In het tweede geval dient de gemeente af te wegen of in dit concrete geval inderdaad de vergunning geweigerd zal worden. Er kunnen omstandigheden aanwezig zijn dat de gemeente, ondanks het advies doet besluiten de vergunning te verlenen. Net zoals in het laatste geval kunnen er extra voorwaarden verbonden worden aan de vergunning, zoals het periodiek overleggen van de boekhouding om beter te kunnen controleren.

Rechtsbescherming

De gemeente zal, indien zij voornemens is een negatieve beslissing te nemen op grond van een BIBOB-advies, de betrokkene in de gelegenheid stellen zijn zienswijze naar voren te brengen en deze kan dan het advies inzien. Ook derden die in de beslissing genoemd worden als belanghebbenden in de zin van artikel 4:8 Awb moeten in de gelegenheid worden gesteld om hun zienswijze naar voren te brengen. Derden hebben overigens niet het recht om het advies in zijn geheel in te zien.

De adviesaanvraag bij het Bureau BIBOB is geen beschikking in de zin van de Algemene wet bestuursrecht. Hiertegen staat geen bezwaar of beroep open. Wel is het de aanvrager van een vergunning of subsidie te allen tijde toegestaan de aanvraag in te trekken. Tegen de uiteindelijke beslissing van de gemeente, (mede) op basis van het BIBOB-advies, staan de rechtsprocedure open die bij het besluit hoort. Eventuele hieruit vloeiende bezwaren of beroepen worden via de gebruikelijke weg behandeld.

Geheimhoudingsplicht

Het advies van het Bureau zal worden gebruikt ter onderbouwing van de uiteindelijke beslissing over de verlening dan wel intrekking van de bouwvergunning of subsidie. Het advies dient geheim te worden gehouden en slechts gegevens die noodzakelijk zijn ter motivering van de aangevraagde bouwvergunning of subsidie zullen bekend gemaakt worden aan de betrokkene en worden opgenomen in de beslissing op de vergunning- of subsidieaanvraag. Indien betrokkene gebruik wenst te maken van zijn recht een zienswijze in te dienen heeft hij wel recht op inzage van het gehele advies. Gegevens over derden, die noodzakelijk zijn ter motivering van het besluit, kunnen ook aan deze derden ter kennis worden gebracht.

Personele consequenties

Op basis van de uitvoering van de BIBOB-toetsen die door de afdeling EZ voor ondermeer de drank- en horecavergunningen worden verricht kunnen we goed schatten welke kennis én capaciteit noodzakelijk is voor een adequate toepassing van het BIBOB-instrument.

Kennis

Een BIBOB-toets vergt een grote zorgvuldigheid. Bovendien is er veel specifieke kennis noodzakelijk. Het gaat hierbij niet alleen om kennis en ervaring op het gebied van bouw- en woningregelgeving. De BIBOB toetser moet ook kennis en ervaring hebben op het gebied van de handels- & belastingwetgeving. Ook is economisch inzicht vereist. Een substantieel gedeelte van de BIBOB toets gaat immers over financiële stukken.

Capaciteit

In 2007 zijn 20 bouwvergunningen aangevraagd voor bouwplannen waar niet in een andere vorm (bijvoorbeeld een drank- en horecavergunning) al een BIBOB-toets heeft plaatsgevonden. Uit ervaring weten we dat een BIBOB-toets 5 uur kost. Voor het uitvoeren van de BIBOB-toets bij bouwvergunningen en subsidies is een capaciteit van circa 100 uur noodzakelijk. De kosten hiervoor bedragen € 8.777, -.

Evaluatie

Na twee jaar zal geëvalueerd worden hoe de hierboven staande werkwijze in de praktijk uitwerkt.