Verordening individuele inkomenstoeslag 2015

Toelichting op de verordening

Algemeen

Op grond van artikel 8 lid 1 sub b van de Participatiewet dient de gemeenteraad bij verordening regels vast te leggen met betrekking tot het verlenen van een individuele inkomenstoeslag. Deze regels dienen in ieder geval betrekking te hebben op de hoogte van de toeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan de begrippen langdurig, laag inkomen en gebrek aan arbeidsmarktperspectief, zoals die in artikel 36 lid 1 Participatiewet worden gebruikt.

In deze verordening is gekozen voor invulling die rekening houdt met de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep en de in de huidige regeling en uitvoeringspraktijk gesignaleerde tekortkomingen. Voorts is gekozen voor een invulling die zo veel mogelijk ongewenste armoedevaleffecten voorkomt.

Belangrijk verschil met de langdurigheidstoeslag voor 1-1-2009 is, dat de middelen voor deze toeslag niet meer uit het I-deel Wwb gefinancierd worden, maar nu onder de bijzondere bijstand vallen en uit de algemene middelen gefinancierd moeten worden.

Belangrijke verschillen met de bestaande bijzondere bijstand is de draagkrachtregeling die voor de inkomenstoeslag 105 % bedraagt. Dit heeft te maken met de aard van de inkomenstoeslag (inkomensondersteunend) en het gevaar van leeftijdsdiscriminatie zoals hieronder toegelicht bij

artikel 3.

Een ander verschil met de bestaande bijzondere bijstand is dat de vermogensbepaling van artikel 34 van toepassing is bij de inkomenstoeslag en er geen andere vermogensvrijlatingen mogelijk zijn terwijl bij de overige bijzondere bijstand van artikel 35 die mogelijkheid via eigen beleid wel bestaat.

(Toegevoegd per 1-1-2012 tot “artikelsgewijs”)

ALGEMENE TOELICHTING

Achtergrond

Vermoedelijk treedt op 1-1-2012 de wetswijziging “Wet tot wijziging van de Wet werk en bijstand en samenvoeging van die wet met de Wet investeren in jongeren gericht op bevordering van deelname aan de arbeidsmarkt en vergroting van de eigen verantwoordelijkheid van uitkeringsgerechtigden” (kortweg Wet aanscherping Wwb) in werking. Uitgangspunten van deze wetswijziging zijn:

Grotere nadruk op eigen verantwoordelijkheid burger in de voorziening in het bestaan;

Versterking van het activerende karakter en de vangnetfunctie van de Wet werk en bijstand (Wwb);

Aanscherping van de verplichtingen voor bijstandsgerechtigden;

Beperking van de doelgroep voor het gemeentelijk minimabeleid.

Deze uitgangspunten leiden ertoe dat het wettelijk bijstandsregime substantieel van inhoud verandert. Zo gaat voor jongeren een wettelijke zoektijd van vier weken gelden en hebben zij, anders dan onder het regime van de Wet investeren in jongeren (WIJ) geen recht meer op een werkleeraanbod, maar op begeleiding bij de vormgeving van hun eigen verantwoordelijkheid op weg naar economische zelfstandigheid.

Een belangrijke wijziging in de regelgeving betreft voorts het afschaffen van de bijstand voor inwonende meerderjarige kinderen en ouders en de creatie van een toets op het huishoudinkomen. Voorts worden enkele nieuwe verplichtingen in de Wwb opgenomen en wordt de doelgroep voor het minimabeleid beperkt tot de groep minima met een inkomen tot 110% van de bijstandsnorm. Daarnaast is een verordeningsplicht gecreëerd voor de maatschappelijke participatie schoolgaande kinderen.

Consequenties voor gemeentelijk beleid

Mede vanwege intrekking van de WIJ per de datum van inwerkingtreding van de wetwijziging hebben de genoemde ontwikkelingen aanzienlijke consequenties voor het gemeentelijk beleid. Deze consequenties kunnen als volgt worden gecategoriseerd:

De WIJ-verordeningen vervallen per de datum van de wetswijziging. Doordat de WIJ wordt ingetrokken, vervallen de daarop gebaseerde verordeningen eveneens per de datum van inwerkingtreding van de wetswijzing. Jongeren vallen door de wetswijziging voortaan onder het Wwb-regime (overgangssituatie daargelaten). Dit roept de vraag op of de huidige Wwb-verordeningen adequaat voorzien in het regeltechnisch kader voor jongeren, of dat in die verordeningen aanpassingen nodig zijn. Dit is een vraag van regeltechnische maar ook van beleidsinhoudelijke aard.

Door herdefiniëring van de leefvormen die als afzonderlijk bijstandssubject in aanmerking komen alsmede de totstandkoming van de huishoudtoets wordt de kring van rechthebbenden kleiner, hebben meerderjarige kinderen en ouders nog slechts een gezamenlijk recht op bijstand en treffen misdragingen van deze belanghebbenden het gezamenlijk inkomen. Dit heeft gevolgen voor het gemeentelijk toeslagenbeleid, het maatregelenbeleid en het minimabeleid en roept de vraag op welke aanpassingen aan de verordeningen noodzakelijk en/of gewenst zijn.

De nieuwe verplichtingen voor bijstandsgerechtigden hebben gevolgen voor het maatregelenbeleid en het re-integratiebeleid en roepen evenzeer de vraag op welke aanpassingen aan de verordeningen noodzakelijk en/of gewenst zijn;

De normering van gemeentelijk minimabeleid tot maximaal 110% van de bijstandsnorm kan gevolgen hebben voor de doelgroepomschrijving in de verordening individuele inkomenstoeslag. De normering kan tevens consequenties hebben voor andere delen van het minimabeleid.

Waarom een raadsbesluit met tijdelijke regels?

De wetswijziging leidt, zoals gezegd, tot de noodzaak om het gemeentelijk beleid op tal van terreinen te heroverwegen. Gelet op de zeer korte invoeringstermijn is het echter uitermate lastig om reeds voor de datum van inwerkingtreding van de wetswijziging dit indringende heroverwegingsproces adequaat te hebben afgerond én vormgegeven. Daarbij komt dat de aanscherping van de Wwb per de datum van inwerkingtreding van de wetswijziging niet op zichzelf staat maar een stap is in een proces dat in 2012 vermoedelijk nog tot een aantal wijzigingen in de Wwb zal leiden die nopen tot wijziging van het gemeentelijk beleid. Gedacht moet worden aan het wetsvoorstel ‘Toevoeging van de eis tot beheersing van de Nederlandse taal aan de Wet werk en bijstand’(wo.32 328), de plannen van het kabinet betreffende “Aanpak fraude” (handhavingsprogramma 2011-2014) en uiteraard de Wet werken naar vermogen.

Mede gelet op de uitvoeringstechnische complicaties die kunnen optreden als op beleidsmatig vlak keuzes worden gemaakt die tot aanpassingen in de uitvoeringspraktijk leiden, is een keus om de overgang naar de nieuwe Wwb per 2012 zoveel mogelijk ‘beleids- en uitvoeringsarm’ te laten plaatsvinden een logische. Met ‘beleidsarm’ wordt bedoeld dat het huidige gemeentelijke beleid zoveel mogelijk in stand wordt gelaten dan wel dat slechts het minimaal noodzakelijke aan nieuw of gewijzigd beleid wordt vastgesteld. Een en ander in afwachting van een diepgaander integrale heroverweging in 2012. Onder ‘uitvoeringsarm’ wordt verstaan dat daar waar noodzakelijke aanpassingen in het beleid plaatsvinden, dit op de minst belastende wijze voor wat betreft de uitvoering plaatsvindt. Bij deze uitgangspunten past dat thans niet alle Wwb-verordeningen separaat worden gewijzigd en in een bestuurlijk wijzigingstraject worden geplaatst, maar dat slechts daar waar strikt noodzakelijk is aanpassingen aan de verordeningen plaatsvinden die middels één raadsbesluit worden geëffectueerd. Met het thans voorliggende Raadsbesluit wordt dat beoogd.

Wat is de status van het tijdelijk Raadsbesluit?

Het Raadsbesluit heeft formeel gezien het karakter van een wijzigingsverordening, d.w.z. zij brengt met haar vaststelling door de gemeenteraad een wijziging in de inhoud en betekenis van een aantal verordeningen teweeg. Met de term ‘besluit’ wordt in dit Raadsbesluit overigens niet gedoeld op het begrip ‘besluit’ bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht. Dit raadsbesluit bevat algemeen verbindende voorschriften.

Het Raadsbesluit is tijdelijk van aard, d.w.z. gericht op het faciliteren van de met de genoemde wetswijziging minimaal noodzakelijke aanpassingen in de gemeentelijke verordeningen. De intentie is erop gericht om in 2012 het gemeentelijk bijstandsbeleid integraal te heroverwegen. De verwachting is dat dit in 2012 zal leiden tot een inhoudelijke aanpassing van de betreffende verordeningen. In dit raadsbesluit wordt geen gebruik gemaakt van een zgn. ‘horizonbepaling’, die de duur van de verordening vaststelt op een concrete periode (bijv. tot 1 januari 2013). De ontwikkelingen binnen de sociale zekerheid zijn nog te ongewis om met zekerheid te kunnen vaststellen dat een integrale heroverweging van het lokale sociale zekerheidsbeleid voor een bepaalde datum is afgerond. Bij de vormgeving van dit raadsbesluit is ernaar gestreefd om zoveel mogelijk recht te doen aan de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving van de VNG.

Gelijkstellingsbepaling

In dit raadsbesluit wordt bij elke te wijzigen verordening een bepaling voorgesteld die regelt dat de begrippen ‘alleenstaande’, ’alleenstaande ouder’ en ‘gezin’ per de datum van inwerkingtreding van de wetswijziging in die verordening dezelfde betekenis hebben als in de gewijzigde Wwb. Uit een oogpunt van duidelijkheid is dit opgenomen. Vervolgens is bepaald dat voor ‘gehuwden’ en ‘gehuwdennorm’ moet worden gelezen “gezin’ resp. “gezinsnorm’ om daarmee te verduidelijken dat onder het nieuwe regime niet meer de gehuwden maar het gezin de norm is waarmee gewerkt moet worden.

Geen voorstel voor aanpassing Verordening Clientparticipatie en Handhavingsverordening

Hoewel het denkbaar is dat door de intrekking van de WIJ ook de Verordening Clientparticipatie en de Handhavingsverordening worden geraakt, worden binnen het kader van dit raadsbesluit voor die verordeningen geen wijzigingsbesluiten genomen. Voor de Verordening Cliëntparticipatie geldt dat jongeren betrokken zijn bij de uitvoering van de wetten, deelnemen aan cliëntparticipatie. Wel moeten er formeel gesproken enkele tekstuele aanpassingen plaatsvinden, nu de WIJ per de datum van inwerkingtreding van de wetswijziging ingetrokken wordt. Omdat het belang daarvan gering is en de verordening weinig algemeen verbindende voorschriften bevat maar meer het karakter van een interne reglementering heeft, is het verantwoord om met aanpassing te wachten tot invoering van de Wet werken naar vermogen, die ingrijpende consequenties kan hebben op het gemeentelijk cliëntenbestand.

Met betrekking tot de handhaving van de WIJ geldt dat er geen afwijkende regeling gold ten opzichte van de handhaving van de Wwb. Omdat er slechts enkele algemeen verbindende voorschriften voorkomen en deze inhoudelijk geen wijziging ondergaan als gevolg van de intrekking van de WIJ, is het evenzeer verantwoord om eerst in 2012 tot een herziening van de verordening over te gaan.

De wetgever heeft in het wetsvoorstel overgangsrecht opgenomen in artikel 78. Cliënten die op de dag voor inwerkingtreding van de wetswijziging al uitkering ontvangen kunnen de uitkering op basis van de huidige norm behouden tot uiterlijk 1-7-2012. Per 1-7-2012 moeten alle uitkeringen omgezet zijn naar de nieuwe wet en daarbij behorende normen, rechten en plichten.

Dat betekent ook, dat de bestaande gemeentelijke verordeningen van toepassing blijven zoals ze golden op de dag voor de inwerkingtreding van de wetswijziging voor cliënten die onder het overgangsrecht van artikel 78 onderdeel s en t van de wet vallen voor de duur dat het overgangsrecht van toepassing is. Een overgangsbepaling in de verordening is daarom niet nodig.

Algemeen

Op twee onderdelen is de wetswijziging voor de verordening langdurigheidstoeslag van belang. Allereerst de reeds eerder geconstateerde herdefiniëring van de bijstandssubjecten en de daaraan gekoppelde huishoudtoets. Daarnaast de bepaling dat de inkomensgrens die voor het recht op langdurigheidstoeslag geldt maximaal 110% van de toepasselijke bijstandsnorm kan bedragen.

Artikelsgewijs

Artikel 1

Begrippen die in deze verordening voorkomen hebben in deze verordening dezelfde betekenis als in de Wwb. Ten aanzien van een aantal begrippen, die als zodanig niet in de Wwb zelf staan is een definitie gegeven in deze verordening.

Met betrekking tot het begrip ‘inkomen’ is een van de Wwb afwijkende definitie opgenomen. Nu de wetgever de gemeenteraad opdracht heeft gegeven om in de verordening regels te geven met betrekking tot het begrip ‘langdurig, laag inkomen’ is de gemeenteraad bevoegd om dit begrip voor de toepassing van artikel 36 lid 1 Wwb nader te definiëren. Met de gebruikte definitie wordt aangesloten bij de in de bestaande uitvoeringspraktijk gehanteerde (en ook door de wetgever bedoelde) invulling van het begrip inkomen in artikel 36 lid 1 Wwb (tekst tot 1-1-2009) doch wordt de wetstechnische imperfectie weggenomen.

Door de omschrijving van “Peildatum” is het mogelijk om met terugwerkende kracht de toeslag vast te stellen en te verstrekken, zoals voor 1-1-2009 ook mogelijk was. Dat is met name van belang als een burger in het kader van schuldhulpverlening blijkt nog geen toeslag te ontvangen terwijl hij daar wel voor in aanmerking had kunnen komen.

Artikel 3

Een referteperiode van 5 jaar, zoals artikel 36 Wwb (tekst tot 1-1-2009) voorschreef, wordt als te lang ervaren. Nadat belanghebbenden 3 jaar op een minimuminkomen zijn aangewezen is er over het algemeen niet veel reserveringsruimte over. Daarom wordt hier een termijn van drie jaar aangehouden. Dit sluit ook aan bij de impliciet door de wetgever gegeven termijn. De minimumleeftijd is immers door de wetgever teruggebracht van 23 naar 21 jaar. Een belanghebbende is immers (normaal gesproken) vanaf zijn 18e voor de Wwb een zelfstandig rechtssubject.

Het begrip ‘langdurig laag’ wordt ingevuld als een inkomen dat niet hoger is dan 105 % van de bijstandsnorm. Marginale overschrijdingen van deze 105 % dienen genegeerd te worden (zie CRvB 19-08-2008, nrs. 06/1163 Wwb e.a.).

Bij een percentage van 105 % blijven 65-plussers uitgesloten van het recht op langdurigheidstoeslag, omdat hun inkomen al voldoende hoger is dan de bijstandsnorm voor belanghebbenden tot 65 jaar. Het hanteren van een grens van meer dan 105 % zou daarom maken dat de uitsluiting van 65-plussers in dat geval strijdig is met het verbod op leeftijdsdiscriminatie zoals dat is vastgelegd in artikel 26 van het internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten.

Met het hanteren van 105% wordt daarom zo ruimharig mogelijk omgegaan.

Gelet op de tekst van artikel 8 lid 2 onderdeel b van de Wwb hoeft het criterium ‘geen uitzicht op inkomensverbetering’ niet door de gemeenteraad te worden vastgelegd in de verordening. Het uitgangspunt is dat enkel bij studenten uitzicht op inkomensverbetering bestaat. De wetgever heeft deze groep willen uitzonderen, omdat er voor studenten in beginsel wel nog zicht op inkomensverbetering bestaat.

Artikel 4

De hoogte van de langdurigheidstoeslag is gebaseerd op de hoogte van de bedragen 2008 omdat dit het laatste jaar is geweest dat de bedragen door het Rijk zijn vastgesteld. Om niet jaarlijks de verordening aan te hoeven passen is gekozen om de hoogte jaarlijks automatisch te indexeren met ‘de consumentenindex alle huishoudens van het Centraal Bureau voor de Statistiek’ (CBS). Dit wordt bepaald in het vierde lid. Het Rijk zou deze index ook gebruikt hebben om de bedragen per 1-1-2009 vast te stellen, als dat nog een taak van het Rijk zou zijn geweest. Vervolgens vindt afronding van bedragen plaats, omdat dit ook gebruikelijk was. Het betreft dan afronding naar boven op een hele Euro. Bij een volgende indexering zal echter uitgegaan worden van het niet afgeronde bedrag om het nieuwe bedrag voor het volgend jaar te berekenen. Hiermee wordt voorkomen dat indexering plaatsvindt op afrondingsverschillen.

In het derde lid wordt een regeling overeenkomstig artikel 24 Wwb gegeven voor situaties waarin bij gehuwden één van beide partners is uitgesloten van het recht op langdurigheidstoeslag ingevolge artikel 11 of 13 lid 1 Wwb. De Wwb voorziet immers niet in een afwijzingsgrond voor de rechthebbende echtgenoot, terwijl daarentegen het toekennen van het bedrag voor gehuwden in dergelijke situaties ook niet opportuun is. NB: Dit derde lid ziet enkel op de situatie dat er bij een echtgenoot sprake is van een uitsluitingsrond op grond van artikel 11 of 13 lid 1 Wwb. Indien één van beide gehuwden niet in aanmerking komt voor het recht op langdurigheidstoeslag wegens het niet voldoen aan de voorwaarden als genoemd in artikel 36 Wwb of in deze verordening, hebben beide echtgenoten geen recht op langdurigheidstoeslag. Het recht op langdurigheidstoeslag komt gehuwden immers gezamenlijk toe. Zij moeten daarom ook allebei, zowel afzonderlijk als gezamenlijk, aan de voorwaarden voldoen.

Artikel 4a

Zie ook het algemeen deel van deze toelichting.

In de verordening wordt één van de normbedragen met betrekking tot de hoogte van de langdurigheidstoeslag doorgaans gekoppeld aan “gehuwden”. Omdat dat begrip in de Wwb als zelfstandig bijstandssubject is vervangen door het begrip “gezin” dient dat ook in de verordening tot uitdrukking te worden gebracht.

Artikel 4b

Indien sprake is van gehuwden waarvan één persoon geen recht heeft op bijstand, wordt thans de langdurigheidstoeslag vastgesteld naar de norm van een alleenstaande (ouder). Dit blijft zo, als er sprake is van een gezin dat slechts uit gehuwden bestaat. In onderdeel D is tot uitdrukking gebracht, dat als in de verordening voorzien is in een specifieke bepaling die dat regelt, die bepaling wordt vervangen door een bepaling die regelt dat als er tot het gezin een niet-rechthebbende behoort, dit slechts tot aanpassing van de hoogte van de langdurigheidstoeslag leidt als er slechts één rechthebbend gezinslid overblijft.

Artikel 5

In dit artikel krijgt het college de mogelijkheid om van de verordening af te wijken in uitzonderlijke situaties. Het betreft een hardheidsclausule.

Artikel 7

Het wetgevingstraject rond de langdurigheidstoeslag is erg laat afgerond. Pas op 23-12-2008 is de Eerste Kamer akkoord gegaan met het wetsvoorstel. Daarom was het niet mogelijk om al eerder een verordening ter vaststelling voor te leggen aan de Raad. Uiteraard was het wetsontwerp al eerder bekend, maar zijn er in oktober nog op wezenlijke punten veranderingen aangebracht en zijn er fouten gemaakt in de Tweede Kamer, die in december uiteindelijk zijn gerepareerd. Een verordening voorleggen aan de Raad eind 2008 vooruitlopend op de definitieve wetgeving was dus erg riskant geweest.

Conform het door de gemeente gehanteerde schema kan de verordening niet eerder vastgesteld worden. Vandaar dat gevraagd wordt terugwerkende kracht te verlenen aan deze verordening tot 1-1-2009. Burgers wordt hiermee niet tekort gedaan.