Nota Integer Heemstede 2003 (Nota Integriteit 2003)

Vrijwel iedereen die bij de gemeente werkt – of hij nu bestuurder is of ambtenaar – ervaart dat er anders naar hem wordt gekeken dan naar iemand die niet bij de gemeente werkt. Maar of je je daar wat van moet aantrekken, daar kun je verschillend over denken. De één vindt dat je als bestuurder of ambtenaar alle schijn van mogelijk niet-integer zijn moet vermijden. De ander vindt het belangrijk dat hij zelf weet dat hij integer handelt. Als een buitenstaander daar anders over denkt, is dat voor zijn rekening. Hoe je er ook over denkt, je moet je altijd realiseren dat je – ook buiten werktijd – wordt gezien als iemand ‘van de gemeente’.

In dit verband is het belangrijk dat zowel bestuurders als ambtenaren een grondhouding aannemen, waarbij ze elkaar in hun functioneren naar buiten toe zoveel mogelijk steunen. Ook al zijn ze het op dat moment niet helemaal met elkaar eens.

De nota begint met wat er onder integriteit wordt verstaan. Vervolgens wordt ingegaan op wat er in Heemstede al aan integriteit is gedaan, de wettelijke kaders en waarom er nadere regels moeten worden opgesteld. Daarnaast wordt er nog een aantal andere onderwerpen die met integriteit te maken hebben, zoals het gebruik van ICT-middelen en mobiele telefoons, in deze nota aan de orde gesteld.

Tot slot zijn in de bijlagen alle regelingen die van belang zijn voor integer handelen van ambtenaren en bestuurders opgenomen.

Aan het college van burgemeester en wethouders is het dagelijks bestuur van de gemeente toevertrouwd. De burgemeester vervult zijn/haar taak op basis van een Kroonbenoeming, de wethouder op basis van een politiek mandaat. Voor elk van hen en voor het college als geheel zijn de belangen van de gemeente het primaire richtsnoer. De collegeleden moeten zich daarbij realiseren dat zij als vertegenwoordiger van het publiek belang een voorbeeldfunctie hebben. Hun gedrag en hun beleidsbeslissingen dienen daarom door doelmatigheid maar evenzeer door bestuurlijke integriteit te worden gekenmerkt.

Bestuurlijke integriteit houdt in dat bestuurders de verantwoordelijkheid aanvaarden die met hun bestuursfunctie is gegeven en bereid zijn om daarover verantwoording af te leggen tegenover de gemeenteraad, tegenover collega-bestuurders, en tegenover degenen ten dienste van wie zij hun functie vervullen.

Met de aanvaarding van het wetsvoorstel tot dualisering van het gemeentebestuur, is de aanwezigheid van door de raad vast te stellen gedragscode voor bestuurders per 7 maart 2003 verplicht gesteld (artikelen 15, lid 3, 41c, lid 2 en 69, lid 2, nieuwe Gemeentewet). De code geeft niet per definitie regels die directe rechtskracht hebben, maar heeft vooral morele en waar mogelijk rechtspositionele relevantie.

Voor de Heemsteedse ambtenaren zijn vooral artikel 125a van de Ambtenarenwet (gedragsregels) en artikel 15 (overige rechten en plichten) van de Collectieve Arbeidsvoorwaardenregeling (CAR) en de Uitwerkingsovereenkomst (UWO) van belang. Zo is iedere ambtenaar op grond van artikel 15:1:1 van de CAR/UWO gehouden zijn betrekking nauwgezet en ijverig te vervullen en zich ook te gedragen als een goed ambtenaar betaamt. Op grond van artikel 15:1:4 is het de ambtenaar verboden fooien of steekpenningen aan te nemen en artikel 15:1:6 stelt voorschriften ten aanzien van het verrichten van nevenwerkzaamheden. Het niet nakomen van de opgelegde verplichtingen kan worden aangemerkt als plichtsverzuim.

In bijlage 1 wordt een overzicht gegeven van de desbetreffende artikelen uit de CAR/UWO.

Voor bestuurders (burgemeester, wethouders en raadsleden) zijn in de Gemeentewet diverse regels te vinden waaraan zij zich moeten houden. Voor raadsleden gaat het in de Gemeentewet om artikel 15 (verboden handelingen voor raadsleden), artikel 27 (verbod van last) en artikel 28 (stemverboden). Voor collegeleden gaat het om artikel 45 (incompatibiliteiten) en artikel 46 (gevolgen incompatibiliteiten).

Voor de burgemeester gelden specifiek de artikelen 66 en 68 (incompatibiliteiten), artikel 67 (nevenfuncties) en artikel 69 (verboden handelingen).

Naast de wettelijke kaders en reglementen die duidelijk zijn, is er een grijs gebied waarin niet meteen duidelijk is wat acceptabel is of niet. Met het opstellen van regelingen kan dit grijze gebied voor een belangrijk deel worden ingevuld. Het doel van een regeling is tweeledig:

Ten eerste, voor een aantal vaak voorkomende situaties aangeven wat de gewenste attitude of het gewenste concrete gedrag is;

Ten tweede, het voortdurend bespreekbaar maken van integriteitbedreigende situaties.

De regeling wordt zo een hulpmiddel voor bestuurders èn ambtenaren om te bepalen hoe men binnen de Heemsteedse cultuur geacht wordt zich te gedragen wanneer iets wordt aangeboden of wanneer bepaalde suggesties worden gedaan.

In de handelwijze staat centraal dat men er probleemloos mee in de openbaarheid kan komen, zonder zelfs de schijn van laakbaar gedrag op te roepen.

Soms kunnen ambtenaren voor situaties komen te staan waarin een moeilijke keuze gemaakt moet worden. Situaties waarbij men zich afvraagt of men wel correct handelt. Het antwoord is niet altijd gemakkelijk uit een wet of regeling op te maken.

Van een moderne ambtenaar wordt aan de ene kant verwacht dat hij maatwerk levert en klantvriendelijk is; aan de andere kant wordt terughoudendheid verwacht bij het accepteren van een cadeau als dank. En wat als het geen cadeau maar een kaartje voor een uitverkochte voetbalwedstrijd betreft, of een etentje in een (luxe) restaurant?

De gemeente vindt het geen probleem dat haar ambtenaren zich maatschappelijk ontplooien in bestuurswerk, vrijwilligerswerk en dergelijke. Het geeft inzicht in wat er in de samenleving omgaat en ook de functievervulling als ambtenaar kan daarbij gebaat zijn. Maar er kunnen aan nevenwerkzaamheden ook risico's kleven, waardoor de geloofwaardigheid van de gemeente in het geding kan komen. Wat mag nu wél en wat mag nu niet?

Om bij zulke vragen houvast te bieden is een gedragscode opgesteld voor alle ambtenaren van de gemeente Heemstede. Om inhoud te geven aan ambtelijke integriteit en om te bevorderen dat iedereen daar hetzelfde onder verstaat.

Ambtelijke integriteit houdt in dat iedereen die werkzaamheden verricht in dienst van de gemeente zich ervan bewust is dat hij of zij, ieder in de eigen functie, een grote publieke instelling vertegenwoordigt die het algemeen belang van velen moet behartigen. Dat vraagt dat de ambtenaar zijn of haar taak verricht op een professionele, verantwoorde en zorgvuldige manier, met aandacht voor dienstbaarheid en de vereiste vertrouwelijkheid.

Een gedragscode kan bestuurders een houvast bieden bij het bepalen van normen omtrent de integriteit van het bestuur. De code bevat regels zowel voor het bestuursorgaan in zijn geheel als voor bestuurders afzonderlijk. Onder bestuurders worden verstaan de raadsleden, de burgemeester en de wethouders. Met de aanvaarding van het wetsvoorstel tot dualisering van het gemeentebestuur, is de aanwezigheid van door de raad vast te stellen gedragscode per 7 maart 2003 verplicht gesteld (artikelen 15, lid 3, 41c, lid 2 en 69, lid 2, nieuwe Gemeentewet). De code geeft niet per definitie regels die rechtskracht hebben, maar heeft vooral bestuurlijke en politieke relevantie. Bestuurders zijn op de naleving van de gedragscode aanspreekbaar en wanneer zij zich er niet aan houden kan dat gevolgen hebben voor hun functioneren en voor hun positie. Naast deze code bestaan er voorschriften die in wet of elders geregeld zijn, bijvoorbeeld over fraude, valsheid in geschrifte en over nevenfuncties. Dergelijke voorschriften zijn niet uitputtend in de code opgenomen.

De code bevat zowel normen over hoe in een bepaalde situatie te handelen als regels over procedures die moeten worden gevolgd. Procedureafspraken kunnen een onlosmakelijk onderdeel zijn van een gedragsregel en de transparantie en daarmee de controleerbaarheid vergroten.

Ook hier is weer een aantal kernbegrippen leidend en plaatst bestuurlijke integriteit in een breder kader. Zij vormen als het ware de algemene uitgangspunten voor de gedragscode. Deze kernbegrippen zijn de toetssteen voor de ‘gedragscode bestuurders’ die opgenomen is in bijlage 3. Gedragingen moeten aan deze kernbegrippen getoetst kunnen worden. De gedragscode bevat de feitelijke gedragsregels en maakt onderscheid in een aantal thema's.

Aan de raad wordt voorgesteld onderstaande kernbegrippen naar analogie vast te stellen als toetssteen voor de gedragingen van de leden van de raad en deze uitgangspunten neer te leggen in een gedragscode voor raadsleden, als bedoeld in artikel 15, derde lid (nieuw) van de Gemeentewet.

Als algemene regel voor het aannemen en aanbieden van relatiegeschenken geldt dat elke schijn van omkoping moet worden vermeden. Het aannemen van geld is ten strengste verboden. Daarnaast zijn relatiegeschenken ongepast zolang er onderhandelingen lopen, of zolang de gemeente met de aanbieder (of ontvanger) is verwikkeld in een bezwaar- of beroepsprocedure. Maar, is een bepaald project naar tevredenheid afgerond en wil men daar uiting aan geven met een etentje of iets dergelijks, dan is daar geen bezwaar tegen.

Ook het in ontvangst nemen of aanbieden van geschenken om de plezierige contacten te ondersteunen (geschenken met een ‘symbool’-functie) horen tot het normale omgangsverkeer. Voorwaarden: zolang het beperkt gebeurt en niet buitensporig is.

De regel is dat de uitnodiging of het geschenk op het meldingsformulier ‘Integriteit’ (bijlage 4) wordt opgegeven en dat dit door de leidinggevende wordt ondertekend. Ook het weigeren van een uitnodiging of geschenk moet (kort gemotiveerd) worden gemeld.

Naast het feit dat bestuurders en ambtenaren als persoon iets aangeboden kunnen krijgen, komt het ook voor dat de gemeente geschenken ontvangt. Meestal worden geschenken aangeboden aan de gemeente en nemen collegeleden ze in ontvangst. Wanneer het gaat om grotere geschenken, zoals een waardevol kunstwerk of een geldelijke gift, moet de gemeenteraad een besluit te nemen of hij het geschenk al of niet aanvaardt. Eén van de zaken die bij die afweging een rol spelen is of het aanvaarden materiële of immateriële verplichtingen met zich meebrengt.

Het bestellen van materialen voor privé-doeleinden via de gemeente is niet toegestaan. Het meenemen van verbruiksgoederen, zoals kantoorartikelen, koffiebekertjes, melk en suiker, behoort tot de categorie ‘wat absoluut niet kan’. Dat is gewoon diefstal.

Uitgangspunt is dat de werkgever de betreffende hulpmiddelen in de eerste plaats beschikbaar heeft gesteld ten behoeve van de bedrijfsvoering.

De komst van nieuwe communicatietechnieken brengt nieuwe mogelijkheden met zich mee. E-mail is in onze organisatie inmiddels niet meer weg te denken. Enerzijds om even iets te kunnen meedelen, anderzijds om bestanden met anderen uit te kunnen wisselen. Het in juni 2001 gestarte PC-privéproject draagt hiertoe bij, men kan stukken e-mailen van en naar het huisadres om thuis te kunnen werken.

Via het internet wordt steeds meer informatie die nodig is voor de dagelijkse werkzaamheden beschikbaar gesteld. Bepaalde informatie wordt zelfs alleen nog maar via het internet beschikbaar gesteld. Daarnaast is informatie op het internet vaak actueler dan via andere informatiebronnen. Om deze redenen ligt het voor de hand om elke werkplek met een PC op het internet aan te sluiten. E-mail en internet zijn naast nuttige- ook steeds meer onmisbare middelen voor medewerkers om het werk uit te kunnen voeren. Deze middelen kunnen echter ook misbruikt worden, ofwel door veelvuldig deze voorzieningen voor privé-doeleinden te gebruiken binnen de werktijd, ofwel door pornografische, racistische, seksistische of gewelddadige zaken te bekijken of te versturen. In het opgestelde protocol wordt duidelijk wat wel en wat niet mag. Hierdoor kunnen de medewerkers op zijn/haar verantwoordelijkheid worden aangesproken.

Op grond van de Wet Bescherming Persoonsgegevens is het de werkgever echter niet zomaar toegestaan om e-mail te controleren of het internetgebruik van een werknemer te bekijken.

Wel mag de werkgever e-mail geautomatiseerd scannen op inhoud en hier geanonimiseerde overzichten van maken. Ook mag de werkgever geanonimiseerde overzichten bijhouden van de websites die bezocht worden. Indien uit deze overzichten een bepaald ‘misbruik’ blijkt kunnen websites en e-mails met bepaalde inhoud worden geblokkeerd.

Alleen als er sprake is van een ‘gerechtvaardigd belang’ van de werkgever en er een ‘gerede verdenking’ bestaat van misbruik door een werknemer mag de werkgever specifiek gaan controleren. Het besluit om een werknemer te gaan controleren zal door het afdelingshoofd van de betrokken werknemer in overleg met de sectordirecteur van tevoren worden meegedeeld. Bij gebleken misbruik zijn er voldoende instrumenten in de rechtspositie beschikbaar en kunnen er disciplinaire maatregelen opgelegd worden (met in het uiterste geval zelfs ontslag), op grond van artikel 16 van de CAR. De spelregels die duidelijkheid moeten scheppen wat wel en niet mag en het gebruik van internet en e-mail in goede banen moet leiden, zijn in een protocol vastgelegd. Dit protocol dient door elke werknemer “voor gezien” te worden getekend alvorens men gebruik kan maken van het internet en e-mail. Het protocol is opgenomen in bijlage 5.

In verband met de functie of de aard van de werkzaamheden beschikt een aantal medewerkers over een door de gemeente verstrekte mobiele telefoon. Uitgangspunt hierbij is dat de werkgever deze telefoon beschikbaar heeft gesteld ten behoeve van de bedrijfsvoering. Daaruit volgt dat privé-gebruik in principe niet is toegestaan. De praktijk laat echter zien dat er toch privé-gebruik plaatsvindt. De regels ten aanzien van het gebruik van de mobiele telefoon wijken naar hun intentie kennelijk niet af van afspraken over fotokopieerapparaten of andere dergelijke hulpmiddelen. Hoewel het begrip ‘beperkt privé-gebruik’ niet is gedefinieerd is de grond daarvoor het fatsoen: wel even tijdens een bespreking naar huis bellen om te zeggen dat het wat later wordt, maar niet tijdens vakantie of ziekte de telefoon privé gebruiken.

Het vaststellen van oneigenlijk privé-gebruik van de mobiele telefoon kan eenvoudig geschieden aan de hand van het aan de gemeente gefactureerde GSM-gebruik. Waar oneigenlijk gebruik wordt vastgesteld zal dit worden gemeld aan de verantwoordelijke leidinggevende. De leidinggevende kan de gebruiker ter verantwoording roepen waarna een disciplinaire maatregel kan volgen wegens plichtsverzuim. De kosten zullen in elk geval op de gebruiker verhaald worden.

Om het gebruik van de mobiele telefoon in goede banen te leiden is een regeling opgesteld. De Regeling gebruik mobiele telefoon is opgenomen in bijlage 6.

Bestuurders zijn op grond van artikel 11 van de Gemeentewet verplicht hun nevenfuncties te melden. Deze worden bijgehouden in een register dat openbaar is. Er wordt onderscheid gemaakt tussen nevenfuncties die uit hoofde van het ambt worden vervuld (qualitate qua-functies) en overige nevenfuncties. Burgemeester en wethouders genieten geen vergoedingen, in welke vorm dan ook, voor werkzaamheden, verricht in qualitate qua-functies. Indien vergoedingen worden uitgekeerd, worden zij gestort in de gemeentekas.

Daarnaast kent de Gemeentewet nog een aantal artikelen dat in dit verband van belang is. Zo zijn er artikelen over verboden handelingen, verbod van last en stemverboden. Deze hebben alle te maken met de mogelijke belangenverstrengeling die kan optreden doordat twee of meer functies worden bekleed.

Met ‘klokkenluiden’ wordt bedoeld dat je “aan buitenstaanders informatie verschaft over feiten en omstandigheden, waarvan je uitsluitend uit hoofde van je functie kennis draagt, met het doel om disfunctioneren of misstanden binnen de gemeente aan de orde te stellen”. Met buitenstaanders wordt in dit verband iedereen bedoeld, die geen deel uitmaakt van onze eigen bestuurlijke en ambtelijke organisatie. Het naar buiten brengen van negatieve signalen over het functioneren van de overheid door overheidspersoneel leidt over het algemeen tot ingewikkelde en delicate situaties. Het vertrouwen in de overheid kan worden ondermijnd en de interne verhoudingen komen veelal onder spanning te staan met alle gevolgen van dien, ook voor de klokkenluider zelf.

Tegelijkertijd is het een groot goed als ambtenaren – naar eer en geweten – de verantwoordelijkheid nemen om misstanden aan de orde te stellen. Dit kan bijdragen aan het waarborgen van de integriteit van het openbaar bestuur. Het moet dan uiteraard wel om serieuze aanwijzingen voor misstanden gaan.

De regeling “Klokkenluiders” is per 1 april 2002 door het college en de raad van Heemstede vastgesteld. In deze regeling moeten misstanden of vermoedens daarvan altijd eerst intern aan de orde worden gesteld. Volgens de regeling Klokkenluiders is er sprake van plichtsverzuim als men zonder dwingende reden dergelijke zaken niet intern aan de orde stelt, maar het direct aan de grote klok hangt. Dus: wanneer je iets signaleert dat volgens jou echt niet door de beugel kan, kaart je dat eerst intern aan. Dat doe je bij diegene die iets aan de ongewenste situatie kan veranderen, of de misstand op een hoger niveau aan de orde kan stellen. Vind je daarvoor geen gehoor, dan kun je je wenden tot de aangestelde vertrouwenspersoon. Dit valt ook onder het ‘intern aan de orde stellen’.

Bij de behandeling van het voorstel tot wijziging van de Ambtenarenwet is door de Tweede Kamer de uitdrukkelijke wens geuit dat de ambtenaar zich ook rechtstreeks zou kunnen wenden tot de externe commissie en dus niet alleen nadat hij de interne procedure gevolgd heeft.

Daartoe is een motie aangenomen. Naar aanleiding van deze motie heeft de minister de rijksregeling klokkenluiders aangepast door een uitzondering te formuleren op de bepaling dat een ambtenaar eerst de interne procedure gevolgd moet hebben alvorens hij zich tot de externe commissie kan wenden met een vermoeden van een misstand.

LOGA-partners1 zijn van mening dat de gemeenten op dit, door het parlement zo belangrijk geachte punt van rechtstreekse toegang, niet moeten afwijken van het rijk. Door middel van een nieuw artikel 5a voorziet de gemeentelijke voorbeeldregeling klokkenluiders nu ook in de mogelijkheid van rechtstreekse toegang. Rechtstreekse melding bij het externe meldpunt is alleen mogelijk indien zwaarwegende belangen de toepassing van de interne procedure in de weg staan. Daarbij kan bijvoorbeeld gedacht worden aan uitzonderlijke situaties zoals gegronde vrees voor bedreiging van de ambtenaar in de organisatie. Het is aan de commissie om te beoordelen of er sprake is van zwaarwegende belangen.

Op 22 april 2003 is de beleidsnota ‘Ongewenst gedrag gemeente Heemstede’ door het college vastgesteld. In deze nota wordt aangegeven wat er precies onder ongewenst gedrag wordt verstaan en wat het wettelijk kader is voor het opstellen van beleid omtrent ongewenst gedrag. Verder worden de maatregelen beschreven die genomen kunnen worden om ongewenst gedrag te voorkomen en/of tegen te gaan en wordt beschreven welke stappen een werknemer kan nemen als hij of zij last ondervindt van ongewenst gedrag. De vertrouwenspersoon vervult hierin een belangrijke taak. Hij/zij is het eerste aanspreekpunt indien men geconfronteerd wordt met ongewenst gedrag. Er zijn door het college twee interne vertrouwenspersonen en één externe vertrouwenspersoon aangewezen. Al deze personen hebben een daarvoor noodzakelijke cursus gevolgd.

Ongewenst gedrag kan veel leed veroorzaken. Het voornaamste kenmerk is dat mensen zich niet meer prettig voelen op de werkplek. Werknemers kunnen te maken krijgen met een gevoel van ontevredenheid en onbehagen. Ongewenst gedrag heeft echter niet alleen gevolgen voor het slachtoffer zelf. Ook de organisatie kan negatief beïnvloed worden. Zowel in het belang van werknemer als werkgever dient ongewenst gedrag te worden voorkomen.

In bijlage 8 zijn de taken en verantwoordelijkheden van de vertrouwenspersoon in een reglement opgenomen.

In bijlage 9 staat de klachtenprocedure ongewenst gedrag op het werk vermeld.

De telefoonnummers van de vertrouwenspersonen zijn opgenomen in bijlage 10.

Een onderwerp als integriteit verdient bij voortduring aandacht. Alleen op die manier gaat het leven en verwerft het een eigen en vanzelfsprekende plaats binnen het bestuurlijk en ambtelijk handelen.

Er zijn vele momenten om integriteit onder de aandacht te plaatsen: bij de werving en introductie van nieuwe medewerkers, tijdelijke krachten en stagiaires, in functioneringsgesprekken, werkoverleg, B&W-vergaderingen, fractievergaderingen, maar ook bijvoorbeeld tijdens meer informele bijeenkomsten. En aangezien een gedragscode alleen nut heeft wanneer deze aansluit bij de normen en waarden van een organisatie, dient deze regelmatig onder de loep te worden genomen. Normen en waarden hebben nu eenmaal de neiging te veranderen en een levende organisatie verandert mee.