Financiële verordening

verordening

“FINANCIËLE VERORDENING

EX ARTIKEL 212 GEMEENTEWET”

Inleidende bepalingen

Artikel 1.

Definities

In deze verordening wordt verstaan onder:

• 1.

  administratie: het systematisch verzamelen, vastleggen, verwerken en verstrekken van informatie ten behoeve van het besturen van (onderdelen van) de organisatie van de gemeente Heerlen en ten behoeve van de verantwoording die daarover moet worden afgelegd;

• 2.

  afdeling: iedere organisatorische eenheid binnen de gemeentelijke organisatie met een eigen rechtstreekse verantwoordelijkheid aan de directie;

• 3.

  programma: een samenhangend geheel van kernthema’s en producten, gericht op het bereiken van maatschappelijke effecten aan de hand van de vragen: “wat willen we bereiken, wat gaan we ervoor doen en wat gaat het kosten?”;

• 4.

  kernthema: onderdeel van een programma bestaande uit een clustering van aantal samenhangende producten (en/of investeringen). De kernthema’s worden onder programma’s in de begroting en jaarrekening opgenomen. Een kernthema is eenduidig gekoppeld aan een programma.

• 5.

  product: clustering van een aantal samenhangende activiteiten (kostendragers); producten zijn eenduidig gekoppeld aan kernthema’s. De toedeling van de producten aan de kernthema’s en programma’s gebeurt in de productenraming en productenrealisatie en is inzichtelijk, eenduidig en consistent.

• 6.

  kostenplaats: een organisatorische eenheid waarvan de lasten en baten aan een of meerdere activiteiten (kostendragers) worden doorbelast.

• 7.

  kostendrager: een activiteit waarop direct lasten en baten worden geboekt of indirect via de kostenplaats.

• 8.

  begrotingscyclus: deze bestaat uit kaderbrief, begroting, tussentijdse rapportages en jaarrekening. Uitgangspunt is dat de begroting sturend is en dus opgesteld wordt op basis van de meest actuele gegevens.

• 9.

  Investering: Dit zijn uitgaven die nodig zijn om activa die een meerjarig nut hebben (vaste activa), aan te schaffen of voort te brengen. Het (gebruiks)nut is aanwezig gedurende meerdere jaren en de rechtstreeks uit de investering voortvloeiende lasten worden over een aantal jaren verdeeld. Deze lasten bestaan uit een rente- en een afschrijvingscomponent, de zogenaamde ‘kapitaallasten.

Begroting en verantwoording

Artikel 2.

Programma-indeling

• 1.

  De raad stelt bij aanvang van een nieuwe raadsperiode een programma-indeling voor de komende raadsperiode vast.

• 2.

  De raad kan zowel jaarlijks als bij aanvang van een nieuwe raadsperiode op basis van de door het college aan de programma’s toegewezen producten de onderverdeling van de programma’s in kernthema’s vaststellen.

• 3.

  De raad stelt op voorstel van het college per programma indicatoren vast voor het meten van en het afleggen van verantwoording over de gemeentelijke voortbrenging van goederen en diensten en de maatschappelijke effecten van het gemeentelijke beleid.

Artikel 3.

Inrichting begroting en jaarstukken

• 1.

  Indien de raad een onderverdeling van de programma’s in kernthema’s vaststelt, worden bij de begroting per programma en daarbinnen per kernthema de lasten en baten weergegeven en bij de jaarstukken per programma en per kernthema de gerealiseerde lasten en baten.

• 2.

  Bij de uiteenzetting van de financiële positie in de begroting wordt van de nieuwe investeringen per investering het benodigde investeringskrediet weergegeven.

• 3.

  In (het bijlagenboek behorende bij) de jaarrekening wordt van de investeringen de uitputting van de geautoriseerde investeringskredieten en de actuele raming van de totale uitgaven weergegeven.

Artikel 4.

Kaders ontwerpbegroting

• 1.

  In de kaderbrief biedt het college het kader aan voor het volgende begrotingsjaar en de drie daaropvolgende jaren. Hierin wordt meerjarig de actuele stand van zaken van de financiële positie aangegeven.

• 2.

  Het college doet in de kaderbrief een voorstel aan de raad over de kernthema’s voor het volgende begrotingsjaar.

• 3.

  Het college draagt er zorg voor dat de kernthema’s die de raad heeft vastgesteld, concreet worden uitgewerkt en met een financiële vertaling als voorstel in de begroting worden opgenomen.

Artikel 5.

Autorisatie begroting en investeringskredieten

• 1.

  De raad autoriseert met het vaststellen van de jaarlijkse begroting de lasten en de baten per programma.

• 2.

  Bij de begrotingsbehandeling kan de raad aangeven van welke nieuwe investeringen hij op een later tijdstip een apart voorstel voor autorisatie van het investeringskrediet wil ontvangen.

• 3.

  De bij een programma behorende lasten, baten of investeringskredieten maken deel uit van de totale lasten en totale baten. Een programma kan worden ingedeeld in kernthema’s. Zij worden niet afzonderlijk geautoriseerd. Het vermelden daarvan in de begroting, tussenrapportages en jaarstukken heeft slechts een informatief karakter ten behoeve van de (bij)sturing door de raad.

• 4.

  Bij de behandeling van de tussenrapportages in de raad doet het college voorstellen voor wijziging van de vastgestelde budgetten en investeringskredieten en bijstelling van het beleid.

• 5.

  Voor investeringen in de loop van het begrotingsjaar die niet in de begroting zijn opgenomen, legt het college vooraf aan het aangaan van verplichtingen een investeringsvoorstel en een voorstel voor het vaststellen van een investeringskrediet aan de raad voor.

Artikel 6.

Uitvoering begroting

• 1.

  Het college draagt er zorg voor dat:

  • a.

    de lasten en baten van de programma’s en, voorzover relevant, van de kernthema’s eenduidig zijn toegewezen aan de producten van de productenraming (één product is toegewezen aan één programma c.q. kernthema);

  • b.

    de budgetten uit de productraming en kredieten voor investeringen passen binnen de kaders zoals vastgesteld door de raad;

  • c.

    de lasten van de producten niet dusdanig worden overschreden dat de realisatie van andere producten binnen hetzelfde programma onder druk komt.

• 2.

  dat overschrijdingen op productniveau binnen hetzelfde programma worden gecompenseerd:

  • a.

    vanuit een ander product mits geen noemenswaardige gevolgen voor de realisatie van de doelstellingen van dat andere product;

  • b.

    vanuit het nog niet bestede deel van de post(en) onvoorzien;

  • c.

    door inzet van de daarvoor bedoelde reserves met een budgettair egaliserend karakter, zoals benoemd in de vigerende Nota Reserves en Voorzieningen.

• 3.

  Bij de behandeling van de tussenrapportages in de raad het college voorstellen doet voor bijstelling van het beleid en wijziging van de vastgestelde budgetten en investeringskredieten.

• 4.

  Budgettair neutrale begrotingsbijstellingen die omwille van een adequate budgetbewaking plaatsvinden ná vaststelling van de laatste tussentijdse rapportage maar vóór vaststelling van de jaarrekening, en die door de raad in beginsel als geautoriseerd worden beschouwd, transparant blijken uit de jaarrekening. Goedkeuring door de raad gebeurt bij het vaststellen van de jaarrekening.

• 5.

  Met het vaststellen van de tussenrapportages resp. de jaarstukken alle wijzigingen en bijstellingen tot dan toe worden geautoriseerd door de raad.

Artikel 7.

Wijzigen van de begroting

Het wijzigen van de begroting kan op een aantal niveaus plaats vinden (Raad, College & Directie):

1.Raadswijziging

Het wijzigen van de begroting op programmaniveau en het toevoegen of onttrekken aan reserves die bij het vaststellen van de begroting niet zijn geraamd (de totale lasten en baten van een of meerdere programma’s wijzigt), kunnen alleen door de raad, middels een goedgekeurde ‘Raadswijziging’, plaatsvinden. Additionele lasten ook al worden die gecompenseerd door direct gerelateerde additionele baten (bijvoorbeeld via subsidies of kostendekkende omzet) moeten door de raad worden goedgekeurd.

Additionele baten, die geen specifieke bestedingsverplichting hebben en meer dan € 100.000 bedragen kunnen enkel door de raad middels een ‘Raadswijz i ging’ in de administratie worden doorgevoerd.

2.Collegewijziging

Het wijzigen van de begroting op productniveau binnen een en hetzelfde programma (de totale lasten en baten van het betreffende programma wijzigen niet), kunnen door het college, middels een ‘College wijziging’, worden gewijzigd.

Additionele baten, die geen specifieke bestedingsverplichting hebben en meer dan € 10.000, maar minder dan € 100.000 bedragen, kunnen middels een door het college goedgekeurde ‘College wijziging’ in de administratie worden doorgevoerd.

Het college stelt de raad middels de rapportagemomenten uit de P&C cyclus hiervan op de hoogte, zodat de raad deze kan beoordelen en goedkeuren.

3.Directiewijziging

Het wijzigen van de begroting op activiteitenniveau (kostendrager) binnen een en hetzelfde product (de totale lasten en baten van het betreffende product wijzigen niet) kunnen door de directie middels een ‘Administratieve wijziging’, worden gewijzigd.

Additionele baten die geen specifieke bestedingsverplichting hebben en minder dan € 10.000 bedragen kunnen door de directie direct in de administratie worden doorgevoerd.

De directie stel het college middels de rapportagemomenten uit de P&C cyclus hiervan op de hoogte, zodat het college deze middels de rapportagemomenten uit de P&C cyclus aan de raad kan voorleggen, ter beoordeling en vaststelling door de raad.

Artikel 8.

Tussentijdse rapportage

1.Het college informeert de raad door middel van tussentijdse rapportages (de voorjaars- en najaarsnota) over de realisatie van de begroting van de gemeente ter beheersing en bijsturing van die uitvoering. De planning van deze rapportages is als volgt:

De voorjaarsnota rapporteert de afwijkingen over de periode tot en met maart en geeft een prognose voor het einde van het begrotingsjaar. Ze wordt zo snel mogelijk na deze periode, doch uiterlijk gelijktijdig behandeld met de kaderbrief van het jaar T+1.

De najaarsnota rapporteert de afwijkingen over de periode tot en met juni en geeft een prognose voor het einde van het begrotingsjaar. Ze wordt zo snel mogelijk na deze periode doch uiterlijk behandeld met de begroting jaar T+1.

• 2.

  De tussenrapportages bevatten de oorspronkelijke begroting, een uiteenzetting over de afwijkingen t.o.v. de bijgestelde begroting, indien aan de orde bijstelling van het beleid, en:

  • a.

    de baten en lasten per programma en indien van toepassing uitgesplitst naar kernthema’s;

  • b.

    het overzicht van de algemene dekkingsmiddelen (bestaande uit de informatie van de paragraaf algemene dekkingsmiddelen) deze bestaat uit de lokale heffingen, de inkomsten uit het gemeentefonds en dividenden alsmede de raming(en) voor onvoorzien;

  • c.

    het resultaat voor bestemming volgend uit de onderdelen a en b;

  • d.

    de (beoogde) toevoegingen en onttrekkingen aan reserves per programma;

  • e.

    het resultaat na bestemming, volgend uit de onderdelen c en d, alsmede de realisatie en raming van de uitputting van de investeringskredieten.

3. In de tussenrapportages worden de in lid 2 genoemde afwijkingen, ten opzichte van de bijgestelde ramingen van de baten en lasten van programma, kernthema’s en investeringskredieten in de begroting op de belangrijkste onderdelen toegelicht.

Artikel 9.

Tussentijdse besluitvorming

Een voorstel van het college om geld uit te geven voor tussentijdse beleidsvoorstellen moet een compleet dekkingsvoorstel bevatten. Als er geen sprake is van een externe dekking, moet worden aangegeven welke bestaande begrotingspost daardoor wordt ingezet of welk oud beleid moet worden verminderd of geschrapt ten gunste van het nieuwe beleid. Er kunnen geen voorstellen worden gedaan waarbij de financiële consequenties worden doorgeschoven naar een later moment. Een beroep op een mogelijk positief rekeningsaldo is niet mogelijk.

Artikel 10.

Informatieplicht

Het college informeert de raad over bepaalde zaken, zoals vastgesteld in het Protocol Actieve Informatieplicht, vooraf en neemt pas een besluit, nadat de raad in de gelegenheid is gesteld zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college te brengen. Overeenkomstig en ter uitwerking van artikel 169, vierde lid, Gemeentewet.

Financieel beleid

Artikel 11.

Post voor oninbare vorderingen

Voor openstaande vorderingen wordt een post wegens oninbaarheid (voorziening oninbaarheid) gevormd op basis van ervaringscijfers en/of een beoordeling van openstaande vorderingen.

Artikel 12.

Onvoorzien

• 1.

  Onvoorzien is een verplicht te ramen bedrag in de begroting voor het opvangen van onvermijdbare en onuitstelbare kosten die ten tijde van het opstellen van de begroting niet (kunnen) zijn voorzien. Op onvoorzien mogen nooit rechtstreeks kosten worden geboekt. Er kan voor gekozen worden om één post onvoorzien te ramen voor de gehele begroting of om voor ieder programma een aparte post onvoorzien te ramen.

• 2.

  Onvoorzien en rampen. Bijdrages aan de grote rampen is een raadsbevoegdheid. Om onnodige vertraging te voorkomen in de daadwerkelijk afhandeling van de gewenste ‘daad bij het woord’, heeft het college de mogelijkheid om een bijdrage namens de gemeente Heerlen te leveren van max. € 1,-- per inwoner (op basis van het inwoneraantal uit het GBA op dat moment). De bijdrage komt ten laste van de post onvoorzien, mits het saldo van de post onvoorzien dit toelaat. De raad wordt daarbij middels een raadsinformatiebrief over geïnformeerd. De bijbehorende begrotingswijziging wordt tijdens het eerst volgende moment uit de P&C cyclus formeel bekrachtigd.

Artikel 13.

Incidenteel/Structureel

Baten en lasten kunnen incidenteel of structureel van aard zijn. We spreken van een incidenteel karakter wanneer een baat of last zich maximaal drie jaar voordoet. We spreken van een structureel karakter wanneer een baat of last zich minimaal vier jaar lang voordoet. In tegenstelling tot het bovengestelde zien we een (tijdelijke) stimuleringsbijdrage van Europese, provinciale of rijksoverheid (ook al ontvangen we deze voor een periode van 5 of 6 jaar) altijd als een incidentele baat.

Artikel 14.

Structureel sluitende begroting

De meerjarenbegroting moet structureel sluitend zijn. Het eerste begrotingsjaar dient sluitend te zijn (sluitende) jaarbegroting en het vierde (laatste) begrotingsjaar dienst sluitend te zijn (structureel sluitende begroting). Tussentijds kan er sprake zijn van een overschot of tekort; actualisatie vindt plaats in het volgende jaar, inclusief eventueel benodigde maatregelen.

Artikel 15.

Structurele dekking voor structurele kosten

Structurele kosten worden in de begroting structureel gedekt. Incidentele baten of meevallers, evenals onttrekkingen uit reserves is geen structurele dekking. Uit de post onvoorzien in de begroting worden geen structurele kosten gedekt.

Artikel 16.

Algemene Reserve

In het kader van risicomanagement maakt de Gemeente Heerlen gebruik van het model van het Nederlands Adviesbureau voor Risicomanagement (NAR) om de ratio van het weerstandsvermogen te bepalen. De ratio van het weerstandsvermogen wordt bepaald door de beschikbare weerstandscapaciteit te delen door de benodigde weerstandscapaciteit. Een van de onderdelen van de beschikbare weerstandscapaciteit is de algemene reserve. Er dient altijd een minimum bedrag aan algemene reserve aanwezig te zijn, de zogenaamde ijzeren voorraad. In de nota Weerstandsvermogen wordt het beleid hieromtrent bepaald. De raad stelt deze reserve vast.

Artikel 17.

Bestemmingsreserve

De bestemmingsreserves zijn gerelateerd aan een beleidsdoelstelling. Inzet van deze reserves dient in de begroting te worden opgenomen. Indien realisatie niet plaatsvindt vallen de middelen vrij in het rekeningresultaat. Jaarlijks vindt bij de jaarrekening een doorlichting plaats (noodzaak en toereikendheid van de bestemmingsreserve). De raad stelt deze reserve vast.

Artikel 18.

Begrotingposten

Voor de uitvoering van beleid staan budgetten (begrotingsposten) ter beschikking. De inzet van deze middelen moet met “gepaste zuinigheid” plaatsvinden, dat wil zeggen dat beschikbare ruimte binnen een begrotingspost niet op moet. Middelen kunnen pas worden uitgegeven (verplichtingen aangegaan) als er daadwerkelijk een voldoende grote begrotingspost aanwezig is. Geen uitgave zonder begroting.

Artikel 19.

Reserveringen

Middelen worden in principe niet overgeheveld naar volgend jaren, tenzij er een verplichting is aangegaan en de uitvoering in het volgende jaar plaatsvindt. Reservering is dan ook slechts voor 1 jaar mogelijk. Dat kan ook het geval zijn indien middelen van derden (bijvoorbeeld gemeentefonds) pas laat in het jaar beschikbaar komen en uitgaaf in dat jaar niet meer mogelijk is. Uitzondering hierop ligt bij de meerjarige (investerings)projecten. Bij de besluitvorming hieromtrent wordt de fasering opgenomen en als zodanig in de meerjarenbegroting verwerkt.

Artikel 20.

Verplichtingen

Vaak wordt om in aanmerking te komen voor middelen van derden de eis gesteld van co-financiering. De gemeente moet dan zelf ook middelen inbrengen. Er kan dan geen commitment worden aangegaan indien die dekking niet is geregeld. Definitieve besluitvorming is alleen mogelijk indien complete dekking aanwezig is voor de gemeentelijke bijdrage.

Artikel 21.

Kostprijsberekening

• 1.

  Voor het bepalen van de geraamde kostprijs van goederen, werken en diensten wordt een systeem van kostentoerekening gehanteerd. Bij de kostentoerekening worden naast de directe kosten ook indirecte kosten betrokken, waarbij de directe kosten rechtstreeks worden toegerekend en indirecte kosten worden verbijzonderd naar de producten en diensten voor zover zij daarmee redelijkerwijs en rechtstreeks samenhangen.

• 2.

  Bij de (indirecte) kosten worden betrokken de bijdragen aan en onttrekkingen van voorzieningen voor de noodzakelijke vervanging van de betrokken activa, de kapitaallasten van de in gebruik zijnde activa en voor rioolrechten en afvalstoffenheffing de compensabele B.T.W.

• 3.

  Het renteomslagpercentage voor de berekening van de kapitaallasten wordt gebaseerd op het gewogen gemiddelde rentetarief voor kapitaalmarkt- en geldmarktleningen over de vijf kalenderjaren die aan het jaar, waarin de begroting wordt samengesteld, voorafgaan. Als representatief voor de door gemeente Heerlen gebruikte financieringsinstrumenten worden beschouwd de tienjarige lineair aflosbare lening en de driemaands kasgeldlening.

  Artikel 22.

  Vaststelling hoogte belastingen, rechten, heffingen en leges

  • 1.

    Het college doet jaarlijks middels de begroting, en vierjaarlijks middels het MBP (Meerjarig Bestuurlijk Programma), voorstellen aan de raad voor de regels van de belastingheffing en –innig inclusief het kwijtscheldingsbeleid, waarbinnen de belastingverordeningen moeten passen.

  • 2.

    Het college biedt jaarlijks aan de raad voor het volgende begrotingsjaar verordeningen aan met betrekking tot de tariefstelling van de leges en belastingen. Deze verordeningen bevatten een overzicht van de diverse belastingen, rechten, heffingen en leges.

  Artikel 23.

  Financieringsfunctie

  • 1.

    Het college biedt eens in de 4 jaar de raad de nota ‘het treasurystatuut gemeente Heerlen’ aan, met de regels voor het dagelijks beheer van geldstromen, financiering op korte en lange termijn, beleggingen, rente- en valutarisico, kredietrisico, administratieve organisatie en interne controle.

  • 2.

    Het college neemt bij het uitvoeren van de financieringsfunctie de richtlijnen in acht welke zijn opgenomen in de nota ‘het treasurystatuut gemeente Heerlen’.

  • 3.

    Het college zorgt bij het uitoefenen van de financieringsfunctie voor:

  • a.

    het aantrekken van voldoende financiële middelen en het uitzetten van overtollige gelden om de programma’s binnen de door de raad vastgestelde kaders van de begroting uit te voeren;

  • b.

    het beheersen van de risico’s verbonden aan de financieringsfunctie zoals renterisico’s, koersrisico’s en kredietrisico’s;

  • c.

    het beperken van de kosten van leningen en het bereiken van een voldoende rendement op uitzettingen;

  • d.

    het beperken van de interne verwerkingskosten en externe kosten bij het beheren van de geldstromen en financiële posities.

  • 4.

    Bij het uitzetten van middelen, het verstrekken van garanties en het aangaan van financiële participaties uit hoofd van de publieke taak bedingt het college indien mogelijk zekerheden. Het college motiveert in zijn besluit het openbaar belang van dergelijke uitzettingen van middelen, verstrekkingen van garanties en financiële participaties.

  Artikel 24.

  Paragrafen, kaders en beleidsnota’s

  • 1.

    Het college biedt eens in de 4 jaar de kaders of de beleidsnota’s aan de raad ter vaststelling aan:

  • 1.

    de nota ‘Weerstandsvermogen’ met de regels inzake het risicomanagement, het opvangen van risico’s door verzekeringen, voorzieningen en het (gewenste) weerstandsvermogen;

  • 2.

    in het kader van de paragraaf ‘Onderhoud kapitaalgoederen’:

  • a.

    de nota ‘Integraal Beheer Openbare Ruimte (IBOR)’ met de regels voor de inrichting van het onderhoud en het beoogde onderhoudsniveau voor het openbaar groen, water, wegen, kunstwerken en straatmeubilair, de normkosten systematiek en het meerjarig budgettair beslag;

  • b.

    de nota ‘Gemeentelijke rioleringsplan (GRP)’ (Beleidsplan Stedelijk Watermanagement (BSW)) met de regels voor de inrichting van het onderhoud, het beoogde onderhoudsniveau, de uitbreiding van de riolering alsmede de kwaliteit van het milieu, de normkosten systematiek en het meerjarig budgettair beslag;

  • c.

    de nota ‘Vastgoedbeleidsplan’ met de voorstellen voor het te plegen onderhoud en de bijbehorende kosten aan de gemeentelijke gebouwen, de kaders voor de prijzen voor de verhuur en verkoop van onroerende goederen en het meerjarig budgettair beslag;

  • 3.

    de nota ‘Verbonden Partijen’ met de regels voor (het aangaan van nieuwe) participaties met name ten aanzien van hoe het publieke belang is gediend met de verbonden partijen, de taken, verantwoordelijkheden en bevoegdheden van de verbonden partijen en de financiële condities. Tevens zijn opgenomen de verbonden partijen, het openbare belang, het financiële belang en de zeggenschap van de gemeente;

  • 4.

    de nota ‘Grondbeleid’ waarin aandacht wordt besteed aan de strategische visie van het toekomstig grondbeleid van de gemeente, te ontwikkelen en in ontwikkeling genomen projecten, de voorraadverwerving en uitgifte van gronden en de uitgangspunten voor prijsstelling voor de verkoop van gronden;

  • 5.

    de nota ‘Afschrijving en waardering’ met de regels voor het activeren en afschrijven van (im-) materiële vaste activa;

  • 6.

    de nota ‘Reserves en voorzieningen’ met de regels over de vorming, besteding en vrijval van reserves, de vorming, besteding en vrijval voorzieningen; de toerekening en verwerking van rente over de reserves en de voorzieningen en de richtlijnen rondom het co-financieringsfonds ten behoeve van de versnelde realisatie van Strategische Agenda Heerlen;

  • 7.

    de nota ‘Algemene Subsidieverordening’ met de regels voor de verstrekking van gemeentelijke subsidies. Het college dient te waarborgen dat in het geval van (mogelijke) steunverlening aan organisaties en instellingen, wordt gehandeld in overeenstemming met de relevante Europese en overige regelgeving;

  • 8.

    de nota ‘Inkoop en aanbesteding’ met de regels voor de inkoop en aanbesteding van goederen, werken en diensten. De regels waarborgen onder meer dat wordt gehandeld in overeenstemming met de relevante Europese en overige regelgeving;.

  • 2.

    De begroting en de jaarstukken zullen naast de verplichte paragrafen uit het BBV, bestaan uit minimaal de volgende vrije paragrafen: “Krimp”, “Parkstad” en “Subsidies”.

  Financieel beheer en interne controle

  Artikel 25.

  Administratie

  De administratie is zodanig van opzet en werking, dat zij dienstbaar is voor:

  • 1.

    het sturen en het beheersen van activiteiten en processen in de gemeente als geheel en in de afdelingen;

  • 2.

    het verstrekken van informatie over ontwikkelingen in de omvang van activa met economisch nut, activa met maatschappelijk nut, voorraden, vorderingen, schulden en contracten;

  • 3.

    het verschaffen van informatie over uitputting van de toegekende budgetten en investeringskredieten en voor het maken van kostencalculaties;

  • 4.

    het verschaffen van informatie over indicatoren met betrekking tot de gemeentelijke productie van goederen en diensten en de maatschappelijke effecten van het gemeentelijke beleid;

  • 5.

    het afleggen van verantwoording over de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en relevante wet- en regelgeving;

  • 6.

    de controle van de registratie van gegevens als zodanig en van de daaraan ontleende informatie, alsmede voor de controle op de rechtmatigheid, de doelmatigheid en de doeltreffendheid van het gevoerde bestuur in relatie tot de gestelde beleidsdoelen, de begroting en relevante wet- en regelgeving.

  • 7.

    Het begrotingsbeheer moet zodanig zijn ingericht dat dreigende overschrijdingen tijdig gesignaleerd worden en door passende maatregelen worden voorkomen.

  Artikel 26.

  Interne controle

  Het college zorgt ten behoeve van het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de baten en lasten en de balansmutaties voor de jaarlijkse interne toetsing van de getrouwheid van de informatieverstrekking, en de rechtmatigheid van de beheershandelingen. Bij afwijkingen neemt het college maatregelen tot herstel.

  Artikel 27.

  Misbruik en oneigenlijk gebruik

  Het college zorgt voor en legt vast de regels voor het voorkomen van misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen. Deze regels zijn bij voorkeur opgenomen in de betreffende gemeentelijke verordeningen en regelingen zelf en de bijbehorende werkprocedures.

  Financiële organisatie

  Artikel 28.

  Financiële organisatie

  Het college zorgt voor en legt vast:

  • 1.

    een eenduidige indeling van de gemeentelijke organisatie en een eenduidige toewijzing van de gemeentelijke taken aan de afdelingen;

  • 2.

    een adequate scheiding van taken, functies, bevoegdheden en verantwoordelijkheden, zodat aan de eisen van interne beheersing wordt voldaan en de betrouwbaarheid van de verstrekte informatie aan beleids- en beheersorganen is gewaarborgd;

  • 3.

    de verlening van mandaten en volmachten voor het aangaan van verplichtingen ten laste van de toegekende budgetten en investeringskredieten;

  • 4.

    de regels voor taken en bevoegdheden, de verantwoordingsrelaties en de bijbehorende informatievoorziening van de financieringsfunctie;

  • 5.

    de te maken afspraken met de afdelingen over de te leveren prestaties, de daarvoor beschikbare middelen en de wijze en frequentie van rapportage over de voortgang van de activiteiten en uitputting van middelen.

  • 6.

    de methodiek van kostentoerekening voor het eenduidig toewijzen van de lasten en baten aan de producten van de productraming en de productrealisatie.

Slotbepalingen

Artikel 29.

Nadere regels

• 1.

  Het college kan voor de uitvoering van deze verordening uitvoeringsregels en instructies geven.

• 2.

  Daar waar te verstrekken informatie de onderhandelingspositie of andere belangen van de gemeente in individuele gevallen naar het oordeel van het college kan aantasten, kan worden volstaan met het niet of niet afzonderlijk herkenbaar opnemen van deze informatie in begroting, jaarstukken en andere openbare stukken.

Artikel 30.

Inwerkingtreding

• 1.

  Deze verordening treedt in werking met ingang van de dag na publicatie.

• 2.

  Deze verordening treedt in de plaats van de ‘Financiële verordening gemeente Heerlen vastgesteld door de raad op 4 december 2007, welke met ingang van de inwerkingtreding van de verordening als bedoeld onder lid 1 wordt ingetrokken.

Toelichting op de artikelen

Artikel 1. Definities

Voor de gehanteerde begrippen in de verordening gelden de definities uit de Gemeentewet, de Wet Fido en Ruddo, het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) en het Besluit Accountantscontrole Provincies en Gemeenten. Overige begrippen uit de verordening worden in artikel 1 van de verordening gedefinieerd. Een programma van de begroting kan op grond van artikel 8 BBV worden opgedeeld in kernthema’s. Bij iedere begroting en jaarstukken wordt een overzicht gegeven van de toedeling van producten aan programma’s en eventuele kernthema’s uit de programmabegroting.

Artikel 2. Programma-indeling

Dit artikel bevat bepalingen over de inrichting van de begroting en de jaarstukken. De indeling van de programma’s worden bij aanvang van iedere raadsperiode door de raad vastgesteld. Het BBV bepaalt in aanvulling hierop dat het college de producten aan de programma’s toewijst.

Op grond van artikel 189 Gemeentewet berust het budgetrecht op programma’s bij de raad. De raad neemt uiteindelijk de beslissing welke bedragen zij voor programma’s op de begroting beschikbaar stelt. Gedurende het begrotingsjaar kan de raad op grond van artikel 192 Gemeentewet besluiten nemen tot wijziging van de begroting. De gemeente kan slechts uitgaven doen voor de bedragen die hiervoor op de begroting zijn gebracht (vierde lid artikel 189 Gemeentewet).

De raad kan kiezen op welk niveau hij budgetten beschikbaar stelt. In het eerste lid is deze keuze vertaald naar het beschikbaar stellen van budgetten per programma.

Het derde lid bepaalt dat op voorstel van het college de raad niet-financiële indicatoren per programma vaststelt. Dit is het zogenaamde SMART-maken van de begroting.

Overigens bepaalt het artikel niet dat elke nieuwe raadsperiode de gehele begroting en jaarstukken overhoop moeten worden gehaald. In de meeste gevallen is dat niet raadzaam. Als de indeling en gebruikte indicatoren de vorige raadsperiode goed zijn bevallen, kunnen deze ongewijzigd opnieuw worden vastgesteld. In andere gevallen zijn (kleine) bijstellingen of wijzigingen meestal voldoende.

Artikel 3. Inrichting begroting en jaarstukken

In dit artikel zijn in aanvulling op het BBV bepalingen opgenomen voor de inrichting van de begroting.

Volgens de richtlijnen van het BBV worden de baten en de lasten van het begrotingsjaar in de begroting en de jaarstukken opgenomen, onverschillig of zij tot daadwerkelijke inkomsten of uitgaven in dat jaar leiden, onderscheidenlijk hebben geleid.

Als aanvulling op het tweede lid van artikel 3 wordt de verplichting in het BBV om in de begroting aandacht te besteden aan de investeringen nader uitgewerkt door in ieder geval bij de uiteenzetting van de financiële positie een overzicht van de investeringen te geven.

Artikel 4. Kaders ontwerpbegroting

Dit artikel bepaalt dat de gemeenteraad vooraf aan het opstellen aan de begroting (voor de zomer) een brief bespreekt, waarin de hoofdlijnen voor het beleid en de financiële kaders voor de komende jaren zijn vastgelegd. De kaders geven richting aan het college voor het opstellen van de ontwerpbegroting en de meerjaren raming.

Artikel 5. Autorisatie begroting en investeringskredieten

Artikel 5 bevat nadere regels voor de autorisatie van de begroting en investeringskredieten.

Naast lopende uitgaven doet een gemeente investeringen. Ook uitgaven voor investeringen moeten worden geautoriseerd. Voor de autorisatie van deze investeringskredieten is gekozen deze bij begrotingsbehandeling mee te nemen (lid 2). Wel kan de raad bij de begrotingsbehandeling aangegeven welke investeringskredieten hij op een later tijdstip wenst te autoriseren. Zo kan de raad de autorisatie van politiek belangrijke investeringen combineren met de behandeling van de inhoudelijke kant van het investeringsvoorstel. Het bedrag voor een dergelijke investering blijft wel op de begroting staan als voorziene uitgave, maar de raad autoriseert de uitgave nog niet. Het college is nog niet bevoegd verplichtingen voor de investering aan te gaan.

De in het derde lid genoemde voorstellen tot budgettaire wijzigingen hebben betrekking op de onderuitputting of overschrijding van de door de raad geautoriseerde budgetten en investeringskredieten en betreffen de uitvoering van wettelijke en reguliere taken binnen een programma. Nieuw beleid en of programmaoverstijgende financiële mutaties worden door het college middels een separaat voorstel, inclusief begrotingswijziging aan de raad voorgelegd.

Gedurende het begrotingsjaar kunnen nieuwe investeringsvoornemens op tafel komen die bij het opstellen van de ontwerpbegroting nog niet waren voorzien. Het laatste lid van het artikel regelt de autorisatie van de investeringskredieten voor deze investeringen.

Artikel 6. Uitvoering begroting

In dit artikel geeft de raad expliciet aan dat het college verantwoordelijk is voor een goede uitvoering van de begroting. Overigens is in de Wet dualisering gemeentebestuur bepaald dat een privaatrechtelijke rechtshandeling, zoals het aan- en verkoop van goederen en diensten, het aangaan van geldleningen en bankkredieten, etc. een taak is voor het college. De raad neemt daarover niet direct een besluit meer, maar houdt via het vaststellen van de uiteenzetting van de financiële positie en de financieringsparagraaf bij de begroting en rekening inzicht en invloed.

Compensatie binnen producten is zonder meer mogelijk. Hiervoor zijn op ambtelijk niveau in de budgethoudersregeling nadere eisen gesteld, o.a. de eis van budgettair neutrale bijstellingen (o.a. administratieve wijzigingen). Deze neutrale bijstellingen vinden plaats op het niveau van de productenraming, waarvan de raad zo spoedig mogelijk bij de tussentijdse informatievoorziening (vjn/njn) en/of jaarrekening (net wat eerder komt) kennis kan nemen.

Door de intern stringente budgetbewaking worden in beginsel geen betalingen gedaan zonder dat er budget is. Omdat formeel de raad de begrotingsbijstellingen dient te autoriseren, doet zich de paradoxale situatie voor dat de stringente budgetbewaking kan leiden tot een begrotingsonrechtmatigheid voor wat betreft de bijstellingen die plaatsvinden ná vaststelling van de laatste tussentijdse rapportage maar vóór vaststelling van de jaarrekening. Om dit te voorkomen is bepaald dat deze

bijstellingen door de raad in beginsel als geautoriseerd beschouwd, mits deze transparant blijken uit de jaarrekening. De raad kan zich dan alsnog een oordeel vormen. In het uiterste geval kan dit leiden tot een idemniteitsprocedure conform de gemeentewet (de raad heeft dan "bedenkingen" tegen de jaarrekening waardoor deze niet kan worden vastgesteld).

Begrotingsoverschrijdingen in een jaar kunnen ook nog na 31 december worden goedgekeurd door de raad, wanneer deze herkenbaar in de jaarrekening worden opgenomen. In het uiterste geval kan dit leiden tot een eerder genoemde idemniteitsprocedure.

Artikel 7. Wijzigen van de begroting

Behoeft geen nadere toelichting. Begrotingswijzigingen worden voorzien van een label incidenteel dan wel structureel, afhankelijk van het aantal jaren waarover de begrotingswijziging loopt.

Artikel 8. Tussentijdse rapportage

Een belangrijk onderdeel van de planning en control-cyclus voor de raad zijn de tussenrapportages (Voor- en Najaarsnota). Op basis van tussenrapportages wordt de raad geïnformeerd over de uitputting van budgetten en investeringskredieten en de voortgang van de uitvoering van het beleid. Het tweede lid bevat bepalingen over de minimale inhoud van de rapportage. Het derde lid bepaalt over welke afwijkingen ten opzichte van de begroting het college zich in de rapportage moet verantwoorden.

Artikel 9. Tussentijdse besluitvorming

Behoeft geen nadere toelichting.

Artikel 10. Informatieplicht

In dit artikel is de verwijzing naar het Protocol Actieve Informatieplicht opgenomen, waarin een nadere invulling van de informatieplicht van het college aan de raad is gegeven. Het betreft een uitwerking van het vierde lid van artikel 169 Gemeentewet. Dat artikel verplicht het college vooraf aan het aangaan van bepaalde verplichtingen de raad inlichtingen te verstrekken indien de raad daar om verzoekt of indien de uitoefening van deze bevoegdheden van het college ingrijpende gevolgen heeft voor de gemeente. De relevante onderwerpen heeft de raad in dit informatieprotocol vastgelegd.

Artikel 11. Post voor oninbare vorderingen

Deze post dient om tegenvallers op te vangen, op basis van ervaringscijfers en/of een individuele beoordeling van posten.

Artikel 12. Onvoorzien

Het ramen van een of meerdere posten onvoorzien is een verplichting vanuit BBV (artikel 25, lid 1).

Artikel 13. Incidenteel/ Structureel

Dit artikel geeft een uitleg over wanneer we iets als een incidenteel karakter of als een structureel karakter beschouwen.

Artikel 14. Structureel sluitende begroting

Behoeft geen nadere toelichting.

Artikel 15. Structurele dekking voor structurele kosten

Behoeft geen nadere toelichting.

Artikel 16. Algemene Reserve

Behoeft geen nadere toelichting, tevens wordt er verwezen naar de nota Weerstandsvermogen.

Artikel 17. Bestemmingsreserve

Behoeft geen nadere toelichting.

Artikel 18. Begrotingsposten

Behoeft geen nadere toelichting.

Artikel 19. Reserveringen

Behoeft geen nadere toelichting.

Artikel 20. Verplichtingen

Behoeft geen nadere toelichting.

Artikel 21. Kostprijsberekening

Artikel 212 Gemeentewet bepaalt in het tweede lid, letter b dat de verordening in ieder geval de grondslagen voor de berekening van de door het gemeentebestuur in rekening te brengen prijzen en tarieven voor rechten bevat. De grondslag voor de prijzen en tarieven vormt de samenstelling van de kostprijs van de diensten waarvoor prijzen en heffingen in rekening worden gebracht. In dit artikel staan de kaders voor de bepaling van de kostprijzen van de gemeentelijke diensten.

Het tweede lid bepaalt dat onder de (indirecte) kosten ook worden verstaan bijdragen aan voorzieningen voor noodzakelijke vervanging van betrokken activa en de compensabele btw. Hiermee wordt invulling gegeven aan de mogelijkheid die artikel 229b Gemeentewet biedt. De kaders in het artikel vormen de basis waarbinnen het college zijn systematiek van kostentoerekening kan vormgeven en de kostenverdeelsleutels voor de toerekening van indirecte kosten kan vaststellen.

De kostentoerekening dient minimaal elke bestuursperiode geactualiseerd te worden en in elk

geval bij grote organisatorische wijzigingen of bij grote wijzigingen in het

producten/dienstenbestand (bijv. bij uitbreiding gemeentelijk takenpakket).

Artikel 22. Vaststelling hoogte belastingen, rechten, heffingen en leges

Het vaststellen van de tarieven voor belastingen, rechten en leges is een bevoegdheid van de raad, die niet kan worden gedelegeerd (artikel 156 Gemeentewet). Het eerste lid van het artikel bepaalt dat de raad de tarieven jaarlijks vaststelt.

Het vaststellen van de prijs voor een gemeentelijke dienst of de levering van goederen of werken (welke niet vallen onder artikel 229 Gemeentewet) is een privaatrechtelijke besluit. Dergelijke besluiten zijn een bevoegdheid van het college (eerste lid, letter e artikel 160 Gemeentewet).

Daar waar bij het vaststellen van de prijs voor een gemeentelijke dienst of de levering van goederen of werken een publiek belang in het geding is en prijzen lager dan marktconform worden vastgesteld, is het aan de raad om het publiek belang te definiëren en het college kaders mee te geven voor het afwijken van marktconforme prijzen.

Artikel 23. Financieringsfunctie

De financieringsfunctie (treasury) is een belangrijk onderdeel van het middelenbeheer. Gezien de kwetsbaarheid van deze functie bevat artikel 212 Gemeentewet de expliciete bepaling dat de financiële verordening hierover regels voor het beleid en de organisatie bevat. In artikel 12 van de verordening wordt invulling aan deze wettelijke plicht gegeven. In het eerste lid staat als kader voor het financieel beleid de verwijzing naar het Treasurystatuut van de gemeente Heerlen, die bij de uitvoering in acht moeten worden genomen. Een gemeente kan echter binnen de ruimte die de Wet Fido biedt, ook kiezen voor strakkere of ruimere kaders. Het derde lid bevat richtlijnen voor de uitvoering van de financieringsfunctie.

Het verstrekken van leningen en garanties en het aangaan van financiële participaties mogen gemeenten alleen uit hoofde van de publieke functie (artikel 2 Wet Fido). Daarbij bepaalt het tweede lid van artikel 160 Gemeentewet dat een besluit tot de oprichting van en de deelneming in stichtingen, maatschappen, vennootschappen, verenigingen, coöperaties en onderlinge waarborgmaatschappijen niet eerder wordt genomen dan nadat de raad een ontwerpbesluit is toegezonden en hij zijn wensen en bedenkingen ter kennis van het college heeft kunnen brengen.

Daarbij draagt de verordening het college op bij het aangaan van dergelijke overeenkomsten zo mogelijk zekerheden te bedingen.

Artikel 24. Paragrafen, kaders en beleidsnota’s

De raad kan in de financiële verordening nadere kaders en uitgangspunten voor de paragrafen en de onderliggende beleidsnota’s stellen. In deze verordening zijn veelal alleen eisen gesteld aan het periodiek actualiseren van de onderliggende beleidsnota’s. Het gaat hierbij om een frequentie van eens in de 4 jaar.

De wetgever laat het uitwerken van de paragrafen over aan het lokaal bestuur, zodat dit goed aansluit aan de wensen van de raad. Het BBV onderscheidt de volgende ‘verplichte’ paragrafen:

• -

  Lokale heffingen inclusief het kwijtscheldingsbeleid (artikel 10)

• -

  Weerstandsvermogen (artikel 11)

• -

  Onderhoud kapitaalgoederen (artikel 12)

• -

  Financiering (artikel 13)

• -

  Bedrijfsvoering (artikel 14)

• -

  Verbonden partijen (artikel 15)

• -

  Grondbeleid (artikel 16).

De wetgever biedt bovendien de mogelijkheid om beleidsnota’s op te stellen, m.n. voor politiek-bestuurlijk van groot belang. De gemeente Heerlen onderscheidt de volgende ‘niet-verplichte’ beleidsnota’s:

• -

  Afschrijving en waardering

• -

  Reserves en voorzieningen

• -

  Algemene Subsidieverordening

• -

  Inkoop en aanbesteding.

De verplichte paragrafen vormen een integraal onderdeel van de gemeentelijke begroting en worden verantwoord in het jaarverslag. Voor wat betreft de wijze en inrichting van verantwoording van de niet-verplichte beleidsnota(’s) kan de raad aanvullende eisen stellen, als aanvulling op het bepaalde in het BBV. Het doel van de paragrafen is inzicht te geven in de financiële positie van de gemeente. Voor de verantwoording in het jaarverslag kunnen de eisen, die aan de tekstuele omvang van de paragrafen worden gesteld, verschillend zijn. Indien de paragraaf is gebaseerd op een actuele beleidsnota kan worden volstaan met informatie over de stand van zaken. Indien dergelijke nota ontbreekt, is uitgebreidere informatie verstrekking vereist. De paragrafen zijn verplicht tenzij het desbetreffende aspect voor de organisatie (financieel) niet aan de orde is.

Artikel 25. Administratie

Onder artikel 25 zijn algemene bepalingen opgenomen voor de inrichting van de gemeentelijke administratie. Op hoofdlijnen wordt opgedragen welke gegevens systematisch moeten worden vastgelegd en aan welke eisen deze gegevens moeten voldoen.

Artikel 26. Interne controle

De accountant toetst jaarlijks van de gemeenterekening of deze een getrouw beeld geeft van de gemeentelijke financiën en of de (financiële) beheershandelingen die eraan ten grondslag liggen rechtmatig zijn verlopen. Artikel 26 draagt het college op maatregelen te treffen opdat gedurende het jaar of vooraf aan de accountantscontrole, de gemeente zelf nagaat of de cijfers in de administraties een getrouw beeld geven en of de financiële beheershandelingen die aan de baten en lasten en de balansmutaties ten grondslag liggen rechtmatig (zijn) verlopen.

Artikel 27. Misbruik en oneigenlijk gebruik

Artikel 27 bepaalt dat in gemeentelijke regelingen en werkprocedures voldoende maatregelen worden getroffen om misbruik en oneigenlijk gebruik van gemeentelijke regelingen en eigendommen te beperken. Het gaat hierbij om bijvoorbeeld het treffen van voldoende verificatiemaatregelen vooraf van de antecedenten van een aanvrager van een gemeentelijke subsidie, zodat subsidies wel daadwerkelijk worden verstrekt aan rechthebbenden. Het treffen van afdoende beleid op het gebied van misbruik en oneigenlijk gebruik maakt deel uit van het rechtmatigheidoordeel van de accountant.

Artikel 28. Financiële organisatie

Artikel 28 geeft de uitgangspunten voor de financiële organisatie. Volgens het eerste lid letter a van artikel 160 Gemeentewet is het college bevoegd regels vast te stellen over de ambtelijke organisatie van de gemeente. Het college wordt onder cijfer 1, 2, 3 en 4 van het artikel uit de verordening opgedragen bepaalde van deze regels die de financiële organisatie betreffen, vast te leggen in besluiten.

De regels bedoeld onder de cijfers 1 en 2 kan het college gezamenlijk vastleggen in een organisatiebesluit. Hierin kunnen ook de regels voor de inrichting van de organisatie van de financieringsfunctie worden opgenomen, zoals wordt bedoeld onder cijfer 4.

Artikel 29. Nadere regels

Dit artikel spreekt voor zich. Bepaalde informatie op een verkeerd tijdstip openbaar maken via begroting, rekening, of andere openbare stukken kan de onderhandelingspositie of andere belangen van de gemeente schaden. Informatie over grondbeleid/grondexploitaties bijvoorbeeld kan op enig moment gevoelig zijn, net als informatie over lopende juridische procedures.

Artikel 30. Inwerkingtreding

Behoeft geen nadere toelichting.

Vaststelling

Uitgaande stukken van de raad moeten door de burgemeester worden ondertekend (artikel 75, lid 1 Gemeentewet). De griffier moet de uitgaande stukken van de raad medeondertekenen (artikel 107c Gemeentewet).

Binnen twee weken na vaststelling door de raad moet het college de verordening aan gedeputeerde staten zenden (artikel 214 Gemeentewet). Gedeputeerde staten kunnen te allen tijde een onderzoek instellen naar het beheer en de inrichting van de financiële organisatie en de verordening ex artikel 212 Gemeentewet (artikel 215 Gemeentewet).

De financiële verordening heeft alleen interne werking en is dus niet een besluit van algemene strekking in de zin van de Algemene Wet Bestuursrecht. De verordening hoeft dan ook niet te worden gepubliceerd voordat zij in werking kan treden.

Aldus besloten tijdens de vergadering van de raad der gemeente Heerlen van

5 april 2011.