Verordening op de Raadsonderzoekcommissies

Toelichting in raadsvergadering

Een of meerdere door de commissie aangewezen leden kunnen in de vergadering van de raad voorstellen of adviezen van de commissie toelichten.

Artikel 9

Ambtelijke ondersteuning

De griffier draagt zorg voor voldoende ambtelijke ondersteuning van de commissie. Zo nodig kan de griffier een beroep doen op de gemeentesecretaris om hem voor de duur van het onderzoek een of meer medewerkers ter beschikking te stellen.

Artikel 10

Vergaderingen

• 1.

  De commissie vergadert:

  • a.

    wanneer de voorzitter het nodig oordeelt;

  • b.

    wanneer tenminste drie leden een schriftelijk en met redenen omkleed verzoek daartoe aan de voorzitter richten. Indien de commissie uit drie leden bestaat, volstaat het aantal van twee leden.

• 2.

  De voorzitter stelt plaats en tijd van de vergadering vast en bepaalt of de vergadering openbaar dan wel besloten is.

• 3.

  Van de aankondiging van openbare vergaderingen van de commissie en van de daarin te behandelen onderwerpen wordt mededeling gedaan aan het college, de leden van de gemeenteraad en de pers.

Artikel 11

Geheimhouding

Indien geheimhouding wordt opgelegd omtrent het in een besloten vergadering behandelde en omtrent de inhoud van de stukken die aan de leden van de commissie worden overgelegd, worden deze stukken door de griffier op verzoek ter inzage aangeboden aan de leden van de raad. Zij zijn tot geheimhouding verplicht tot het moment waarop deze wordt ingetrokken.

Artikel 12

Stemmingen

Ten aanzien van stemmingen zijn de artikelen 26 tot en met 30 van het Reglement van Orde van overeenkomstige toepassing.

Artikel 13

Inwerkingtreding

Deze verordening treedt in werking op de 43e dag nadat zij is bekend gemaakt.

Artikel 14

Citeertitel

Deze verordening kan worden aangehaald als: Verordening op de Raadsonderzoekscommissies.

Aldus besloten tijdens de vergadering van de raad der gemeente Heerlen van 15 juni 2004.

griffier, voorzitter,

Toelichting op de Verordening op de Raadsonderzoekscommissies

Algemene toelichting

Op 7 maart 2002 is de Wet Dualisering Gemeentebestuur van kracht geworden. In het kader van de dualisering heeft de raad vervolgens op 4 november 2003 besloten tot de vaststelling van de verordeningen ingevolge de artikelen 212, 213 en 213A Gemeentewet (de zogenaamde Financiële Verordeningen), het wijzigen van de Verordening op de rekeningencommissie en het intrekken van een aantal beheersverordeningen. De nieuwe verordeningen zijn op 15 november 2003 van kracht geworden.

Op grond van die verordeningen heeft het college een algemene rapportageplicht, in de vorm van de begrotingscycli en de verantwoording over het programmatisch werken. Daarnaast is er een reeks aan nota’s die met vaste tussenpozen (meestal vierjaarlijks) verschijnen en waarin enerzijds verantwoording wordt afgelegd en de raad anderzijds de te volgen werkwijze / beleid vastlegt. Naast het vorenstaande hebben raadsleden uiteraard altijd het recht om inlichtingen te vragen ingevolge het bepaalde in de Gemeentewet.

Het instellen van een Raadsonderzoekscommissie is dan ook een zwaar en uitzonderlijk middel, dat voorbehouden is aan díe situaties waarin de reguliere informatieverschaffing tekort schiet, of waarin sprake is van een uitzonderlijke situatie of een groot maatschappelijk of bestuurlijk belang dat de toepassing rechtvaardigt. Daarbij moet tevens worden vooropgesteld dat het gaat om zaken waarin de raad bevoegd is.

De raad kan een onderzoek instellen naar alle aspecten van het beleid van het college en van de burgemeester. Daarbij moet echter rekening worden gehouden met het feit dat slechts een beperkt aantal personen tot medewerking kan worden verplicht. Bovendien kan er geen sanctie worden gesteld op het niet verstrekken, of verstrekken van onjuiste of onvolledige informatie.

Omdat een dergelijk onderzoek onder meer tot doel heeft om het vertrouwen in en het gezag van de raad in de samenleving te versterken, worden de mogelijkheden van onderzoek beperkt tot de onderwerpen die een reële kans van slagen hebben; dit teneinde contraproductieve effecten te voorkomen.

Als onderwerp van onderzoek kunnen dientengevolge slechts wezenlijke en ingrijpende zaken worden aangemerkt, die de lokale samenleving sterk bezighouden. Het onderzoek moet daarbij gericht zijn op waarheidsvinding en het leren van fouten, met het oog op beter functioneren in de toekomst. Het middel mag ook pas worden ingezet als andere middelen hebben gefaald en/of als het met het oog op het vertrouwen van het publiek in het openbaar bestuur van belang is dat de grootst mogelijke openbaarheid wordt betracht en ook pas nadat de raad zich ervan vergewist heeft dat het beschikbare instrumentarium niet toereikend is.

De wet biedt de commissie minder vergaande onderzoeksmogelijkheden dan indertijd is voorgesteld door de Staatscommissie Elzinga. De mogelijkheden zijn dan ook beperkter dan die welke een parlementaire enquêtecommissie ten dienste staan.

De mogelijkheid om personen onder ede te horen, tot verschijnen te dwingen, of inlichtingen te vorderen geldt alleen voor burgemeesters, ex-burgemeesters, wethouders, ex-wethouders, raadsleden, ex-raadsleden, ambtenaren en ex-ambtenaren en leden en ex-leden van door de raad, het college of de burgemeester ingestelde commissies. Zo nodig kunnen zij door de politie worden opgehaald. Dwangmiddelen ten aanzien van burgers ontbreken, omdat het onderzoeksrecht zich primair behoort te richten op het controleren van het bestuur zoals dat door het college en de burgemeester wordt gevoerd.

Gelet op de explicite bedoeling van de wetgever, is het niet mogelijk om langs privaatrechtelijke weg (mogelijk toekomstige) medewerking aan een onderzoek af te dwingen bij leveranciers, noch langs publiekrechtelijke weg bij subsidieontvangers of vergunninghouders.

Het wettelijk kader voor het onderzoeksrecht van de raad is te vinden in de artikelen 155a tot en met f Gemeentewet. Door het van overeenkomstige toepassing verklaren van de artikelen 82, 3e lid en 86, 1e lid heeft de wetgever de evenwichtige samenstelling en geheimhouding geregeld, zoals hij met de vantoepassingverklaring van de artikelen 139, 2e lid, 140 en 141 de publicatie van het besluit en de openbaarheid regelt.

In artikel 155a van de Gemeentewet wordt bepaald dat de raad bij verordening nadere regels moet stellen die in in ieder geval betrekking moeten hebben op de wijze waarop ambtelijke bijstand wordt

verleend aan de commissie. Daarnaast kan de raad nadere regels stellen met betrekking tot o.a. de werkwijze van de commissie. De onderhavige regeling is sober, maar biedt voldoende armslag om in te spelen op specifieke omstandigheden. De mogelijkheid bestaat om op een later tijdstip nog aanvullende regels te stellen, als de aard van een specifiek onderzoek dat noodzakelijk of wenselijk maakt.

Tegen het besluit om een onderzoek in te stellen, het besluit om de omschrijving van het onderzoek te wijzigen, de vordering om documenten te verstrekken, de vordering om als getuige of deskundige te verschijnen en een besluit dat getuigen alleen worden verhoord na het afleggen van de eed of belofte staat bezwaar en beroep open op grond van de Algemene wet bestuursrecht.

De verordening is niet referendabel in de zin van de Tijdelijke referendumwet. Zij bevat namelijk geen algemeen verbindende voorschriften. De verplichting voor bepaalde categorieën personen om medewerking te verlenen aan een door de raad in te stellen onderzoek vloeit immers niet voort uit de verordening, maar rechtstreeks uit de wet.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 2

In dit artikel zijn criteria opgenomen ter beperking van het aantal onderwerpen dat aan een onderzoek door een Raadsonderzoekscommissie kan worden onderzocht.

Het aantal leden van de onderzoekscommissie wordt per geval bepaald, en dient vooral afhankelijk van de zwaarte van de onderzoeksopdracht. Een evenredige politieke vertegenwoording is in dit kader niet belangrijk, omdat de commissie het onderzoek namens de gehele raad uitvoert.

Artikel 3

Gelet op het sobere karakter van deze verordening, wordt de raad hier de mogelijkheid geboden tot het stellen van aanvullende regels.

Artikel 5

Het werk van de commissie wordt in principe niet beïnvloed door verkiezingen en dergelijke. Wel kunnen individuele leden hun lidmaatschap verliezen als zij het lidmaatschap van de raad verliezen. Dit kan naast verkiezingen ook het gevolg zijn van ontzetting uit het kiesrecht na het plegen van een misdrijf.

Artikel 7

De commissie rapporteert aan de raad, zonder die rapportage van tevoren terug te koppelen met het college of de burgemeester. Wel wordt het bestuursorgaan waarop het onderzoek zich heeft gericht in de gelegenheid gesteld om zelf een reactie te geven, alvorens de raad besluit of de aanbevelingen van de commissie worden overgenomen.

Artikel 9

Dit artikel regelt de ambtelijke bijstand op de gebruikelijke wijze. Aan ambtenaren kan geen generieke geheimhoudingsplicht worden opgelegd. Ondersteunende ambtenaren afkomstig uit de reguliere ambtelijke organisatie blijven bovendien onder het gezag van het college vallen. Als zij in het kader van hun medewerking aan het onderzoek zaken tegenkomen die voor het college van belang zijn, dan zijn zij gehouden om daarvan mededeling te doen. Wel kan zowel de raad als de Raadsonderzoekscommissie besluiten om geheimhouding op te leggen met betrekking tot het in besloten vergadering behandelde; zie ook artkel 11.

AMBTELIJKE NOTITIE

N.a.v. de Commissie VVM van 26 april 2004.

Gequalificeerde minderheid

Tijdens de bespreking op 26 april 2004 tekende zich een meerderheid af voor het verzoek van de heer Hummel om de verordening zo te redigeren, dat een gequalificeerde minderheid van 1/3 deel van de raadsleden om een onderzoek kan verzoeken. Het college reageerde daarop bij monde van de heer Gresel positief.

Dit voorstel is getoetst aan de Gemeentewet. Artikel 30 Gemeentewet bepaalt dat voor het tot stand komen van een beslissing bij stemming een volstrekte meerderheid wordt vereist van degenen die een stem hebben uitgebracht. Het hier gewenste is derhalve in strijd met de dwingende voorschriften van de Gemeentewet en wordt daarom niet in het voorstel verwerkt.

Spoedeisendheid

Het is onduidelijk of het voorstel van de heer Hummel, gesteund door de heer Zuidgeest, om de invoering van deze verordening spoedeisend te verklaren omwille van een raadsonderzoek naar de Kredietbank c.q. het Glaspaleis op een meerderheid kan rekenen. Dat voorstel is daarom niet overgenomen. Desgewenst kan dit bij amendement door de raad worden vastgesteld, al dan niet na hoofdelijke stemming.

Door de inwerkingtreding spoedeisend te verklaren, is de verordening achteraf in plaats van vooraf referendabel, hetgeen een tijdwinst van ca. zes weken oplevert. Zij kan dan namelijk daags na publicatie in de eerstvolgende “De Uitkijk” in werking treden. De tekst van artikel 13 dient dan als volgt te luiden:

• 1.

  De inwerkingtreding van deze verordening dient een spoedeisend belang als bedoeld in artikel 25 van de Tijdelijke Referendumwet.

• 2.

  Deze verordening treedt in werking op de dag na bekendmaking.

Ambtelijke bijstand

Het recht op ambtelijke bijstand is vastgelegd in artikel 33 Gemeentewet. Dit is uitgewerkt in de Verordening op de ambtelijke bijstand, no. 01.30.32. Daarin wordt bepaald dat een raadslid zich tot de griffier wendt met een verzoek om bijstand bij het opstellen van voorstellen, amendementen en moties of andere bijstand. Deze bijstand wordt verleend door de griffier of een griffiemedewerker. Is dat niet mogelijk, dan verzoekt de griffier de secretaris om één of meer ambtenaren aan te wijzen die bijstand te verlenen. Is die bijstand niet naar genoegen, dan doet het raadslid hiervan ingevolge artikel 4 van de verordening mededeling aan de griffier of de secretaris.

De Verordening op de ambtelijke bijstand grijpt niet in op de hogere regeling ingevolge artikel 160 Gemeentewet. Daarin wordt dwingend bepaald dat het college regels stelt ten aanzien van de ambtelijke organisatie, alsmede de benoeming c.a. van ambtenaren, uitgezonderd griffiemedewerkers. Door de secretaris aan de griffier “uitgeleende” ambtenaren blijven derhalve onder de leiding en de verantwoordelijkheid van het college vallen, hetgeen een loyaliteitsconflict kan opleveren.

Voor de secretaris is hiervoor een oplossing gevonden door de introductie van de griffier. Voor beleidsambtenaren geldt dat ondersteuning van de raad tot hun takenpakket blijft behoren, waardoor zij in een spagaat tussen raad en college terecht kunnen komen. Deze dubbele loyaliteit bestond ook reeds in het monistische stelsel, maar is door het dualisme vergroot doordat college en raad sindsdien conflicterende belangen kunnen hebben. Daarbij komt dat de behoefte aan ondersteuning van de raad eerder toe dan af zal nemen, omdat de raad nu de bevoegdheid heeft om actief kaders te stellen en beleid te ontwikkelen en het college te controleren. Dit vraagt bij de ambtenaren om een professionele en neutrale opstelling, en bij de bestuursorganen om respect voor de vakinhoudelijke ambtelijke inbreng.

Vervolgens stelt zich de vraag hoe geheimhouding en vertrouwelijkheid is geregeld.

De algemene regel van vertrouwelijkheid (art. 2:5 Algemene wet bestuursrecht) geldt altijd, hetgeen betekent dat een ambtenaar verplicht is tot geheimhouding van gegevens met een (vermoedelijk) vertrouwelijk karakter.

Prof.Mr. D.J. Elzinga concludeert in Binnenlands Bestuur van 16 januari 2004 dat de Gemeentewet het niet toelaat om bij verordening een (aanvullende) algemene geheimhoudingsplicht op te leggen, of de mogelijkheid te creëren dat een individueel commissielid deze oplegt; een conclusie die ik deel. Dat betekent dat de raad respectievelijk commissies van de raad slechts op grond van artikel 25 Gemeentewet geheimhouding kunnen opleggen. Deze bindt dan niet alleen de individuele ondersteunende ambtenaar, maar werkt bovendien ook intern ten opzichte van het college.

Naar aanleiding daarvan moet overigens opgemerkt worden dat geheimhouding zich niet verdraagt met het principe van openbaarheid, waarop het raadsonderzoek is gericht. Het opleggen van geheimhouding dient dan ook slechts bij uiterste noodzaak te geschieden.