Algemene Inspraakverordening gemeente Hellevoetsluis

Ondertekening

Artikelsgewijze toelichting

Algemeen.

Artikel 150 van de Gemeentewet.

Sinds 1 januari 1994 is in artikel 150 van de Gemeentewet aan de raad de verplichting opgelegd een inspraakverordening vast te stellen. De VNG heeft in 1993 daarvoor een modelinspraak verordening opgesteld. Vele gemeenten hebben dit model overgenomen. In 2003 heeft de VNG deze verordening grondig herzien. De Modelinspraak verordening is aangepast aan diverse wetswijzigingen op nationaal niveau, bijvoorbeeld aan het klachtrecht dat inmiddels in hoofdstuk 9 van de Awb is opgenomen, de dualisering van het gemeentebestuur (Wet dualisering gemeentebestuur) en de inspraakverplichtingen in verschillende bijzondere wetten (zoals artikel 118 van de Algemene bijstandswet en artikel 7a van de Wet stedelijke vernieuwing). Tevens is het model aangepast aan de Aanwijzingen voor de decentrale regelgeving (Adr).

Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb.

Met deze herziening is tevens beoogd de inspraakverordening aan te passen aan de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb (Stb. 2002, 54). In deze wet wordt afdeling 3.4 van de Awb grondig herzien en artikel 150 van de Gemeentewet gewijzigd. Wij verwachten dat de Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb omstreeks 1 juli 2004 in werking zal treden, tegelijk met de nog in procedure zijnde Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure.

Ondanks het feit dat artikel 150 van de Gemeentewet volgens het overgangsrecht pas een jaar na de inwerkingtreding van de wet zal worden aangepast, hebben wij nu al de Modelinspraak verordening hierop aangepast om gemeenten in staat te stellen tijdig aan de nieuwe wetgeving te voldoen. Het is juridisch geen probleem om nu al de aanpassing te plegen, omdat dit ook volgens de huidige wetgeving kan. Bovendien was in het model van 1993 afdeling 3.4 Awb al van overeenkomstige toepassing verklaard.

Afdeling 3.4 Awb (oud/nieuw).

Afdeling 3.4 Awb bevat een procedure voor de voorbereiding van besluiten. Deze afdeling heeft als doelstelling het bevorderen van eenheid in de wetgeving en het systematiseren en vereenvoudigen van wetgeving. Bij het inwerkingtreden van de Awb in 1994 bestond naast deze afdeling nog een afdeling 3.5 die een uitgebreidere voorbereidingsprocedure kende. Met de nieuwe Wet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb is beoogd deze twee procedures ineen te schuiven en tegelijkertijd te vereenvoudigen. Bij de Aanpassingswet uniforme openbare voorbereidingsprocedure Awb wordt de nieuwe afdeling in verschillende bijzondere wetten van toepassing verklaard. In de wet zelf is afdeling 3.4 (nieuw) van toepassing verklaard op de inspraak bij provincies en gemeenten. De tekst van de nieuwe afdeling 3.4 Awb alsmede de tekst van het nieuwe artikel 150 Gemeentewet zijn als bijlage bij deze toelichting gevoegd.

Uit de laatste zinsnede van het nieuwe tweede lid van artikel 150 van de Gemeentewet blijkt dat afwijkingen van afdeling 3.4 Awb zijn toegestaan (zie ook de memorie van antwoord (MvA) Eerste Kamer, 2000-2001, 27 023, nummer 177b, blz. 3). Inde memorie van toelichting (MvT) op de wet (TK 1999-2000,27023, nummer 3, blz. 31) is te lezen dat in de inspraakverordening zowel geheel als gedeeltelijk kan worden afgeweken van afdeling 3.4 Awb. Dit laatste kan bijvoorbeeld geschieden in gevallen waarin het wenselijk is om wel een ontwerp ter inzage te leggen, maar de inspraak daarover op andere wijze te organiseren dan via het mondeling naar voren brengen van zienswijzen of om te werken met andere termijnen, aldus de MvT.

Inspraakprocedure/deregulering.

Aan inspraak kan op zeer uiteenlopende manieren worden vormgegeven. De VNG heeft gekozen voor een sobere regeling mede met het oog op het door haar ondersteunde dereguleringsstreven van opeenvolgende kabinetten. Door het van toepassing verklaren van de procedureregeling van afdeling 3.4 van de Awb en het weghalen van overbodige bepalingen (zoals het beklagrecht) en de onnodige paragraafindeling, is de verordening in 2003 nog verder gedereguleerd.

Bovendien maakt een globale raamregeling het mogelijk dat recht wordt gedaan aan de behoefte van in sprekers en gemeentebestuur mede in relatie tot aard, schaal en reikwijdte van het beleidsvoornemen waarop inspraak plaatsvindt. Een gedetailleerde en daardoor rigide wijze van regelgeving dient niet de belangen van insprekers.

Alternatieven voor inspraak.

Inspraak is onderdeel van het totale besluitvormingsproces, een naar tijd en strekking begrensde fase daarin. Het moet naar onze mening onderscheiden worden van de andere mogelijkheden die men heeft om zich tot het gemeentebestuur te wenden. Te denken valt hierbij aan het spreekrecht bij raads- en commissievergaderingen. Andere mogelijkheden die buiten de inspraak vallen zijn: het schrijven van brieven, het bezoeken van spreekuren, het houden van informatiebijeenkomsten, referenda enz. Inspraak is uiteraard ook van een andere orde dan de mogelijkheid om de uitkomsten van de beleidsvaststelling aan te vechten door middel van bezwaar en beroep.

Inspraak kan ook worden onderscheiden van interactieve beleidsvorming. Interactieve beleidsvorming is een werkwijze, met name bedoeld voor complexe beleidsprocessen waarbij meerdere factoren betrokken zijn, waarbij een overheidsorganisatie in een zo vroeg mogelijk stadium burgers, maatschappelijke organisaties, bedrijven of andere overheden bij het beleid betrekt om zo in een open en evenwichtige wisselwerking of samenwerking met hen tot de voorbereiding, bepaling, uitvoering of evaluatie van beleid te komen. Interactieve beleidsvorming mobiliseert daarbij de kennis en steun van betrokkenen bij beleidsproblemen waarvan de overheid op voorhand niet weet - of nog niet wil bepalen - hoe deze opgelost zullen worden.

Artikel 1

a. Inspraak: Er zijn veel omschrijvingen van het begrip inspraak. Bij de in dit artikel opgenomen formulering is aangesloten bij de tekst van artikel 150 van de Gemeentewet. Inspraak is een onderdeel van de voorbereiding en uitvoering van het gemeentelijk beleid en heeft een tweeledig doel. Enerzijds wordt aan belanghebbenden de mogelijkheid geboden om hun mening over beleidsvoornemens kenbaar te maken. Anderzijds biedt inspraak aan bestuursorganen een belangrijk hulpmiddel in het kader van de voor de beleidsvoorbereiding noodzakelijke belangenafweging. Inspraak is overeenkomstig artikel 150 van de Gemeentewet "eenzijdig" gedefinieerd, dat wil zeggen dat geen gedachtewisseling met het bestuursorgaan is inbegrepen. Wij adviseren echter het tweezijdige element van gedachtewisseling zo mogelijk wel onder de inspraakprocedure te brengen, omdat hiermee een derde doel kan worden gediend, te weten het creëren van draagvlak voor beleidsvoornemens (zie ook de algemene toelichting. onder Alternatieven voor inspraak, over interactieve beleidsvorming).

b. Inspraakprocedure: De verantwoordelijkheid voor het maken van een regeling over inspraak ligt ingevolge artikel 150 van de Gemeentewet bij de raad Zoals in de algemene toelichting is vermeld, is in de modelverordening afdeling 3.4 Awb van toepassing verklaard. Artikel 5, eerste lid, van bet model geeft het bestuursorgaan ruimte om een andere procedure te volgen. Het bestuursorgaan is  immers verantwoordelijk voor uitvoering, de nadere regeling en organisatie van de inspraak.

c. Beleidsvoornemen: Het begrip beleidsvoornemen is gedefinieerd als het voornemen van het bestuursorgaan tot het vaststellen of wijzigen van beleid. Het zal duidelijk zijn dat het hierbij niet gaat om de vaststelling van concrete besluiten of maatregelen, maar om de vorming van het beleid waarop deze kunnen worden gebaseerd.

Artikel 2

Om duidelijk te maken dat het bij inspraak niet gaat om een medebeslissingsrecht, is in dit artikel vastgelegd dat de inspraak de politieke verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders en de gemeenteraad niet aantast.

Artikel 3

In het eerste lid is bepaald dat elk bestuursorgaan ten aanzien van zijn eigen bevoegdheden besluit of inspraak wordt verleend bij de voorbereiding van gemeentelijk beleid. Het begrip bestuursorgaan is gedefinieerd in artikel  1:1, eerste lid van de Awb. Het omvat in elk geval raad, college en burgemeester. Elk bestuursorgaan van de gemeente kan zijn eigen beleidsvoornemens aan inspraak onderwerpen. In de MvT (TK 1999-2000, 27 023, nummer 3, blz 20) is vermeld dat het ter volledige beoordeling van de gemeenteraad blijft ten aanzien van welke beleidsvoornemens inspraak wordt verleend.

Omdat het in bepaalde gevallen doelmatiger zal kunnen zijn als inspraak geschiedt door middel van bijvoorbeeld spreekrecht bij raadsvergaderingen, blijft door de formulering van het eerste lid de mogelijkheid bestaan dat voor bepaalde beleidsvoornemens een andere wijze van inspraak wordt geregeld.

In lid 2 is bepaald dat inspraak altijd wordt verleend indien een wettelijk voorschrift daartoe verplicht.

In het derde lid wordt aangegeven dat ten aanzien van bepaalde beleidsvoornemens geen inspraak wordt opengesteld.

Artikel 4

Inspraak wordt verleend aan ingezetenen en belanghebbenden.

Artikel 5

In het eerste lid wordt door het bestuursorgaan per beleidsvoornemen bekeken of er inspraak wordt verleend, en zo ja, hoe deze inspraak het beste gestalte kan krijgen.

In het tweede wordt de opdracht gegeven aan het ambtelijk apparaat bij iedere beleidsnota een "advies" aan het bestuursorgaan te geven omtrent de eventueel te volgen inspraakprocedure. In deze communicatieparagraaf kan ook aangegeven worden of er een andere procedure gevolgd dient te worden. Dit kan zowel een van de verordening afwijkende procedure zijn als de wettelijke verplichting een Awb-procedure te doorlopen. Uitgangspunt is dat bij elk beleidsvoornemen van enige importantie een projectbeschrijving wordt gevoegd, waarin een  communicatieparagraaf is opgenomen. De inspraak wordt vastgelegd in de communicatieparagraaf. Dat kan door vast te stellen dat de inspraakverordening van toepassing is, of door het in het vooruitzicht stellen van een afwijkende procedure.

Het derde lid opent de mogelijkheid om ook anderen in de gelegenheid te stellen hun zienswijze naar voren te brengen. Een voorbeeld hiervan zijn aangrenzende gemeenten, waarvan inwoners worden "getroffen" door beleid van de gemeente Hellevoetsluis.

Het vierde lid geeft de eigenlijke procedure weer. Deze is sterk geënt op de Awb-procedures.

Het bestuursorgaan moet aangeven op welk beleidsvoornemen inspraak wordt verleend. Het moet naar buiten toe duidelijk zijn om welk beleidsvoornemen het gaat en wat de inhoud hiervan is. Meestal zal een korte weergave van de zakelijke inhoud kunnen volstaan.

Het bestuursorgaan geeft de vorm aan waarin inspraak zal plaatsvinden.

De keuze van de inspraakvorm mag niet strijdig zijn met het doel van de inspraak (artikel 2).

De termijn waarbinnen inspraak wordt verleend, in welke vorm dan ook, is tenminste vier weken. Dit om de burgers in staat te stellen de stukken in te zien en zich een beeld te vormen van het beleidsvoornemen.

Het bestuursorgaan geeft aan waar en wanneer de relevante stukken ter inzage liggen en er eventueel een kosteloze toelichting gekregen kan worden. Ook hier dient het doel van de inspraak niet in de knel te komen.

De burger dient dus voldoende gelegenheid te krijgen de stukken in te zien. Deze stukken dienen een goed beeld te geven van het beleidsvoornemen en alle relevante informatie te bevatten die voor een goede beoordeling noodzakelijk is (de Awb-procedures zijn hier erg streng in).

De onder e en f genoemde procedure-eisen en de in het vierde lid gestelde eis, zijn opgenomen om geen "valse" verwachtingen te wekken bij de burger. De zorg voor duidelijkheid omtrent de randvoorwaarden voorkomt ongerechtvaardigde verwachtingen.

Het naderhand terugkoppelen richting de inspreker (artikel 9, lid 3) is ook van belang om de relatie met de burger te versterken en aan te geven dat de inspraak serieus wordt genomen.

Het vijfde lid opent de mogelijkheid voor het bestuursorgaan andere terreinen van gemeentelijke besluitvorming open te stellen voor inspraak. Dit zal per geval bekeken moeten worden, en aangegeven worden in de communicatieparagraaf.

Artikel 6

Ten aanzien van de bekendmaking stelt de Awb-procedure strenge eisen. De inspraakprocedure en het beleidsvoornemen dienen bekend te worden gemaakt op zodanige wijze dat de burger weet wat de (zakelijke) inhoud van het beleidsvoornemen is, waar en wanneer hij de stukken kan inzien en hoe hij zijn zienswijze bekend kan maken.

Artikel 7

Hier zijn de mogelijke inspraakvormen aangegeven, waarbij rekening is gehouden met moderne communicatiemiddelen als e-mail en web-mail.

Inspraak kan vorm krijgen op verschillende manieren. Hierbij hoeft niet alleen gedacht te worden aan de hoorzitting en het indienen van schriftelijke bedenkingen, maar ook bijvoorbeeld een referendum of een adhesie betuiging behoren tot de mogelijkheden.

Artikel 8

Dit artikel geeft het bestuursorgaan de mogelijkheid van de inspraakverordening af te wijken (indien de Awb-procedures van toepassing waren verklaard was dit niet mogelijk geweest). In spoedeisende gevallen of in gevallen waarbij de aard van het beleidsvoornemen een gewijzigde inspraakprocedure eist is wijziging mogelijk.

Artikel 9

Een begonnen inspraakprocedure eindigt niet op het moment dat de termijn voor inspraak wordt gesloten, maar pas nadat er een eindverslag van de inspraak is gemaakt. Het eindverslag dient een volledig overzicht te bevatten van zowel de mondelinge als de schriftelijke inspraakreacties. Volstaan kan worden met een korte zakelijke weergave van de naar voren gebrachte opvattingen en vermelding van de personen die hun opvatting naar voren hebben gebracht.

Tevens bevat het eindverslag een verslag van eventuele eerder gehouden hoorzittingen of bijeenkomsten.

Een dergelijk verslag wordt tussentijds reeds ter kennis gebracht van degenen die daar hun zienswijze naar voren hebben gebracht.

Het eindverslag moet ter kennis worden gebracht aan degenen die hun mening kenbaar hebben gemaakt. De vorm waarin dat moet plaatsvinden is niet voorgeschreven.

Mede afhankelijk van het aantal insprekers kan worden gekozen tussen een persoonlijke toezending van het eindverslag, dan wel het eindverslag ter inzage te leggen.

In dat laatste geval moet een publicatie op de gebruikelijke wijze plaatsvinden.

Artikel 11

De inwerkingtreding kan op verschillende manieren worden geregeld:

a.    concrete datum van inwerkingtreding;

b.    de 43e dag na de publicatie, tenzij een beroep is gedaan op de Tijdelijke Referendumwet.