Beleidsplan integrale handhaving 2009-2012 (wijzigingen op plan 2005-2008)

Raadsvoorstel

Inleiding: In 2005 heeft uw raad het beleidsplan integrale handhaving 2005 – 2008 vastgesteld. Op grond van jaarlijkse programma’s is hieraan uitvoering gegeven. Nu deze periode gaat eindigen, is het moment gekomen om het beleid voor een nieuwe periode vast te stellen. Dit voorstel voorziet hierin.

Feitelijke informatie:

Tussentijdse evaluatie 2007

In 2007 is het handhavingsbeleid tussentijds met u geëvalueerd. Er werd geconstateerd dat handhaving door de gepleegde investeringen steeds merkbaarder is in onze gemeente terwijl tegelijkertijd ook duidelijker wordt waar de begrenzingen liggen. Die begrenzingen zitten hem met name in:

- De verplichtingen ingevolge de samenwerking met andere handhavings

partners die voornamelijk op regionale schaal is georganiseerd;

- De invoering van nieuwe regelgeving;

- De onevenredige inspanning die sommige burgers van ons vragen;

- De noodzakelijke capaciteit voor beheer en verbetering;

- De omvang en samenstelling van de personele formatie.

Samengevat waren de conclusies dat:

- Bij ongewijzigde prioriteiten geen ruimte bestaat voor nieuwe taken of intensivering van bestaande taken;

- De ruimte om te schuiven met prioriteiten ook beperkt is en alleen bestaat in relatie tot ruimtelijke ordening en de algemene plaatselijke verordening/bijzondere wetten;

- Een heroriëntatie op het bouwtoezicht noodzakelijk is.

Wij besloten aan de hand van de gevoerde discussie om een eenvoudige actualisering van het handhavingsbeleid voor 2009 – 2012 voor te bereiden. Een nieuwe, uitgebreide analyse voor het handhavingsbeleid heeft onder de huidige omstandigheden volgens ons geen toegevoegde waarde.

Om ruimte te kunnen bieden aan het intensiveren van bestaande taken, met name op het gebied van ruimtelijke ordening/bouwen, hebben we bovendien besloten om per direct 1 extra fte in te zetten voor handhaving en via de voorjaarsnota en begroting 2009 nog 1 fte.

Verdere aandachtspunten huidig beleid

Sinds de gehouden evaluatie en tijdens de voorbereiding van dit raadsvoorstel zijn er verdere aandachtspunten gebleken die we graag met u willen delen voordat we aan de voorstellen tot verandering toekomen. Overigens zijn deze zaken niet allemaal nieuw en zijn ze deels ook onderkend in het huidige beleidsplan. Het gaat om het volgende:

• 1.

  Het huidige beleidsplan biedt onvoldoende waarborg voor integrale handhaving. De prioritering op grond van het beleidsplan heeft namelijk tot gevolg dat bij overtredingen op een bepaalde locatie niet alle overtredingen worden aangepakt. Zo kan het bijvoorbeeld gebeuren dat vanuit de prioriteit veiligheid wel de brandveiligheid van een gebouw wordt aangepakt maar niet het op grond van het bestemmingsplan strijdige gebruik van datzelfde gebouw.

• 2.

  Het huidige beleidsplan biedt door genoemde prioritering onvoldoende waarborg dat “verse”, relatief gemakkelijk aan te pakken overtredingen direct worden aangepakt. Dit doet zich met name voor op het terrein van ruimtelijke ordening/bouwen. Zeker waar deze overtredingen voor velen zichtbaar zijn, leidt dit tot imagoschade voor de gemeente.

• 3.

  De houdbaarheid van de gevolgde werkwijze op grond van het huidige beleidsplan blijkt inmiddels kwetsbaar te zijn bij de rechter. De jurisprudentie laat namelijk zien dat handhavingsverzoeken slechts voor een beperkte termijn en onder bepaalde voorwaarden mogen worden geweigerd. De bestaande werkwijze in relatie tot de beschikbare capaciteit biedt hiervoor onvoldoende soelaas.

• 4.

  Het huidige beleidsplan kent een groot aantal handhavingsthema’s en die zijn geprioriteerd over de categorieën grote, gemiddelde en geringe noodzaak. Binnen die handhavingsthema’s zijn de vesting Heusden, de Loonse en Drunense Duinen en het buitengebied drie thema’s met een geografische duiding.

  • Wat voor de Loonse en Drunense Duinen geldt, moet naar onze mening ook gelden voor andere natuurgebieden in onze gemeente.

  • Inzake het buitengebied zijn er nog veel handhavingszaken die relatief oud zijn en veel dossieronderzoek vragen. Vaak gaat het hierbij ook om illegale bouw, een overtredingsoort die in dergelijke oudere gevallen extra bezwarend werkt op de betrokkenen. De complexiteit wordt vergroot omdat een nieuw normenkader in de vorm van een actueel bestemmingsplan (nog) ontbreekt. Hierdoor blijven we gemakkelijk “hangen” in dit soort zaken of slepen ze zich moeizaam voort gedurende een langere periode. De verwachting is overigens dat het nieuwe bestemmingsplan voor het buitengebied wel een aantal van deze zaken zal oplossen door ze te legaliseren.

• 5.

  Door externe invloeden, bestuurlijke wensen en met het groeien van de personele formatie zijn in de afgelopen jaren al afwijkingen ontstaan van het beleidsplan. Voor een deel gaat het hier om zaken die in het beleidsplan zijn opgenomen onder de zogenaamde plusvarianten. Zo is er sinds vorig jaar voor gekozen om toch alle in gang zijnde illegale bouw direct stil te leggen. Verder is het horecaproject opgestart en dit resulteert in een continue aandacht voor de horecasector waarbij, afwijkend van het beleidsplan, direct wordt gereageerd op overtredingen. Het levert veel waardering op van de betrokken rijksinspecties en de horecabelangenvereniging. Het vraagt momenteel wel een inzet van zo’n 400 à 500 uren per jaar en deze uren gaan ten koste van andere controles van bedrijven. Daarnaast is in de laatste uitvoeringsprogramma’s ook extra ruimte geboden voor bestuurlijke wensen (ad hoc, bepaalde specifieke gevallen) en het behouden van een pakkans (de zogenaamde “tombola” waarbij periodiek enkele niet-geprioriteerde zaken alsnog worden opgepakt).

• 6.

  Het toezicht op sloopwerken met asbest is de afgelopen jaren niet voldoende (en niet overeenkomstig het beleidsplan) uitgevoerd.

• 7.

  Een structurele aanpak van het herstel van eigendomsgrenzen kan niet gebeuren zonder extra capaciteit/budget.

Actuele ontwikkelingen

Behalve de tussentijdse evaluatie en de hiervoor genoemde aandachtspunten zijn er actuele ontwikkelingen op het beleidsterrein van handhaving die in dit voorstel niet onvermeld mogen blijven.

Allereerst is er nieuwe rijksregelgeving, deels al ingevoerd, deels nog in voorbereiding, die consequenties heeft voor de uitvoering van de handhavingstaken. Het zogenaamde Activiteitenbesluit en het Gebruiksbesluit leiden in veel gevallen tot afschaffing van de verplichting om een milieu- of gebruiksvergunning aan te vragen. Daarvoor in de plaats komen uniforme regels gekoppeld aan een meldingsplicht voor de betrokken bedrijven en gebruikers van gebouwen. Het accent verschuift hiermee van vergunningverlening naar handhaving. Van de handhavers wordt verwacht dat ze de toepasselijke uniforme regels per bedrijf vaststellen en daarop controleren. De regelgeving blijft daarnaast echter ook de mogelijkheid bevatten om nadere voorschriften te stellen en daar kan door burgers om worden gevraagd. Zeker in klachtensituaties vormt dit een aparte dimensie en zal van geval tot geval moeten worden bepaald in hoeverre deze maatwerkvoorschriften kunnen worden opgelegd. Bovendien staat daartegen bezwaar en beroep open voor belanghebbenden.

Verder is er de komst van de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht (WABO), naar verwachting in 2010. Deze wet wil ruim 25 soorten vergunningen van verschillende overheden onderbrengen in één omgevingsvergunning en hiermee een klantgericht en eenduidig systeem van vergunningverlening realiseren voor burger en bedrijfsleven. Op grond van deze wet wordt een aantal kwaliteitseisen aan de uitvoering gesteld in het ontwerp-Besluit Omgevingsrecht (BOR). Deze gelden ook voor de handhaving. De eerdere professionaliseringsslag die op het gebied van milieu heeft plaatsgehad, en waarvan het integrale handhavingsteam in onze organisatie een resultaat is, verbreedt zich daarmee nu naar het omgevingsrecht als geheel. Door het ministerie is een wegwijzer opgesteld die gemeenten moet helpen om aan de wettelijke vereisten te gaan voldoen. Aan de meeste daarvan voldoen we in Heusden al wel (analyse gevolgd door beleid, jaarlijks uitvoeringsprogramma, structurele middelen, monitoring en jaarlijkse rapportage/evaluatie). Verder staat in de eisen van het ontwerp-BOR dat de handhavingsorganisatie ook buiten kantooruren bereikbaar en beschikbaar moet zijn en dat er voor de toezichthouders een roulatieschema moet zijn voor de handhaving van bedrijven. Ook hierin zullen we, eventueel in samenwerking met andere bevoegde gezagen, moeten gaan voorzien.

Van zeer recente datum, nog ingrijpender, ook voor de zojuist beschreven ontwikkelingen rondom de WABO/BOR, is het rapport van de commissie Mans. Deze commissie adviseerde medio dit jaar op verzoek van ministers Cramer en Hirsch Ballin over de efficiënte en effectieve handhaving van VROM-regels door provincies en gemeenten. Het rapport signaleert een fors aantal knelpunten en stelt voor om te komen tot 25 uitvoeringsdiensten op de schaal van de veiligheidsregio’s. Dit moet bij wet worden geregeld waardoor dan een verplichte deelname ontstaat voor o.a. de gemeenten, de provincies, waterschappen enz. Overigens gaan de bevoegdheden volgens het rapport niet over naar de uitvoeringsdiensten.

Het kabinet neemt eind oktober een formeel standpunt in over het rapport maar alles wijst er intussen op dat de adviezen worden overgenomen. Minister Cramer heeft aangegeven dat de zogenaamde omgevingsdiensten, belast met de voorbereiding en uitvoering van zowel vergunningverlening als handhaving, er eind 2011 moeten zijn.

Een andere noemenswaardige ontwikkeling betreft de politie. Deze beperkt zich meer en meer tot haar kerntaken. Dit betekent dat er taken worden afgestoten, niet in de laatste plaats aan gemeenten. De zorg over gevonden voorwerpen is een sprekend voorbeeld. Maar ook “lichte” milieuovertredingen en zogenaamde “kleine ergernissen” in de openbare ruimte worden niet langer tot de kerntaken gerekend. Dit betekent dat het aan de gemeenten wordt overgelaten om deze taken op te pakken. In samenhang hiermee komen er twee nieuwe instrumenten voor gemeenten beschikbaar: de bestuurlijke boete (2009) en de bestuurlijke strafbeschikking (2010). Een nadere oriëntatie op beide instrumenten wordt uitgevoerd. Financieel gezien lijkt er echter geen reden voor optimisme door de verplichte uitvoeringseisen die met het gebruik van de instrumenten samenhangen.

Een soortgelijke ontwikkeling staat op stapel inzake het toezicht op de drank- en horecaregelgeving. Er is een wijziging van de Drank- en Horecawet in voorbereiding waardoor toezichthoudende bevoegdheden zullen worden overgedragen van de Voedsel- en Warenautoriteit aan de gemeente. De planning hiervoor is 2010. Dit zal belangrijke gevolgen hebben voor het gemeentelijk toezicht.

In november 2007 heeft minister Cramer een zogenoemd Klimaat-akkoord met de gemeenten afgesloten. In dit akkoord zijn afspraken gemaakt over de klimaatplannen van gemeenten en de financiële ondersteuning door de rijksoverheid. Daartoe heeft het rijk de SLOK-regeling (stimulering van lokale klimaatinitiatieven) opengesteld. Vanuit onze gemeente worden de voorbereidingen getroffen voor een aanvraag van middelen uit deze regeling. Een aanvraag bevat de prestaties en doelstellingen voor klimaat en energie en de projecten die de gemeente binnen de regeling wil uitvoeren. Voor het bereiken van de klimaatdoelstellingen en een geslaagde uitvoering van de concrete projecten zijn middelen nodig waaronder naar verwachting ook toezichtscapaciteit.

Afweging: Vorenstaande bevindingen zijn door ons afgewogen met het oog op de gewenste actualisering van het handhavingsbeleid. De geschetste actuele ontwikkelingen zijn in een stadium dat hieraan nu nog geen overwegende betekenis kan worden toegekend.

Het huidige beleidplan is een goede basis en blijft dat. Zo komen wij tot de volgende voorstellen voor de komende periode:

• 1.

  Meer projectmatig werken.

• Door in hoofdzaak projectmatig te werken kan tegemoet gekomen worden aan de huidige bezwaren waar het de gebrekkige integraliteit en de prioritering betreft. Mede aan de hand van diverse signalen uit het veld kan zowel integraal, thematisch, geografisch of in een combinatie daarvan worden gehandhaafd. Dit gebeurt dan op de belangrijke en vooraf per project te formuleren aspecten. In de jaarlijkse uitvoeringsprogramma’s worden de projecten benoemd. Langs deze weg kan ook worden geborgd dat verzoeken om handhaving niet tot in oneindigheid op afhandeling blijven wachten.

• 2.

  Loslaten van het buitengebied als apart handhavingsthema en de naamgeving van het thema Loonse en Drunense Duinen wijzigen in Natuurgebieden.

  • Om meer projectmatig werken mogelijk te maken, moeten we het buitengebied als apart handhavingsthema loslaten. Het betekent echter niet dat de aandacht voor het buitengebied verloren gaat bij de keuze voor projecten.

  • Zoals opgemerkt moet het toezichtsregime voor de Loonse en Drunense Duinen toepasselijk zijn voor alle natuurgebieden in onze gemeente.

• 3.

  Het regulier bouwtoezicht nader te regelen via het komende bouwkwaliteitsplan.

  • De tussentijdse evaluatie van vorig jaar en ook de rapporten van de VROM-inspectie gaven de noodzaak aan van een bouwkwaliteitsplan waarin beleid, toetsing en toezicht integraal worden vastgelegd. Dit bouwkwaliteitsplan wordt momenteel voorbereid. De VROM-inspectie blijft hierbij betrokken.

  • Het effect dat we bereiken doordat inmiddels alle in gang zijnde illegale bouw wordt stilgelegd, willen we ook in de komende periode behouden.

• 4.

  Experimenteren met aanpak “verse”, relatief makkelijk aan te pakken overtredingen.

  • Om het naleefgedrag en imago verder te verbeteren, willen we gaan experimenteren met de aanpak van deze overtredingen. Het gaat dan met name om zaken op het terrein van ruimtelijke ordening/bouwen. Om snel en adequaat te kunnen optreden is naast mandaat ook een zelfstandige (juridische) beoordeling binnen het team Handhaving een belangrijke randvoorwaarde. Hiervoor is een bestuurlijk vastgelegd kader van belang zoals we inmiddels ook kennen bij de afhandeling van inkomende principeverzoeken op het gebied van ruimtelijke ordening/bouwen. Langs deze weg moet het mogelijk worden direct “lik op stuk” te geven bij dit soort overtredingen. Dit experiment zal door omstandigheden van personele aard (ziekte en zwangerschapsverloven) naar verwachting eerst in de loop van 2009 kunnen worden opgestart.

• 5.

  De ontwikkelingen inzake de handhaving van de horecasector de komende tijd te blijven volgen. Zorgdragen voor bijsturing als hierin geen verandering komt zodat het milieutoezicht op redelijk niveau blijft.

  • Als het toezicht op de horeca onevenredig veel capaciteit blijft vragen, moet hieraan praktisch betekenis worden toegekend. Om te blijven voldoen aan de hoogste prioriteiten (veiligheid), de behoefte aan integrale handhaving, en daarmee behoud van kwaliteit, kan uiteindelijk een extra investering in het milieutoezicht noodzakelijk zijn.

• 6.

  Over de aanpak van herstel van eigendomsgrenzen te besluiten op grond van een apart voorstel dat u binnenkort wordt voorgelegd.

Inzet van middelen: De extra inzet van 2 fte om ruimte te bieden aan de intensivering van bestaande taken, met name op het terrein van ruimtelijke ordening/bouwen, is in de begroting opgenomen.

Communicatie

Wij stellen voor om over het besluit te communiceren via de website en de gemeentelijke informatiepagina. Daarnaast zullen wij het besluit toesturen aan de provincie, het servicepunt Handhaving en de inspectie VROM.

Advies: Wij stellen u voor bijgaand besluit vast te stellen.

Naar aanleiding van de informatievergadering:

BESLUIT

De gemeenteraad van Heusden in zijn openbare vergadering van 16 december 2008;

gezien het voorstel van het college van 21 oktober 2008, doc.nr. V200801216;

b e s l u i t :

tot de voorgestelde wijzigingen in het handhavingsbeleid voor de periode 2009 – 2012.