Nota handhaving Wet verontreiniging oppervlaktewateren 2004

1.1. Achtergrond van de nota

Een goede en adequate handhaving begint met goede en adequate regelgeving1. Landelijk wordt aanbevolen om bij het opstellen van vergunningen en AMvB’s meer dan tot nu toe ook de handhaving te betrekken. Handhaving is namelijk niet alleen de sluitpost van waterkwaliteitsbeheer, het is een essentieel middel in het bereiken van doelstellingen. Bij de handhaving gaat het niet alleen om het inzetten van bestuursrechtelijke en strafrechtelijke sanctiemiddelen. De preventieve rol die handhavers kunnen spelen is minstens zo belangrijk. Voorlichting en communicatie zijn bestuurlijke preventieve instrumenten die in het handhavingsproces een belangrijke rol spelen. Echter de eigen verantwoordelijkheid van de bedrijven staat centraal.

De voorliggende Nota is een herziening en een uitbreiding van de Nota handhaving Wvo 20012. Herziening was nodig in verband met ontwikkelingen op het terrein van wetgeving en beleid en het landelijke professionaliseringstraject van de milieuhandhaving.

In deze nota wordt, op basis van de eisen die aan een adequaat handhavingsproces worden gesteld, de handhaving van de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo) en aanverwante regelgeving door het Hoogheemraadschap van Rijnland weergegeven. Een visie voor de lange termijn maakt hier onderdeel van uit.

Het bedrijfsplan, dat jaarlijks wordt vastgesteld, is de concrete uitwerking van deze nota.

Op 1 januari 2005 gaat het Hoogheemraadschap van Rijnland fuseren met drie waterschappen te weten, waterschap Groot Haarlemmermeer, waterschap Wilck & Wiericke en waterschap de Oude Rijnstromen. Vanaf dat moment zal de handhaving van de Keur worden ondergebracht bij de afdeling die de handhaving organiseert voor de Wvo. De handhaving van de Keur is op dit moment nog niet meegenomen in de voorliggende nota. De reden hiervoor ligt in het verschil in regime en de behoefte aan aansluiting bij de bestaande uitvoeringspraktijk.

Na 1 januari 2005 maakt de handhaving van de Keur onderdeel uit van de afdeling handhaving Wvo, waarna stroomlijning van de handhaving zo spoedig mogelijk zal worden bewerkstelligd.

Deze nota bestaat uit twee delen. Een beleidsdocument met daarin het handhavingsbeleid van het Hoogheemraadschap van Rijnland weergegeven, en een werkdocument behorende bij de Nota handhaving Wvo. In dit werkdocument worden de meer uitvoerende zaken uitgewerkt. Binnen de kaders van de huidige nota zijn geringe afwijkingen mogelijk, de daadwerkelijke wijzigingsbevoegdheid ligt bij het bestuur van het Hoogheemraadschap van Rijnland.

1.2. Doel van de nota

De nota die voor u ligt is een beleidsnotitie, gebaseerd op de landelijke beleidslijn zoals vastgelegd in de CIWnota

“Handhaven, een kwestie van kunnen, willen en doen”3, voor de wijze waarop de naleving van de Wvo en

aanverwante regelgeving door het Hoogheemraadschap van Rijnland wordt bevorderd.

Deze nota kent de volgende doelstellingen: 

• •

  Het leveren van een bijdrage vanuit de handhaving aan de algemene doelstelling van de Wvo: bestrijden en

  voorkomen van verontreiniging en aantasting van het oppervlaktewater met het oog op de verschillende

  functies die het water vervult; 

• •

  Aanpassing van de Nota handhaving 2001 door verwerking van landelijke ontwikkelingen zoals de

  professionalisering van de milieuwethandhaving; 

• •

  Een totaalvisie geven hoe Rijnland met de handhavingsinstrumenten omgaat en inzicht geven in de manier

  waarop handhaving functioneert in het geheel van taken en middelen; 

• •

  Het geven van een visie op de samenwerking, zowel intern als extern.

1 Vergunningen en Algemene Maatregelen van Bestuur (AMvB)

2 Op 13 december 2000 in de Verenigde Vergadering vastgesteld

3 Commissie Integraal Waterbeheer mei 2001

2.1. Interne ontwikkelingen

Vanaf het moment dat de Nota Handhaving Wvo 2001 operationeel is geworden, heeft zich een aantal interne ontwikkelingen voorgedaan die invloed hebben gehad op de huidige werkwijze. Deze interne ontwikkelingen hebben hun weerslag gekregen in dit document en, waar nodig, is het handhavingsproces hierop aangepast. 

Knelpuntennotitie

Bij de vormgeving van de sector Water (1 september 1999) zijn de afdelingen Vergunningen en Emissies, alsmede Toezicht en Controle qua structuur, formatie en taken bijna ongewijzigd opgenomen in de nieuwe sector Water. Alleen de coördinatie van de aanpak van diffuse bronnen is als nieuwe taak bij de afdeling Vergunningen en Emissies neergelegd. In de periode 2000 t/m 2002 zijn de fluctuaties in het takenpakket binnen en tussen deze afdelingen opgevangen. Om de taakscheiding tussen vergunningverlening en handhaving binnen Rijnland verder door te voeren, is op grond van de knelpuntennotitie besloten om de handhaving van het Bouwstoffenbesluit over te hevelen naar het takenpakket van de afdeling Toezicht en Controle.

Automatisering

Voor de handhaving wordt binnen Rijnland gebruik gemaakt van de reguliere PC-pakketten en van applicaties op een IBM AS400 systeem. Deze applicaties bestaan uit een registratie van bedrijfs-, vergunnings- en lozingsgegevens (EMIS) en een systeem dat de planning en bewaking van de voortgang van bedrijfsbezoeken inzichtelijk maakt (CSBB). Rapportage uit dit systeem wordt uitgevoerd met een aparte, op Windows-gebaseerde rapportagetool, te weten Business Objects.

Samenwerking

Samenwerking met de handhavingspartners is noodzakelijk om overtredingen efficiënt aan te pakken. Eind 1999 heeft Rijnland daartoe 5 bestuursovereenkomsten getekend.4 Vanaf het begin van de ondertekening van de bestuursovereenkomsten binnen de beide provincies, heeft de nadruk qua inzet en capaciteit voornamelijk gelegen op beleidsniveau. Veel energie is gestoken in implementatieprojecten en samenwerkingsprojecten met als doel elkaar en elkaars werk beter te leren kennen. Belangrijke inzet van Rijnland hierbij is geweest het project signaaltoezicht agrarische bedrijven, dat in diverse regio’s gedraaid heeft. Daarnaast heeft Rijnland veel energie gestoken in de provinciale overleggen en de daarbij behorende projecten binnen de provincie Zuid- Holland. Op dit moment kan gezegd worden dat er een duidelijke structuur voor de samenwerking functioneel is en dat men elkaar weet te vinden. De capaciteit wordt nu, naast het beleidsniveau, ook ingezet op uitvoeringsniveau, omdat daar de daadwerkelijke handhaving plaats vindt. De bestuursovereenkomsten zijn voor vijf jaren getekend. Dat betekent dat de BOK’s eind 2004 aflopen. Rijnland zal in afwachting van de landelijke ontwikkelingen (invoering Wet handhavingsstructuur) de deelname aan de bestuursovereenkomsten voor hooguit twee jaren voortzetten5.

Gedoogbeleid

Rijnland hanteert het principe dat er slechts gedoogd wordt in uitzonderlijke situaties. Wanneer we terugblikken op de afgelopen jaren en kijken naar de manier waarop binnen Rijnland gedoogd is, valt het volgende op. De afgelopen jaren is slechts op beperkte schaal gedoogd in het kader van de Wvo. In de gevallen waarin gebruik is gemaakt van het middel gedogen, is niet geheel conform het Nederlands gedoogbeleid gehandeld. Een procedureel element waarvan is afgeweken van dit landelijke beleid is het publiceren van een gedoogbeschikking. Rijnland kiest ervoor om in het vervolg conform het Nederlands gedoogbeleid te werken.

4 Provinciebrede BOK Zuid-Holland d.d. 13 december 1999, regionale BOK Amsterdam d.d. 17 juni 1999, regionale BOK Amstel en Meerlanden d.d. 19 april 2000, regionale BOK IJmond d.d. 25 juni 1999, regionale BOK Haarlemmermeer d.d. 26 november 1999

5 Aldus besloten door D&H op 8 juni 2004 (Zuid-Holland) en 22 juni 2004 (Noord-Holland)

2.3. Europese ontwikkelingen

Niet alleen landelijke ontwikkelingen spelen een rol in de handhaving van de Wvo en aanverwante regelgeving, ook op Europees niveau vinden er ontwikkelingen plaats die hun weerslag hebben op de manier waarop Rijnland de handhaving vorm geeft.

2.3.1. Europese eisen aan milieu-inspecties

Op 4 april 2001 is de Europese Unie gekomen met een Aanbeveling8 betreffende minimumcriteria voor milieuinspecties in de lidstaten. Het voorstel is voortgevloeid uit toenemende aandacht van Europese instellingen voor de uitvoering en handhaving van Europese milieuregelgeving. De achtergrond van de aanbeveling vormt de bestaande verschillen in de kwaliteit van de handhaving van Europese milieuwetgeving. In de aanbeveling komen zaken aan de orde als planmatig toezicht en het rapporteren over uitgevoerd toezicht en handhavend optreden. In de aanbeveling wordt met handhaving zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk optreden bedoeld. De aanbeveling is niet direct bindend, maar lidstaten hebben een inspanningsverplichting om de aanbeveling uit te voeren. De acties die Nederland moet ondernemen om aan de uitvoering van de aanbeveling gevolg te geven zullen via het LOM9 worden vormgegeven.

6 Commissie Integraal Waterbeheer

7 TK 2003-2004, 29285

8 Aanbeveling 2001/331/EG

2.3.2. Europese regelgeving op het gebied van oppervlaktewater

Op EG-niveau is de Kaderrichtlijn Water10 vastgesteld. In hoofdlijn vloeien uit de implementatie van de

Kaderrichtlijn Water twee verplichtingen voort. Ten eerste dat er in 2009 een stroomgebiedbeheersplan ligt voor elk van de vier stroomgebieden Rijn, Maas, Schelde en Eems.11 Ten tweede zijn alle lidstaten verplicht te rapporteren aan Brussel. Ook is een duidelijk tijdspad aangegeven voor het uitvoeren van de benodigde activiteiten. De Kaderrichtlijn Water gaat ervan uit dat water geen gewone handelswaar is, maar een erfgoed dat moet worden beschermd en verdedigd. Het hoofddoel van de richtlijn is daarop gebaseerd.

De Kaderrichtlijn Water geeft het kader voor de bescherming van landoppervlaktewater, overgangswater, kustwater en grondwater. Dat moet ertoe leiden dat:

• •

  Aquatische ecosystemen en gebieden die rechtstreeks afhankelijk zijn van deze ecosystemen, voor verdere achteruitgang worden behoed; 

• •

  Verbetering van het aquatisch milieu wordt bereikt, onder andere door een forse vermindering van lozingen en emissies; 

• •

  Duurzaam gebruik van water wordt bevorderd op basis van bescherming van de beschikbare waterbronnen op lange termijn; 

• •

  Er wordt gezorgd voor een aanzienlijke vermindering van de verontreiniging van grondwater. 

• •

  Een nevendoelstelling betreft de harmonisatie van de Europese waterwetgeving.

De Kaderrichtlijn Water stelt een aantal milieudoelstellingen (artikel 4) voor oppervlaktewater, grondwater en beschermde gebieden. De doelstellingen van de Kaderrichtlijn moeten op 22 december 2015 zijn bereikt.

Voor Rijnland zijn vooral de doelstellingen met betrekking tot oppervlaktewater van belang. De doelstelling voor oppervlaktewater is tweeledig:

• •

  Het bereiken van een “goede ecologische toestand”. Deze doelstelling is van toepassing op oppervlaktewaterlichamen, dat wil zeggen wateren van een "aanzienlijke omvang". De oppervlaktewaterlichamen zullen moeten worden gedefinieerd . 

• •

  Het bereiken van een 'goede chemische toestand'. Deze doelstelling is van toepassing op alle oppervlaktewateren binnen het stroomgebied én binnen de twaalf mijlszone op zee. De doelstelling heeft betrekking op de stoffen zoals vermeld op de prioritaire stoffenlijst en stoffen waarvoor eerder op grond van bestaande Europese regelgeving milieukwaliteitsnormen zijn vastgesteld of nog worden vastgesteld.

In de komende jaren zullen er veel plannen opgesteld worden. Deze treden in de loop van de komende jaren in werking. Naar buiten toe richt Rijnland zich in eerste instantie vooral op het verstrekken van informatie. Na 2004 moeten doelen gesteld worden en wordt een maatregelenprogramma opgesteld. Dat proces zal Rijnland in nauw overleg met de doelgroepen doorlopen. Belangrijk daarbij zijn gemeenten, landbouworganisaties, natuurbeheerders en natuurlijk burgers. Rond 2007/2008 vindt een formeel inspraakproces plaats. In 2009 treedt het nieuwe beleid in werking. Op dat moment zal de handhaving ook een belangrijke rol gaan spelen. Het instrument handhaving zal dan worden ingezet om de in het beleid opgenomen doelstellingen te realiseren.

9 Landelijk Overleg Milieuhandhaving

10 Richtlijn 2000/60/EG vastgesteld op 23 oktober 2000 en gepubliceerd op 22-12-2000 in het Publicatieblad van

de EG (PbEG) nr. L 327 blz. 0001-0073

11 Rijnland behoort tot het deelstroomgebied Rijn-west.

4.1. Belang van handhaving

In deze nota wordt de volgende definitie van het begrip handhaving gehanteerd: “Handhaving bestaat uit toezicht en opsporing. Handhaving is het door toezicht en het toepassen van

bestuur(srechte)lijke, strafrechtelijke of privaatrechtelijke middelen bereiken dat algemeen geldende rechtsregels en individueel geldende voorschriften worden nageleefd.”12

Handhavend optreden is primair gericht op herstel, ontmoediging en straf: op het herstellen van de milieusituatie in de normconforme toestand, op het ontmoedigen van de dader of mogelijke andere daders om soortgelijke overtredingen (nogmaals) te begaan en op het straffen van de dader voor zijn overtreding en zijn wederrechtelijk verkregen voordeel. Maar consequente handhaving is ook noodzakelijk voor algemene rechtszekerheid, rechtsgelijkheid en geloofwaardigheid.

4.2. Adequaat handhavingsproces

Bij de invulling van deze nota is gebruik gemaakt van het adequate handhavingsproces zoals ontwikkeld door de LCCM13. Dit adequate handhavingsproces vormt tevens de basis voor de set kwaliteitscriteria voortvloeiend uit het project “Professionalisering van de milieuhandhaving”.

Het adequate handhavingsproces plaatst de handhavingsactiviteiten in een herkenbare milieubeleidscyclus. Dit proces gaat ervan uit dat geen algemeen geldend adequaat handhavingsniveau bestaat maar dat een adequaat handhavingsproces kan worden gedefinieerd waarbinnen de handhavende organisatie vastlegt welk niveau van

handhaving het nastreeft. Het adequate handhavingsproces is een reeks van handhavingsactiviteiten die aantoonbaar, volgtijdelijk en in samenhang met elkaar worden uitgevoerd. De activiteiten zijn ingebed in de organisatie en zijn gebaseerd op inzichtelijke keuzen, zodat gestelde handhavingsdoelen bereikt kunnen worden.

In het handhavingsproces zitten diverse beslismomenten “ingebakken” waar het bestuur haar verantwoording voor draagt, zoals de doelstellingen voor de naleving en het prioriteren op basis van de risicoanalyse. Daarnaast zijn er een aantal elementen in het handhavingsproces waar het management verantwoordelijk voor is, zoals de condities die nodig zijn om het doel te bereiken en de middelen voor de organisatie van de handhaving.

12 Definitie Raad voor Openbaar Bestuur, 1998

13 Landelijke Coördinatie Commissie Milieu, Eindrapport adequate handhaving, april 1997 (het LCCM is per 1

maart 2003 omgezet in het Landelijk Overleg Milieuhandhaving (LOM)

5.1. Inzicht in beheersgebied

Het beheersgebied, waarop deze nota betrekking heeft, ligt in het westen van Nederland, globaal tussen de steden Den Haag, Velsen, Amsterdam en Gouda en is ruim 100.000 hectare groot. Dit gebied is van oudsher het beheersgebied van een waterschap dus een gebied wat omsloten wordt door waterkeringen. Hiervan is ca. 70.000 ha polderlandschap, ca. 20.000 ha zogenaamd boezemland, waarvan ca. 4500 ha boezemwater. Het gebied maakt deel uit van het Dijkringgebied 14 (Centraal Holland).

Ongeveer tweederde van het gebied ligt in de provincie Zuid-Holland en eenderde in de provincie Noord- Holland. Het gebied bestaat voor 10% uit water: meren, plassen, rivieren, kanalen en sloten. Het grootste deel van het gebied ligt beneden de zeespiegel. Alleen de duinen en het gebied daar direct achter, de binnenduinrand,

liggen boven zeeniveau (NAP). Direct achter de duinenrij liggen de opmalingsgebieden in de binnenduinrand en hierop sluiten de boezemgebieden aan. Deze op oude strandwallen gelegen zandige gronden van het boezemland liggen boven het boezempeil (ca. NAP -0,20 m. en hoger) en wateren af via een sloten- en watergangenstelsel dat een onderdeel vormt van het boezemstelsel. Het grondgebruik in het landelijke gebied is voornamelijk agrarisch (bollenteelt). Verder heeft het gebied voornamelijk een stedelijke functie met Haarlem, Leiden,

Katwijk en Wassenaar als de grotere agglomeraties. Bij Aalsmeer bevindt zich een waterrijk boezemland met een venige bodem. In dit gebied vindt voornamelijk sierteelt plaats, daarnaast heeft de provincie Noord-Holland aan dit gebied een natuurfunctie toegekend. In het boezemland liggen verder nog geheel of gedeeltelijk de gemeenten Aalsmeer, Bennebroek, Bloemendaal, Heemstede, Hillegom, Leidschendam, Noordwijk, Noordwijkerhout, Oegstgeest, Rijnsburg, Sassenheim, Valkenburg, Velsen, Voorhout, Voorschoten, Warmond en Zandvoort. In deze gebieden bevinden zich ook de grote boezemwateren van Rijnland zoals de Westeinderplassen, het Braassemermeer en de Kagerplassen.

De ondiepe polders komen vooral voor direct achter de kuststrook, in het centrum van het beheersgebied ten oosten en zuiden van Leiden en in de regio Alphen a/d Rijn-Bodegraven-Gouda. Deze gronden zijn veelal in gebruik voor veeteelt. In het gebied bevinden zich enkele polderplassen: De Langeraarse Plassen en de

Nieuwkoopse Plassen. Rondom Boskoop is een uitgestrekt areaal boomkwekerijgebied aanwezig. De droogmakerijen zijn in het noorden, oosten en zuiden van het beheersgebied gelegen en hierin wordt akkerbouw gepleegd. Hierin liggen ook de grote woonkernen zoals Zoetermeer, Hoofddorp en Nieuw Vennep.

Het gebied omvat delen van de Randstad en het Groene Hart: een deel van Nederland waarin de ruimtedruk groot is. Er worden veel nieuwe woningen gebouwd en bedrijventerreinen aangelegd, met de daarbij behorende infrastructuur, waaronder provinciale en rijkswegen, de HSL (hoge snelheidslijn) en een 5e baan op Schiphol. In dit gebied wonen ongeveer 1,3 miljoen mensen; dat is bijna 10% van de Nederlandse bevolking.

5.2. Inzicht in de diverse doelgroepen

In de vorige paragraaf is geschetst hoe het beheersgebied van Rijnland eruit ziet. Deze indeling draagt er tevens zorg voor dat diverse doelgroepen zich geconcentreerd in het beheersgebied bevinden. Dit geldt met name voor de agrarische activiteiten.

5.2.1. Agrarische sector

Sinds 1993 wordt door Rijnland actief gecontroleerd op de naleving van de Wvo door agrarische bedrijven met name voor de lozing van meststoffen en bestrijdingsmiddelen. Deze sector is door de prioriteit die eerder is gegeven aan de industrie lang buiten schot gebleven, waardoor de gestelde regels (en dus bedrijfskosten) op enige weerstand zijn gestuit. In de agrarische sector zijn diverse doelgroepen te onderscheiden, te weten de boomtelers in het gebied van Boskoop en omstreken, de bollenboeren in het gebied van Hillegom en omstreken, de akkerbouwbedrijven in de Haarlemmermeerpolder en de veehouderijen in het Groene Hart.

5.2.2. Industriële sector

De vorige Nota handhaving was met name gericht op de sanering van bestaande puntbronnen. Voor lozingen vanuit industriële puntbronnen zijn door vergunningverlening en handhaving tot op heden goede resultaten behaald. In de industriële sector kan een onderscheid gemaakt worden in directe lozingen op oppervlaktewater, -Nota handhaving Wvo 2004 Hoogheemraadschap van Rijnland - 12 indirecte lozingen die vallen onder de AMvB soorten van inrichtingen, bodemsaneringen, lozingen die vallen onder het Lozingenbesluit vaste objecten en lozingen in het kader van het Bouwstoffenbesluit .

5.3. Norm als basis van handhaving

Handhaving van voorschriften, vergunningen of algemene regels betekent handhaving van een gestelde norm. De norm moet worden gezien als een vertaling van eisen die in het kader van de bescherming van de kwaliteit van het oppervlaktewater worden gesteld. Voordat die norm tot stand kwam, is er op tal van manieren commentaar, inspraak14 en democratische controle mogelijk geweest. Na alle afweging van belangen is de norm vastgelegd in een wet, verordening of vergunning en geldt deze norm voor een ieder tot wie de norm zich richt. Het totaal aan voorschriften geldt als hard vertrekpunt voor de handhaving.

Naleving van een democratisch totstandgekomen norm is de plicht van iedere burger en ieder bedrijf. Normen die niet worden nageleefd worden dode letters en kunnen na verloop van tijd soms in redelijkheid niet meer worden gehandhaafd. Zo werken niet nalevende burgers (en een niet handhavende overheid) normverval in de hand.

Het instrument regelgeving en vergunningverlening maakt geen onderdeel uit van het feitelijke handhavingsproces. Dit betekent echter niet dat de handhaver niet betrokken is bij het proces van wet- en regelgeving. Voor beleidsmakers en vergunningverleners vormt het uitvoeren van een handhaafbaarheidstoets op nieuwe regels een vast onderdeel. De afdeling handhaving heeft hierin een belangrijke rol: te beoordelen of de op te legen normen en regels handhaafbaar en controleerbaar zijn. Naar aanleiding van de knelpuntennotitie, die ook al genoemd is in hoofdstuk 2, is in de afgelopen periode veel aandacht besteed aan het wegwerken van de achterstand in actualisatie van vergunningen.

Voor een overzicht van geldende wet- en regelgeving die van toepassing zijn op de diverse doelgroepen wordt verwezen naar bijlage 2 en 5.

5.4. Risico-/probleemanalyse

Onderdeel van het formuleren van doelen en condities is het opstellen van meetbare handhavingsdoelen aan de hand van een nalevingsonderzoek en een risicoanalyse voor het eigen beheersgebied. Het betreft hier een nadere uitwerking/vertaling van het landelijke waterkwaliteitsbeleid en handhavingsbeleid in beleid voor het eigen beheersgebied. Bij de verdere prioritering is de kans dat regels worden overtreden (naleving) en risico voor de kwaliteit van het oppervlaktewater ten gevolge hiervan (risicoanalyse) van belang. Bij de risicoanalyse gaat het om de onomkeerbaarheid van de overtreding, de aard en de ernst van de milieugevolgen en de omvang van het getroffen gebied. Hiervoor is aansluiting gezocht bij de kernvoorschriften uit regelgeving en de vergunning.

Voor de risicoanalyse is de afgelopen jaren gebruik gemaakt van de landelijke modellen. Op dit moment wordt door een werkgroep in Unieverband (Unie van Waterschappen) een nieuwe risicoanalyse, specifiek toegespitst op de waterschappen, ontwikkeld. Rijnland neemt deel aan de werkgroep. Deze risicoanalyse en de daarop gebaseerde prioritering zal zo gauw dit document gereed is, bij geschiktheid worden ingevoerd in de systematiek van het Hoogheemraadschap van Rijnland.

5.5. Naleving

Naleving is de mate waarin particulieren en bedrijven conform de gestelde regels handelen. Het begrip “naleving” heeft echter geen statisch karakter. Accenten kunnen veranderen waardoor ook de naleving verschilt. Veelal vindt naleving van regels spontaan plaats, dat wil zeggen dat hiervoor geen uitdrukkelijk toezicht nodig is en er geen sancties behoeven te worden opgelegd om naleving te bewerkstelligen. Overigens heeft niet alleen het instrument toezicht/handhaving effect op de naleving van regels. De instrumenten communicatie, voorlichting en vergunningverlening spelen naast handhaving een belangrijke rol bij het naleefgedrag.

Landelijk is een nalevingsmodel, de zogenaamde “Tafel van 11”15, ontwikkeld, wat inzicht geeft in dimensies die bepalend zijn voor de naleving van regelgeving. De basis wordt gevormd door een viertal instrumenten die van invloed zijn op de naleving, namelijk het juridische instrument, het financiële instrument, het sociale instrument en het fysieke instrument. Rijnland is van mening dat deze vier instrumenten moeten worden ingezet om het naleefgedrag van particulieren en bedrijven zo optimaal mogelijk te beïnvloeden, waarbij het juridische

instrument (sancties) het meest zal worden ingezet. De andere drie instrumenten zijn echter ook terdege van invloed op het naleefgedrag. Voor een uitwerking van de diverse factoren uit de Tafel van 11 wordt verwezen naar het werkdocument.

14 Zie bijlage 4

15 De “Tafel van 11” is ontwikkeld door mr. Dr. D. Ruimschotel in opdracht van en in samenwerking met het Ministerie van Justitie. Zie voor meer informatie: De Tafel van elf, P. van Reenen, Ministerie van Justitie, 2000.

De tafel van 11 is toegevoegd aan het werkdocument De Tafel van 11 geeft zaken aan die van invloed zijn op het nalevingspercentage. Maar wat zijn nu de resultaten van de inzet van het handhavingsinstrumentarium, met andere woorden wat is nu het bereikte nalevingspercentage. In de Nota handhaving Wvo 2001 is voor de diverse doelgroepen een nalevingspercentage opgesomd in de vorm van een maximaal toelaatbaar percentage overtredingen tot en met 2004.

Over de jaren 2001-2004 is gepoogd inzicht te geven in de resultaten van onze controles en dit te vergelijken met de veronderstelde nalevingspercentages zoals deze zijn opgenomen in de Nota handhaving 2001. Op dit moment lukt het ons slechts ten dele om inzicht te geven in de bereikte nalevingspercentages.16 Hierbij spelen een tweetal zaken een belangrijke rol:

1. Landelijk heeft de afgelopen jaren de aandacht met name gelegen op de kwantiteit van de handhaving, zoals de aantallen controles die er in een jaar zijn uitgevoerd. Door onder andere het professionaliseringstraject van de milieuhandhaving is er landelijk een kentering te zien, waarbij meer en meer de aandacht wordt gevestigd op de kwaliteit van de handhaving. Sinds deze kentering worden de systemen ten behoeve van de monitoring ook gevuld met diverse kwaliteitsgegevens. Hierdoor is er slechts gedeeltelijk inzicht te geven in

kwaliteitsgegevens van handhaving in de afgelopen jaren.

2. Voorts is het begrip naleving niet goed vastgelegd, waardoor het lastig is te meten. Het begrip naleving ontwikkelt zich daarnaast in de loop der tijd. Het niet opsturen van documenten werd bijvoorbeeld lange tijd niet als overtreding gezien, terwijl dit nu één van de kernbepalingen is.

Het is echter niet zo, dat er in het geheel niets te melden valt over het nalevingsgedrag en het aantal controles in de afgelopen jaren. Er zijn in ieder geval vier trends te noemen17:

1. In de periode 2001-2004 is een stijging van de inzet te zien. Dit is een gevolg van de uitvoering van de knelpuntennotitie die eind 2002 geaccordeerd is in het college. Door uitbreiding van capaciteit en de invulling van vacatures is een stijging van het aantal controles waar te nemen.

2. Het aantal aankondigingen van dwangsombeschikkingen (de zogenaamde hoorbrief) bij reguliere controles, blijft in genoemde periode stabiel, ondanks verscherping van eisen.

3. Afwijkend van de opmerking genoemd onder 2, valt in 2004 een toename van het aantal hoorbrieven te zien.

Een oorzaak hiervoor zou kunnen liggen in het feit dat halverwege 2003 is begonnen met het werken aan de hand van de kernbepalingen.

4. Daarnaast is vastgesteld dat het werken middels projectmatige aanpak succesvol is. Dit geldt met name bij introductie van nieuwe regelgeving en bij de aanpak van specifieke doelgroepen. Een actie leidt in eerste instantie tot een laag of lager naleefpercentage, echter in een relatief korte tijd worden significante verbeteringen van het naleefgedrag waargenomen.

Het naleefgedrag van de doelgroep of van het individuele bedrijf vormt input voor de risicoanalyse. Om inzicht te creëren in dit naleefgedrag zal worden ingezet op de implementatie van het landelijke model risicoanalyse en een betere registratie van de handhavingsresultaten in de geautomatiseerde systemen, opdat een betrouwbare monitoring bewerkstelligd kan worden. Met betrouwbare monitoring kan meer inzicht worden verschaft in het naleefgedrag, waardoor meer gerichte maatregelen en prioriteiten kunnen worden gekozen.

5.6. Doelstellingen voor de handhaving

Gelet op het feit dat voor het vaststellen van de doelstellingen voor de handhaving een betrouwbaar inzicht nodig is ten aanzien van de risico’s in het gebied en het naleefgedrag van de diverse doelgroepen, en hier op dit 16 zie onderdeel Naleving in het Werkdocument behorende bij de Nota handhaving Wvo 17 Voor getalsmatige informatie wordt verwezen naar het werkdocument moment volop ontwikkelingen in gaande zijn, zal tot aan het moment van effectuering van de risicoanalyse het beleid ongewijzigd blijven. Het streven blijft om een nalevingsnorm van tenminste 90 % (agrarische sector) respectievelijk 95% (overige bedrijven, industrie)te bereiken. Op basis van de in te voeren risicoanalyse en een betrouwbare registratie van de betreffende gegevens, zullen nieuwe doelstellingen worden geformuleerd.

6.1. Overwegingen vooraf

Alvorens de strategie samen te vatten is het van belang een aantal overwegingen te vermelden die bij het ontwerpen ervan een rol hebben gespeeld.

6.1.1. Begrippen en definities

In 1999 bracht het OM haar “OM-strategie Milieu” uit. Primair bedoeld als uniformerend kader voor de regionale parketten en voor de opsporingsambtenaren van politie en andere overheden kreeg deze strategie via de regionale en provinciale milieu-handhavingsoverleggen ook een belangrijke functie in de afstemming met en uniformering van de bestuurlijke handhaving. Zo sluit de landelijk door de Commissie Integraal Waterbeheer vastgelegde bestuurlijke aanpak van overtredingen in het watermilieu nauw aan bij de genoemde strafrechtelijke aanpak. En onder titels als handhavingsstrategie of stappenplan handhaving zijn in vrijwel elke regio tegenwoordig afspraken over de wijze van optreden vastgelegd. In vrijwel elke regio leidt echter de inhoud van die afspraken nog regelmatig tot discussie. Vaak staan in de discussie de “kernbepalingen”19 en het “aantal stappen” centraal. En vaak blijktdie discussie gebaseerd op misverstanden. Het begrip “stap” blijkt voor meerdere uitleg vatbaar, met als gevolg dat wat de één “drie stappen” noemt voor de ander gelijk staat aan “direct optreden”. En ook een goed gesprek over het aantal “kernbepalingen” is lastig wanneer de één deze opvat als een eenzijdig door het OM vastgestelde en vaststaande lijst en de ander als een gezamenlijke dynamische afspraak tussen bestuur en OM als uitvloeisel van hun gezamenlijke strategie van optreden. Om het onvruchtbaar

langs elkaar heen praten over dergelijke begrippen te vermijden zijn deze begrippen in de sanctiestrategie zo veel mogelijk vermeden of ingekaderd. De sanctiestrategie wordt beschreven als passende reactie, afhankelijk van vooral de aard en gevolgen van de overtreding. Die “aard en gevolgen” van de overtreding zijn slechts ten dele van tevoren op te sommen. Het is echter wel noodzakelijk om dat binnen de bestuurlijke organisatie zover als mogelijk te doen en dan in overeenstemming met het OM.

Rijnland heeft voor de handhaving van de Wvo en aanverwante regelgeving het document kernbepalingen20 opgesteld waarin wordt aangegeven hoe overtreding van een bepaald voorschrift wordt gezien, namelijk als een kernbepaling of als een niet-kernbepaling. Dit document is gebaseerd op de (voorlopige) landelijke lijst met kernbepalingen Wvo21 waar in hoofdlijnen wordt aangegeven wat als kernbepaling wordt beschouwd en wat als een niet-kernbepaling. De landelijke lijst is opgesteld door het ministerie van Rijkswaterstaat, de Unie van Waterschappen en het College van Procureurs-generaal. De Rijnlandse lijst is een gedetailleerde uitwerking van de hoofdlijnen uit de landelijke lijst.

6.1.2. Het belang van zowel strafrechtelijk als bestuursrechtelijk optreden

Zowel het strafrecht als het bestuursrecht richt zich op het bevorderen van normconform gedrag. De instrumenten van het bestuursrechtelijke optreden zijn daarbij vooral toegesneden op het geheel of gedeeltelijk ongedaan maken of beëindigen van de overtreding en op het herstel van de situatie, dus op het wegnemen van de overlast of de milieuaantasting en het alsnog aanbrengen van voorzieningen. De instrumenten van het strafrecht zijn vooral toegesneden op het straffen van de overtreder en op het wegnemen van diens wederrechtelijk genoten (concurrentie)voordeel. Beide typen instrumenten dienen daarnaast tot ontmoediging, oftewel tot individuele en generale preventie. Omdat bij vrijwel elke overtreding van milieuvoorschriften bijna al deze aspecten aan de orde zijn is bijna steeds een weloverwogen combinatie van bestuursrechtelijk en strafrechtelijk optreden wenselijk. Strafrecht is dus geen “ultimum remedium”, maar beide instrumenten sluiten als een ritssluiting ineen.

18 Document is op 22 april 2004 vastgesteld in het Bestuurlijk Landelijk Overleg Milieuhandhaving

19 Kernbepaling: die bepaling die binnen de regeling of vergunning waarvan zij deel uit maakt, de kern vormt van de bescherming van de belangen waarvoor de regeling of vergunning strekt.

20 Dit document maakt onderdeel uit van het Werkdocument behorende bij de Nota Handhaving Wvo

21 Bijlage bij de CIW-Nota Handhaving Wvo

6.2. De strategie

Rijnland hanteert twee vormen van reageren bij concrete overtredingen:

Reactie 1: Waarschuwing met termijnstelling

Bij eerste overtreding van een niet-kernbepaling

Reactie 2: Sanctiebeschikking en/of Proces verbaal

Bij overtreding van een kernbepaling

Bij een voortdurende overtreding

Bij een overtreding waarbij hercontrole illusoir is

Reactie bij overtreding van een niet-kernbepaling

• •

  Reactie 1, een waarschuwing met termijnstelling kan gegeven worden tijdens of na een controlebezoek, via een ambtelijk verslag of via een bestuurlijke brief, maar zij is altijd schriftelijk. 

• •

  Als een overtreding, waarvoor een waarschuwing is gegeven, bij hercontrole na de gegeven termijn nog steeds of opnieuw wordt aangetroffen is sprake van een “voortdurende” overtreding en wordt reactie 2 toegepast.

Reactie bij overtreding van een kernbepaling

• •

  De belangrijkste groep overtredingen waarbij reactie 2 aan de orde is zijn overtredingen van kernbepalingen. Of een voorschrift valt onder het begrip kernbepaling is na te slaan in het door Rijnland opgestelde document kernbepalingen uit het werkdocument. 

• •

  Reactie 2 is ook aangewezen als het waarschijnlijk is dat een waarschuwing geen effect zal hebben, bijvoorbeeld omdat er geen goede hercontrole kan plaatsvinden. Dit komt vooral voor bij vrije veld delicten. 

• •

  Op basis van – incidentele of structurele – afspraken tussen OM en bestuur wordt bepaald of een bestuursrechtelijke beschikking wordt genomen, een proces verbaal wordt opgemaakt of beide routes worden bewandeld. Dit wordt bepaald door de werkzaamheid van strafrecht of bestuursrecht voor de te

  bereiken doelen: herstel, ontmoediging en straf. Vaak zullen beide routes moeten worden bewandeld, maar er zijn uitzonderingen, zoals:

  Geen functie voor bestuursrecht, bijvoorbeeld omdat herstel onmogelijk is en dus alleen ontmoediging en straf aan de orde is.

  Geen functie voor strafrecht, bijvoorbeeld indien de facto bestuurlijke eis tot herstel al voldoende straf inhoudt. 

• •

  Een traject van “optreden” laat uiteraard onverlet dat Rijnland – alvorens definitief te beslissen tot het opleggen en vervolgens innen van een bestuurlijke sanctie- zal moeten nagaan hoe de relevante feiten precies liggen en welke belangen bij het (al dan niet) opleggen van een sanctie betrokken zijn. Het horen van belanghebbenden op grond van 4:8 Awb biedt de ‘overtreder’ de gelegenheid zijn visie te geven op de vraag of er sprake is van een overtreding en of er goede redenen zijn handhaving (tijdelijk) achterwege te laten. Dit horen gebeurt bij Rijnland via de zogenaamde “hoorbrief”.

  Het is ook belangrijk om scherp vast te stellen welke wettelijke voorschriften precies worden overtreden.

  Dit in verband met de vraag of er wel een bevoegdheid tot handhaving bestaat. Verder zal er een beslissing moeten worden genomen over de maatregelen waarmee bij bestuursdwang mag worden opgetreden of hoe de last onder dwangsom er uit zou moeten zien. Uiteraard moet de overtreding hard gemaakt kunnen worden. 

• •

  Ook met een proces verbaal is niet automatisch en finaal besloten om tot vervolging over te gaan. Daar gelden immers voor het OM soortgelijke afwegingen van haalbaarheid, bewijsbaarheid en zelfs opportuniteit. In beide trajecten geldt echter in beginsel: eenmaal ingezet optreden wordt pas beëindigd als de gestelde doelen bereikt zijn. 

• •

  In gevallen waar acuut ingrijpen noodzakelijk is kan het voortraject (voornemen en zienswijze) achterwege blijven; sommige situaties zijn zelfs “zodanig spoedeisend” dat bestuursdwang nauwelijks wordt toegepast (dat wil zeggen geen begunstigingstermijn wordt vastgesteld) of zelfs de beschikking pas achteraf op schrift wordt gesteld. 

• •

  Is de overtreding na de begunstigingstermijn niet beëindigd dan is het voor de geloofwaardigheid van het gehele handhavingsoptreden en voor de algemene preventieve en punitieve werking van het instrumentarium van belang dat het handhavend optreden consequent wordt voortgezet. Daarom volgt in beginsel automatisch en onverwijld effectuering van de sanctie. Starten van een inningprocedure van een verbeurde dwangsom is dus – bijzondere omstandigheden daargelaten - vast onderdeel van het optreden en geen onderwerp van hernieuwde afweging.

6.3. Legalisatiemogelijkheid

Op grond van gangbare jurisprudentie is optreden tegen illegale lozingen, die legaliseerbaar zijn, mogelijk als concurrentieverhoudingen zijn verstoord, het algemeen normbesef geweld is aangedaan enzovoort. Indien er, ondanks legalisatiemogelijkheid, zulke nalevingsdoelen zijn geschaad dan is er legitimatie voor handhavend optreden. Naar de aard van de gezochte sanctie ligt in zo’n geval de inzet van het strafrecht – in dit geval dus op instigatie van het bestuur - het meest voor de hand, maar het is denkbaar dat het bestuur redenen ziet om toch (ook) bestuursrechtelijk op te treden. De betreffende overwegingen moeten dan natuurlijk wel in de handhavingsbeschikking worden benoemd; anders is de kans groot dat men aanloopt tegen de eerder genoemde gangbare jurisprudentie.

6.4. Voorspelbaarheid

Voorspelbaarheid in de reacties op (dreigende) overtredingen is belangrijk. Daarom worden niet alleen de kernbepalingen, maar ook de bij overtreding daarvan normaal te hanteren herstel- of begunstigingstermijnen tevoren intern vastgelegd. Dit is in het werkdocument opgenomen. Het bestaan van kernbepalingen ontslaat het bevoegd gezag echter niet van de plicht tot nadenken. Per geval wordt bekeken of sprake is van een overtreding waarop optreden middels reactie 2 past. Dat is in ieder geval het geval wanneer sprake is van:

• •

  Directe aantasting of bedreiging in betekenende mate van het milieu of de openbare gezondheid, de geloofwaardigheid van de overheid, eerlijke concurrentie, overheidscontrole22, of

• •

  De handelwijze van de overtreder duidt op een calculerende of malafide instelling, of 

• •

  Er bestaat een aanmerkelijke kans dat door niet optreden de overtreding op grotere schaal navolging vindt, of 

• •

  De overtreding komt reeds op een zodanige schaal voor dat cumulatie van ongewenste effecten kan optreden, of 

• •

  Internationaal recht dwingt tot handhavend optreden.

6.5. Doorzichtige individuele afweging, in overleg tussen bestuur en OM

Hoe zorgvuldig alles tevoren ook is overwogen, er kunnen zich altijd situaties voordoen waar goed stuurmanschap vereist dat men afwijkt van de hoofdlijn.

Om twee redenen kunnen tevoren vastgelegde beleidslijnen nooit compleet zijn. In de eerste plaats is het onmogelijk en onvruchtbaar om te proberen alle denkbare overtredingen, ook die kunnen voorkomen bij ingewikkelde inrichtingen, te voorzien. En in de tweede plaats kunnen zich rond wel voorziene overtredingen altijd niet voorziene omstandigheden voordoen, die toch nopen tot bijzonder stuurmanschap, juist ter bescherming van rechtsgelijkheid en rechtvaardigheid. 22 Bijvoorbeeld het niet doen van meldingen, het niet plaatsen van meet- en controle instrumenten, het niet indienen van plannen voor invulling van een doelvoorschrift of zorgplichtartikel uit vergunning of AMvB

Dat kan betekenen dat – in overleg tussen bestuur en OM – moet worden gekozen voor soepeler of strenger optreden dan normaal. Die afwijking moet dan echter wel doorzichtig en controleerbaar zijn. Dit betekent dat de afweging moet worden vastgelegd.

Bij overtredingen van kernbepalingen kan afgezien worden van optreden middels reactie 2 en volstaan worden met reactie 1(waarschuwing) indien sprake is van een overtreding die:

• •

  Niet doelbewust is begaan en, 

• •

  Een kennelijk incident betreft en, 

• •

  Gering van omvang is en, 

• •

  Van een overigens goed nalevende overtreder, die onverwijld afdoende maatregelen heeft getroffen.

Een voorbeeld van juist direct optreden met reactie 2, los van eerder aangegeven criteria van kernbepalingen c.a. is wanneer het gaat om een voorschrift, verbonden aan een gedoogbeschikking. De geloofwaardigheid en het algemeen normbesef vergen in zo’n geval dat het gedogen onmiddellijk wordt gestaakt en dat alsnog en direct handhavend wordt opgetreden.

6.6. Overtredingen door andere overheden of de eigen organisatie

Andere overheden

Handhaving van overtredingen begaan door andere overheden is niet anders dan handhaven van overtredingen begaan door bedrijven of particulieren. Bijzonder is wél de voorbeeldfunctie die overheden hebben in het maatschappelijk leven. Rijnland zal overheden die overtredingen begaan, in dit licht ook op bestuurlijk niveau aanspreken. Daarnaast zal in deze situaties bestuursrechtelijk op precies dezelfde wijze worden opgetreden als private ondernemingen of burgers. Strafrechtelijke vervolging van een rijksinstelling en in bepaalde gevallen van andere overheden blijft achterwege indien en voor zover dat geen haalbare casus oplevert gelet op de zogenaamde Pikmeerarresten.23 In deze gevallen wordt contact opgenomen met het OM.

Eigen organisatie

Rijnland krijgt ook te maken met milieuregels ten aanzien waarvan hij zelf vergunningverlener en handhaver is. Bijvoorbeeld bij het lozen van effluent van de rioolwaterzuiveringsinstallatie, lozing vanuit het laboratorium van Rijnland op de gemeentelijke riolering en de toepassing van bouwstoffen in oppervlaktewater. Rijnland verleent dan aan zichzelf een Wvo-vergunning dan wel verricht een melding. Mede uit het oogpunt van geloofwaardigheid zal het bestuur een voorbeeldfunctie moeten geven ook met betrekking tot naleving, toezicht en sanctionerend optreden van deze eigen vergunningen.

Rijnland heeft twee interne richtlijnen24 opgesteld die voorschrijven hoe de eigen werken en vergunningen worden gehandhaafd.

Natuurlijk kunnen er praktische of juridische complicaties optreden, in het bijzonder bij het strafrechtelijk vervolgen van andere overheden of bij het bestuurlijk optreden tegen de eigen organisatie. Democratische controle is in die gevallen uiteindelijk het meest krachtige instrument om de naleving van regelgeving te bewerkstelligen. Elke interne regeling voor het signaleren van en het optreden tegen overtredingen van andere overheden of de eigen organisatie moet dan ook gericht zijn op het maximaal kunnen functioneren van de

democratische controle, onder andere door maximale transparantie.

23 Pikmeer I HR 23 april 1996, AB 1996,457 en Pikmeer II HR 6 januari 1998, AB 1998, 45

24 “Toezichtplan Rijnlands awzi’s” en “Toezichtplan eigen vergunningen”

Werkwijze overtredingen eigen organisatie

Op overtredingen, begaan door (diensten of gelieerde instellingen van) de eigen organisatie wordt dan ook conform eerder beschreven hoofdlijn gereageerd. De genoemde extra transparantie en openbaarheid liggen hierin

dat:

• •

  Het afdelingshoofd door het bestuur gemandateerd is om, bij constatering van een overtreding van een kernbepaling door de eigen organisatie, dit standaard aan het OM te melden en tevens onverkort de gebruikelijke25 bestuursrechtelijke handhavingsstappen aan te kondigen en,

• •

  deze brief niet slechts aan de beheerder van de dienst of instelling van de eigen organisatie wordt gestuurd, maar tevens in afschrift aan a) de voor die dienst of instelling verantwoordelijke portefeuillehouder en b) de voor handhaving verantwoordelijke portefeuillehouder. Het bestuur behandelt deze constatering op zodanige wijze dat het resultaat open staat voor democratische controle.

25 Hoewel het dagelijks bestuur van Rijnland formeel de verantwoordelijkheid heeft over alle reilen en zeilen in de ambtelijke organisatie, is het uiteraard niet zo dat dit dagelijks bestuur aan een ambtelijk directeur of beheerder van een betrokken dienst of instelling de vrije hand heeft gegeven overtredingen te begaan. Een overtreding is derhalve in eerste instantie toe te rekenen aan de beheerder of directeur. De aankondiging dat bestuursrechtelijk gaat worden opgetreden indien de overtreding niet wordt beëindigd, is daarom geen brief van

het bestuur aan zichzelf, maar moet worden gezien als een formele actie van het bestuur aan het adres van diegene die namens het bestuur en bepaalde activiteit uitvoert of beheert.

6.7. Samenvatting

Reactie 1. Waarschuwing met termijnstelling

• •

  Eerste overtreding van niet-kernbepaling of 

• •

  Overtreding van kernbepaling, maar 

• •

  Niet doelbewust en 

• •

  Kennelijk incident en 

• •

  Gering van omvang en 

• •

  Overigens goed nalevend en 

• •

  Maatregelen getroffen

Reactie 2. Sanctiebeschikking en/of Proces Verbaal

• •

  Overtreding van kernbepaling of 

• •

  Voortdurend, of 

• •

  Hercontrole illusoir, of 

• •

  Directe aantasting

  milieu

  openbare gezondheid,

  geloofwaardigheid van de overheid,

  eerlijke concurrentie,

  overheidscontrole, of 

• •

  Calculerend of malafide, of 

• •

  Kans op navolging, of 

• •

  Cumulatie, of 

• •

  Internationale verplichting

Individuele afwijkingen van de

• •

  hoofdlijn van reageren 

• •

  kernbepalingen 

• •

  herstel- of begunstigingstermijnen 

• •

  hoogte dwangsom of schikkingsbedrag

worden gemotiveerd en gedocumenteerd.

Na constatering van overtreding van een kernbepaling door een dienst of instelling van de eigen organisatie, wordt de aankondiging van optreden verzonden aan de beheerder van de dienst of instelling, met gelijktijdige mededeling aan

• •

  Portefeuillehouder milieuhandhaving 

• •

  Portefeuillehouder desbetreffende dienst of instelling 

• •

  OM

7.1. Afstemming met andere handhavingspartners

In provinciaal en regionaal overleg worden gezamenlijke afspraken gemaakt tussen de handhavingspartners die betrokken zijn bij milieuwethandhaving. De bestuursovereenkomsten gesloten in Noord- en Zuid-Holland vormen het kader voor deze afspraken. Afspraken kunnen betrekking hebben op gezamenlijke handhavingsprojecten, gezamenlijke controle van een bepaalde branche, op informatie-uitwisseling en op het vervullen van een oog- en oorfunctie voor elkaar.

Rijnland heeft binnen de bestaande bestuursovereenkomsten samenwerkingsverbanden met provincies (2), gemeenten (ruim 40), milieudiensten (3), politie (3 politiekorpsen), OM (3) en de VROM-Inspectie. Het beleid van Rijnland is er op gericht actief samenwerking aan te gaan met de verschillende handhavingspartners, waarbij het criterium is dat er sprake moet zijn van een zekere meerwaarde voor de handhavingswerkzaamheden van Rijnland.

7.2. Afstemming met politie

Met name bij het uitoefenen van toezicht in het buitengebied heeft de politie een taak. Aangezien ook Rijnland actief is in het buitengebied, middels het uitvoeren van veldcontroles, zal de politietaak zich daardoor hoofdzakelijk nog richten op het handhaven van stortverboden, commune delicten30 en dergelijke zaken. Voor inrichting gebonden overtredingen ligt de toezichthoudende taak primair bij de waterkwaliteitsbeheerder. De politie wordt daarbij alleen ingezet op speciaal verzoek (bijvoorbeeld assistentie bij tegen de wens binnentreden).

Rijnland heeft binnen het beheersgebied te maken met de politiekorpsen Hollands Midden, Kennemerland, en Haaglanden. Het korps Hollands Midden bezit speciale milieuteams, waar Rijnland afspraken mee heeft gemaakt in het kader van de samenwerking.31 Dit zal in de nabije toekomst ook nog moeten gebeuren met de overige politiekorpsen.

26 TK 1997-1998, 22343, nr. 29

27 Zie noot 4 voor de bestuursovereenkomsten die Rijnland heeft ondertekend.

28 Zie wetsvoorstel Handhavingsstructuur (TK 2001-2002, 22343, nr. 66)

29 Zie noot 5

30 Delicten die zijn terug te vinden in hoofdstuk 2 (misdrijven) en hoofdstuk 3 (overtredingen) van het Wetboek

van Strafrecht. Deze staan tegenover de strafbepalingen in bijzondere wetten als de Wet economische delicten.

7.3. Afstemming met Openbaar Ministerie

Handhaving van de Wvo is een taak van waterkwaliteitsbeheerder (bestuur) en van het OM. Het bestuur geeft invulling aan het milieubeleid door onder meer vergunningverlening en handhaving. Het OM vult zijn aandeel in de milieuwethandhaving in vanuit strafrechtelijke motieven als vergelding, normbevestiging en preventie, maar het strafrecht is in deze ook gericht op herstel en compensatie van aan het milieu toegebrachte schade32.

Waterkwaliteitsbeheerders en OM hebben elk een eigen bevoegdheid en verantwoordelijkheid. Door samen gestalte te geven aan de handhaving van de Wvo kunnen zij elkaar aanvullen en versterken. Het OM heeft in het Strategiedocument aangegeven welk soort overtredingen in zijn ogen strafrechtelijk vervolgd dient te worden.

Het gaat om de kernbepalingen binnen de milieuregelgeving. Na overleg tussen OM en waterkwaliteitsbeheerders is op Unieniveau een voorlopige lijst Wvo kernbepalingen vastgesteld. Deze lijst vormt het uitgangspunt voor de strafrechtelijke handhaving van overtredingen. Rijnland heeft deze lijst, vooruitlopend op de daadwerkelijke vaststelling, naast de te handhaven vergunningen en algemene regels gelegd. Hieruit is het document kernbepalingen ontstaan. Dit document is terug te vinden in het werkdocument behorende bij de Nota handhaving.

31 Zie hiervoor het werkdocument behorende bij de Nota Handhaving

32 Zie hiervoor de Leidraad Milieu en het Strategiedocument milieu

8.1. Communicatie

Communicatie is een kritische succesfactor voor het bereiken van een optimale naleving van milieuvoorschriften, het realiseren van een transparante handhaving en een open zakelijke relatie tussen lozer, vergunningverlener en handhaver.

8.1.1. Communicatie met de doelgroep

Door middel van AMvB’s zoals het Bouwstoffenbesluit, het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij en het Lozingenbesluit bodemsanering en proefbronnering worden grote groepen van bedrijven en/of activiteiten aan regels gebonden. Het is als handhavende instantie niet mogelijk om kort na het van kracht worden van algemene

regels de bedrijven en/of activiteiten individueel te controleren. In dat licht zal een goede communicatie met de doelgroep een preventief effect hebben op het naleefgedrag. Het Rijk heefteen bepaalde verantwoordelijkheid in het voorlichtingentraject (o.a. het opstellen van brochures voor de branche). Ook de branche zelf informeert haar doelgroep over bepaalde ontwikkelingen op het gebied van regelgeving. Ten slotte maakt Rijnland ook zelf gebruik van het communicatiemiddel om de doelgroep te bereiken. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de internetsite, mailings, nieuwsbrieven en brochures die opgesteld worden door het Rijk.

Voorts zullen ook aankondigingen en resultaten van controleacties meer en meer via het internet worden gepresenteerd.

8.1.2. Communicatie met de lozer/vergunninghouder

Belangrijk is dat lozers tijdig alle mogelijke relevante gegevens overleggen aan vergunningverleners om te komen tot een uitvoerbare en handhaafbare vergunning. In dit traject is het van belang dat lozer, vergunningverlener en handhaver vanaf de start van het vooroverleg ieder vanuit de eigen verantwoordelijkheid alle relevante zaken inbrengen. Gemaakte afspraken worden door de betrokken partijen schriftelijk vastgelegd.

Hierdoor ontstaat een open en transparant communicatietraject en dossiervorming. Het is van belang dat de handhavingsstrategie en de grote lijnen van de werkwijze van de handhaver aan de lozer wordt meegedeeld. De handhaving van de Wvo, voordat de repressieve fase (sanctietoepassing) intreedt, de preventieve fase. Deze fase van het toezicht omvat voorlichting (bijvoorbeeld actuele ontwikkelingen, het gevoerde handhavingsbeleid), advisering (bijvoorbeeld het verwijzen naar ingenieursbureaus voor het oplossen van specifieke problemen) en het controleren van de gestelde regels, zonder dat er concreet sprake is van het vermoeden van een strafbaar feit. Van groot belang in deze fase is dat bevindingen in het kader van toezicht eenduidig en uniform worden vastgelegd. Vanuit een oogpunt van klantvriendelijkheid wordt er in toezichtsrapporten tevens in gegaan op datgene wat op basis van de controle goed is bevonden. Daarmee kan een genuanceerdere beeldvorming van feitelijke bedrijfssituatie in het rapport ontstaan.

De correspondentie heeft een zakelijk en formeel juridisch karakter vanwege enerzijds de rechtsbescherming voor de lozer en anderzijds de juridische eisen die gesteld worden aan correspondentie die op enig moment deel kan uitmaken van een juridische procedure. Elementen als juistheid, volledigheid, betrouwbaarheid en juridische zorgvuldigheid zijn hierbij belangrijke aspecten.

8.2. Toezicht

Onder toezicht wordt verstaan het controleren of en in hoeverre wettelijke bepalingen worden nageleefd. Bij het toezicht hebben we te maken met het routinematige toezicht en het zogenaamde ad hoc-toezicht en projectmatig toezicht. Toezicht vindt plaats op basis van het bedrijfsplan, in het kader van projecten en naar aanleiding van meldingen, klachten en calamiteiten. Routinematig toezicht wil in dit verband zeggen uitvoering van een jaarlijks opgesteld programma, gericht op inzet van personeel en materieel dat als basis dient van de uit te voeren controlebezoeken bij de diverse lozers. Ad hoc-toezicht zijn de zaken die niet in te plannen zijn maar waar meestal als gevolg van bijzondere omstandigheden toch de nodige aandacht aan geschonken moet worden bijvoorbeeld als gevolg van weersomstandigheden, calamiteiten, klachten e.d.

Projectmatig toezicht is het toezicht dat gehouden wordt in het kader van een project. Dit kan betrekking hebben op een categorie lozers, bepaalde wetgeving of in het kader van afspraken binnen de regionale samenwerkingsverbanden. In het werkdocument behorende bij de Nota handhaving worden de diverse vormen

van toezicht nog nader besproken.

8.3. Toezichtsplannen

In een toezichtsplan wordt de link gelegd tussen de milieurelevantie en milieuprestatie van bepaalde te controleren doelgroepen (of eventueel een individuele lozer) en de wijze waarop de controles worden ingericht. Het toezichtsplan is voor de handhaving, maar ook voor vergunningverlening een hulpmiddel om gestructureerd te werken en bevat onder meer afspraken over de vorm en intensiteit van het toezicht. Het toezicht zal er immers verschillend uitzien naar gelang we te maken hebben met een lozer of een doelgroep waar al dan niet

gestructureerd aandacht is voor (bedrijfsinterne) milieuzorg.

Deze toezichtsplannen behoren momenteel slechts in individuele gevallen tot de werkwijze van Rijnland. In de nabije toekomst zal voor de diverse doelgroepen een toezichtsplan worden opgesteld. Het toezichtsplan heeft tot doel:

• •

  De vergunning of meldingsgegevens over te dragen van de vergunningverlener naar de toezichthouder; 

• •

  De handhavingshistorie van een lozer of een bepaalde groep lozers vast te leggen en genereert een overzicht

  van contactmomenten met een bedrijf/lozer; 

• •

  Vast te leggen op welke wijze tegen geconstateerde overtredingen wordt opgetreden; 

• •

  Vast te leggen op welke wijze en in welke mate toezicht (controle) wordt uitgeoefend.

Bij complexe bedrijven maar ook bijvoorbeeld bij nieuwe algemene regels voor een sector, is het ondoenlijk alle lozingsaspecten te controleren. In een toezichtsplan wordt expliciet gemaakt welke aspecten aandacht krijgen. Vergunningverlening en handhaving kunnen de toezichtsplannen gebruiken in actieve voorlichting naar bedrijven. Het toezichtsplan kan binnen de beperkingen van de Wet openbaarheid van bestuur gebruikt worden voor communicatie naar derden. Dit draagt mogelijk bij aan het voorkomen van overtredingen en zodoende aan het bereiken van gestelde nalevingsdoelen.

8.4. Overzicht bestuursrechtelijke middelen

Artikel 25 van de Wvo verklaart bepalingen omtrent de handhaving, zoals neergelegd in de artikelen 18.3 tot en met 18.16 van de Wm, van overeenkomstige toepassing op de handhaving van voorschriften die bij of krachtens de Wvo zijn gesteld. Met betrekking tot de handhaving van de Wvo bestaat een drietal bestuursrechtelijke sancties: bestuursdwang, het opleggen van een last onder dwangsom en het intrekken of wijzigen van de Wvovergunning.

De bepalingen over de voorbereiding, toepassing en uitvoering van deze sancties en de rechtsbescherming tegen besluiten tot toepassing van een bestuursrechtelijke sanctie zijn sedert de Wet milieubeheer en vooral de inwerkingtreding van hoofdstuk 5 van de Algemene wet bestuursrecht geüniformeerd.

8.4.1. Bestuursdwang (art. 5:22 Awb j° art. 61 Waterschapswet)

Bestuursdwang is de bevoegdheid van een overheidsorgaan om op kosten van de overtreder daadwerkelijk een door overtreding van voorschriften ontstane illegale situatie op te heffen. Al naar gelang de aard van de overtreding kan dit feitelijk optreden bestaan in het ongedaan maken (van de gevolgen) van de overtreding of het beletten van verdere overtreding. Bestuursdwang kan ook sluiting of het stilleggen van een bedrijf inhouden om zo de overtredingen te beëindigen.

8.4.2. Dwangsom (art. 5:32 Awb j° art. 61 Waterschapswet)

Het bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen kan, indien het belang van de bescherming van het milieu zich daartegen niet verzet, bepalen dat de overtreder een door het orgaan vastgestelde dwangsom verbeurt bij een nieuwe overtreding dan wel het voortduren van de overtreding.

Een dwangsom is een indirecte, financiële sanctie: een geldbedrag moet worden betaald wanneer de in een beschikking gegeven last om na een bepaalde datum aan een zekere verplichting te voldoen, niet is uitgevoerd. Het werkdocument bevat een overzicht van op te leggen termijnen en bedragen bij bepaalde soorten van overtredingen.

8.4.3. Intrekking van de vergunning of ontheffing als sanctie (art. 18.12 Wet milieubeheer)

Indien tot deze sanctie wordt overgegaan mag de voorheen vergunde activiteit niet meer uitgeoefend worden omdat de juridische basis daarvan is weggevallen. De activiteit dient dan wel daadwerkelijk te worden gestaakt, anders is er sprake van een nieuwe overtreding: handelen zonder vergunning.

8.4.4. Bestuurlijke boete

De bestuurlijke boete zal terug te vinden zijn in de vierde tranche van de Awb. Door middel van de bestuurlijke boete wordt de mogelijkheid gecreëerd dat het bestuur bij een overtreding ook een repressieve actie kan geven, zonder afhankelijk te zijn van het Openbaar Ministerie. De verwachting is dat medio 2005 dit instrument beschikbaar is. Onzeker op dit moment is echter of de waterschappen ook gebruik kunnen maken van dit middel.

8.4.5. Gedogen

Gedogen is het bewust niet optreden tegen overtredingen. Er kunnen zich situaties voordoen die hoewel zij milieubezwaarlijk zijn, er om één of meerdere redenen (nog) geen vergunning is afgegeven of waarbij voorschriften van een afgegeven vergunning niet redelijkerwijs meer zijn te handhaven.

Binnen welke grenzen en voorwaarden gedogen is toegestaan, is vastgelegd in het landelijk beleidskader gedogen.33 Rijnland heeft zich hieraan geconformeerd . Kort gezegd komt dit beleid neer op het onderscheiden van een aantal overmachts- en overgangssituaties.

Belangrijke voorwaarden om te gedogen zijn:

• •

  Er is sprake van een overgangs- of overmachtssituatie; 

• •

  Gedogen dient uitdrukkelijk en schriftelijk te gebeuren; 

• •

  Afstemming tussen bestuur, openbaar ministerie en politie; 

• •

  Indien vooruitlopend op vergunningverlening wordt gedoogd dient een ontvankelijke aanvraag te zijn ingediend; indien geen aanvraag is ingediend, dient hiervoor in de gedoogbeschikking een termijn te zijn opgesteld; 

• •

  De gedoogbeschikking wordt voor bepaalde tijd verleend (bij voorkeur een zo kort mogelijke termijn).

Een gedoogbeschikking wordt verleend voor een zo kort mogelijke termijn van maximaal 6 maanden en kan door het bevoegde gezag worden ingetrokken, bijvoorbeeld als blijkt dat de gedoogvoorwaarden niet worden nageleefd. In elke gedoogbeschikking wordt vermeld dat de beschikking de bevoegdheid van het OM om strafvervolging in te stellen en de handhavingsbevoegdheden van ander bestuursorganen onverlet laat en dat het gebruik maken van de gedoogbeschikking geheel voor risico van de houder van de beschikking is.

8.5. Overzicht strafrechtelijke middelen

Handhaving met behulp van het strafrecht is met name repressief van aard. Lozen van afvalstoffen, verontreinigende of schadelijke stoffen in strijd met voorschriften bij of krachtens de Wvo is strafbaar gesteld in

artikel 1a van de Wet op de Economische delicten (Wed).

Het strafrechtelijke traject wordt ingezet door een opsporingsambtenaar, die proces-verbaal opmaakt naar aanleiding van aangifte door een toezichthouder, eigen constateringen, of op verzoek van het Openbaar Ministerie te Den Haag, Haarlem dan wel Amsterdam.

Het Openbaar Ministerie beslist vervolgens over de strafrechtelijke afdoening van de zaak. Op grond van het opportuniteitsbeginsel heeft zij daarbij de beleidsvrijheid om op grond van het algemeen belang te beslissen een zaak al dan niet aan de strafrechter ter beoordeling voor te leggen (artikel 167 lid 2 Wetboek van Strafvordering).

Indien het bewijs rond is en er geen strafuitsluitingsgronden zijn kan het Openbaar Ministerie op grond van het opportuniteitsbeginsel beslissen toch af te zien van vervolging. De Officier van Justitie kan in dat geval besluiten niets te doen, of de zaak buitengerechtelijk af te doen door:

• •

  te seponeren om beleidsredenen, eventueel onder voorwaarden, of 

• •

  het aanbieden van een transactie, onder voorwaarde van betaling van een geldbedrag en eventueel onder

  voorwaarden van preventieve/reparatoire aard.

Wanneer de verdachte niet aan de voorwaarden voldoet kan deze alsnog vervolgd worden.

Indien het Openbaar Ministerie besluit over te gaan tot vervolging wordt de zaak ter beoordeling voorgelegd aan de strafrechter. Voor milieudelicten kan de strafrechter op grond van de Wet economische delicten gevangenisstraffen of geldboeten opleggen. Daarnaast kent de Wed bijkomende straffen en maatregelen die mede zijn gericht op preventie en/of de herstel van de rechtmatige toestand. De belangrijkste bijkomende straffen zijn geheel of gedeeltelijke stillegging van de onderneming en openbaarmaking van de uitspraak. De belangrijkste maatregelen zijn (tijdelijke) onderbewindstelling van de onderneming en het opleggen van de verplichting tot herstel in de oude toestand.

In de nabije toekomst zal (na diverse pilots) het instrument bestuurlijke transactie landelijk worden ingevoerd. Dit geeft de handhaver de mogelijkheid om voor relatief veelvoorkomende en eenvoudige overtredingen, die specifiek zijn omschreven, een transactie (boete) op te leggen. Het is een strafrechtelijke actie, wat inhoudt dat de handhaver BOA moet zijn en dat, indien de verdachte niet wenst te betalen, toch volledig proces-verbaal moet worden opgemaakt. Bijkomend voordeel is dat het innen van de transactie geschiedt via het Justitieel Incassobureau zodat Rijnland geen investeringen hoeft te doen. Rijnland zal gebruik gaan maken van dit instrument. Dit instrument komt per 1 januari 2006 landelijk ter beschikking.

33 TK 1991-1992, 22343, nr. 2 en Nota Grenzen aan gedogen TK 1996-1997, 25085, nrs. 1-2.

8.6. Organisatorische condities

Om de doelen te bereiken moet een aantal organisatorische condities aanwezig zijn. Hieronder wordt kort ingegaan op organisatorische aspecten zoals kengetallen en capaciteitsberekening, functiescheiding vergunningverlening en handhaving, mandaat en opleiding en middelen.

8.6.1. Betrouwbare kengetallen

Het beschikbaar hebben van betrouwbare kengetallen is een belangrijk hulpmiddel voor de capaciteitsberekening van de uit te voeren taken. Mede op basis van de kengetallen en de beschikbare menskracht kan de beschikbare capaciteit in de vorm van controles worden berekend. Het ontwikkelen van landelijke kengetallen leidt tot een meer vergelijkbare werkwijze en prestatieniveau tussen waterkwaliteitsbeheerders. Een voorbeeld van landelijke kengetallen is reeds gepresenteerd in het landelijke handhavingsplan voor het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij. Het ontwikkelen van landelijke uniforme kengetallen is niet voor alle handhavingstaken mogelijk. De reden hiervoor is dat de kengetallen onder andere beïnvloed worden door de controlefrequentie van (een groep) lozers, het vastgestelde handhavingsbeleid, aard en inhoud van de controle, de mate van consequent uitvoeren van dit beleid en de voorlichting daarover naar de lozers. Een kengetal voor een bepaald type controle bij een specifieke doelgroep is een gemiddeld kengetal dat

beïnvloed wordt door bijvoorbeeld de reisafstand tussen kantoor en de te controleren bedrijven en het nalevingsgedrag van de lozer. Ondanks de hiervoor opgesomde invloedsfactoren op een kengetal kunnen per individuele organisatie landelijke gemiddelde kengetallen worden ontwikkeld.

Op dit moment zijn niet voor alle doelgroepen landelijke kengetallen beschikbaar. Daar waar bekend, maakt Rijnland gebruik van de landelijke kengetallen. Voor de overige doelgroepen worden binnen Rijnland kengetallen gehanteerd die zijn gedestilleerd uit de handhavingspraktijk van de afgelopen jaren. Ze zijn te vinden in het werkdocument behorende bij de Nota handhaving.

8.6.2. Functiescheiding vergunningverlening en handhaving

Conform het uitgangspunt in de CIW-nota Handhaving Wvo is binnen Rijnland de vergunningverlening en handhaving verdeeld over twee organisatorisch gescheiden afdelingen. Alleen ten aanzien van beoordelingen van meldingen in het kader van diverse AMvB’s en de Keur zijn de bevoegdheden nog niet strikt gescheiden.

Op 1 januari 2005 zal het Hoogheemraadschap van Rijnland gefuseerd zijn met drie inliggende waterschappen, te weten het waterschap Oude Rijnstromen, Wilck &Wiericke en Groot Haarlemmermeer. Bij het inrichten van de nieuwe organisatiestructuur wordt de handhaving van de Keur ondergebracht bij de nieuw te vormen afdeling Handhaving, zodat ook op dit gebied de taken vergunningverlening en handhaving gescheiden zijn. Scheiding tussen vergunningverlening en handhaving voor de beoordelingen van meldingen in het kader van diverse AMvB’s is een actiepunt voor de periode na de fusie.

8.6.3. Mandaat

Mandaat is de bevoegdheid om in naam van een bestuursorgaan besluiten te nemen. Mandaat is een belangrijk instrument om wet- en regelgeving slagvaardig uit te kunnen voeren. Immers, niet alle uitvoeringshandelingen kunnen feitelijk door het betreffende bestuursorgaan worden afgehandeld. Vanuit een oogpunt van -Nota handhaving Wvo 2004 Hoogheemraadschap van Rijnland - 27 slagvaardigheid en effectiviteit van de handhaving is het gewenst dat het mandaat op een zo laag mogelijk niveau wordt verleend.

Binnen Rijnland is een mandaatbesluit 34 opgesteld specifiek voor de sector Water, waar de afdelingen Toezicht en Controle en Vergunningen en Emissies onderdeel van uit maken. Hierin wordt het nemen van sanctiebeschikkingen door Dijkgraaf en Hoogheemraden gemandateerd aan de Sectordirecteur Water. Hier wordt conform naar gehandeld.

8.6.4. Eisen aan de organisatie

• •

  Binnen de afdeling Toezicht en Controle is een differentiatie aangebracht in toezichthouders. De grote groep gelijksoortige industriële lozers wordt gecontroleerd door toezichthouders met het opleidingsniveau mbo + aangevuld met een Boa-opleiding en vakgerichte cursussen. De meer gecompliceerde gevallen worden door senior toezichthouders uitgevoerd met een opleidingsniveau hbo. 

• •

  Het functieniveau van de (senior) agrarische toezichthouders is hbo. Hiermee is tegemoet gekomen aan de behoefte om de handhaving creatiever in te richten en kan op inhoudelijk vlak het juiste tegenwicht worden geboden aan de agrarische sector. 

• •

  Op de afdeling Toezicht en Controle is een juridische medewerker met universitaire opleiding aan de formatie toegevoegd. Juridische producten op handhavingsgebied dienen, gelet op de grote belangen van de betrokkenen, van voldoende kwalitatief niveau te zijn. Direct contact van deze juridische specialist met de toezichthouders maakt een bundeling van technische en juridische kennis mogelijk.

8.6.5. Opleiding

Vanuit de landelijke politiek is er duidelijk aandacht voor de kwaliteit van de organisatie (zie ook hoofdstuk Ontwikkelingen). Al deze ontwikkelingen vereisen dat Rijnland voldoende aandacht heeft, onder meer door middel van opleiding, voor het kennisniveau van de handhavers. Met regelmaat komen er op toezichthouders en opsporingsambtenaren nieuwe ontwikkelingen af. Dit kunnen beleidsmatige ontwikkelingen zijn, maar ook ontwikkelingen op het gebied van regelgeving, zoals algemene regels voor lozingen uit de agrarische sector die vereisen dat de toezichthouder en opsporingsambtenaar kennis opdoen van bijvoorbeeld gewasbeschermingstechnieken.

Ook worden er wettelijke kwaliteitseisen gesteld aan bijvoorbeeld de opsporingsambtenaar (verplicht vijfjaarlijks examen).

Binnen Rijnland wordt gewerkt met een jaarlijks opleidingsprogramma, om op deze manier het kennisniveau en de vaardigheden en middelen van de handhavers actueel te houden. Jaarlijks wordt er per toezichthouder, bepaald wat de opleidingsbehoefte is. Voor de totale afdeling wordt deze, inclusief de cursussen om de vakkennis op peil te houden en de eens per vier jaar te volgen cursus Arbo en veiligheid, opgenomen in het opleidingsplan van de sector Water.

8.6.6. Arbo

Arbeidsomstandigheden is een regelmatig terugkerend onderwerp tijdens de werkoverleggen op de afdeling. Eens per vier jaar wordt de Arbo kennis geactualiseerd middels het volgen van een opleiding. De toezichthouders worden regelmatig gecontroleerd op het gebruik van de door Rijnland verstrekte beschermings- en beschuttingsmiddelen. De verstrekte middelen zijn bij één persoon gearchiveerd en worden op basis van een vaste gebruiksduur vervangen. Procedures voor maatregelen bij ongevallen en bijna ongevallen zijn Rijnland breed vastgelegd.

8.6.7. Middelen

De financiële middelen worden jaarlijks vastgesteld, aan de hand van het bedrijfsplan, en in de begroting opgenomen. Specifiek voor de handhaving wordt, naast personeelskosten, geld gereserveerd voor laboratoriumcapaciteit, communicatie, bemonsteringsapparatuur, foto apparatuur (conventioneel en digitaal), landmeetapparatuur en andere technische hulpmiddelen als een persoonlijke zuurstofmeter. Voor het uitvoeren van de toezichthoudende taak zijn er dienstauto’s beschikbaar. Deze zijn zodanig ingericht dat de toezichthoudende taak naar behoren kan worden verricht. Tevens zijn in de auto’s voorzieningen aanwezig om de veiligheid tijdens het uitvoeren van de werkzaamheden te optimaliseren.

Aan de hand van een uitrustingslijst vindt een regelmatige controle plaats op de inrichting van de dienstauto´s. Ten slotte zijn er binnen de organisatie vaartuigen beschikbaar voor surveillance te water. Plaatsen die vanaf het land niet of moeilijk bereikbaar zijn kunnen zo worden bezocht.

34 Op 13 maart 2001 vastgesteld

8.6.8. Geautomatiseerde systemen

Voor de handhaving binnen Rijnland wordt gebruik gemaakt van de reguliere PC-pakketten en van applicaties op een IBM AS400 systeem. Deze applicaties bestaan uit een registratie van bedrijfs-, vergunning- en lozingsgegevens (EMIS) en een systeem dat de planning en bewaking van de voortgang van bedrijfsbezoeken inzichtelijk maakt (CSBB). Rapportage uit dit systeem wordt uitgevoerd met een aparte op Windows gebaseerde rapportagetool te weten Business Objects.

8.6.9. Certificering

De monstername ten behoeve van de handhaving is evenals het laboratorium van Rijnland, gecertificeerd en geaccrediteerd. De werkwijze en organisatie zijn vastgelegd in regels die moeten worden opgevolgd zodat een garantie op de kwaliteit van de monstername kan worden verkregen. Periodiek vindt een interne audit plaats op de wijze waarop monstername plaatsvindt. Een onafhankelijke externe instantie controleert op de naleving van de regels die gelden voor monstername.

9.1. Algemeen

Om inzicht te verschaffen in de effecten van handhaving, worden de effecten van handhaving gemeten en vastgelegd. Dit betekent dat verantwoording wordt afgelegd over:

• •

  De gepleegde inzet en het bereikte resultaat in termen van naleving; 

• •

  De effecten van de repressieve handhaving; 

• •

  De trend en het resultaat in de naleving; 

• •

  De laatste stap betreft het terugkoppelen van gemeten resultaten naar beleidsmakers, vergunningverleners en andere handhavingspartners. Hiermee houdt de handhaving een plek in de reguleringsketen. Deze terugkoppeling kan leiden tot wijziging van de eerder geformuleerde doelen, condities, strategie en werkwijze.

9.2. Landelijke monitoring

Op diverse wijzen worden de handhavingsresultaten van Rijnland landelijk in kaart gebracht.

9.2.1. Benchmarking waterschappen

Elk jaar wordt er onder de waterschappen in Nederland een begrotingsvergelijking gehouden. “De begrotingsvergelijking is een voorbeeld van de essentiële informatievoorziening die voor het (be)sturen van waterschappen noodzakelijk is. De begrotingsvergelijking zou moeten worden gebruikt door (besturen van) de waterschappen zelf, andere (besturen van) waterschappen en bestuurders van hogere waterstaatsgezagen”.35 Een onderdeel van deze begrotingsvergelijking is de handhaving van de Wvo.

9.2.2. Rapportage van de handhaving

Op grond van artikel 21.1. van de Wm is een handhavend orgaan verplicht jaarlijks verslag te doen aan het bestuur over de verrichte inspanningen bij de milieuhandhaving. Door Rijnland wordt jaarlijks voor de Wvo aan deze verplichting voldaan. Rijnland rapporteert 4 keer per jaar aan het management en het bestuur middels de zogenaamde managementrapportages (Marap) en bestuursrapportages (Burap). Een keer per jaar wordt een publiek verslag gemaakt om op deze manier ook extern inzicht te geven in de werkzaamheden.

9.2.3. Rapportage VROM en Tweede Kamer

Terugkoppeling van de handhavingsresultaten vindt binnen de organisatie plaats via de hierboven genoemde bestuurlijke en management rapportages. De Unie van Waterschappen wordt jaarlijks over de voortgang van de vergunningverlenging en handhaving van de Wvo geïnformeerd. De UvW aggregeert de gegevens van alle waterschappen, waarna de minister van VROM en de Tweede Kamer ten aanzien van de stand van zaken bij de milieuhandhaving geïnformeerd worden.

9.2.4. Monitoring in het kader van de regionale samenwerking

Op provinciaal en regionaal niveau worden jaarverslagen opgesteld waarbij de handhavingspartners gegevens uit de eigen organisatie overhandigen via de provinciale en regionale Servicepunten handhaving. Rijnland levert jaarlijks haar gegevens ten behoeve van deze rapportages aan.

9.3. Interne monitoring en evaluatie

Niet alleen worden er jaarlijks gegevens gegenereerd ten behoeve van landelijke rapportages, ook ten behoeve van ons eigen inzicht en eventuele aanpassingen van risico’s,doelstellingen en nalevingspercentages is het noodzakelijk om inzicht in de eigen resultaten te hebben. Op dit moment worden het aantal controles, het aantal hoorbrieven en dwangsommen gemonitored.

Via een op te stellen projectplan zal dit onderdeel nog nader uitgewerkt worden. Daarbij zal onderzocht worden welke parameters ten behoeve van de monitoring van de handhaving gewenst is om zo goed mogelijk inzicht te hebben in de activiteiten, waarna bijstelling van beleid eventueel kan volgen. 35 Aldus het Kabinet in haar schrijven van 16 februari 2004, bij de aanbieding van het rapport “I.B.O. bekostiging waterbeheer” aan de Tweede Kamer.

10.1. Beleidskeuzes

Ter verbetering van de uitvoering van de handhavingstaak op het gebied van de Wvo wordt het volgende voorgesteld:

De Nota handhaving Wvo 2004, met daarin de beleidsuitgangspunten ten behoeve van de handhaving van de Wvo inclusief het werkdocument, vast te stellen. Beslispunten zijn:

• •

  Een duidelijke strategie voor het optreden tegen overtredingen van de eigen organisatie 

• •

  Opnemen van landelijke sanctiestrategie in de Nota handhaving 

• •

  Bestaande doelstellingen uit de Nota handhaving Wvo 2001 met betrekking tot de handhaving, ongewijzigd laten tot aan het moment van operationeel worden van de landelijke risicoanalyse. Op dat moment nieuwe prioriteiten en doelstellingen formuleren. 

• •

  Het uitgangspunt dat Rijnland volledig gaat gedogen conform het Nederlands gedoogbeleid (inclusief publicatie)

Het werkdocument bevat, wanneer alle hoofdstukken gevuld zijn, de volgende onderdelen:

• •

  Risicoanalyse 

• •

  Naleving in de periode van 2001-2004 

• •

  Verschillende vormen van toezicht binnen Rijnland 

• •

  Uitvoering van toezicht 

• •

  Protocollen 

• •

  Kernbepalingen vastgesteld per vergunningsvoorschrift of voorschrift uit een Algemene Maatregel van Bestuur. De kernbepalingen geven een richtlijn aan hoe op te treden tegen geconstateerde overtredingen. Afwijkingen in optreden is, gelet op bijzondere omstandigheden (zie paragraaf 6.3.1. van de Nota handhaving Wvo) mogelijk. 

• •

  Werkafspraken 

• •

  Aansturing BOA’s 

• •

  Transparantie termijnen en bedragen bij sancties 

• •

  Kengetallen 

• •

  Tafel van 11 

• •

  Interne monitoring

10.2. Acties

In voorliggend document zijn diverse actiepunten geformuleerd, die hieronder zijn opgesomd. Deze punten worden in de komende periode opgepakt ter optimalisering van het handhavingsinstrument:

• •

  In de komende periode zal de nadruk niet worden gelegd op de instrumentkeuze, maar op prioriteren en verantwoording. Dit betekent dat ten aanzien van het prioriteren wordt ingezet op de risicoanalyse die ontwikkeld wordt voor de waterschappen. Om de monitoring te verbeteren (o.a. het naleefgedrag), zal het instrument automatisering nadrukkelijk worden ingezet.

• •

  Voorts zullen de ontbrekende hoofdstukken uit het werkdocument worden ingevuld. 

• •

  De vorming van een integrale nota handhaving (Wvo en Keur) zal worden opgepakt. 

• •

  Scheiding tussen vergunningverlening en handhaving voor de beoordelingen van meldingen in het kader van diverse AMvB’s zal worden onderzocht. 

• •

  Zo gauw het instrument “bestuurlijke transactie” beschikbaar is (per 1-1-2006), zal het instrument worden ingezet binnen de organisatie ten behoeve van de handhaving.

Besluit Glastuinbouw

Op 1 april 2002 is het Besluit glastuinbouw van kracht geworden. Dit besluit vindt zijn oorsprong in onder meer het Convenant Glastuinbouw en Milieu 1997-2010 dat in 1997 is gesloten tussen de overheid en de glastuinbouwsector. Belangrijke uitgangspunten van het convenant waren:

1. de milieuproblematiek en -regels in samenhang bezien;

2. meer coördinatie van het toezicht op milieuregelgeving en

3. verbruiksdoelstellingen ter bescherming van het milieu.

Een groot deel van de voor de sector geldende wet- en regelgeving is samengevoegd. Met de inwerkingtreding van het besluit zijn namelijk het "Besluit Tuinbouwbedrijven met bedekte teelt Wm", het "Lozingenbesluit Wvo Glastuinbouw" en de aan de sector voor 1 november 1994 verleende Wvovergunningen ingetrokken. De meeste glastuinbouwbedrijven vallen nu onder het Besluit. Voor een beperkt aantal glastuinbouwbedrijven geldt aanvullend een vergunningplicht op grond van de Wvo. Tevens legt het

Besluit de in het Convenant opgenomen verbruiksdoelstellingen vast.

Lozingenbesluit open teelt en veehouderij

Het Lozingenbesluit open teelt en veehouderij stelt maatregelen verplicht om de emissie naar het oppervlaktewater door landbouwactiviteiten te verminderen. De maatregelen zijn met name gericht op het voorkomen van hoge concentratiepieken van bestrijdingsmiddelen en meststoffen. Deze worden veroorzaakt door lozingen vanaf erfverhardingen of uit bedrijfsgebouwen, afspoelen van meststoffen, meemesten en meespuiten van sloten en het verwaaien van bestrijdingsmiddelen naar het oppervlaktewater. De beleidsuitgangspunten zijn terug te vinden in het waterkwaliteitsbeleid, bestrijdingsmiddelenbeleid en mesten ammoniakbeleid.

Lozingenbesluit Wvo vaste objecten

In dit besluit worden regels gesteld voor het direct lozen op oppervlaktewateren van stoffen die vrijkomen bij reinigings- en conserveringswerkzaamheden aan vaste objecten. Het gaat daarbij om regels die ten aanzien van deze lozingen de vergunningplicht opheffen. Jaarlijks worden aan enkele duizenden vaste objecten in, boven of nabij oppervlaktewater, vergunningplichtige werkzaamheden verricht, variërend van groot onderhoud tot beperkt onderhoud. Deze werkzaamheden worden regelmatig (afhankelijk van de

onderhoudsstrategie) verricht en betreffen in het algemeen kortdurende activiteiten. In de praktijk is de vergunningverlening niet gerealiseerd en werd er gedoogd. Om hieraan een einde te maken is besloten de vergunningplicht te vervangen door het opstellen van algemene regels. Omdat de meeste vergunningenprocedures zeer omvangrijk zijn, worden door het opheffen van de vergunningplicht bij dit besluit de bestuurslasten door het niet volgen van de vergunningenprocedure aanzienlijk verminderd. Bovendien zal de tijdwinst voor het bedrijfsleven aanzienlijk zijn.

In dit Lozingenbesluit is het algemene waterkwaliteitsbeleid nader uitgewerkt voor reinigings- en conserveringswerkzaamheden aan vaste objecten. Uitgangspunt van dit beleid is dat bij een lozing – ongeacht de verontreiniging – gekeken moet worden naar mogelijkheden om de lozing te beperken. De lozing zelf wordt beoordeeld aan de hand van een tweesporen toets: de emissieaanpak en de waterkwaliteitsaanpak.

Lozingenbesluit Wvo bodemsanering en proefbronnering

In dit besluit worden regels gesteld voor het lozen op de riolering van verontreinigd grondwater dat vrijkomt in het kader van bepaalde categorieën bodemsaneringen en proefbronneringen. De riolering moet daarbij zijn aangesloten op een rioolwaterzuiveringsinstallatie (RWZI). Het opgepompte verontreinigde grondwater kan voorafgaand aan het lozen een behandeling (voorzuivering) ondergaan. Het gaat daarbij om algemene regels die ten aanzien van bovengenoemde lozingen de vergunningplicht opheffen. Aanleiding tot het opstellen van algemene regels is de brief van de Minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 10 januari 1996 als vervolg op de gezamenlijke brief van de Ministers van Verkeer en Waterstaat en van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer van 10 oktober 1991 (Kamerstukken II, 1991/1992, 22 343, nr. 2, blz. 4-7), aan de Tweede Kamer, waarin werd toegezegd dat het gedogen zal worden gereduceerd tot uitzonderingssituaties. In deze brief werd onder meer geconstateerd dat de procedure voor vergunningverlening, die maximaal 6 maanden kan duren, ten aanzien van kortdurende activiteiten als te lang wordt ervaren. Voor deze gevallen dient, aldus de brief, een structurele oplossing gezocht te worden door het inzetten van andere instrumenten, zoals algemene regels. Aan de in het besluit genoemde categorieën van inrichtingen voor bodemsaneringen en proefbronneringen, worden eisen gesteld die zijn afgeleid uit het algemene waterkwaliteitsbeleid, zoals vastgelegd in de Derde

Nota waterhuishouding (Kamerstukken II, 1988/89, 21 250, 1-2, blz. 97-103) en de Evaluatienota Water (Kamerstukken II, 1993/1994, 21 250, 27-28).

Uitgangspunt van het beleid is dat bij een lozing – ongeacht de verontreiniging – gekeken dient te worden naar mogelijkheden om de lozing te beperken. De lozing zelf wordt beoordeeld aan de hand van een tweesporen toets: de emissieaanpak en de waterkwaliteitstoets. De emissieaanpak houdt in dat voor de

terughouding van de lozing van (potentieel) zwarte-lijst stoffen toepassing van best bestaande techniek (bbt) vereist is, en voor de overige stoffen best uitvoerbare technieken (but). De waterkwaliteitstoets wordt gevolgd voor relatief onschadelijke verbindingen zoals chloride en sulfaat.

De inhoud van de algemene regels is afgestemd op de tot nu toe geldende vergunningenpraktijk. Met deze regels is aangesloten bij het bovengenoemde beleid ten aanzien van de verontreiniging van oppervlaktewateren met zware metalen, minerale olie, organische microverontreinigingen, zuurstofbindende en eutrofiërende stoffen.

Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming

Het Bouwstoffenbesluit bodem- en oppervlaktewaterenbescherming (hierna aangeduid als Bouwstoffenbesluit) heeft tot doel de milieuhygiënische randvoorwaarden vanuit bodem- en

oppervlaktewaterenbescherming te geven voor het gebruik van secundaire en primaire bouwstoffen op of in de landbodem of in oppervlaktewater of op of in de bodem onder oppervlaktewater. Onder primaire bouwstoffen worden bouwstoffen verstaan die direct uit het milieu worden gewonnen met het doel ze in te zetten als bouwstof. Het betreft vooral oppervlaktedelfstoffen zoals grond, grind en kalksteen en daarvan afgeleide producten. Secundaire bouwstoffen zijn materialen die niet als zodanig in de natuur worden

gewonnen, maar die ontstaan als bijproduct bij productieprocessen bij zuiveringsprocessen of bij be- of verwerking van afvalstoffen etc. en die aan de eisen voldoen zodat ze kunnen worden hergebruikt als bouwstof. Aanleiding voor het stellen van de hierboven genoemde randvoorwaarden is de constatering in het begin van de jaren tachtig geweest dat één van de belemmeringen voor het (her)gebruik van afvalstoffen is het ontbreken van duidelijkheid over de milieuhygiënische randvoorwaarden waaronder (her)gebruik kan plaatsvinden. Vanaf dat moment is een aantal onderzoeksprogramma's gestart, gericht op ontwikkeling van beoordelingsmethodieken en kennisverwerving. Eind jaren tachtig is, op basis van de inmiddels verkregen (globale) kennis en ontwikkelde (voorlopige) beoordelingsmethodieken, een begin gemaakt met het opstellen van bedoelde milieuhygiënische randvoorwaarden en het vastleggen hiervan in regelgeving terzake.

Bij het vaststellen van deze randvoorwaarden is een afweging gemaakt tussen verschillende milieuhygiënische doelstellingen:

• •

  de bescherming van de kwaliteit van milieucompartimenten,

• •

  de vermindering van het gebruik van (eindige) primaire grondstoffen en

• •

  de vermindering van de hoeveelheid te storten afvalstoffen.

Met het formuleren van milieuhygiënische normen voor verantwoord (her)gebruik van afvalstromen wordt tevens in belangrijke mate uitvoering gegeven aan actiepunt 68a van het Nationaal Milieubeleidsplan-plus De werkingssfeer van het Bouwstoffenbesluit is beperkt tot granulaire (steenachtige) bouwstoffen die buiten worden toegepast.

Lozingenbesluit Wvo stedelijk afvalwater

Deze Algemene Maatregel van Bestuur vormt de implementatie van de artikelen 4, eerste, derde en vierde lid, 5, eerste, tweede, derde, vierde en achtste lid, 7, 10, 12, tweede en derde lid, 14, derde lid, en 15, eerste, tweede en vierde lid, van richtlijn 91/271/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1991 inzake de behandeling van stedelijk afvalwater (PbEG L 135), hierna te noemen: de richtlijn. De richtlijn heeft tot doel het oppervlaktewater te beschermen tegen de nadelige invloed van lozingen van stedelijk afvalwater. Daartoe worden onder meer voorschriften gegeven voor het brengen van stedelijk afvalwater in de riolering en het oppervlaktewater. In verband daarmee worden eisen gesteld aan de zuivering van stedelijk afvalwater door rioolwaterzuiveringsinrichtingen.