Besluit van de verenigde vergadering van Schieland en de Krimpenerwaard houdende regels omtrent Nota naleving 2018-2022

Aanleiding

De nota Naleving legt het geldende beleid van het hoogheemraadschap Schieland en de Krimpenerwaard (hierna: HHSK) vast op het gebied van naleving van de relevante wet- en regelgeving. HHSK wil met deze nota transparant en open beleid op gebied van naleving realiseren. Ook voldoet HHSK met de nota Naleving aan de wettelijke verplichting als bevoegd gezag te beschikken over een actueel beleidskader voor de uitvoeringstaken voor Toezicht en Handhaving.

Deze nota volgt op de nota Toezicht en Handhaving 2011 – 2016, waarvan de looptijd eind 2016 door het bestuur is verlengd tot 1 juli 2018. HHSK is verplicht elke vier jaar haar beleidskader te actualiseren, de nota Naleving heeft daarom een looptijd van juli 2018 tot juli 2022. Ontwikkelingen zoals de introductie van de Omgevingswet of het eindigen van de werkingsduur van het huidig Waterbeheerplan kunnen eerdere actualisatie vragen.

Reikwijdte nota Naleving

De nota Naleving bevat het toezicht- en handhavingsbeleid. Het geeft inzicht in de gestelde doelen en in de wijze waarop HHSK haar bestuursrechtelijke en strafrechtelijke bevoegdheden op het gebied van Toezicht en Handhaving inzet om deze doelen te halen. De nota Naleving is opgesteld binnen de beleidsruimte die het Besluit Omgevingsrecht en de Kwaliteitseisen VTH Waterbeheer bieden. Het privaatrechtelijk toezicht op eigendommen van HHSK maakt ook deel uit van de toezichtstaken van HHSK, maar valt niet onder de scope van deze nota.

Evaluatie nota Toezicht en Handhaving 2011 – 2016

In 2015 heeft een tussentijdse evaluatie plaatsgevonden voor de nota Toezicht en Handhaving 2011 - 2016. Het uitgangspunt van deze nota was risicogericht toezicht en situationeel handhaven. Een overzicht van de belangrijkste punten uit de evaluatie van 2015:

• •

  Het bleek dat weinig indicatoren waren vastgesteld om een goede evaluatie uit te kunnen voeren.

  • °

    Onderhavige nota benoemt verschillende indicatoren die jaarlijks dan wel periodiek worden beoordeeld. Ervaringen en resultaten worden meegenomen in de beleidscyclus van HHSK en de jaarplannen van de afdeling Publiekszaken.

• •

  Structurele en effectieve inzet van Toezicht & Handhaving verbetert het normconform gedrag binnen sommige doelgroepen; verbetering in naleving kan worden behaald door de doelgroepen verder uit te splitsen in subdoelgroepen en communicatie per doelgroep af te stemmen.

  • °

    Daar waar uit de ervaringen en analyses blijkt dat een doelgroep te divers is, wordt een onderverdeling gemaakt. Onderhavige nota zet in op het uitsplitsen van doelgroepen om die vervolgens gerichter aan te schrijven.

• •

  Toename is zichtbaar in het systematisch handhaven van projecten.

  • °

    Deze positieve trend wordt voorgezet, de afdeling Integrale Plannen en Projecten blijft betrokken bij de opzet van de uitvoeringsplannen.

• •

  Het blijkt een uitdaging te zijn om naast de ernst van een voorval, ook het gedrag van de overtreder mee te wegen in het handhavingsoordeel.

  • °

    Deze nota introduceert een nieuwe werkmethode voor het beoordelen van gedrag van de overtreder, het Interventiekompas.

• •

  Het uniform beoordelen van gedrag van overtreders blijkt lastig. Er moet meer aandacht zijn voor het afstemmen en stroomlijnen van de afwegingskaders.

  • °

    De Landelijke Handhavingsstrategie blijft het uitgangpunt voor de inzet van handhaving. Daarnaast wordt uniform handhaven gestimuleerd door een meer specifieke doelgroepanalyse op te nemen in het uitvoeringsplan.

• •

  Het is moeilijk het effect van Toezicht en Handhaving te relateren aan het naleefpercentage. Het is de vraag of een hoger naleefpercentage een gevolg is van de toename in toezicht of doordat intrinsieke bewustwording het naleefgedrag wijzigt. Veel factoren die het naleefgedrag kunnen beïnvloeden zijn gelegen buiten de invloedsfeer van HHSK.

  • °

    In deze nota blijft dat een gegeven.

Veranderingen ten opzichte van Nota Toezicht en Handhaving 2011 - 2016

Verandering titel: van Toezicht en Handhaving naar Naleving

De nota Toezicht en Handhaving 2011 – 2016 zag primair op het stimuleren van naleving door het uitvoeren van toezicht en handhaving. Het toezichts- en handhavingsdomein zet sindsdien echter steeds meer in op gedragsbeïnvloeding gedurende het gehele proces in de keten van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH) door meer nadruk op preventie voorafgaand aan een overtreding. De term Naleving is voor dit proces beter passend.

Vorm: meer flexibiliteit door uitvoering probleemanalyse in jaarlijkse uitvoeringsplannen

De voorliggende nota beschrijft het geldende beleid op het gebied van naleving. Daarnaast wordt, in samenwerking met de vakafdelingen, de inhoudelijke en operationele uitwerking van dit beleid jaarlijks in uitvoeringsplannen vastgelegd. In eerdere nota’s was de inhoudelijke uitwerking een onderdeel van de nota, deze lag daarmee voor langere periode vast. De nieuwe aanpak biedt meer ruimte voor aanpassing aan trends en de actualiteit, zoals de naderende invoering van de Omgevingswet en de naleving van de Zorgplicht. De nota is in de geest van de Omgevingswet opgezet, maar door deze vorm is het eenvoudiger nieuwe ontwikkelingen jaarlijks in de uitvoering door te voeren, zodat de overgang uiteindelijk kleiner is.

Inzet van het handhaving instrumentarium op basis van uitkomsten uit het Interventiekompas

HHSK volgt de landelijke ontwikkelingen voor wat betreft de inzet van het handhavingsinstrumentarium ter bevordering van het naleefgedrag: het instrumentarium moet passend moet zijn bij de ernst van de overtreding, in combinatie met het gedrag en de beweegredenen van de overtreder . Dit vraagt om inzicht in het gedrag en de beweegredenen van doelgroepen. Het interventiekompas is een nieuwe methode die het gedrag van de doelgroepen analyseert en vervolgens een effectieve aanpak voor het stimuleren van naleefgedrag voorstelt.

Kwaliteitseisen

In 2002[i] zijn binnen de Overheid wettelijke kwaliteitseisen vastgesteld voor het professionele niveau van de milieuhandhaving. De kwaliteitseisen zijn de afgelopen jaren uitgebreid en herzien[ii]. Daarnaast zijn aanvullende kwaliteitscriteria voor VTH Waterbeheer[iii][iv] opgesteld. De kwaliteitseisen en –criteria bevatten eisen voor  de inrichting van de werkprocessen en voor de benodigde opleiding en ervaring van de werknemers die toezichts- en handhavingstaken uitvoeren. In deze nota en de onderliggende uitvoeringsplannen zijn de herziene kwaliteitseisen en de kwaliteitscriteria VTH waterbeheer uitgewerkt.  

[i] Zie onder meer:

• 1.

  Met Recht Verantwoordelijk, 27662, nr 2

• 2.

  Eindmeting Professionalisering van de Milieuhandhaving,2005, IPO /VNG/UvW/V&W/VROM

[ii] Voortkomende uit de Packagedeal VNG IPO Rijk 3 december 2009 en aanscherping vastgesteld in Bestuurlijk overleg PUmA met de staatsecretaris van Milieu op 28 juni 2012.

[iii] Samen sterk als waterbeheerders! Kwaliteitscriteria voor Vergunningverlening, Toezicht en Handhaving Waterbeheer, versie 2.1 9 januari 2015.

[iv] Bestuurlijk vastgesteld Commissie Waterketens en Emissies, 29 mei 2015.

Positie beleidscyclus Toezicht en Handhaving binnen beleidscyclus HHSK

De processen van Toezicht en Handhaving dragen bij aan het uitvoeren van de wettelijke taken en het behalen van de doelstellingen en ambities zoals beschreven in het Waterbeheerplan van HHSK. Toezicht en Handhaving doet dat door:

• -

  Een actieve, preventieve aanpak.

• -

  Een transparante werkwijze met oog voor optimale naleving van wet- en regelgeving door derden.

• -

  Een doelgroepgerichte, effectieve, risicogerichte handhaving.

• -

  Een informatiegestuurde manier van werken.

• -

  De expertise van Toezicht en Handhaving actief te betrekken bij onderzoek en beleidsontwikkeling, zoals een check op handhaafbaarheid en uitvoerbaarheid van beleid.

• -

  De processen van Toezicht en Handhaving en de vakafdelingen op elkaar aan te laten sluiten: de prestaties van Toezicht en Handhaving worden geëvalueerd en gebruikt voor aanpassingen in beleid. Beleidsaanpassingen kunnen op hun beurt leiden tot andere prioriteiten en inzet van Toezicht en Handhaving.

• -

  De medewerkers van Toezicht en Handhaving gevraagd en ongevraagd te laten adviseren aan beleidsadviseurs en beheerders over het optimaliseren van het naleefgedrag en de handhaafbaarheid van regels.

Deze werkwijze draagt zorg voor een HHSK-brede, effectieve inzet van middelen om een zo groot mogelijk naleving te genereren.

Leeswijzer

Hoofdstuk 1 geeft inzicht in de wetten en ontwikkelingen die ten grondslag liggen aan het beleid van HHSK op het gebied van naleving. Hoofdstuk 2 beschrijft welke doelen HHSK nastreeft met haar beleid en geeft de uitgangspunten van het beleid op gebied van naleving. Vervolgens geeft hoofdstuk 3 inzicht in de wijze waarop het beleid worden vertaald naar de aanpak en activiteiten van Toezicht en Handhaving. Het instrumentarium dat HHSK hiervoor tot haar beschikking heeft, is opgenomen in hoofdstuk 4.

1.1 De wettelijke taak van HHSK en Toezicht en Handhaving

Waterbeheer

HHSK is het bevoegd gezag dat belast is met het waterbeheer in de regio Schieland en de Krimpenerwaard. Een verantwoord en effectief waterbeheer kan niet zonder kaderstelling en regelgeving. De wettelijke basis voor het uitvoeren van toezichts- en handhavingstaken en de kaders rondom proces en uitvoering zijn vastgelegd in wetten, algemene maatregelen van bestuur en verordeningen van het waterschap. Bijlage 1 geeft een overzicht van relevante wet- en regelgeving.

Toezicht en Handhaving: kwaliteitseisen en kwaliteitscriteria

Toezicht en Handhaving draagt bij aan het halen van de door HHSK gestelde doelen, door toe te zien op de naleving van de wet- en regelgeving door personen en organisaties die in het beheergebied van HHSK actief zijn. HHSK zet in op preventieve acties zoals communicatie en toezicht om naleefgedrag te stimuleren en te controleren. Bij een overtreding moet handhavend worden opgetreden om alsnog het naleefgedrag te stimuleren. HHSK zet bij overtredingen in beginsel bestuursrechtelijke sancties in. Afhankelijk van de ernst van de overtreding kunnen ook strafrechtelijke sancties worden opgelegd.

Voor de uitvoering van milieuhandhaving binnen de Overheid zijn in 2002 kwaliteitseisen opgesteld. De eisen zijn wettelijk verankerd in de Omgevingswet, de Wet algemene bepalingen Omgevingsrecht (Wabo) , de bijbehorende AmvB en Ministeriële regeling Omgevingswet en de wet VTH.

Daarnaast zijn door Rijkswaterstaat (RWS) en de Unie van Waterschappen (UvW) in 2016 kwaliteitscriteria VTH Waterbeheer vastgesteld. Deze kwaliteitscriteria zijn een aanvulling op de wettelijke kwaliteitseisen voor milieuhandhaving en zijn specifiek gericht op waterbeheer. Waterbeheer is de zorg voor de waterkwantiteit, waterkwaliteit, grondwaterbeheer en waterkeringen. De kwaliteitscriteria borgen kwaliteit van toezicht en handhaving opgenomen in de reguliere bedrijfsvoering. Ze hebben enerzijds betrekking op de kennis en ervaring van medewerkers (kritieke massa) en anderzijds op organisatie en processen, zoals de VTH-stelselvernieuwingen uit 2016 .

1.2 De Landelijke Handhavingsstrategie

HHSK volgt voor de strategieën en uitvoering van handhaving de Landelijke Handhavingsstrategie (LHS). Het doel van de LHS is “uitvoering geven aan de beginselplicht tot handhaven, passend interveniëren bij iedere bevinding, in vergelijkbare situaties vergelijkbare keuzes maken en interventies op vergelijkbare wijze kiezen en toepassen, landelijk door het bestuurlijk bevoegd gezag / de Omgevingsdiensten, landelijke inspecties, politie en het OM. ” Hiermee levert HHSK een bijdrage aan de landelijke harmonisatie in de handhaving. De Landelijke Handhavingsstrategie, versie 1.7. d.d. 24 april 2014, is als strategie voor HHSK bestuurlijk vastgesteld op 22 september 2015 en in werking getreden op 1 januari 2016 .

Kern

De kern van de LHS is een interventiematrix waarin een beoordeling van zowel de ernst van de overtreding als het gedrag van de overtreder wordt gewogen. Dit leidt tot een set aan in te zetten handhavingsmaatregelen die per geval kunnen verschillen, afhankelijk van de uitkomst van die weging.

LHS voor waterschappen

De LHS is specifiek voor het waterdomein nader uitgewerkt, ter bevordering van een eenduidige toepassing. Daarbij is via www.handhavingsadviseur.nl een applicatie beschikbaar voor het gebruik in het veld en achter het bureau.

Afwijken van de LHS

Voor onderdelen uit het takenpakket kunnen een andere landelijke sanctiestrategie of afspraak gelden. HHSK volgt in dergelijke gevallen de landelijke lijn.

1.3 Landelijke Ontwikkelingen

Politieke en Maatschappelijke ontwikkelingen

De overheid wil met de beoogde invoering van de Omgevingswet in 2021 de regels voor ruimtelijke ontwikkelingen vereenvoudigen en samenvoegen. Bij het beoordelen van plannen vindt een verschuiving plaats naar een houding van ‘ja mits’ in plaats van ‘nee tenzij’. Dit betekent voor Toezicht en Handhaving dat meer zal worden uitgegaan van algemene regels en zorgplicht, waardoor het toezicht op vergunningen zal afnemen en de nadruk meer komt te liggen bij preventief toezicht. In de jaren tot 2021 anticipeert HHSK op de Omgevingswet.

De participatieve samenleving wil betrokken worden, is mondig en stelt hoge eisen aan de leefomgeving. HHSK gaat mee in deze ontwikkeling door actief in gesprek te gaan met de omgeving en open te staan voor initiatieven van burgers, bedrijven en partners. Een meer gebiedsgerichte en integrale aanpak moet ook zorgen voor meer afstemming en betrokkenheid. Ook stelt de overheid steeds meer informatie digitaal beschikbaar, vanuit het oogpunt van transparantie en verantwoording. Daarnaast vraagt de ingezette trend van informatiegestuurd werken om uitwisseling van data tussen de verschillende toezichthoudende diensten. De ontwikkelingen op het gebied van de privacywetgeving vereisen hierbij de nodige zorgvuldigheid. Het vraagt om inzicht in de informatie die voor de uitvoering van toezicht en handhaving en het bereiken van de gestelde doelen van belang is.

Anticipatie op de leefbare toekomst met aandacht voor klimaatadaptatie, duurzaamheid en innovatie zal een steeds grotere rol spelen. Mede ingegeven vanuit het regeerakkoord zet ook HHSK op deze thema’s in. Eventuele veranderingen in het beleid die hieruit voortvloeien zijn weer van invloed op de inzet van Toezicht en Handhaving.

In het land is een trend zichtbaar dat handhavers en Buitengewoon Opsporingsambtenaren (BOA’s), evenals de politie en de ambulancedienst, regelmatig met geweld in aanraking komen. Dit leidt tot de ontwikkeling dat de uitrusting van met name BOA’s in het openbaar domein meer politiematig wordt. Deze trend is in het Waterdomein nog niet zichtbaar. De landelijke ontwikkelingen worden echter nauwlettend gevolgd. Mocht het nodig zijn, dan zal ook HHSK in overleg met Openbaar Ministerie verdere maatregelen treffen.

Ontwikkelingen binnen HHSK en Toezicht en Handhaving

Ontwikkelingen in beleid van HHSK hebben direct invloed op de taken van Toezicht en Handhaving. Wettelijke invulling van de Zorgplicht Primaire waterkeringen en de implementatie van de Integrale Visie Onderhoud vragen om een betere afstemming van inhoud en werkprocessen binnen HHSK. Mogelijk gaat de Zorgplicht binnen de looptijd van deze nota ook regionaal gelden. Ook vanuit het door de kwaliteitseisen vereiste inzicht in doelgroepen is een HHSK-breed gedragen inzicht van belang.

Vanuit de gedragswetenschappen is al geruime tijd sprake van een toenemende interesse in het toezichts- en handhavingsdomein. De resultaten van onderzoeken naar gedragsbeïnvloeding met als uiteindelijk doel het naleefgedrag te vergroten, kunnen in de uitvoeringspraktijk worden vertaald naar inzet van middelen gericht op doelgroepen. Inzicht in de aard en omvang van die doelgroepen is daarvoor cruciaal; dit vraagt onder meer om actuele data en het monitoren en evalueren van de resultaten.

Dat data een steeds grotere rol inneemt binnen het toezicht en handhavingsdomein laat de opkomst van het informatiegestuurd werken zien, waarbij informatiebronnen worden gecombineerd en geanalyseerd. Het stelt de overheid in staat om trends en patronen te identificeren, waardoor op het gebied van beleid en uitvoering beter onderbouwde en scherpere keuzes kunnen worden gemaakt. Dit komt effectieve en efficiënte inzet van Toezicht en Handhaving ten goede.

2.1 Het doel van de nalevingsstrategie

De nalevingstrategie draagt bij aan het behalen van de doelen en ambities van HHSK door goed nalevingsgedrag bij burgers en bedrijven te continueren en onvoldoende nalevingsgedrag te verbeteren. De doelen en ambities van HHSK zijn opgenomen in het Waterbeheerplan . Nalevingsgedrag maakt onderscheid in drie categorieën:

• •

  Spontaan nalevingsgedrag zorgt voor naleving van de regels zonder tussenkomst van het bevoegd gezag. Dit kan ook onbewust gebeuren.

• •

  Naleving beëindigt een (vermeende) overtreding na tussenkomst van het bevoegd gezag. De overtreding kan bewust of onbewust hebben plaatsgevonden.

• •

  Afschrikking werkt voor de categorie die wordt afgeschrikt door handhaving; zij kennen de regels en willen die overtreden, maar doen dit niet vanwege de handhaving.

2.2 Uitgangspunten van de nalevingsstrategie

De huidige inzichten in het toezichts- en handhavingsdomein voor het vergroten van nalevingsgedrag zijn voor HHSK de basis van het toezichts- en handhavingsbeleid. In de afgelopen jaren is het aandeel van gedragswetenschappen in dit domein sterk toegenomen . In onderzoeken is de centrale vraag wat ervoor nodig is om een bepaalde doelgroep naleefgedrag te laten vertonen. Deze inzichten leiden tot de volgende uitgangspunten en werkwijzen voor het beleid van HHSK:

• a.

  Meer inzet op preventieve aanpak

• b.

  Risicogericht toezicht

• c.

  Doelgroepgerichte aanpak

• a.

  Meer inzet op preventieve aanpak

  Het toezichts- en handhavingsdomein zet steeds meer in op gedragsbeïnvloeding gedurende het gehele proces van beleidsontwikkeling en in de keten van vergunningverlening, toezicht en handhaving, door meer nadruk op preventie in de vorm van informeren en adviseren.

  Daarnaast zijn inspectie- en toezichttaken binnen HHSK bij meerdere afdelingen belegd. Van inspectie gaat een preventieve werking uit. Inspectietaken bij vakafdelingen en Toezicht en Handhaving bij afdeling Publiekszaken zijn verschillende disciplines, maar zijn op elkaar volgende processen. Door de kennis vanuit Toezicht en Handhaving te betrekken bij de ontwikkeling van regelgeving, beleid, projecten en de inrichting van inspectiewerkzaamheden, kan al in een vroeg stadium het naleefgedrag worden bevorderd.

• b.

  Risicogericht toezicht

  Risicogericht toezicht is al enkele jaren de algemeen geaccepteerde standaard. Het toezicht wordt daar gehouden waar de risico’s door niet naleving voor de uitvoering van de basistaak van HHSK groot zijn. Risicogericht toezicht vraagt een flexibele wijze van werken waarbij de risico’s per toezichtveld of doelgroep periodiek worden bepaald. Zo kan worden ingesprongen op de actualiteit, zoals maatschappelijke, politieke, omgevings- of klimaatontwikkelingen.

• c.

  Doelgroepgerichte aanpak

  De keuze voor een instrument passend bij een doelgroep draagt bij aan effectief en efficiënt toezicht en handhaven. Ook heeft deze aanpak als effect dat de mogelijke toezichtlasten voor de ingelanden zo laag mogelijk worden gehouden. Hierbij is het van belang inzicht te hebben in:

• •

  Welke doelgroepen te onderscheiden zijn.

• •

  Hoe de doelgroepen het best benaderd kunnen worden.

• •

  Voor welke interventies doelgroepen vatbaar zijn.

• •

  Hoe een doelgroep in beweging wordt gekregen.

• •

  Hoe zich tot de doelgroep te verhouden.

2.3 Randvoorwaarden bij uitgangspunten nalevingsstrategie

• a.

  Informatiegestuurd werken

  Informatiegestuurd werken geeft per doelgroep actueel inzicht in de effectiviteit van het ingezette toezichts- en handhavingsinstrumentarium. Dit inzicht wordt verkregen door alle relevante informatie rondom doelgroepen en toezichtsvelden te verzamelen en vervolgens te beheren, te combineren en te analyseren tijdens monitoring en evaluaties. De databronnen kunnen zowel de toezichts- en handhavingsresultaten van HHSK zijn, als die van andere organisaties. Informatiegestuurd werken is een landelijke ontwikkeling, door de wetgever gestimuleerd, op het gebied van onder meer het milieudomein. Deze methodiek vereist dat HHSK haar informatiepositie kloppend en op orde heeft.

• b.

  Samenwerking met ketenpartners in het werkgebied

  HHSK werkt samen met andere overheidsdiensten die actief zijn in haar werkgebied, ter bevordering van een uniforme werkaanpak. Hiervoor zijn verschillende afstemmings-overleggen ingericht. De overleggen hebben als focus het VTH-proces of zijn gericht op de primaire beheertaken. Zo voert HHSK vanuit de beheertaak van watergangen overleg met de gemeenten in het beheersgebied. Dit kan leiden tot gemeenschappelijke bestekken of samenwerkingsafspraken.

3.1 De uitvoeringsplannen

Deze nota bevat het beleid, de strategieën en de uitvoeringsmethodieken die ten grondslag liggen aan het verbeteren van het naleefgedrag in het werkgebied van HHSK tot en met 2022. De inhoudelijke probleemanalyse en de prioritering met indicatoren worden vastgelegd in uitvoeringsplannen. De uitvoeringsplannen worden in principe jaarlijks opgesteld en vastgesteld in het Management Overleg en vervolgens door het dagelijks bestuur van HHSK bekrachtigd. Het opnemen van de probleemanalyse en prioritering in de uitvoeringsplannen biedt ruimte voor een periodieke actualisatie van de inzet van toezicht en handhaving op ontwikkelingen zoals bijvoorbeeld de naderende Omgevingswet.

3.2 Opzet van de uitvoeringsplannen

De afdeling Publiekszaken stelt de uitvoeringsplannen op in samenwerking met de vakafdelingen van HHSK. Daarbij wordt uitgegaan van het PDCA-principe (de “Deming-cirkel”): de prestaties van de voorgaande cyclus worden geëvalueerd en gebruikt voor aanpassingen in de nieuwe cyclus. De resultaten van de evaluatie worden ook teruggekoppeld naar de beleidsafdelingen, waardoor het beleid en uitvoering zo nodig op de meest recente inzichten kunnen worden aangepast.

De cyclus voor het hernieuwen van een uitvoeringsplan volgt de onderstaande stappen:

• 1.

  Evaluatie

• 2.

  Probleemanalyse, inclusief omgevings-, risico- en doelgroepenanalyse

• 3.

  Prioriteitenstelling, met toewijzing capaciteit, kritieke massa (opleidingsniveau en ervaring) en financiële middelen

• 4.

  Opstellen van meetbare indicatoren per prioriteit

3.2.1 Evaluatie

De afdeling Publiekszaken evalueert samen de vakafdelingen de toegepaste nalevingsstrategie op basis van opgestelde meetbare indicatoren, waaronder het feitelijk naleefgedrag (informatiegestuurd handhaven). Deze informatie dient als input voor de volgende omgevingsanalyse en risicoanalyse. Op deze wijze wordt geborgd dat HHSK toeziet op het behalen van de gestelde kwaliteitsnormen. De volgende punten worden meegenomen in de evaluatie:

• •

  Nieuwe wetgeving dan wel beleid en zorgplicht

• •

  Resultaten van toezicht en handhaving

• •

  Actualiseren/herijken van bestuurlijke prioriteiten

• •

  Eventuele andere prioritering van de vakafdelingen

• •

  Klachten en meldingen - trends signaleren

• •

  Grote calamiteiten

• •

  Proces risicogestuurd en informatiegestuurd werken

3.2.2 De probleemanalyse

De probleemanalyse maakt inzichtelijk waar de inzet op naleving het meest urgent dan wel gewenst is. De gebruikte methode geeft ook suggesties voor de inzet van het effectieve instrumentarium ten behoeve van gedragsverandering. De probleemanalyse bestaat uit de volgende stappen:

• a.

  Omgevingsanalyse

• b.

  Risicoanalyse

• c.

  Doelgroepenanalyse

a. Omgevingsanalyse

In samenwerking met de vakafdelingen van HHSK brengt de afdeling Publiekszaken in kaart wat er in de omgeving speelt en welke thema’s de aankomende periode aandacht vragen. De doelen en ambities van HHSK uit het WBP zijn hierbij het uitgangspunt. Daarnaast worden de binnengekomen klachten en meldingen, vakinhoudelijke en bestuurlijke ontwikkelingen en aandachtspunten, regionale of landelijke thema’s en imago- of mediagevoelige onderwerpen geanalyseerd.

b. Risico-analyse

De omgevingsanalyse loopt over in de risicoanalyse. Hierin wordt bepaald voor welke onderwerpen de risico’s voor de taakuitvoering en het behalen van de doelstellingen voor HHSK door het niet naleven het grootst zijn. Op basis van de formule “kans x effect” wordt per onderwerp het risico geschat. De risicoanalyse vindt plaats op basis van risicomethodiek voor het Toezicht en Handhavingsdomein, die is opgesteld door het Centrum van Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV). Deze methodiek is toegespitst op effecten die invloed hebben op waterbeheer en wordt ook gebruikt door andere overheden. De methodiek analyseert de effecten op beleidsvelden en geeft een risico-indicator. De effecten die worden geanalyseerd zijn:

• 1.

  Kosten

• 2.

  Imago

• 3.

  Waterkwantiteit en veiligheid

• 4.

  Waterkwaliteit, gezondheid en milieu

• 5.

  Nalevingsgedrag

• 6.

  Continuïteit van de taak van HHSK

De risico-analyse is de basis voor de prioriteitsstelling, zoals beschreven onder 3.2.3, op het gebied van inzet van Toezicht en Handhaving.

c. Doelgroepenanalyse

De derde stap brengt voor de geprioriteerde onderwerpen de doelgroepen in kaart. Vervolgens wordt een doelgroepenanalyse uitgevoerd via het Interventiekompas . Het kompas maakt per doelgroep inzichtelijk waarom deze de regels overtreedt en geeft suggesties voor de inzet van een effectief instrumentarium ten behoeve van gedragsverandering. De Rijksoverheid zet deze methode breed in om gedragsinzichten toe te passen in beleid, uitvoering en toezicht.

3.2.3 Prioriteitsstelling

Op basis van de omgevings- en risicoanalyse wordt de prioriteitenstelling opgesteld voor inzet van Toezicht en Handhaving van de afdeling Publiekszaken. Per prioriteit wordt de koppeling gemaakt met de benodigde capaciteit, financiële middelen en eisen voor de kritieke massa (opleidingsniveau en ervaring). De volgende criteria liggen ten grondslag aan de prioriteitsstelling:

• •

  Toezicht houden is een wettelijke vereiste

• •

  Het onderwerp heeft grote maatschappelijke risico’s

• •

  Er is onvoldoende naleefgedrag geconstateerd

• •

  Het is een urgent vraagstuk voor HHSK

  • °

    Gezien de risico’s voor het watersysteem

  • °

    Gezien het imago van de organisatie

  • °

    Gezien de bestuurlijke belangen

  • °

    Gezien de maatschappelijke kosten

3.2.4 Indicatoren

Voor de gestelde prioriteiten worden samen met de vakafdelingen meetbare indicatoren opgesteld, waarop het toezicht wordt uitgevoerd. De resultaten voor de indicatoren zijn de input voor de evaluatie op naleving, de evaluatie is vervolgens weer input voor het nieuwe uitvoeringsplan als start van een nieuwe cyclus.

4.1 Inleiding

Een efficiënt handhavingsinstrumentarium is succesvol in het stimuleren van naleefgedrag. Het gedrag van de overtreder heeft daarom een centrale rol bij de inzet van de handhavingsmiddelen door HHSK. Het feit dat een overtreder gevoelig is voor het aan te wenden middel is een voorwaarde om zijn gedrag te kunnen beïnvloeden.

Overtreders zijn op verschillende niveaus gevoelig voor interventies. Overtreders die onbewust zijn van het bestaan van een verbod zullen over het algemeen gevoelig zijn voor positieve prikkels. Een afstraffende sanctie zal bij deze groep weerstand oproepen. Dit in tegenstelling tot calculerende, recidiverende overtreders: zij zijn ongevoelig voor positieve prikkels en zullen juist aangesproken worden door een maatregel met een afstraffend karakter. Het is daarom noodzakelijk om een uitgebreid en divers scala aan instrumenten in te zetten:

• a.

  preventieve maatregelen - communicatie en voorlichting

• b.

  controlemaatregelen - toezicht

• c.

  repressieve maatregelen - bestuurs- en strafrechtelijke handhaving

4.2 Preventie

Onder preventieve maatregelen onderscheiden we de volgende taken:

• a.

  Zichtbaarheid

  • i.

    Zichtbaarheid in het gebied draagt bij aan de naleving, onder meer doordat betrokkenen de kans dat ze betrapt worden hoger inschatten.

• b.

  Voorlichting

  • i.

    Communicatie over voorschriften vergunning en meldingen.

  • ii.

    Doelgroepenvoorlichting.

  • iii.

    Voorlichting vanuit projectmatige inzet.

  • iv.

    Communicatie over naleefgedrag.

  • v.

    Informatie op de website (ook een mogelijkheid om actief te kunnen communiceren over handhavingsresultaten).

• c.

  Uitvoeren van handhaafbaarheidstoetsen

  • i.

    Bij het opstellen van beleid en regelgeving kunnen de documenten getoetst op doelmatigheid van de handhaving.

4.3 Toezicht

Toezicht is signalerend, corrigerend en regulerend. Dit betekent dat Toezicht zowel preventief kan zijn, als een repressief element in zich kan hebben. Het bepalen van de inzet van toezichthouders en handhavers gebeurt naar aanleiding van de in de probleemanalyse gestelde prioriteiten en is vastgelegd in het uitvoeringsplan. Jaarlijks wordt dit plan geëvalueerd op effectiviteit en indien nodig daarop bijgesteld. Op deze manier wordt geborgd dat elke vorm van toezicht op een juiste en effectieve wijze kan worden ingezet.

Binnen het toezicht onderscheiden we de volgende taken:

I. Planmatig toezicht, of actief toezicht

• a.

  Toezicht op verleende vergunningen en ingekomen meldingen.

  • i.

    Toezicht op blijvende aanpassingen in het beheersgebied.

  • ii.

    Toezicht op tijdelijke activiteiten: richt zich op activiteiten van tijdelijke aard zoals bijvoorbeeld grondwateronttrekkingen of het mogen hebben van een tijdelijk werk in een waterstaatswerk.

  • iii.

    Administratief toezicht: Controle op schriftelijke stukken, rapportages, monitoring bemalingswerkzaamheden en andere meetgegevens e.d.

• b.

  Schouw onderhoud watergangen: Toezicht op het onderhoud van watergangen in beheer bij derden, voor wat betreft begroeiing en in stand houden van diepte, afmetingen en taluds. Dit is een projectmatige activiteit met een bijzonder karakter. Daarnaast zal in de komende jaren de Integrale Visie Onderhoud (bestuurlijk vastgesteld in december 2015) in de organisatie worden geïmplementeerd. De gevolgen van deze visie voor het proces binnen het toezichts- en handhavingsdomein worden de komende periode duidelijk.

• c.

  Algemeen toezicht: Surveillance en toezicht in het hele gebied. Dit kan onderdeel zijn van de andere toezichtstaken, maar ook planmatig als zelfstandige taak worden ingepland.

• d.

  Projectmatig toezicht: Richt zich op een specifieke doelgroep, onderwerp of gebied dat een projectmatige aanpak vergt. De basis hiervoor ligt in verzoeken of projecten intern (zoals kadeverbeteringen) of extern (zoals met ODMH) en kan voortkomen uit de thema’s vanuit de probleemanalyse.

• e.

  Periodiek toezicht op basis van het activiteitenbesluit Milieubeheer: Richt zich op activiteiten met een terugkomend dan wel voortdurend karakter, zoals de controles in de glastuinbouw en de open teelt.

II. Reactief toezicht

• a.

  Klachten en incidentmeldingen: HHSK is zowel binnen als buiten kantoortijden bereikbaar voor inwoners en bedrijven voor het melden van incidenten of het indienen van een klacht.

• b.

  Calamiteiten: Bij calamiteiten toezicht houden op de waterkwaliteit en kwantiteit, wegen en keringen.

• c.

  Verzoek tot handhaving: Inwoners en bedrijven kunnen, als zij belanghebbende zijn, een verzoek tot handhaving indienen. Zij vragen daarmee aan HHSK om een afgewogen besluit te nemen naar aanleiding van een door hen geconstateerde, vermeende overtreding. Het is de taak van Toezicht en Handhaving om alle informatie te verzamelen die voor de afweging noodzakelijk is.

4.4 Repressie: Handhaving en de sanctiestrategie

HHSK heeft in het toezichts – en handhavingsdomein de beschikking over een uitgebreid juridisch instrumentarium om het naleefgedrag te verbeteren. De wijze waarop HHSK handhaaft en optreedt bij overtredingen is vastgelegd in de sanctiestrategie. De complete sanctiestrategie is opgenomen in bijlage 2. Kern van de sanctiestrategie is dat de keuze voor het sanctiemiddel wordt bepaald door:

• 1.

  De ernst van de overtreding: Mogelijke gevolgen voor milieu, veiligheid en gezondheid, toegespitst op het watersysteem.

• 2.

  Het gedrag van de overtreder: Het uitgangspunt is dat de meest effectieve aanpak leidt tot het veranderen van het gedrag van de overtreder.

Soorten sancties:

• I.

  Herstelsancties De last onder bestuursdwang en de last onder dwangsom zijn herstelsancties. De sanctie is gericht op het beëindigen van de overtreding en het herstellen van de rechtmatige situatie. Hoe ernstiger de overtreding, hoe dwingender de sanctie. Bij mogelijke escalerende of onomkeerbare gevolgen kan met spoed worden opgetreden. Indien sprake is van recidive of veelvuldig overtreden, kan een preventieve sanctie worden opgelegd om een overtreding te voorkomen.

• II.

  Bestraffende sancties De bestuurlijke strafbeschikking en het Proces Verbaal zijn bestraffende sancties. Als sprake is van overtredingen waarbij ook een straf gerechtvaardigd is, kan deze worden opgelegd. Een straf is niet zozeer gericht op het ongedaan maken van het gevolg van een overtreding, maar heeft een sterk afstraffend karakter. De afhandeling van deze zaken ligt bij het CJIB en het Openbaar Ministerie.

• III.

  Strafrechtelijk sanctionerenHHSK heeft BOA’s in dienst. Deze medewerkers worden voor wat betreft hun BOA-taken rechtstreeks aangestuurd door het Openbaar Ministerie en leggen daar ook verantwoording aan af. De strafrechtelijke procedure is een van de in te zetten middelen in de sanctiemethode, maar wordt onafhankelijk van HHSK verder verwerkt in een Proces Verbaal. Behalve de BOA’s heeft niemand anders binnen HHSK inzicht in en toegang tot de gegevens die bij de uitoefening van deze rol worden verzameld en geanalyseerd.

4.5 Handhaven eigen werken en andere overheden

Eigen werken

Het komt regelmatig voor dat HHSK zelf werken of werkzaamheden uitvoert in het watersysteem. Deze handelingen voert zij uit in de uitoefening van de overheidszorg gericht op het:

• •

  Voorkomen en waar nodig beperken van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste.

• •

  Beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen.

• •

  Vervullen van maatschappelijke functies door watersystemen .

Deze activiteiten vallen onder verschillende wettelijke kaders. Voor HHSK geldt in beginsel dat van haar hetzelfde wordt verwacht in de naleving van wet- en regelgeving als van de ingelanden. HHSK hanteert bij het optreden tegen de eigen organisatie de methode van situationeel handhaven. Dit betekent dat waar mogelijk wordt ingezet op preventieve handhaving. Bij het constateren van een overtreding wordt in eerste instantie contact opgenomen met de betreffende beheerder. Indien deze de overtreding niet beëindigt, vindt overleg plaats in de betreffende lijn: eerst wordt de teamleider benaderd, bij geen resultaat het afdelingshoofd en vervolgens de directie en/of het bestuur.

Andere overheden

Het handhaven van andere overheden vindt plaats conform de Landelijke Handhavingsstrategie: in beginsel wordt geen onderscheid gemaakt tussen overheden en niet-overheden. Het handhaven van een andere overheid kan politiek gevoelig liggen. Het is om die reden dat na constateren van een overtreding eerst op ambtelijk, of waar nodig op bestuurlijk, niveau contact wordt gezocht. De portefeuillehouder Handhaving wordt altijd geïnformeerd. Indien contact op ambtelijk of bestuurlijk niveau niet tot beëindiging van de overtreding leidt of als de aard van de overtreding daar aanleiding toe geeft, wordt het voorstel voor de inzet van middelen in afstemming met de portefeuillehouder bepaald. Naast het opleggen van een herstelsanctie kan ook een bestuurlijk gesprek worden gevoerd.

In bepaalde gevallen werkt HHSK samen met andere overheden of vinden afstemmingsoverleggen plaats. Vanwege de relatie kan ervoor gekozen worden een andere wijze van inzet van de Toezicht- en Handhavingsmiddelen toe te passen. Een methode die afwijkt van de in deze nota beschreven methodiek, dient als werkwijze bestuurlijk te worden goedgekeurd.

Handhaven bij gezamenlijk bestek

In sommige gevallen werkt HHSK samen met andere overheden. Zo is bijvoorbeeld het geval bij het uitvoeren van onderhoud aan watergangen. In die gevallen maken gemeenten en HHSK een gezamenlijk bestek met afspraken over het toezicht.

4.6 Gedogen

Er kunnen zich situaties voordoen waarbij een handhavend optreden niet opportuun is en het bestuur afziet van de inzet van handhavingsmiddelen. In die gevallen is sprake van gedogen. De gedoogstrategie van HHSK wordt beschreven in bijlage 3. HHSK volgt met deze strategie de landelijke lijn.