Beleidsregels inzake op de openbare weg geplaatste inboedels

Beleid ontruimingen op de weg geplaatste zaken

Inleiding en probleemstelling

Sinds jaar en dag worden gemeenten geconfronteerd met gevallen waarin de bewoners van woningen om uiteenlopende redenen deze woningen gedwongen moeten verlaten. Dit leidt tot ontruiming van de woning waarbij de inboedel die in de woning aanwezig is op de openbare weg wordt geplaatst. De inboedel wordt vervolgens afgevoerd door de gemeente. Waar gesproken wordt over “woning” kan ook gelezen worden “bedrijf”.

Over de werkwijze heeft in Hoorn in 1980 besluitvorming plaatsgevonden (zie bijlagen). Zo wordt in Hoorn de huurder vooraf, na afgifte van het exploot door de deurwaarder, geïnformeerd over de voorgenomen ontruiming en het effect ervan. In het verloop van deze nota wordt op de huidige werkwijze nog teruggekomen.

De huidige werkwijze is echter om twee redenen niet bevredigend. Ten eerste wordt afhandelingvan het gehele proces van ontruimingen door de gemeente afgehandeld. De gemeente schrijft op basis van het ontvangen exploot de huurders aan en zorgt voor de verwijdering van de goederen, de opslag ervan en eventuele teruggave of vernietiging van de inboedel. De administratieve lasten liggen bij de gemeente. Niet onbelangrijk is dat van het aantal voorgenomen uitzettingen maar een klein gedeelte daadwerkelijk plaatsvindt (in 2002; 57 op ongeveer 450 aanschrijvingen) In dit kader is het belangrijk om aan te geven hoe uitvoering te geven aan het wettelijk kader dat op dit onderwerp van toepassing is. Ten tweede draagt de gemeente de kosten van het verwijderen van de inboedel van de openbare weg. Hiertegenover staat dat strikt juridisch gezien de rol van de gemeente alleen beperkt is tot het eventueel verlenen van vergunning c.q. handhavend optreden indien de ter zake geldende normen overtreden worden. Op de huidige werkwijze en de wenselijke verbeteringen zal in het vervolg van deze nota nog worden teruggekomen.

De afgelopen jaren heeft jurisprudentie enkele belangwekkende uitspraken opgeleverd die aanleiding geven het beleid in deze te heroverwegen en aan te passen. De jurisprudentie is in deze nota verwerkt.

Partijen

In het kader van het voornemen de werkwijze aan te passen is van belang vast te stellen met welke partijen de gemeente te maken heeft. Er zijn i.c. vier betrokken partijen te onderscheiden:

• -

  degene die is/wordt uitgezet;

• -

  de executant;

• -

  de deurwaarder;

• -

  de gemeente.

Op ieders rol zal hierna worden ingegaan

• a.

  Degene die is/wordt uitgezet.

  Zaken die op straat komen te staan, blijven onder de verantwoordelijkheid van veelal de huurder vallen. Het is zijn verantwoordelijkheid om te voorkomen dat door de inboedel schade wordt toegebracht aan de weg, gevaar ontstaat aan de bruikbaarheid van de weg of voor het veilig en doelmatig gebruik ervan. De huurder is door de gemeente aan te spreken op het verwijderen van de inboedel. De praktijk leert echter dat de uitgezette huurder zijn inboedel niet afvoert en elders onder brengt wanneer zijn woning krachtens een vonnis wordt ontruimd.

• b.

  De executant

  De executant is veelal een verhuurder, bijvoorbeeld een woningcorporatie. Deze eist en bewerkstelligt de ontruiming. De corporatie moet er rekening mee houden dat in strijd wordt gehandeld met een verbodsbepaling uit de APV (zie hierna) en dat eventueel ook onrechtmatig wordt gehandeld jegens de gemeente.

• c.

  De deurwaarder.

  De deurwaarder is betrokken als het gaat om een ontruimingnaar aanleiding van een vonnis tot ontruiming. De gemeente krijgt van de deurwaarder de mededeling op welk tijdstip hij tot ontruiming van een pand of perceel overgaat. Door deze mededeling krijgt de gemeente zicht op de aard en de omvang van de op straat te zetten zaken.

  In de jurisprudentie is bepaald dat de deurwaarder niet gelijkgesteld mag worden met de executant. Deze functionaris is namelijk wettelijk verplicht het vonnis ten uitvoer te leggen en hij dient bij de tenuitvoerlegging geen enkel eigen belang.

• d.

  De gemeente.

De gemeente zal na plaatsing op straat veelal genoodzaakt zijn om op grond van handhaving van de APV en haar verantwoordelijkheid als wegbeheerder de zaken af te voeren en op te slaan. De gemeente wil niet het risico lopen aansprakelijk te worden gesteld voor incidenten als gevolg van de op de openbare weg geplaatste inboedel. De werkwijze van de gemeente Hoorn komt in het verloop van deze notitie nog aan de orde.

In het kader van deze notitie is met name de rol van de executant van belang. In het vervolg van deze notitie zal op de relatie tussen gemeenten en executant worden ingegaan. Zijdeling komt de rol van degene die wordt uitgezet aan de orde.

Wettelijk kader

Het wettelijk ader zal hierna worden uitgesplitst in respectievelijk een vergunningsdeel en een handhavingsdeel, aangezien beide situaties van toepassing zijn.

Het op de weg plaatsen van goederen zonder vergunning is in strijd met een verbodsbepaling uit de Algemene plaatselijke verordening Hoorn (verder te noemen : APV). In artikel 2.1.5.1, lid 1 van de APV is bepaald:

“Het is verboden zonder vergunning van burgemeester en wethouders de weg of een weggedeelte te gebruiken anders dan overeenkomstig de bestemming daarvan”. Dit artikel geeft het college de mogelijkheid greep te houden op situaties die hinder of gevaar kunne opleveren of ontsierend kunnen zijn. Aan het artikel liggen als motieven ten grondslag, de verkeersveiligheid en het gevaar of de hinder die de stoffen of voorwerpen voor o.a. personen kunnen opleveren.

De vraag die zich hier voordoet is of het op straat plaatsen en daar laten staan van inboedel valt onder de verbodsbepaling. In de hierna te bespreken paragraaf zal daar op worden ingegaan.

Op grond van afd. 5.3 van de Algemene wet Bestuursrecht heeft het gemeentebestuur bij overtreding van bepaling 2.1.5.1, lid 1 van de APV de mogelijkheid om bestuursdwang toe te passen. De primaire vraag is altijd aan wie de aanschrijving tot bestuursdwang moet worden gericht. Op grond van artikel 5:24, derde lid Awb dient de beslissing tot toepassing van bestuursdwang te worden gekend gemaakt aan de overtreder, aan de rechthebbende op het gebruik van de zaak ten aanzien waarvan bestuursdwang zal worden toegepast en de aanvrager. De lijn in de jurisprudentie is dat degene, “ die het in zijn/jaar macht heeft de met een wettelijk voorschrift strijdige situatie op te heffen, als overtreder worden aangemerkt”. Wel dient overigens in elke concrete situatie zorgvuldig te worden afgewogen wie er moet worden aangeschreven.

De vraag wie als overtreder kan worden beschouwd, is vervolgens van betekenis voor het verhaal van de kosten van de bestuursdwang. Ingevolge artikel 5:25, eerste lid van de Awb kunnen deze kosten nl. alleen op de overtreder worden verhaald. De afgelopen jaren is in de jurisprudentie een vaste lijn te ontwaren hoe invulling te geven aan de handhaving van artikel 2.1.5.1. van de APV in relatie tot ontruimingen van de op de openbare weg geplaatste inboedels. Daarbij is tevens meer duidelijk geworden over de toepassing van preventieve handhavingsinstrumenten.

Jurisprudentie

De laatste jaren is in de jurisprudentie een aantal zaken aan de orde geweest waarbij de vraag was:

• 1.

  of het plaatsen van de inboedel in strijd is met het verbod zoals genoemd in artikel 2.1.5.1, lid 1 van de APV;

• 2.

  wie in het kader van bestuursdwangtoepassing bij ontruimingen dient(en) te worden aangeschreven.

Ten aanzien van de eerste vraag is bepaald dat het op straat plaatsen en daar laten staan van een veelal uit losse voorwerpen van niet geringe omvang bestaande inboedel niet als gebruik van de weg overeenkomstig de bestemming kan worden aangemerkt, zodat een dergelijke handeling onder het verbod van artikel 2.1.5.1, lid 1 APV valt. In de jurisprudentie is tevens de vraag beantwoord of het plaatsen van inboedel op de openbare weg valt onder de uitzonderingen van lid 2. Het gaat dan om de vraag of sprake is van “laden en lossen” van de inboedel. Bepaald is dat van laden en lossen als bedoeld in artikel 2.1.5.1, lid 1, letter c van de APV geen sprake is. Dit betekent dat vergunning is vereist voor het plaatsen van de inboedel op de openbare weg.

Ten aanzien van de tweede vraag is bepaald dat de executant (verhuurder) verantwoordelijk is voor de ontstane situatie. De executant geeft opdracht tot tenuitvoerlegging van het ontruimingsvonnis, waarbij de inboedel op straat komt te staan. Deze is tevens degene die het in zijn macht heeft om de overtreding van artikel 2.1.5.1, lid 1 van de APV te voorkomen. Echter ook de huurder van de te ontruimen woning dient, als belanghebbende, te worden aangeschreven. Gelet op artikel 5:24, lid 4 van de Wwb zijn de belanghebbenden er zelf verantwoordelijk voor het nodige te doen om te voorkomen dat de bestuursdwang ten uitvoer wordt gelegd. Als overtreden van de APV bepaling wordt echter de executant beschouwd. De kosten van de bestuursdwang zullen dan ook op de executant worden verhaald.

Over de mogelijkheid van preventieve bestuursdwang is in de jurisprudentie nadrukkelijk bepaald dat een preventieve bestuursdwangaanschrijving kan worden genomen als sprake is van klaarblijkelijk gevaar van een op zeer korte termijn te verwachten overtreding van een concreet bij of krachtens de wet gesteld voorschrift. Het exploot van de deurwaarder is in de jurisprudentie beschouwd als een mededeling op grond waarvan de gemeente preventief kan optreden.

Gezien de uitkomst van de jurisprudentie ligt het voor de hand de Hoornse situatie tegen het licht te houden. Daarbij zal eerst de huidige werkwijze worden beklicht. Vervolgens wordt ingegaan op de gewenste werkwijze. Belangrijk feit daarbij is dat reeds is uitgemaakt wat ieders rol is bij dit onderwerp.

Huidige werkwijze in Hoorn

De huidige werkwijze is gebaseerd op het beleid zoals bestgesteld in 1980. Op het moment dat de deurwaarder het exploot afgeeft bij de gemeente zijn de afdelingen Juridische Zaken (JZ) en Stadsbeheer (Bijzondere Taken) betrokken bij de op handen zijnde ontruiming. Zo wordt na ontvangst van het exploot door de afdeling JZ een brief opgesteld gericht aan de huurder van het te ontruimen pand. In de brief wordt de huurder erop gewezen de inboedel onmiddellijk te verwijderen van de openbare weg. Tevens wordt aangegeven dat de kosten door de gemeente zullen worden verhaald. Dit vindt plaats als de gemeente de inboedel van de weg verwijderd. De goederen worden vervolgens maximaal 6 maanden opgeslagen. Op jaarbasis (2003) worden ongeveer 450 brieven door de afdeling JZ verstuurd, Het vervolg ligt bij de afdeling Stadsbeheer. De volgende handelingen worden o.a. verricht door deze afdeling: huur verhuiswagen, verwijderen van de inboedel van de openbare weg, opslag en beheer van inboedel, transport van en naar de vuilverbranding van waardeloze inboedel en administratieve handelingen.

Lang niet alle gevallen leiden tot een daadwerkelijke ontruiming. Zo was er in 2002 sprake van 57 ontruimingen, De kosten voor de afdeling Stadsbeheer bedroegen in 2002, € 822,-- per te ontruimen pand (totaal kosten -/- baten: € 46.863,--). In 2002 staat hier € 2.000,-- aan baten tegenover. Dit zijn de kosten die ex-huurders betalen voor de opslag van de spullen in het gemeentedepot. De kosten van de ontruiming worden betaald door de gemeente, in tegenstelling tot het geen in de brief wordt aangegeven. In de praktijk worden de kosten niet verhaald omdat het nieuwe adres van de huurder veelal niet te achterhalen is.

Gewenste werkwijze in Hoorn

Het is van belang dat de gehele administratieve procedure wordt bekeken. Dient op grond van de APV te worden overgegaan tot vergunningverlening of is er een alternatief? Indien de huidige werkwijze in Hoorn wordt getoetst aan de uitkomsten van de jurisprudentie valt daarnaast op dat op andere wijze invulling gegeven dient te worden aan handhaving.

Uitgangspunt is de administratieve procedure (werkwijze) aan te passen waardoor de administratieve lasten (in personele en financiële zin) worden verminderd. Dit is inclusief de feitelijke verwijdering van de inboedel van de openbare weg. Tevens is van belang de kosten te verhalen op de overtreder, voor zover daartoe aanleiding is. Het gaat dan om de situatie als handhavend moet worden opgetreden door de gemeente.

Administratieve procedure

Met betrekking tot aanpassing van de werkwijze zijn twee aspecten te onderkennen aan de positie van de gemeente, naast het aspect van handhaving.

• 1.

  Strikt genomen geldt dat de verhuurder vergunning dient aan te vragen bij uw college o.g.v. artikel 5.1.2.1, lid 1 van de APV. De verhuurder is namelijk als opdrachtgever tot tenuitvoerlegging van het ontruimingsvonnis verantwoordelijk voor het plaatsen van de inboedel op de openbare weg. Uit praktische overwegingen zou het exploot beschouwd kunnen worden als aanvraag. Dit zal afgestemd moeten worden met de verhuurder. Deze werkwijze betekent niet dat de administratieve lasten worden verminderd. Eerder zal sprake zijn van een toename. Naast het opstellen van de vergunning die aan de verhuurder wordt verstrekt zal een afschrift aan de deurwaarder en huurder verstuurd moeten worden. Nadeel van deze handelswijze is tevens dat in de meeste gevallen vergunning wordt opgesteld terwijl de daadwerkelijke ontruiming op het laatste moment niet doorgaat. Hiertegen over staat overigens een verhoging van de legesopbrengst. Uitgaande van 450 aanvragen (verwachte aantal in 21003) betekend dit ongeveer € 4.700,-- aan inkomsten. Niet uitgesloten is dat de inning van de leges tot problemen zal kunnen leiden. In de meeste gevallen zal namelijk geen gebruik worden gemaakt van de vergunning omdat de ontruiming op het laatste moment niet doorgaat.

• 2.

  Een tweede optie is afspraken te maken met de verhuurders om ervoor te zorgen dat bij een daadwerkelijke ontruiming de op de openbare weg geplaatste inboedel direct wordt verwijderd en opgeslagen. Deze handelswijze, het direct verwijderen en opslaan van de inboedel, past de gemeente nu reeds zelf toe. Aangezien de verhuurder tevens bekend is met het tijdstip van ontruiming is deze werkwijze ook door de verhuurder toe te passen. Het optreden is in feite te vergelijken met een reguliere verhuizing, waarbij de inboedel eveneens direct wordt ingeladen. Dit betekent dat op basis van vrijwilligheid met de verhuurders afspraken moeten worden gemaakt over de te nemen stappen. Dit zou in een overeenkomst opgenomen kunnen worden. De deurwaarders dienen hierbij te worden betrokken. Overigens is er sprake van een groot aantal verhuurder van woningen en bedrijfspanden (zie bijlage). Het merendeel van de ontruimingen komt echter op het conto van Stichting Intermaris (75%). Om de verhuurders enigszins tegemoet te komen zou een overgangstermijn van 1 jaar gehanteerd kunnen worden. Binnen dat jaar kunnen de verhuurders hun organisatie aanpassen aan deze taak. De gemeente zou dan voor dit jaar de taak nog tegen kostprijs kunnen uitvoeren.

Als de 2 opties tegen elkaar worden afgezet en worden getoetst aan het voornemen de administratieve procedure (werkwijze) aan te passen leidt dat tot de volgende uitkomst. Indien aan de gemeente exploot wordt berekend, dient in beginsel formeel-juridisch gezien conform optie 1 te worden gehandeld. Er kan dan vergunning worden verleend. Deze handelswijze leidt, zoals eerder gezegd, tot een aanzienlijke ongewenste administratieve rompslomp. Op jaar basis dienen 450 aanvragen in behandeling genomen te worden, In de praktijk wordt er echter maar in een klein aantal gevallen, in 2002 ongeveer 57 gevallen, gebruik gemaakt van de verleende vergunning. Om de administratieve lasten zo veel mogelijk te beperken ligt het daarom voor de hand uitvoering te geven aan optie 2. Vergunningsverlening vindt namelijk in die situatie niet plaats. Het toepassen van de verhuismethode maakt het vergunningsstelsel, als het gaat om het plaatsen van inboedel op de openbare wet, overbodig. Hierna worden criteria genoemd ter onderbouwing van deze beleidslijn. Tevens hoeven geen leges geheven en geïnd te worden, Daarnaast wordt verhuurder niet belast met vergunningen en nota’s en de verwerking ervan. Aan deze optie zitten daarom wederzijdse voordelen. Daarbij is het van belang voor alle partijen dat de inboedel zo snel mogelijk van de openbare weg wordt verwijderd. De huurder heeft er belang bij dat hij zijn spullen terugkrijgt zoals hij ze achtergelaten heeft. De verhuurder wil voorkomen dat hij aansprakelijk wordt gesteld door de huurder als delen van de inboedel nadat het is geplaatst op de openbare weg zijn ontvreemd.

Tenslotte is het belang van de gemeente gelegen in het feit dat de inboedel zo kort mogelijk wordt gesteld op de openbare weg in verband met het strijdige gebruik van de weg.

Voor beide opties geldt overigens dat bij daadwerkelijke ontruiming de inboedel dient te worden afgevoerd door de verhuurder. Deze is tevens verantwoordelijk voor de opslag van de inboedel. De gemeente heeft hierin geen taak. Deze werkwijze heeft twee effecten. Ten eerste zijn er daadwerkelijke kostenbesparingen zoals het niet meer huren van een verhuiswagen, minder afval- en stortkosten en werk van derden. Voor de gemeente betekent de nieuwe werkwijze een daadwerkelijke kostenbesparing van ongeveer € 18.800,--. Deze besparing komt terug in de begroting 2005 en wordt ingeboekt ten behoeve van Jackpot. Ten tweede zullen door het niet meer uitvoeren van werkzaamheden de middelen (personeel en materieel) wordt ingezet voor andere werkzaamheden. De feitelijke en de administratieve werkzaamheden gaan van de gemeente naar de verhuurder. Hoewel het laatste punt geen directe kostenbesparing betreft kunnen de middelen wel elders worden ingezet, hetgeen ten goede komt aan het weer beschikbaar komen van uren voor de uitoefening van de overige reguliere taken van de betreffende gemeentelijke afdelingen. Inzet van eventueel derden voor de uitvoering van reguliere gemeentelijke werkzaamheden kan zo worden voorkomen. Ook dit geval is sprake van kostenbesparing. Vanzelfsprekend zullen de kosten bij de verhuurders toenemen.

Aangezien het om meer dan één verhuurder gaat, worden de kosten verspreid. het grootste deel zal echter voor rekening komen van Intermaris. Het niet nakomen van de afspraken leidt tot handhavend optreden van de gemeente. Dit betekent dat van gemeentewege wel toezicht moet worden uitgeoefend of de afspraken worden nageleefd.

Uitzondering op de vergunningplicht.

Het is in ieders belang dat de inboedel direct van de openbare weg wordt verwijderd. Vastgesteld is dat het op straat plaatsen van veelal uit losse voorwerpen van niet geringe omvang bestaande inboedel niet als gebruik van de weg overeenkomstig haar bestemming kan worden aangemerkt. een dergelijke handeling valt daarom onder het verbod van artikel 2.1.5.1., lid 1 van de APV. Aansluitend hierop lift het voor de hand criteria op te nemen op grond waarvan voor het plaatsen van inboedel op de openbare weg geen vergunning wordt verleend. Dit betekent dat op voorhand duidelijk is dat legalisatie niet mogelijk is. De criteria spitsen zich toe op de verkeersveiligheid en het gevaar of hinder die stoffen of voorwerpen voor o.a. personen kunnen opleveren. De volgende criteria zijn in casu van belang:

• -

  het plaatsen van inboedel op de openbare weg (trottoir) bestaat veelal uit grote meubelstukken c.q. apparatuur (koelkasten, fornuizen) en neemt veel ruimte in beslag. Deze zaken belemmeren de doorgang op het trottoir. Gevolg is dat voetgangers gebruik moeten maken van het wegvak. De bruikbaarheid, doelmatig en veilig gebruik van het trottoir is hiermee in het geding;

• -

  een criterium dat hiermee samenhangt en dat leidt tot overlast in de omgeving is dat het plaatsen van de inboedel op de openbare weg allerlei derden aantrekt die op zoek zijn naar bruikbare spullen. De inboedel wordt doorzocht en de voorwerpen worden her en der op het trottoir geplaatst;

• -

  het uiterlijk aanzien van de gemeente is tevens in het geding. De op de openbare weg geplaatste voorwerpen zijn ontsierend in het straatbeeld. In de buurt geeft dit een verloederend beeld.

Het niet direct verwijderen van de inboedel leidt er vervolgens toe dat er sprake is van overtreding van artikel 2.1.5.1, lid 1 van de APV waartegen handhavend zal worden opgetreden. In de lijn met de jurisprudentie ligt het voor de hand de kosten van bestuursdwang in rekening brengen bij de executanten (verhuurders) van de woningen en andere percelen. Dit is een breuk met het tot op heden gevoerde beleid. Hiermee wordt echter voorkomen dat procedures worden opgestart (bij de huurders) die niet tot het gewenste resultaat leiden. De huurder is bijvoorbeeld niet te achterhalen omdat een adres ontbreekt. De aanschrijving dient echter ook aan de huurder, als zijnde belanghebbende, bekend te worden gemaakt.

Privaatrechtelijk handelen

Aan de orde is nog de vraag of in het kader van handhaving door de gemeente gebruik gemaakt kan worden van de privaatrechtelijke weg (gemeente als zaakwaarnemer van de inboedel). Het betreft de situatie dat de inboedel op de openbare weg is geplaatst en niet wordt verwijderd. Privaatrechtelijk handdelen zou dan ingegeven zijn door de situatie dat de gemeente optreedt als eigenaar van de openbare weg. Dit betekent dat de gemeente aan de verhuurder c.q. huurder meedeelt dat de gemeente als eigenaar verbiedt de inboedel op de openbare weg te plaatsen.

Van dit instrument mag de gemeente niet in alle situaties gebruik maken. Het gaat hier om het vraagstuk van de doorkruisingsleer. Deze leer geeft in zijn algemeenheid antwoord op de vraag of de overheid gebruik mag maken van het privaatrecht in plaats van of naast het publiekrecht.

In de jurisprudentie is daarover bepaald dat als de overheid door gebruikmaking van een

publiekrechtelijke regeling een vergelijkbaar resultaat kan bereiken als door gebruikmaking van

de privaatrechtelijke bevoegdheid dit een belangrijke aanwijzing is dat geen plaats is voor de privaatrechtelijke weg. Aangezien sprake is van het o.g.v. afdeling 5:3 Awb toepassen van bestuursdwang is het gebruik van het privaatrechtelijk instrumentarium (bijv. zaakwaarneming) een doorkruising van de publiekrechtelijke norm.

Voorstel

• 1.

  Intermaris als grootste verhuurder uitnodigen voor een gesprek met als inzet Intermaris er op te wijzen dat het hun verantwoordelijkheid is de inboedel van de openbare weg te verwijderen.

• 2.

  Met Intermaris afspraken te maken over het verwijderen van de inboedel van de openbare weg.

• 3.

  Vast te stellen dat voor het plaatsen van inboedel op de openbare wet, cfm de in deze nota genoemde criteria geen vergunning o.g.v. artikel 2.1.5.1., lid 1 van de APV Hoorn zal worden verleend.

• 4.

  Indien niet tot een vergelijk wordt gekomen Intermaris mee te delen dat de gemeente met bestuursdwang zal optreden (op kosten van de overtreder).

• 5.

  Het niet meer uitvoeren van werkzaamheden levert de gemeente per 1 januari 2005 een structurele bezuiniging op van ongeveer € 18.800,--.