Notitie handhavingsaanpak West-Friesland oost inzake milieuregels

I. INLEIDING

A. A anleiding

Begin 1993 is binnen de SUM een regionale handhavingsnota vastgesteld. Hierin staan de handhavingsstructuur en het handhavingsbeleid van de SUM omschreven. Teneinde de handhavingsactiviteiten op milieugebied te coördineren en af te stemmen worden in de handhavings-structuur de ambtelijke en bestuurlijke overlegstructuren, de functie van het Coördinatie- en informatiepunt (CIP), het opstellen en afstemmen van werkplannen en het opstellen van regionaal beleid omschreven. In het regionale handhavingsbeleid worden de wijze van handhaven, het vervolgoptreden (bestuurlijk/strafrechtelijk, gedoogbeleid), de beschikbare sanctiemiddelen en de taken van het CIP nader uitgewerkt.

Destijds is bij de vaststelling van de nota afgesproken deze na één jaar te evalueren. Deze evaluatie heeft uiteindelijk in het najaar van 1995 (in de vorm van een enquête) plaatsgevonden. Genoemde enquête is gehouden onder ambtenaren, bestuurders en handhavingspartners. De respons bedroeg 80%.

Naar aanleiding van de resultaten, conclusies en aanbevelingen, die in de "Notitie evaluatie handhavingsbeleid" zijn opgenomen, heeft een werkgroep, bestaande uit leden van de gemeenten Stede Broec, Enkhuizen, Hoorn en Medemblik, de RIMH, het Openbaar Ministerie en de SUM, een en ander uitgewerkt.

De taken van de werkgroep waren:

• a.

  onderzoeken waarom draagvlak voor de uitvoering van regionaal beleid soms ontbreekt;

• b.

  voorstel formuleren voor het handhavingsbeleid na 1 januari 1997 (2 en 3 stappen-beleid);

• c.

  doorlichten van de informatieverstrekking van en naar het CIP en het Openbaar Ministerie;

• d.

  uitwerken van de inzet van projectteams in een concreet project voor 1997;

• e.

  uitwerken van gebiedsgerichte en probleemgerichte handhaving binnen de SUM;

• f.

  prioriteitsstelling bij handhaving.

De resultaten en aanbevelingen van de werkgroep zijn in het Regionaal milieuoverleg hand-having-bestuurlijk (RMOH-b) van 10 januari 1997 besproken. Dit overleg is akkoord gegaan met:

• -

  de aanbevelingen ten behoeve van draagvlak voor de uitvoering van milieubeleid;

• -

  het hanteren van maximaal het 2 stappenbeleid en deze verder uit te werken;

• -

  het verzenden van afschriften naar het Openbaar Ministerie en het CIP;

• -

  het instellen van een projectteam.

Voorts heeft het overleg besloten de gebieds- en probleemgerichte handhaving vooralsnog niet verder uit te werken en ten aanzien van de prioriteitsstelling bij handhaving de resultaten van de gemeente Hoorn af te wachten.

Het vorenstaande heeft geleid tot een aangepast handhavingsbeleid binnen de regio West-Friesland Oost. Dit nieuwe beleid, inclusief de achtergronden hiervan, wordt in deze notitie beschreven.

B.Doelstelling

De doelstelling van deze notitie is:

"Het formuleren van een uniforme handhavingsaanpak voor de bestuurlijke (en de straf-rechtelijke) handhaving, door alle handhavingspartners in de regio West-Friesland Oost, bij het constateren van overtredingen van de milieuregelgeving".

De toepassing van deze uniforme handhavingsaanpak komt tot uitdrukking in alle reguliere en projectmatige werkzaamheden op het gebied van de handhaving van milieuregels. Hierbij dient het volgende te worden opgemerkt. Het toezicht op de naleving van milieuvoorschriften binnen inrichtingen wordt in de regel uitgevoerd door gemeentelijke toezichthouders. Hoewel de formele bevoegdheid daartoe wel aanwezig is, heeft de politie géén zelfstandige toezichtstaak. Het uitoefenen van toezicht in het vrije veld en het daarbij opsporen van vrije-veld-delicten is wel primair een politietaak.

Onder vrije-veld-delicten worden milieudelicten verstaan die buiten een inrichting (bedrijf) worden gepleegd. Hierbij kan gedacht worden aan overtredingen als het niet voldoen aan de onderwerkverplichting van uitgereden mest, het incidenteel storten van afval langs wegen, etcetera. Het gemeentebestuur heeft bij deze vrije-veld-delicten eerder een preventieve dan een repressieve handhavingstaak. De in deze notitie weergegeven handhavingsaanpak heeft in hoofdzaak betrekking op over-tredingen van de milieuregelgeving binnen inrichtingen. Uiteraard kan deze aanpak ook ten aanzien van vrije-veld-delicten worden gehanteerd. Met name in die gevallen waarbij bestuurlijke handhaving (bijvoorbeeld bestuursdwang) opportuun is.

Deze notitie is in de eerste plaats bedoeld voor de bestuurlijke deelnemers aan de regionale handhavingsstructuur. Hen wordt gevraagd de regionale handhavingsaanpak vast te stellen en uit te dragen naar de medewerkers. In de tweede plaats is deze aanpak bedoeld als een handleiding voor de medewerkers, die controleren, aanschrijven, samenwerken, handhavingsprocedures voeren, etcetera.

Tenslotte dient opgemerkt te worden dat, ondanks de regionale afspraken met betrek-king tot de handhavingsaanpak, de bestuurlijke autonomie behouden blijft. Wel dienen de hand-havingspartners, die willen afwijken van de afgesproken aanpak, dit te motiveren en kenbaar te maken aan de andere partners. Zonodig dient men elkaar hierop aan te kunnen spreken.

C. Opbouw van de notitie

Ondanks het feit dat de omvang van deze notitie beperkt is, is het wenselijk de verdere opbouw in een paar zinnen weer te geven.

In hoofdstuk 2 treft u naast de definitie van het begrip "handhaving", de wettelijke kaders en de bestuurlijke afwegingen en uitgangspunten. Een aantal hiervan is reeds in 1993 geformuleerd. Waar nodig zijn deze nu aangevuld en/of herzien. Voorts worden de handhavingspartners genoemd en wordt aandacht besteed aan het gezamenlijke traject van (gemeente)bestuur en OM: de twee sporen.

In hoofdstuk 3 wordt de huidige overlegstructuur beschreven en worden aanbevelingen geformuleerd, die uiteindelijk tot een nieuwe aanpak hebben geleid. Ook wordt in dit

hoofdstuk het nut van afstemming middels vastgestelde jaar- en werkprogramma's beschreven en de rol van het CIP. Hoofdstuk 4 beschrijft het huidige handhavingsbeleid en de wens om, nu het adequate uitvoeringsniveau ten aanzien van de vergunningverlening is bereikt, ook adequaat te gaan handhaven. Ook het nieuwe gedoogbeleid wordt in dit hoofdstuk beschreven.

Hoofdstuk 5 beschrijft de feitelijke bestuurlijke en strafrechtelijke aanpak. Aan de hand van een stappenplan worden de onderscheidenlijke acties opgesomd, die tot een uniforme en adequate aanpak moeten leiden. Ook de wijze van informatie-uitwisseling en de voordelen van het werken met projectteams treft u hier aan.

In hoofdstuk 6 wordt een aantal ontwikkelingen beschreven, dat de dynamiek van het handhaven beïnvloedt. Ook wordt stilgestaan bij de nieuwe rol van de ambtenaar en de noodzaak hem hiervoor bij te scholen en worden andere aanbevelingen gedaan, die aan een uniforme uitvoering zullen bijdragen.

In hoofdstuk 7 tenslotte worden de meest geëigende bestuurlijke sanctiemiddelen benoemd en wordt een aantal handvatten gegeven wanneer deze te gebruiken. De notitie wordt afgesloten met een opsomming van de geraadpleegde literatuur en andere notities. Immers, West-Friesland Oost hoeft het handhavingswiel niet (helemaal) uit te vinden.

II.HANDHAVING

A.Algemeen

In de in 1993 vastgestelde regionale handhavingsnota wordt het begrip "handhaving" als volgt omschreven:

"Het door communicatie, stimulering en toezicht bewerkstelligen en zonodig met behulp van bestuursrechtelijke, strafrechtelijke of privaatrechtelijke middelen afdwingen, dat de regels van de milieuwetgeving worden nageleefd".

Onderscheid is te maken in preventieve en in repressieve handhaving. Preventieve hand-having omvat het uitoefenen van actief toezicht op het naleven van de regels door middel van surveillance, voorlichting en advisering, zonder dat er een overtreding behoeft te zijn begaan of er een direct vermoeden daartoe bestaat. Repressieve handhaving omvat het toepassen van sancties wanneer in strijd met voorschriften is gehandeld of een redelijk vermoeden bestaat dat dit heeft plaatsgevonden. De regionale handhavingsaanpak uit deze notitie richt zich met name op de repressieve handhaving. Overigens kan worden opgemerkt dat repressief optreden ook preventief kan werken ten opzichte van eventuele volgende overtredingen, zelfs ten aanzien van derden.

B.Wettelijk kader

De regelgeving met betrekking tot de handhaving ten aanzien van inrichtingen waarop de Wet milieubeheer van toepassing is, is thans nog te vinden in hoofdstuk 18 Wm. Daarnaast zijn o.a. de aspecten met betrekking tot de openbaarheid, de inspraakmogelijkheden en de rechts-bescherming bij handhavingszaken in de Algemene wet bestuursrecht (de zogenoemde eerste en tweede tranche) opgenomen.

Bij het in werking treden van de derde tranche Awb (vermoedelijk per 1 januari 1998) zullen vrijwel alle handhavingsbepalingen in hoofdstuk 18 Wm komen te vervallen.

C.Bestuurlijke afwegingen en uitgangspunten

De verantwoordelijkheid voor de bestuurlijke handhaving ligt ten aanzien van inrichtingen bij het bestuursorgaan dat bevoegd is tot het verlenen van een vergunning, dan wel bij het orgaan waaraan een melding moet worden gericht. De inrichtingen waarop deze notitie in hoofdzaak betrekking heeft vallen onder het gezag van de gemeentebesturen. Het bestuur zal met de handhaving uiteindelijk milieuwinst willen bereiken: milieurende-ment is in principe het enige dat telt in de bestuurlijke handhaving.

In de bestuurlijke handhaving speelt de belangenafweging een grote rol. Op basis van re-gelgeving en jurisprudentie heeft het bestuur het recht en vaak de plicht om alle relevante belangen af te wegen. Ook zal het bestuurlijk optreden moeten voldoen aan de algemene be-ginselen van behoorlijk bestuur. De Algemene wet bestuursrecht heeft een aantal van die beginselen vastgelegd. Denk hierbij aan het evenredigheidsbeginsel (het overheidsoptreden moet in redelijke verhouding staan tot de overtreding) en het gelijkheidsbeginsel.

Ondanks deze juridische "beperkingen" zal het bestuur ernaar streven om met de minste en goedkoopste middelen de beste resultaten te halen binnen een zo kort mogelijke termijn. Dit heet effectieve handhaving.

Hierbij spelen de navolgende bestuurlijke uitgangspunten een rol:

• -

  Handhaving van de milieuwetgeving heeft een hoge prioriteit. Om de uitvoering op een adequaat niveau te brengen kan scholing van de medewerkers noodzakelijk zijn (zie paragraaf 6.2).

• -

  Op elke overtreding die geconstateerd wordt, zal altijd schriftelijk gereageerd worden. Hierin staat vermeld welke overtreding is geconstateerd en welke acties tegen de overtreder (kunnen) worden ondernomen. Een afschrift van een aanschrijving wordt naar het Openbaar Ministerie (OM) en het CIP verzonden.

• -

  De gekozen aanpak (bestuurlijk/strafrechtelijk) wordt mede bepaald op basis van efficiëntie en effectiviteit. Het meest doeltreffende middel zal gebruikt worden om de overtreding te beëindigen, de gevolgen van de overtreding ongedaan te maken en herhaling te voorkomen.

• -

  De autonome bevoegdheden van het bestuur en het OM worden gerespecteerd. Afstemming is echter essentieel. Derhalve zullen er werkafspraken met politie en justitie worden gemaakt. Handhavingspartners, die willen afwijken van de afgesproken aanpak, dienen dit te motiveren en kenbaar te maken aan de andere partners. Zonodig dient men elkaar hierop aan te kunnen spreken.

• -

  Er wordt eenduidig en consequent opgetreden. Hierbij wordt een stappenplan gehanteerd (zie paragraaf 5.2).

• -

  In gang gezette handhavingstrajecten worden afgerond.

D.Handhavingspartners

In paragraaf 2.3 is reeds gesteld dat de (bestuurlijke) handhaving ten aanzien van inrich-tingen primair een taak is van het desbetreffende gemeentebestuur. Daarnaast zijn in de regio West-Friesland Oost de navolgende overheidsinstanties bij de (strafrechtelijke)

handhaving van milieuregels betrokken:

• -

  Openbaar Ministerie (OM)

• -

  Politie district West-Friesland Oost

• -

  Politie district West-Friesland West

• -

  Provincie Noord-Holland

• -

  Samenwerkingsorgaan West-Friesland/Centraal Afvalverwerkingsbedrijf West-Friesland (SOW/CAW)

• -

  Hoogheemraadschap van Uitwaterende Sluizen in Hollands Noorderkwartier

• -

  Algemene Inspectiedienst (AID)

• -

  Regionale Inspectie Milieuhygiëne (RIMH)

• -

  Korps Landelijke Politiediensten (KLPD)

• -

  Rijkswaterstaat IJsselmeergebied

• -

  Regionaal Milieubureau.

E.Twee sporen

Mede vanwege het gemeenschappelijke belang, "het milieu", dient effectieve handhaving in principe langs twee sporen plaats te vinden: een bestuurlijk en een strafrechtelijk spoor. Uitgangspunt hierbij is dat beide vormen van handhaving een gelijkwaardige plaats hebben en, waar mogelijk, elkaar aanvullen en ondersteunen. Van ondersteuning is bijvoorbeeld sprake als een bestuurlijke waarschuwing wordt begeleid door een brief van de offi-cier van justitie waarin deze duidelijk maakt dat ook hij zo nodig tot actie zal overgaan. Van aanvulling is sprake wanneer zowel het gemeentebestuur als het OM een sanctie opleggen. Uiteraard zijn er ook situaties denkbaar waarbij slechts één spoor gevolgd hoeft te worden. Een door justitie opgemaakt proces-verbaal kan er toe leiden dat een overtreding wordt beëindigd zonder dat er een bestuurlijke sanctie hoeft te worden opgelegd. In dit geval spreken we van "plaatsvervanging".

Hoe het ook zij, de afweging hoe moet worden opgetreden (bestuurlijk en/of strafrechtelijk) moet zo spoedig mogelijk aan het begin van het handhavingstraject gebeuren.

III.HUIDIGE HANDHAVINGSSTRUCTUUR

A.Overlegstructuur

Handhavingsaspecten komen aan de orde in het regionaal milieuoverleg handhaving, zowel ambtelijk als bestuurlijk (RMOH-a/b). Daarnaast bestaat er ook een werkvloeroverleg, waar concrete handhavingszaken tussen politie en gemeenteambtenaren worden besproken.

Het regionaal milieuoverleg handhaving wordt gevormd door gemeentelijke (bestuurlijke resp. ambtelijke) vertegenwoordigers en vertegenwoordigers van de in paragraaf 2.4 genoemde instanties. Uit de eerder genoemde enquête is gebleken dat de deelnemers aan het overleg over het algemeen tevreden zijn, zowel ten aanzien van de inhoud als de frequentie van het overleg. De belangstelling en betrokkenheid van een aantal handhavingspartners worden enigszins bepaald door de onderwerpen, die voor een bepaalde vergadering geagendeerd zijn. Deze partners kunnen desgewenst als agendalid deelnemen. Een aantal hand1-havingspartners wil nauwer samenwerken. Hieraan zal bij de voorbereiding van beleid en programma's meer aandacht worden besteed.

Het werkvloeroverleg vindt gemiddeld 6 keer per jaar per gemeente plaats. Onderwerpen die in dit overleg besproken worden zijn o.a. informatieuitwisseling, afstemming, P.V.'s, klachten, planning, dagrapporten, etcetera.

Gemeenten en politie zijn over het algemeen tevreden over de frequentie en de resultaten van het werkvloeroverleg. Het CIP kan op verzoek deelnemen aan het werkvloeroverleg.

B.Totstandkoming regionaal beleid

Het regionaal handhavingsbeleid wordt in het ambtelijk overleg (RMOH-a) voorbereid en in het bestuurlijk overleg (RMOH-b) besproken. De uiteindelijke besluitvorming vindt echter (afzonderlijk) plaats binnen de besturen van de betrokken instanties.

De in paragraaf 1.1 genoemde werkgroep heeft de knelpunten geïnventariseerd, die van invloed kunnen zijn op het draagvlak voor de uitvoering van regionaal beleid en voor daadwerkelijke samenwerking. De werkgroep heeft een aantal aanbevelingen gedaan, dat door het Regionaal milieuoverleg handhavingbestuurlijk (RMOH-b) is besproken en overgenomen. Deze aanbevelingen kunnen als volgt worden weergegeven:

• -

  De consequenties van beleid voor de uitvoering moeten inzichtelijker worden gemaakt. Er moet duidelijk worden aangegeven wat er besloten wordt en wat van wie verwacht wordt.

• -

  Indien handhavingspartners afspraken niet nakomen dient men elkaar hierop aan te kunnen spreken (zie paragraaf 2.3).

• -

  Afwijken van regionaal beleid moet onder bepaalde omstandigheden mogelijk zijn. Om een goed inzicht te krijgen in de uitvoering van het regionale beleid dient dit kenbaar te worden gemaakt bij de SUM. De SUM zal deze meldingen schriftelijk vastleggen richting gemeente.

• -

  Er dient (meer) teruggekoppeld te worden naar het CIP. Het CIP kan vervolgens de individuele gemeenten over de voortgang rapporteren. Ook kunnen de andere hand-havingspartners een totaalbeeld krijgen van de stand van zaken. Hierdoor wordt de betrokkenheid gestimuleerd.

• -

  Handhavingspartners dienen meer bij de voorbereidingen van (relevante) projecten betrokken te worden.

C.Programma's

Handhavingsacties kunnen geïnitieerd worden door klachten met betrekking tot inrichtingen. Echter, in de regel dient handhaving planmatig en gestructureerd plaats te vinden aan de hand van regionale en/of gemeentelijke jaarprogramma's.

Voordat deze programma's worden opgesteld, is er tussen de instanties overleg over te stellen prioriteiten. Hierdoor wordt afstemming verkregen. Deze afstemming vindt primair plaats in het regionaal milieuoverleg handhavingambtelijk (RMOH-a). Hierna vindt bestuurlijke afstemming plaats binnen het regionaal milieuoverleg handhavingbestuurlijk (RMOH-b) en worden de programma's definitief vastgesteld door de afzonderlijke besturen. De vastgestelde jaarprogramma's worden geconcretiseerd in werkprogramma's. Hierin is een planning te vinden van de te bezoeken bedrijven, de inzet van mensen en middelen, etcetera.

Het selecteren van bedrijven voor handhavingsbezoeken kan op een aantal manieren plaatsvinden:

• -

  aan de hand van de vastgestelde reguliere controlefrequenties;

• -

  branchegewijs, bijvoorbeeld "garages en aanverwante bedrijven";

• -

  themagewijs, bijvoorbeeld "opslag en afgifte gevaarlijke stoffen" (denk hierbij aan de actie "Oliebron").

Met name de branche en themagewijze aanpak lenen zich uitstekend voor gezamenlijke projecten.

D.Coördinatie- en informatiepunt (CIP)

Het CIP is in 1994 ingesteld. De taken van het CIP zijn als volgt onder te verdelen:

• 1.

  Coördinatie van de handhaving:

• 1.

  voorbereiden gezamenlijke handhavingsprogramma's;

• 2.

  coördinatie gezamenlijke acties;

• 3.

  coördinatie bij het instellen van een ad hoc hand-havingsteam;

• 4.

  signaleren en afstemmen opleidingsbehoefte.

• 2.

  Informatiepunt:

  • -

    overzicht handhavingsactiviteiten;

  • -

    technisch/juridische steunpunt;

  • -

    beheren gegevensbestanden.

Conform het huidige beleid dient het CIP geïnformeerd te worden over de resultaten van bedrijfsbezoeken en de naar aanleiding daarvan gemaakte afspraken.

Uit de gehouden enquête is gebleken dat het CIP pas in een zeer laat stadium of helemaal niet wordt geïnformeerd. In paragraaf 5.3 wordt (het belang van) deze informatie-uitwisseling nogmaals benadrukt. Overigens is de informatie-uitwisseling in de afgelopen maanden aanzienlijk verbeterd.

Ten aanzien van de ondersteunende functie bij handhavingsbezoeken is men over het algemeen tevreden. Dit geldt ook ten aanzien van de vraagbaakfunctie.

Zowel het CIP als het regionaal milieubureau ervaren het ontbreken van een regionaal informatiesysteem als een gemis. Thans wordt de haalbaarheid van een betere geautomatiseerde uitwisseling van milieugegevens door het OM onderzocht.

IV.REGIONAAL HANDHAVINGSBELEID

A.Algemeen

Reeds in de regionale handhavingsnota van 1993 werd aan handhaving een hoge prioriteit toegekend. Ten aanzien van de feitelijke uitvoering stelden de (meeste) gemeenten zich enigszins terughoudend op. Immers, gemeenten kenden tot die tijd een overlegcultuur en geen handhavingscultuur. Bovendien waren gemeenten bevreesd de opgebouwde vertrouwensrelatie met het bedrijf te verstoren. Tenslotte waren vele bedrijven nooit eerder (of een lange tijd geleden) bezocht. Dit werd als een tekortkoming van de gemeente ervaren. Derhalve werd een abrupt en rigoureus optreden als niet gepast beschouwd. Geschetste terughoudendheid leidde tot het zogenaamde "overgangsbeleid", gekenmerkt door de toepassing van een stappenplan (2 of 3 stappen). De laatste stap is het opleggen van de sanctie, de voorafgaande stappen betreffen (informele) schriftelijke waarschuwingen. Bij elke stap krijgt de overtreder een termijn waarbinnen hij zonder gevolgen de overtreding kan beëindigen. Het moge duidelijk zijn dat hoe meer stappen men toepast, des te langer het kan duren voordat een overtreding is beëindigd.

Uit de gehouden enquête is gebleken dat het overgangsbeleid nog steeds wordt toegepast. De oorzaak hiervan is o.a. dat het beleid, dat aanvankelijk voor één jaar was vastgesteld, stilzwijgend is voortgezet. Bovendien werd het tijdstip waarop het adequate uitvoeringsniveau moest zijn bereikt met twee jaar uitgesteld. Hierdoor zijn de afgelopen twee jaar nog steeds bedrijven bezocht die nooit eerder of lange tijd niet zijn bezocht.

Uit de literatuur is bekend dat een consequent uitgevoerde stappenplan (of het nu 2, 3 of meer stappen zijn) uiteindelijk meestal succes heeft. De vraag is alleen of het aanvaardbaar is dat het succes soms lang op zich laat wachten. In de volgende paragraaf wordt hier verder op ingegaan.

B.Het adequate niveau en de gevolgen voor het handhavingsbeleid

Het adequate uitvoeringsniveau werd met twee jaar uitgesteld. Per 1 januari 1997 hebben de gemeenten dit niveau bereikt. Er is geen sprake meer van een achterstandssituatie maar van een beheersniveau.

Voor vergunningverlening betekent het adequate niveau dat alle bedrijven beschikken over een toereikende Wmvergunning. Meldingsplichtige bedrijven hebben zich gemeld en zijn op de hoogte van de algemene regels. Ook de verschillende brancheorganisaties hebben hieraan, middels de nodige informatieverstrekking, bijgedragen. Let wel: het adequate niveau betekent echter niet dat er geen overtredingen meer plaatsvinden. Derhalve dient er ook adequaat gehandhaafd te worden.

Adequaat handhaven betekent dat:

• -

  de inrichtingen preventief en planmatig, volgens vastgestelde controlefrequenties, worden bezocht;

• -

  door het gemeentebestuur en/of het OM, naar aanleiding van geconstateerde overtredingen, (adequaat) wordt opgetreden, onder meer met als doel het ongedaan maken van de overtreding.

Adequaat optreden moet doelmatig en doeltreffend plaatsvinden. De in paragraaf 1.1 genoemde werkgroep is van mening dat het eerdergenoemde overgangsbeleid (2, 3 of meer stappen) niet langer opportuun is. Het Regionaal milieuoverleg handhavingbestuurlijk (RMOH-b) van 10 januari 1997 is akkoord gegaan met het hanteren van maximaal 2 stappen. Een en ander afhankelijk van de ernst van de overtreding. Deze nieuwe handhavingsaanpak wordt in hoofdstuk 5 beschreven.

C.Gedogen

Gedogen kan gedefinieerd worden als "het afzien van het gebruik van ter beschikking staande handhavingsmiddelen bij constatering van overtreding van de regels, alsmede het (op verzoek) vooraf verklaren dat tegen een overtreding die nog zal plaatsvinden niet zal worden opgetreden".

Voor een gemeentebestuur kunnen er diverse legitieme overwegingen aanleiding zijn om te gedogen:

• -

  overgangssituaties;

• -

  overmachtssituaties;

• -

  gedogen na rechterlijke vernietiging;

• -

  in die gevallen waar gedogen meer recht aan het beschermde belang doet, dan strikte handhaving.

Een gemeentebestuur dat in plaats van te handhaven wenst te gedogen, dient zich te realiseren dat daaraan een aantal onaantrekkelijke kanten zitten. Zo moet o.a. worden voldaan aan een groot aantal inhoudelijke en procedurele vereisten. Deze zijn terug te vinden in de zogenaamde Tweede gedoogbrief van de ministers van VROM en Verkeer en Waterstaat, getiteld "Gezamenlijk beleidskader inzake het terugdringen van het gedogen van milieuovertredingen". Dit beleidskader is door de provincies en door veel gemeenten als beleidsregel overgenomen.

Inmiddels zijn de achterstanden in de vergunningverlening weggewerkt. Andere bedrijven zijn onder het regiem van algemene regels gekomen. Hierdoor zijn vele gedoogsituaties opgeheven.

Gelet op het vorenstaande heeft het RMOH-b besloten voortaan uitsluitend actief te zullen gedogen in overmachtsen overgangssituaties door het afgeven van een gedoogbeschikking met daaraan verbonden milieubeschermde voorschriften. Passief gedogen (de overtreding zien, maar willens en wetens niets doen) is dus niet meer toegestaan.

V.HANDHAVINGSAANPAK

A.Algemeen

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de te zetten bestuurlijke en/of strafrechtelijke stappen na constatering van een overtreding.

Uitgangspunt hierbij is dat op een overtreding altijd wordt gereageerd.

De in dit hoofdstuk gepresenteerde stappenplannen moeten als een leidraad worden gezien ten behoeve van de uitvoering van de handhaving van de milieuregels. Handhavingspartners mogen elkaar erop aanspreken in beginsel deze leidraad te volgen. Omstandigheden kunnen het rechtvaardigen dat van deze leidraad wordt afgeweken (zie paragraaf 5.2). In dergelijke gevallen wordt vooraf overleg gepleegd met de bij het concrete geval betrokken handhavingspartners.

Zoals reeds in paragraaf 1.2 is gesteld, hebben de in dit hoofdstuk opgenomen stappen-plannen in hoofdzaak betrekking op overtredingen van de milieuregelgeving binnen inrichtingen. Dit neemt echter niet weg dat de systematiek ook bij de zogenaamde vrijevelddelicten kan worden gehanteerd.

B. Handhaving in stappen

Bestuurlijke handhaving

Situatie A: handhaving in één stap

• -

  Bij het constateren van één of meer milieudelicten wordt de overtreder gehoord. Hierna volgt er direct een bestuurlijke aanschrijving (sanctiebeschikking). Bij het advies aan het college van B&W wordt het verslag van het horen gevoegd. In de aanschrijving wordt, met inachtneming van de wettelijke bepalingen, een termijn genoemd waarbinnen het bedrijf de geconstateerde overtreding(en) ongedaan moet maken.

• -

  Direct na genoemde termijn vindt er een hercontrole plaats. Als blijkt dat de overtreding(en) nog niet is (zijn) opgeheven wordt de sanctiebeschikking geëffectueerd.

Toepassingsgebied

• -

  Overtreding van een kernvoorschrift (zie paragraaf 6.1).

• -

  Overtreding van een voorschrift ten behoeve van toezicht of tijdig optreden door het bevoegd gezag (zoals verplichtingen tot melding, meten, bemonsteren), waardoor het toezicht, respectievelijk het optreden door het bevoegd gezag onmogelijk is.

• -

  In geval de sanctiebeschikking gericht is op het herstellen van de legale situatie of voorkomen van nieuwe overtredingen.

N.B. Het onmiddellijk opleggen van een sanctiebeschikking in de drie bovengenoemde gevallen vindt alléén plaats wanneer het duidelijk is dat zonder een sanctiebeschikking de overtreding niet binnen een door het bevoegd gezag redelijk geachte termijn wordt beëindigd en/of de legale situatie niet wordt hersteld.

Situatie B: handhaving in twee stappen

• -

  Bij het constateren van een of meer milieudelicten volgt er een bestuurlijke waarschuwing. In deze brief wordt aangegeven wat is gecontstateerd, wat de termijnen zijn waarbinnen de overtreding(en) moet(en) zijn opgeheven, wat de eventuele sancties zijn bij het niet voldoen aan de aanschrijving en op welke termijn een hercontrole zal plaatsvinden.

• -

  Als bij een hercontrole blijkt dat de overtreding(en) nog niet is (zijn) opgeheven wordt de overtreder gehoord. Hierna volgt de bestuurlijke aanschrijving (sanctiebeschikking). Bij het advies aan het college van B&W wordt het verslag van het horen gevoegd. In de aanschrijving wordt, met inachtneming van de wettelijke bepalingen, een termijn genoemd waarbinnen het bedrijf de geconstateerde overtreding(en) ongedaan moet maken.

• -

  Direct na genoemde termijn vindt er wederom een hercontrole plaats. Als blijkt dat de overtreding(en) nogn iet is (zijn) opgeheven wordt de sanctiebeschikking geëfectueerd.

Toepassingsgebied

• -

  Bij andersoortige overtredingen van de milieuregelgeving (dan die onder situatie A beschreven).

N.B. In de regel zal handhaving in twee stappen toegepast worden bij overtredingen van zogenaamde aanvullende voorschriften. Bij een overtreding van zogenaamde resterende voorschriften volgt er een schriftelijke bevestiging, waarin de overtreder verzocht wordt de geconstateerde overtreding(en) ongedaan te maken. Bij de eerstvolgende reguliere controle zal dit worden nagegaan. Zo nodig kan dan in stappen worden gehandhaafd (zie voor een nadere omschrijving van genoemde voorschriften paragraaf 6.1).

De in deze paragraaf omschreven gedragslijn geldt als een leidraad. Als de specifieke omstandigheden daartoe aanleiding geven, kan gemotiveerd tot een andere aanpak worden besloten. Dit kan in de volgende situaties voorkomen:

• -

  Situaties waarbij afdwingen van het geldende voorschrift ongewenste gevolgen heeft, omdat het voorschrift inmiddels achterhaald is. In dergelijke gevallen dient een traject tot aanpassing van de vergunning te worden ingezet.

• -

  Situaties die worden gedoogd en waarvan de gedoogvoorschriften worden nageleefd (zie paragraaf 4.3).

Strafrechtelijke handhaving

Situatie A:

In beginsel wordt procesverbaal opgemaakt indien bij een inrichting sparak is van constateringen van één of meer overtredingen behorende tot de twee nabolgende categorieen:

• 1.

  Commune delicten zoals valsheid in geschrifte bij het doen van meldingen of registratie, of overtreding van de artikelen 173a en 173b Wetboek van Strafrecht;

• 2.

  Overtredingen van de milieuregelgeving die voldoen aan een of meer van de volgende criteria:

• a.

  opzettelijke overtreding van een kernvoorschrift;

• b.

  opzettelijke overtreding van een voorschrift ten behoeve van toezicht of tijdig optreden door het bevoegd gezag (zoals verplichtingen tot melding, meten, bemonsteren), waardoor het toezicht, respectievelijk het optreden door het bevoegd gezag onmogelijk is;

• c.

  opzettelijk handelen zonder vergunning;

• d.

  overtreding van een gedoogbeschikking;

• e.

  recidive;

• f.

  er is sprake van relevante milieuschade.

Situatie B:

Bij andere dan bovenstaande overtredingen wordt alleen proces verbaal opgemaakt wanneer is gebleken dat:

• 1.

  de betrokken inrichting, na daartoe van de bestuurlijke (of strafrechtelijke) instantie de gelegenheid te hebben gehad, blijft weigeren de geconstateerde overtreding(en) te beeindigen of de gevolgen ervan ongedaan te (laten) maken;

• 2.

  het bevoegd gezag niet optreedt,

Wellicht ten overvloede moet hier worden gemeld dat de bestuurlijke en strafrechtelijke aanpak conform het "twee sporen-model" moet worden ingezet (zie paragraaf 2.5).

C.Informatie-uitwisseling

Conform de regionale afspraken ontvangen het OM en het CIP een afschrift van alle bestuurlijke waarschuwingen en aanschrijvingen. Bovendien ontvangt het CIP de notulen van het werkvloeroverleg.

Het OM heeft de informatie nodig ten behoeve van de mogelijke inzet van strafrechtelijke handhaving. Het CIP gebruikt de informatie ten behoeve van:

• -

  de toetsing en bewaking van de uitvoering van het regionale beleid in de praktijk;

• -

  uniformering van de handhaving in de regio;

• -

  overzicht van en inzicht in regionale handhavingszaken inclusief termijnbewaking.

Omtrent het vorenstaande zal door het CIP jaarlijks worden gerapporteerd.

Volledigheidshalve kan hier de mogelijkheid om gegevens elektronisch uit te wisselen conform het TUFmodel (Technisch Uitwisselings Formaat) worden genoemd. Dit model is echter nog niet definitief als standaard vastgesteld. Te zijner tijd zal de gemeentelijke soft en hardware hierop aangepast moeten worden. Vooralsnog behoort een elektronische uitwisseling via GEMNET of INTERNET tot de mogelijkheden.

D.Projectteams

In paragraaf 3.3 is reeds gesteld dat handhaving planmatig en gestructureerd dient plaats te vinden. Indien mogelijk moeten werkprogramma's van de afzonderlijke handhavingspartners worden afgestemd. Een branchegerichte aanpak en de aanpak van de meer complexe inrichtingen lenen zich uitstekend voor gezamenlijke projecten. Een dergelijk project kan door een zogenaamd projectteam, bestaande uit (enkele) vertegenwoordigers van de in paragraaf 2.4 genoemde handhavingspartners, worden uitgevoerd. De samenstelling van het team wordt o.a. door de aard van de branche bepaald.

Voordelen van een projectmatige aanpak kunnen zijn:

• -

  een meer gestructureerde en uniforme aanpak binnen de regio;

• -

  alle betrokkenen conformeren zich aan de vooraf vastgestelde uitgangspunten;

• -

  bedrijven worden zo min mogelijk geconfronteerd met controlebezoeken van allerlei instanties;

• -

  niet elke gemeente behoeft zich te verdiepen/specialiseren op een bepaald onderdeel van de milieuwetgeving.

Om ervaring op te doen met deze aanpak, is het RMOH-b begin 1997 akkoord gegaan met het instellen van het projectteam "Scheepswerven". De ervaringen en resultaten van dit team zullen te zijner tijd aan het RMOH-a en -b worden gepresenteerd.

VI.ONTWIKKELINGEN

A.Algemeen

De inzichten ten aanzien van vergunningverlening en handhaving zijn niet statisch. Momenteel is een aantal ontwikkelingen gaande dat van invloed kan zijn op de handhavingsaanpak. In dit kader kunnen de navolgende ontwikkelingen worden genoemd:

• a.

  Benoeming van kernvoorschriften, aanvullende voorschriften en resterende voorschriften in een vergunning respectievelijk besluit. Kernvoorschriften zijn voorschriften, die bij overtreding ertoe kunnen leiden dat er sprake is van een situatie met aanzienlijke (potentiële) gevolgen. Het zijn de voorschriften die de meest belangrijke milieu-aspecten van een inrichting reguleren. Bijvoorbeeld voorschriften over directe emissies naar bodem, water en lucht. Aanvullende voorschriften ondersteunen de eerdergenoemde voorschriften. Overtreding ervan leidt niet direct tot een onaanvaardbare situatie. Een voorbeeld hiervan is de bekende lekbak onder een bovengrondse tank. Resterende voorschriften tenslotte betreffen de meer ondergeschikte bepalingen in een vergunning/besluit. Bijvoorbeeld de aanwezigheid van een brandblusmiddel, pictogrammen op een kast voor de opslag van gevaarlijke stoffen etcetera.

• b.

  Er zijn steeds meer tendensen waarneembaar naar een vorm van zelfregulering. Hierbij wordt de verantwoordelijkheid voor het beperken van de milieugevolgen van bedrijfsactiviteiten steeds nadrukkelijker bij de ondernemer gelegd. Eén van de resultaten hiervan is dat bedrijven interne milieuzorgsystemen (BIM) gaan opzetten. Wanneer een bedrijf over een aantoonbaar goed functionerend BIM beschikt, kan het bevoegd gezag overwegen om (onderdelen van) dit BIM aan de vergunning van het bedrijf te koppelen. Naast de voorschriften uit het BIM zal slechts een beperkt aantal voorschriften aan een vergunning worden verbonden. In dit soort gevallen zal handhaving zich meer richten op hoofdlijnen en mede gebaseerd zijn op een vertrouwensrelatie, die met een bedrijf is opgebouwd.

N.B. alvorens een BIM aan een vergunning te kunnen koppelen zal het bevoegd gezag in een beleidsnotitie een aantal criteria moeten vastleggen, waaraan een BIM moet voldoen. Een dergelijke aanpak vereist zeer specifieke kennis. Ontwikkelingen hieromtrent worden nauwlettend gevolgd.

• c.

  Gebiedsgerichte aanpak. Eerdergenoemde handhavingswerkgroep is van oordeel dat de milieuproblematiek in WestFriesland Oost thans niet direct om een gebiedsgerichte aanpak vraagt. Voor de beoordeling hiervan is o.a. gekeken naar de aanwezigheid van gebieden, die een extra milieubescherming genieten. Met uitzondering van een aantal stiltegebieden beschikt deze regio over weinig kwetsbare gebieden. Ook structurele milieuknelpunten zijn thans niet bekend. Kortom: op dit moment heeft dit onderwerp geen prioriteit, maar blijft wel een toekomstige aandachtspunt (bijvoorbeeld bij grote woningbouwprojecten, zonebeheer bij een industrieterrein).

• d.

  Prioriteitsstelling bij handhaving. Een gemeentebestuur streeft ernaar om zo effectief mogelijk te handhaven. Met de minste en goedkoopste middelen moeten de beste resultaten behaald worden, binnen een zo kort mogelijke termijn. Door o.a. het vervallen van de VOGM-bijdrage kunnen de financiële middelen verminderen. Derhalve zal het stellen van prioriteiten onvermijdelijk worden.

B.Scholing

Het algemene milieubeleid wordt steeds meer gekenmerkt door "het voorkomen van de nadelige gevolgen voor het milieu". Vanzelfsprekend geldt dit preventieaspect ook ten aanzien van de handhaving van de milieuregels. Voorkomen is in dit kader ook beter dan genezen. Met het oog hierop stelt de gemeenteambtenaar zich, bijvoorbeeld tijdens het vooroverleg in een vergunningprocedure, steeds meer op als adviseur van een bedrijf. Voorlichting en advisering moeten bijdragen aan de verinnerlijking van de milieuregels bij een bedrijf. De hiervoor benodigde vaardigheden zijn in de regel wel aanwezig bij de ambtenaar.

Desalniettemin zullen overtredingen van de milieuregels altijd blijven bestaan. De in deze notitie voorgestelde aanpak hiervan vereist andere vaardigheden. Vaardigheden die een kordate handhaving mogelijk moeten maken. Naast inhoudelijke kennis zullen ook (bepaalde) communicatieve vaardigheden moeten worden aangeleerd om in het veld weerstand te kunnen bieden aan het tegenspel van (notoire) overtreders. Concrete opleidingsmogelijkheden zullen aan het regionaal milieuoverleg worden voorgelegd.

C.Conclusies/aanbevelingen

In deze notitie wordt de (uniforme) regionale handhavingsaanpak beschreven. Betrokkenen kunnen, na vaststelling door het bestuur, ermee aan de slag. Een aantal aspecten moet de komende tijd worden uitgewerkt:

• a.

  de in paragraaf 5 te volgen strategie wordt mede bepaald door de aard van de overtreden voorschriften; derhalve dienen de onderscheidenlijke voorschriften te worden benoemd;

• b.

  bij een uniforme handhavingsaanpak hoort ook een uniforme controle; de hiervoor benodigde checklisten moeten worden opgesteld;

• c.

  ten behoeve van de uniformiteit zal ook de administratieve afhandeling in het voortraject gestandardiseerd moeten worden;

• d.

  de in de aanschrijvingen te hanteren termijnen en hoogte van de dwangsommen moeten regionaal worden afgestemd;

• e.

  de milieuambtenaar krijgt een nieuwe rol: handhaver; derhalve zullen de communicatieve en inhoudelijke vaardigheden moeten worden bijgeschoold;

• f.

  prioriteitsstelling bij handhaving: de gemeente Hoorn is voornemens de controlefrequentie van de reguliere bedrijfsbezoeken verder uit te werken met behulp van een zogenaamd milieuprofiel; de controlefrequentie zal dan worden bepaald aan de hand van de bedrijfsvoering, milieurendement e.d. in plaats van de categorieindeling uit het Kaderplan van aanpak; de resultaten hiervan worden afgewacht;

• g.

  teneinde het bedrijfsleven op deze nieuwe aanpak te attenderen zal een folder (en persbericht) worden opgesteld.

Met de sub a t/m c genoemde aspecten zal ervaring worden opgedaan in de projecten "jachthavens" en "scheepswerven". Punt f zal door de gemeente Hoorn worden uitgewerkt. De punten d, e en g zullen door de SUM worden uitgewerkt. Binnenkort zullen voorstellen aan het RMOHa en b worden aangeboden.

VII.BIJLAGEN

A.Bestuursrechtelijke sanctiemiddelen

Meer dan het (gedeeltelijk) intrekken van een vergunning zijn bestuursdwang en het opleggen van een dwangsom de meest voorkomende en gebruikte bestuursrechtelijke sanctiemiddelen.

De afweging welke instrument in te zetten, zal zich doorgaans tot deze twee beperken. Het is onmogelijk voor alle mogelijke overtredingen het geijkte sanctiemiddel aan te wijzen. De definitieve keuze zal afhangen van de feitelijke omstandigheden. Wel is een aantal handvatten aan te geven:

• 1.

  Indien de bescherming van het milieu direct ingrijpen vereist, is bestuursdwang het aangewezen middel. Het mag niet zo zijn dat via het opleggen van een dwangsom een milieuhygiënisch ongewenste situatie langer dan aanvaardbaar in stand blijft.

• 2.

  Op basis van jurisprudentie kan de dwangsom gebruikt worden als er geen vergunning is. In principe heeft de dwangsom dan het doel de overtreding (in werking zijn zonder vergunning) te beëindigen, niet om een vergunningaanvraag af te dwingen.

• 3.

  Als het een illegale situatie betreft die via vergunningverlenening kan worden gelegaliseerd, wordt, voor zover deze niet past binnen het gedoogbeleid, gekozen voor het nemen van een dwangsombeschikking. Deze wordt dan zo ingekleed dat in de beschikking een zodanige termijn wordt opgenomen dat de overtreder hierbinnen in redelijkheid in staat moet zijn alsnog een ontvankelijke vergunningaanvraag in te dienen. Hierbij zou ervoor gekozen kunnen worden om expliciet in de beschikking op te nemen dat, indien binnen de gestelde termijn vergunning wordt aangevraagd, niet tot effectuering van de beschikking zal worden overgegaan.

• 4.

  Wanneer lichte voorzieningen niet zijn getroffen en sprake is van een relatief lichte overtreding, wordt bestuursdwang als niet opportuun beschouwd.

• 5.

  Bij zich herhalende, kortdurende overtredingen van (gedrags)voorschriften is een dwangsom het meest aangewezen instrument (tenzij er sprake is van de situatie onder punt 1). Hiermee kan tevens herhaling worden voorkomen.

• 6.

  Indien blijkt dat, al dan niet na het opleggen van een dwangsom, de overtreder niet van zins is de overtreding ongedaan te maken, zal bestuursdwang noodzakelijk zijn.

• 7.

  Pragmatische argumenten kunnen betekenen dat de dwangsom in plaats van bestuursdwang wordt geprefereerd. Bijvoorbeeld in situaties waarin het voor het bevoegd gezag niet haalbaar is om de uitvoering van bestuursdwang te realiseren.

• 8.

  In situaties waarin een dwangsombeschikking niet het beoogde effect heeft opgeleverd, dient de bestuursdwangbevoegdheid te worden toegepast.

B.Geraadpleegde stukken

• ·

  Regionale Handhavingsnota West-Friesland Oost, Bisschop & Partners, vastgesteld in 1993

• ·

  Regionale Handhavingsstrategie voor het Rijnmondgebied, CIP, juni 1995

• ·

  Handleiding Handhaving Milieuwetgeving, afdeling Milieubeleid Rotterdam van Gemeentewerken Rotterdam, augustus 1995

  Notitie evaluatie handhavingsbeleid, SUM, mei 1996

• ·

  Voorstel inzake het regionale handhavingsbeleid (resultaten werkgroep), SUM, januari 1997

• ·

  Conceptversie kwaliteitssysteem sector VROM van de gemeente Hoorn, Rijnhaave, februari 1997

• ·

  Handhaven met effect; Een empirisch-juridische studie naar de mogelijkheden voor een effectieve handhaving van het milieurecht, A.B. Blomberg en F.C.M.A. Michiels, maart 1997