Toeslagenverordening wet investeren in jongeren

Algemene toelichting

De Wet investeren in jongeren en de inkomensvoorziening

Op 1 oktober 2009 is de Wet investeren in jongeren (WIJ) in werking getreden. Doelstelling van deze wet is de duurzame arbeidsparticipatie in regulier werk voor jongeren tot 27 jaar. Om dit te bereiken is in de wet een recht op een zogenaamd werkleeraanbod vastgelegd. Afgeleide van het werkleeraanbod is een inkomensvoorziening voor jongeren vanaf 18 jaar als de jongere onvoldoende inkomsten heeft. Deze inkomensvoorziening is alleen beschikbaar als het werkleeraanbod wegens in de persoon van de jongere gelegen of niet verwijtbare omstandigheden zijnerzijds geen optie is, dit aanbod onvoldoende inkomsten genereert of er nog geen werkleeraanbod kan worden gedaan. De samenhang tussen het werkleeraanbod enerzijds en de inkomensvoorziening anderzijds is een bepalend element in de WIJ.

Evenals in de WWB bestaat de inkomensvoorziening uit een rijksgeregeld deel (de norm) die binnen bepaalde grenzen verhoogd of verlaagd kan worden op grond van gemeentelijk beleid (toeslag en verlaging). Dit gemeentelijk beleid moet door de gemeenteraad in een verordening worden vastgelegd.

Relatie met de WWB

Met de inwerkingtreding van de WIJ is de WWB in beginsel afgesloten voor jongeren tot 27 jaar en kunnen deze jongeren in beginsel geen algemene bijstand meer ontvangen. Daartoe is de WWB op een aantal onderdelen aangepast en zou de Toeslagenverordening WWB een navenante wijziging moeten ondergaan. Op grond van het overgangsrecht (artikel 86 WIJ) blijft de WWB voor jongeren die op 30 september 2009 algemene bijstand ontvingen echter van toepassing totdat de algemene bijstand wordt beëindigd maar uiterlijk tot 1 juli 2010.

Een toeslagenverordening Wet investeren in jongeren

Evenals in de WWB heeft de gemeenteraad de opdracht gekregen regels vast te stellen met betrekking tot het verhogen en verlagen van de normen die voor de inkomensvoorziening gelden (artikel 12, eerste lid, sub e, WIJ). Deze regels moeten exclusief in een verordening worden vastgelegd, ter wille van de rechtszekerheid, aldus de Memorie van Toelichting (Kamerstukken II 2008-2009, 31 775, nr. 3, p. 37). Aangenomen mag worden dat deze regelgevende bevoegdheid rechtens niet kan worden overgedragen aan het college.

De toeslagenverordening heeft een categoriaal karakter, dat wil zeggen dat voor een aantal categorieën uitkeringsgerechtigden de hoogte van de toeslag dan wel verlaging van de norm of de toeslag in de verordening is beschreven. Het is daarbij niet nodig c.q. mogelijk om alle mogelijke situaties uitputtend te beschrijven. In niet geregelde gevallen is het college immers bevoegd én verplicht om de inkomensvoorziening bij wijze van individualisering afwijkend vast te stellen (artikel 35, vierde lid, WIJ).

Normen

In Hoofdstuk 4 van de WIJ (‘Recht op inkomensondersteuning’) zijn de normen vastgelegd die gelden voor de verschillende leefsituaties (artikelen 26 t/m 29 WIJ). Voor personen van 21 tot 27 jaar bestaat een drietal basisnormen (artikelen 26, 27 en 28 WIJ), te weten:

1.       gehuwden: 100% van het wettelijk minimumloon (= de gehuwdennorm)

2.       alleenstaande ouders: 70% van de gehuwdennorm

3.       alleenstaanden: 50% van de gehuwdennorm

Voor jongeren in de leeftijd van 18 tot 21 jaar geldt de huidige WWB-normering, die is afgestemd op de kinderbijslag (artikelen 26, sub a en 27, sub a, WIJ). Deze normen kunnen eventueel worden aangevuld met bijzondere bijstand, voor zover de middelen van de ouders niet toereikend zijn dan wel de onderhoudsplicht van de ouders niet te gelde gemaakt kan worden. Artikel 12 WWB blijft voor deze groep onverkort van toepassing.

Voor jongeren waarvan één van de partners zich in de leeftijdsgroep 18 tot 21 jaar bevindt en de ander in de groep 21 tot 27 jaar, gelden eveneens identieke normen als thans in de WWB voor partners in de leeftijd van 21 tot 65 jaar.

Toeslagen en verlagingen

Voor jongeren in de leeftijd van 21 tot 27 jaar geldt dat de normen verhoogd en/of verlaagd kunnen worden onder dezelfde voorwaarden als thans in de WWB is vastgelegd. Kort gezegd betreft het de verplichting om de norm voor alleenstaanden en alleenstaande ouders te verhogen met een toeslag als deze een woning bewonen zonder medebewoner. Omdat de kosten van het bestaan dan niet gedeeld kunnen worden met een ander bedraagt de toeslag het maximale bedrag, zijnde 20% van de norm voor gehuwden in die leeftijdscategorie. Kunnen de bestaanskosten wel met een ander gedeeld worden dan kan de toeslag worden verlaagd. Van die bevoegdheid is in deze Toeslagenverordening gebruik gemaakt door te bepalen dat in dergelijke situaties een toeslag van 10% wordt verstrekt.

Voor gehuwde jongeren van 21 tot 27 jaar geldt dat de raad de bevoegdheid heeft om de uitkering te verlagen bij medebewoning. Dat is in deze verordening tot uitdrukking gebracht door een verlaging van 10% vast te leggen. In dergelijke gevallen wordt van verlaging afgezien. Voorts kan de norm of toeslag worden verlaagd als de woonsituatie, los van medebewoning, lagere bestaanskosten met zich meebrengt. Dat is eveneens gerealiseerd voor jongeren die een woning bewonen waaraan voor hen geen woonkosten verschuldigd zijn en voor jongeren die in het geheel geen woning bewonen. Daarbij moet worden aangetekend dat als het om adreslozen gaat, de gemeente Vlissingen als centrumgemeente verantwoordelijk is voor bijstandsverlening op grond van het Bijstandsbesluit adreslozen. Ten slotte is geregeld dat de toeslag op de norm voor een 21- of 22-jarige alleenstaande lager kan worden vastgesteld om deze jongeren te prikkelen tot werkaanvaarding.

Ook voor gehuwde jongeren waarvan één van de partners in de leeftijdsgroep van 18 tot 21 jaar en de ander in de leeftijd van 21 tot 27 jaar zit, geldt dat de norm verlaagd kan worden. De WIJ sluit dit, evenmin als de WWB, uit. Dit geldt evenzeer voor het geval beide partners in de leeftijdsgroep 18 tot 21 jaar zitten. Ook de voor hen geldende norm kan verlaagd worden. Niettemin wordt dit niet opportuun geacht. De normen voor deze categorie jongeren zijn immers al lager vastgesteld, vanwege de (vaak theoretische) onderhoudsplicht van ouders. Het verder verlagen van deze normen kan er spoedig toe leiden dat deze jongeren onder het bestaansminimum terechtkomen. Bovendien maakt categoriale verlaging op deze groep jongeren de toch al behoorlijk complexe normensystematiek nog ingewikkelder.

Gehuwde jongere met niet-rechthebbende partner

Voor jongeren van 21 tot 27 jaar met een oudere partner, geldt dat de norm gelijk is aan de norm die voor een alleenstaande of alleenstaande ouder geldt (artikel 28, eerste lid, sub e, resp. 28, tweede lid, sub e, WIJ). Personen van 27 jaar of ouder komen immers niet in aanmerking voor een inkomensvoorziening in het kader van de WIJ. De norm alleenstaande of alleenstaande ouder geldt ook als de andere partner om andere redenen (bijv. in geval van detentie) geen recht heeft op een inkomensvoorziening (artikel 28, derde lid, WIJ). De mogelijkheid om de norm voor een alleenstaande (ouder) te verhogen met een toeslag is in de WIJ evenwel beperkt tot de jongere die feitelijk alleenstaande (ouder) is (artikel 30, eerste lid, in verbinding met 26, sub b en 27, sub b, WIJ). Naar de letter bestaat dus voor de gehuwde met niet-rechthebbende partner geen recht op toeslag. Niettemin mag, gegeven de wens van de wetgever om e.e.a. zoveel mogelijk conform de WWB te regelen en met een beroep op de jurisprudentie die gevormd is onder de WWB en Abw, worden aangenomen dat ook gehuwde jongeren die voor de normering worden gelijkgesteld met een alleenstaande (ouder), recht kunnen hebben op een  toeslag, mede gelet op het individualiseringsbeginsel, dat binnen de WIJ klaarblijkelijk ook een rol speelt op het punt van normen, toeslagen en verlagingen (artikel 35, vierde lid, WIJ; zie m.b.t. de bijstand bijvoorbeeld CRvB 12 december 1995, JABW 1996/40). Heeft de niet-rechthebbende partner geen of een zeer laag inkomen, dan zal de toeslag, naar analogie van de WWB, in beginsel zelfs maximaal 20% van de gehuwdennorm kunnen bedragen (CRvB 4 maart 2003, LJN: AF6326). Om die reden is in de verordening bepaald dat voor de jongere met niet-rechthebbende partner in beginsel dezelfde regels gelden m.b.t. het verstrekken van toeslagen als voor een ‘echte’ alleenstaande of alleenstaande ouder.

Als de niet-rechthebbende partner een WWB-uitkering ontvangt, is er geen aanleiding om een toeslag te verstrekken. Dat geldt evenzeer voor de bijstandsgerechtigde partner. Beiden kunnen immers nimmer een uitkering ontvangen die tezamen meer bedraagt dan 100% van de bijstandsnorm voor gehuwden. Omdat beide partners dan aanspraak hebben op de norm die voor een alleenstaande geldt, betekent dit tegelijkertijd dat een verlaging in verband met medebewoning formeel gezien niet mogelijk is, omdat deze beperkt is tot de gehuwdennorm (als bedoeld in artikel 28, eerste/tweede lid onderdeel d WIJ). In voorkomende gevallen is het in dat geval mogelijk  met toepassing van artikel 18, eerste lid, WWB de bijstandsnorm van de bijstandsgerechtigde partner te verlagen.

Voor de situatie dat beide partners ten laste komende kinderen hebben, is een specifieke regeling getroffen. Dan geldt voor de jongere partner de gehuwdennorm die bij zijn leeftijd past (artikel  28, vierde lid, WIJ). Omdat daar expliciet over gehuwdennorm wordt gesproken, is verlaging van die norm wegens medebewoning, wel mogelijk. De algemene bijstand die de bijstandsgerechtigde partner ontvangt, moet vervolgens daarop in mindering worden gebracht.

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1. Begripsomschrijving

Bij het gebruik van begrippen en termen in de verordening geldt het uitgangspunt dat deze dezelfde betekenis hebben als in de bovenliggende medebewindswet, de Wet investeren in jongeren (WIJ), zoals in de Aanwijzingen voor de decentrale regeling van de VNG is vastgelegd (zie Aanwijzingen 20 en 66).

Begrippen die niet reeds in WIJ of Awb zijn gedefinieerd zijn hier omschreven. Het begrip ‘gehuwdennorm’ is omschreven omdat dit de basis vormt voor het vaststellen van de toeslagen en verlagingen. Daarbij moet worden aangetekend, dat als het voorstel tot aanpassing van de Wet investeren in jongeren en enkele andere wetten en verbetering van enige punten (Veegwet WIJ) kracht van wet krijgt, de betreffende gehuwdennorm niet meer te vinden is in artikel 28, eerste lid, onderdeel d, maar in artikel 28, eerste lid, onderdeel c WIJ. Dat is feitelijk overigens hetzelfde bedrag als de gehuwdennorm in artikel 21, onderdeel c WWB.

Evenmin als in de WWB wordt het begrip ‘woning’ in de WIJ omschreven. Gelet op de analogie met de WWB mag aangenomen worden dat daarmee hetzelfde begrip is bedoeld als in de WWB, te weten het begrip ‘woning’, bedoeld in de Wet op de huurtoeslag, “een gebouwde onroerende zaak voor zover deze als zelfstandige woonruimte, onvrije etage dan wel andere onzelfstandige woonruimte is verhuurd, alsmede de onroerende aanhorigheden”.

Het begrip ‘woonkosten’ is nader gedefinieerd, omdat dit van belang is voor de toepassing van artikel 5 (verlaging woonsituatie). Aangesloten is bij de begripsomschrijving die voorheen onder de vigeur van de Algemene Bijstandswet in het Besluit landelijke normering (tot 1996) was opgenomen. Deze omschrijving wordt in veel verordeningen nog gebruikt. Het is aan het college overgelaten om de onderhoudskosten vast te stellen. Het is ook denkbaar dat geen gebruik wordt gemaakt van het begrip ‘woonkosten’, maar van de begrippen ‘huur’ en ‘hypotheek’. Het verdient aanbeveling deze dan nader te omschrijven.

Omdat een woning ook een woonwagen of woonschip kan zijn, is tevens verwezen naar artikel 3, zesde lid WWB, waarin deze woonruimten met een woning worden gelijkgesteld.

Artikel 2. Doelgroep

Conform de Toeslagenverordening WWB is ervoor gekozen te bepalen dat deze verordening niet van toepassing is op jong-meerderjarigen van 18 tot 20 jaar. In theorie is het mogelijk om de voor jonggehuwden geldende normen verder te verlagen, omdat deze al aanzienlijk lager zijn vastgesteld dan de normen voor gehuwden van 21 of ouder, is van die bevoegdheid geen gebruik gemaakt. Daarmee zouden immers de voldoening van bestaanskosten niet meer gewaarborgd zijn.

Artikel 3. Toeslagen

Op grond van artikel 35, tweede lid, sub a, WIJ is de gemeenteraad verplicht om te bepalen dat de toeslag 20 procent van de gehuwdennorm bedraagt voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft (onverminderd de mogelijkheid tot verlaging van norm of toeslag op andere gronden). Dit is vastgelegd in lid 1.

Ingeval in de woning eveneens één of meerdere anderen hun hoofdverblijf hebben, wordt verondersteld dat er noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden (bijvoorbeeld huur en stookkosten). Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding moet er echter van worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag blijft op zijn plaats. Gekozen is voor 10 procent, conform de Toeslagenverordening WWB.

Op grond van het individualiseringbeginsel is het onder omstandigheden aangewezen om de toeslag hoger vast te stellen dan 10 procent. Dit kan zich bijvoorbeeld voordoen bij een jongere die feitelijk in dezelfde woonsituatie verkeert als een alleenwonende jongere, maar toch niet als alleenwonend kan worden aangemerkt omdat de woonruimte niet als zelfstandige woning in de zin van de Wet op de huurtoeslag is bestempeld. Bij sommige woonprojecten (bijv. in het kader van begeleid wonen) kan zich een dergelijke situatie voordoen. Gelet op het ook aan de WIJ ten grondslag liggende individualiseringsbeginsel (zie ook artikel 35, vierde lid WIJ), kan dan een hogere toeslag verleend worden. Wel moeten daarbij dan alle relevante omstandigheden in aanmerking worden genomen.

Artikel 4. Verlaging gehuwden

Artikel 4 vormt het spiegelbeeld van artikel 3. Ook gehuwden die een woning delen met een ander worden geacht schaalvoordelen te hebben. Om die reden geldt voor hen een verlaging van 10 procent van de gehuwdennorm. In afwijking daarvan geldt voor jongeren die een zorgbehoefte hebben of een zorgbehoevende verzorgen een percentage van 20 procent.

Hetgeen bij de toelichting op artikel 3 is gesteld t.a.v. jongeren die niet alleen wonen maar toch in aanmerking kunnenkomen voor een hogere toeslag, geldt mutatis mutandis ook voor gehuwden.

Artikel 5. Verlaging woonsituatie

Voor uitkeringsgerechtigde jongeren die geen woonkosten hebben, geldt dat ze meer te besteden hebben dan andere uitkeringsgerechtigde jongeren. Om die reden wordt een verlaging op de norm of de toeslag toegepast van 20 procent als ze ‘gratis’ wonen. Volledig adresloze jongeren hebben veelal echter wel extra kosten. Om die reden is de verlaging voor hen op 10 procent gesteld. Overigens gebeurt de verlening van bijstand aan belanghebbenden zonder adres als bedoeld in artikel 1 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens op grond van artikel 13, derde lid, WIJ door bij Amvb (Bijstandsbesluit adreslozen) aan te wijzen centrumgemeenten. Binnen deze regio is dat de gemeente Vlissingen. Niet iedere jongere zonder woning is echter een adresloze in de zin van de WIJ. De jongere kan immers ook de beschikking hebben over een postadres bij familie of een instantie binnen de gemeente Hulst.

Artikel 6.     Verlaging van toeslag alleenstaanden van 21 of 22 jaar

De landelijke normsystematiek in de WIJ kent geen afzonderlijke normen voor 21- en 22-jarige alleenstaanden. Het is wel mogelijk om de toeslag voor deze categorie te verlagen, als de raad van oordeel is dat de hoogte van de toeslag, zoals in het voorgaande artikel vastgesteld, werkaanvaarding in de weg staat (art. 34 WIJ). In bepaalde gevallen is de norm plus deze toeslag bijvoorbeeld hoger dan het loon dat men verdient met een gesubsidieerde dienstbetrekking. Ook het minimumloon dat men in een voltijds dienstbetrekking kan verdienen, is nauwelijks hoger. Op die manier zou er geen of een te geringe stimulans zijn om arbeid te aanvaarden. Conform de Toeslagenverordening is daarom bepaald dat  de toeslag voor 21-jarigen wordt verlaagd met 18 procent en voor 22-jarigen met 9 procent. Is de toeslag reeds verlaagd, zodat deze percentages niet meer volledig geëffectueerd kunnen worden dan is de verlaging beperkt. Dat is vastgelegd in het tweede lid. Dit speelt bijvoorbeeld bij medebewoning. De toeslag is in dat geval immers 10 procent. De verlaging kan dan niet meer dan 10 procent bedragen.

Artikel 7. Anti-cumulatiebepaling

De verschillende verlagingen in de Toeslagenverordening zien op verschillende omstandigheden bij de jongere en kunnen elk afzonderlijk als redelijk worden aangemerkt. Zonder dit artikel zou dat echter kunnen betekenen, dat het college de inkomensvoorziening vanwege deze samenloop dermate laag zou moeten vaststellen, dat er feitelijk geen sprake meer zou zijn van een toereikende uitkering. In voorkomende gevallen zou het college op grond van artikel 35, vierde lid, WIJ de inkomensvoorziening hoger moeten vaststellen. Daarom is er voor gekozen om reeds in de Toeslagenverordening een absoluut minimumbedrag vast te leggen, waarop het college de norm (inclusief eventuele toeslag en verlagingen) tenminste moet vaststellen. Dat laat onverlet dat in concrete omstandigheden het bij samenloop ook denkbaar is dat de norm hoger moet worden vastgesteld. Zie bijv. de hierboven beschreven jurisprudentie t.a.v. de samenloop van een verlaging i.v.m. medebewoning en het ontbreken van woonkosten (CRvB 27 mei 2008, LJN: 2698) en de samenloop van een schoolverlatersverlaging en een verlaging i.v.m. medebewoning (CRvB 12 mei 2009, LJN: BI5349). Het individualiseringsbeginsel kan dus met zich meebrengen dat bij samenloop ook bij een resterende norm die boven de in dit artikel genoemde percentages ligt, al aanleiding is om tot verhoging daarvan over te gaan, gelet op alle omstandigheden van de jongere.

Artikel 8. Inwerkingtreding

Dit artikel spreekt voor zich.

Artikel 9. Overgangsrecht

Per 1 januari 2010 wordt de Verordening tijdelijke regels Wet investeren in jongeren ingetrokken, conform raadsbesluit van 24 september 2009. In die verordening is de Toeslagenverordening WWB tijdelijk (tot 1 januari 2010) van overeenkomstige toepassing verklaard. De Toeslagenverordening WIJ bevat voor jongeren echter een minder gunstig regime dan de Toeslagenverordening WWB. In die laatste verordening zijn immers geen verlagingen opgenomen. Dat kan tot gevolg hebben dat jongeren die thans een inkomensvoorziening ontvangen, per 1 januari 2010 een verlaging van de inkomensvoorziening tegemoet kunnen zien (bijv. bij medebewoning). Om die reden is een overgangsbepaling noodzakelijk, die inhoudt dat het huidige beleid voor jongeren die op 31 december 2009 een inkomensvoorziening ontvangen, nog enkele maanden wordt voortgezet, zodat de verlaging(en) pas per een latere datum wordt geëffectueerd. Een overgangsperiode van drie maanden (dus tot 1 april 2010) wordt als alleszins redelijk aangemerkt.

Artikel 10. Citeertitel

Dit artikel spreekt voor zich.