Verordening Brandveiligheid en Hulpverlening

Ondertekening

Bijlage A. Algemeen

1. Leeswijzer

Hieronder komt eerst in algemene zin de taak van de gemeente aan de orde (2). Daarna worden de grenzen die bij brand(on)veiligheid bereikt worden, aangegeven (3). Vervolgens worden argumenten gegeven om thans naast de brandrepressie ook de zorg voor de brandpreventie in een door de gemeenteraad vastgesteld beleidsplan vast te leggen (4). De wettelijke regelingen op het gebied van de brandveiligheid komen daarna aan de orde (5 en 6).

2. Taken van de gemeente bij brandveiligheid

Het bevorderen van de veiligheid van de burgers is een van de oudste kerntaken van de gemeentelijke overheid. Vanouds rekenen de gemeenten het tot hun taak om binnen het kader van de openbare veiligheid de brandveiligheid te behartigen. De invulling daarvan is afhankelijk van politieke en bestuurlijke besluitvorming. De middelen die de gemeenten hiervoor beschikbaar stellen worden in hoge mate bepaald door de maatschappelijke beleving van brand(on)veiligheid. Er bestaat echter over het algemeen overeenstemming over de vraag wat er onder brandveiligheid wordt verstaan, namelijk dat het ongewenst is dat er slachtoffers vallen door brand (zowel bij de bevolking als bij de brandweer) en dat een brand onbeheersbaar wordt en niet meer valt te blussen. Elke gemeente beschikt daarom bijvoorbeeld over een brandweerkorps dat in staat is zo nodig mensen te redden uit noodsituaties en branden te blussen. Ook stelt de overheid in diverse wetten vergunningen verplicht voor het brandveilig bouwen en gebruiken van bouwwerken.

3. Grenzen van brand(on)veiligheid

In absolute zin kunnen brand en ongevallen bij brand niet worden voorkomen. De overheid tracht wel zo weinig mogelijk brand en ongevallen bij brand te laten plaatsvinden. Uiteraard is elk slachtoffer dat valt bij een brand er één te veel en is elke schade die een brand aanricht kapitaalvernietiging. Een zeker (gering) aantal slachtoffers en een zekere brandschade worden evenwel door de maatschappij als onvermijdelijk beschouwd. Een afwijking van een min of meer geaccepteerd niveau van brandveiligheid wordt niet aanvaard.

4. Beleidsplan: samenhang tussen brandpreventie en brandrepressie

De mate van brandveiligheid of het brandveiligheidsniveau in een gemeente wordt in hoofdzaak bepaald door de inzet van de brandweer en de wijze waarop een gemeente uitvoering geeft aan de regelgeving ten behoeve van de brandpreventie. Brandpreventie en brandrepressie maken in samenhang deel uit van de zogenoemde veiligheidsketen, die bij de eerste integrale veiligheidsrapportage van het Ministerie van Binnenlandse Zaken in 1993 werd geïntroduceerd: pro-actie, preventie, preparatie, repressie en nazorg.

Het Ministerie van Binnenlandse Zaken heeft zogenoemde brandbeveiligingsconcepten opgesteld om inzicht te krijgen in de vele krachten die invloed hebben op de brandveiligheid en om hun onderling verband aan te geven. Deze concepten zijn opgesteld langs de lijn van de hierboven beschreven veiligheidsketen. Die relatie tussen brandpreventie (waaronder pro-actie) en de blus- en redkracht van de brandweer (waaronder preparatie) is ook het uitgangspunt van de brandbeveiligingsconcepten.

5. Wetgeving voor gemeenten

De wetgever heeft de taken en bevoegdheden van gemeenten neergelegd in een vijftal wetten, die, op het terrein van brandveiligheid en hulpverlening, elk hun eigen doelstelling hebben, te weten:

- de Gemeentewet, waarin naast de algemeen verordenende bevoegdheid voor onder meer het onderwerp brandveiligheid ook het opperbevel van de burgemeester is geregeld;

- de Brandweerwet, met het doel de brandveiligheid,in het bijzonder de organisatie van de brandweer, in algemene zin te regelen;

- de Woningwet, met het doel het brandveilig bouwen en gebruiken van brandveilige bouwwerken te bevorderen;

- de Wet milieubeheer, met het doel het milieu te beschermen, ook tegen de gevolgen van brand.

- De Wet rampen en zware ongevallen, houdende regels inzake de rampenbestrijding en de voorbereiding daarop. De wet beoogt (kort samengevat) aan te sluiten op hetgeen met betrekking tot de organisatie en het beheer van de bij de hulpverlening betrokken diensten (brandweer en politie) wettelijk is geregeld. De wet wil primair een oplossing bieden voor problemen die zich kunnen voordoen bij het gecoördineerd optreden van deze diensten. In die zin draagt de wet een aanvullend karakter. De Wet Milieubeheer is van toepassing op zogenoemde inrichtingen waarmee zowel bouwwerken als ‘niet-bouwwerken’ (bijvoorbeeld aangemeerde hotelboten, feesttenten, open terreinen en dergelijke) worden bedoeld. Voor de brandveiligheid betekent dit dat voorzieningen moeten worden getroffen om nadelige gevolgen van brand voor het milieu als gevolg van werkzaamheden en de opslag van stoffen te vermijden. Ten behoeve van een duidelijke organisatie met betrekking tot het stellen van eisen voor de brandveiligheid wordt ervan uitgegaan dat de gemeente op grond van deze wet alleen eisen zal stellen als dat niet mogelijk is op grond van de Woningwet. De Woningwet heeft immers de brandveiligheid in het bijzonder tot doel en de Wet milieubeheer heeft dit ‘slechts’ in relatie tot het milieu. Bovendien kan in preventieve zin het bestemmingsplan (Wet op de ruimtelijke ordening) een bijdrage leveren aan de brandpreventie bij het aanwijzen van bestemmingen.

6. Uitvoering wetgeving door het rijk

Een zesde wet waarin brandveiligheid een rol speelt is de Arbeidsomstandighedenwet. De uitvoering van de Arbeidsomstandighedenwet is evenwel niet opgedragen aan gemeenten. Deze wet wordt hier genoemd, omdat op grond van de Arbeidsomstandighedenwet de Inspectiedienst van het Ministerie van sociale zaken en werkgelegenheid (Inspectiedienst SZW) brandpreventie-eisen kan stellen ten behoeve van werknemers en bezoekers. Daarnaast is deze wet van belang omdat op grond hiervan het Besluit bedrijfshulpverlening van kracht is. Dit besluit verplicht iedere werkgever, dus ook gemeenten, een bedrijfshulpverleningsorganisatie te hebben.

Nota-toelichting B. Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsomschrijvingen

De begripsomschrijvingen zijn opgenomen ten behoeve van het bepaalde in de artikelen 3 en 5.

Het beperken van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand kan met preventieve voorzieningen en/of repressieve middelen worden bereikt. Vandaar dat het beperken van brand, brandgevaar en ongevallen bij brand onder preventieve en repressieve taken is vermeld.

Artikel 2 Gemeentelijke brandweer

Artikel 1 van de Brandweerwet 1985 stelt dat er in elke gemeente een gemeentelijke brandweer is, behoudens indien ingevolge samenwerking met andere gemeenten een regeling ter zake totstandgekomen is. De gemeente Kampen beschikt over een eigen gemeentelijke brandweer met twee uitrukposten gebaseerd op het regionale dekkingsplan.

Artikel 3 Taken brandweer

Lid 1

Uit artikel 1, vierde lid, en artikel 12 van de Brandweerwet 1985 juncto het zesde lid van artikel 1 volgt dat de taken van de brandweer in elk geval bestaan uit de feitelijke uitvoering ter zake van werkzaamheden van het voorkomen, beperken en bestrijden van brand, het beperken van brandgevaar, het voorkomen en beperken van ongevallen bij brand en al hetgeen daarmee verband houdt.

Lid 2

Onder 2 worden de brandpreventie taken genoemd. In de memorie van toelichting op de herziening van de Woningwet zeggen de betrokken bewindslieden dat in artikel 100 niet is bepaald dat er een gemeentelijke dienst of organisatie bouw- en woningtoezicht moet zijn, doch dat het gemeentebestuur in de het bouw en woningtoezicht voorziet. Dit betekend, dat het aan het gemeentebestuur wordt overgelaten te bepalen op welke wijze daarin wordt voorzien. Als voorbeeld wordt genoemd: een gemeentelijke bouw- en woningtoezicht of een bouw- en woningtoezicht op basis van een gemeenschappelijke regeling dan wel anderszins, waarbij gedacht kan worden aan een geprivatiseerde vorm van toezicht. Als gevolg van deze ruime uitleg van het ‘voorzien in het bouw- en woningtoezicht’ kunnen ten aanzien van bijvoorbeeld de brandveiligheidsvoorschriften brandweerfunctionarissen worden aangewezen.

De brandpreventie taken van de gemeente Kampen zijn na de gemeentelijke reorganisatie van 1 februari 2007 ondergebracht bij de eenheid Publieksdienstverlening, teams Vergunningen en Toezicht & Handhaving. Dit betekend concreet dat de bij wet uitgevoerde brandpreventiewerkzaamheden aan deze teams zijn gemandateerd.

Lid 3

Onder lid 3 kan de gemeente Kampen opnemen welke taken de brandweer verricht anders dan de wettelijke taken. Deze betreffen over het algemeen de (betaalde) dienstverlening door de brandweer. Het bepaalde onder lid 1 kan worden aangevuld met andere taken (onder lid 3), zoals het verzorgen of assisteren van het ambulancevervoer, garagewerkzaamheden en andere niet-wettelijke taken.

Terzijde wordt opgemerkt dat de kosten die de brandweer heeft gemaakt voor de hier opgenomen niet-wettelijke taken kunnen worden verhaald als deze werkzaamheden zijn opgenomen in de retributieverordening van de gemeente.

De kosten voor het reinigen van wegen en terreinen bij ongevallen en bij milieu-incidenten, voor zover deze niet te maken hebben met het wegnemen van onmiddellijk gevaar voor mens en dier, kunnen dan worden verhaald.

In de gemeente Kampen is besloten om geen andere dan wettelijke taken te verrichten.

Artikel 4 Beleidsplan brandveiligheid en hulpverlening

De aan burgemeester en wethouders opgedragen zorg voor de brandveiligheid, zoals deze in wetgeving is omschreven (zie paragraaf 3 van deze algemene toelichting), betreft in hoofdzaak de zorg voor een redelijke brandpreventie en een redelijke brandrepressie, alsmede de voorbereiding daarop: de pro-actie en de preparatie. In paragraaf 4 van de algemene toelichting is de noodzaak aangegeven de brandpreventie en de brandrepressie in samenhang te beoordelen.

Een beleidsplan brandveiligheid en hulpverlening geeft aan op welke wijze de gemeente voor een bepaalde periode uitvoering geeft aan de zorgplicht voor de brandveiligheid, de hulpverlening anders

dan bij brand en het gemeentelijk aandeel in de rampenbestrijding. In een plan dat burgemeester en wethouders periodiek aan de gemeenteraad voorleggen, wordt onder meer het gewenste brandveiligheidsniveau beschreven.

Het brandveiligheidsniveau van een gemeente wordt enerzijds bepaald door de gekozen repressieve sterkte van de gemeentelijke brandweer (in samenwerking met de regionale brandweer) en anderzijds het brandpreventieniveau van die gemeente.

Het brandpreventieniveau in de gemeente wordt deels bepaald door de keuze van het (vooral bouwkundige) brandpreventieniveau die de gemeenteraad maakt binnen de bandbreedte die het Bouwbesluit toestaat voor bestaande bouwwerken en deels door de handhaving van die keuze. Nadere beschouwing van deze wat abstracte formulering laat zien dat het nodig is een oordeel te hebben over de repressieve sterkte van de brandweer met het oog op de brandbestrijding, de hulpverlening anders dan bij brand en het gemeentelijk aandeel in de rampenbestrijding. Vervolgens zal het gemeentebestuur zich ook een oordeel moeten vormen over het gewenste brandpreventieniveau, de handhaving daarvan en de daarmee samenhangende financiële en personele consequenties. Met behulp van de analyse van brandonveiligheid kan inzicht worden verkregen in de gebeurtenissen die van invloed zijn op het verloop van een brand en de acties die daarop moeten volgen om de negatieve gevolgen van een brand zo gering mogelijk te doen zijn, zoals de inzet van de brandweer en een interne ontruimingsorganisatie.

In het beleidsplan brandveiligheid en hulpverlening geven burgemeester en wethouders tevens aan welke van de gemeentelijke taken zijn uitbesteed aan de regionale brandweer en welke taken de gemeentelijke brandweer eventueel voor de regio uitvoert. Ook bevat het beleidsplan een omschrijving van de organisatiestructuur van de brandweer, waarin in ieder geval de verdeling van de werkzaamheden tussen de vrijwilligers en de beroepsbrandweer is aangegeven.

Artikel 5 Regionale taken

Het niveau van veiligheid in een regio op het gebied van de brandweerzorg en hulpverlening, alsmede dat van de rampenbestrijding is de uitkomst van de optelsom van de verschillende niveaus van de gemeenten in zo’n regio. In regionaal verband maken gemeenten afspraken over deze niveaus, opdat een balans ontstaat tussen de gemeenten onderling en tussen de gemeenten en de regio.

In artikel 5 gaat het om op regionale schaal op te pakken gemeentelijke taken. Deze kunnen worden onderscheiden in taken die kunnen worden uitgevoerd door een regionale brandweerorganisatie en/of door een of meer gemeenten. Gemeenten moeten daarvoor met de regio afspraken maken. Het is bijvoorbeeld niet nodig dat alle gemeenten op alle gebieden, de brandweerzorg en hulpverlening en de rampenbestrijding betreffende, specialist zijn.

Als gevolg van het bovenstaande valt er onderscheid te maken tussen verschillende taken. Namelijk de taken die een regionale brandweer verplicht, op grond van de wet, moet uitvoeren, zoals in artikel 3, tweede lid, van de Brandweerwet 1985 is omschreven, en de regionale werkzaamheden die een gemeente op verzoek van de regio uitvoert. Deze werkzaamheden kunnen het beste in een overeenkomst worden vastgelegd. Gemeentelijke taken die door de regionale brandweer worden uitgevoerd, moeten daarentegen in artikel 5b worden aangegeven, zodat vastligt dat de gemeente aan de wettelijke verplichting voldoet.

Op dit moment is het overleg met de regio over taken die in een eventueel artikel 5b zouden kunnen worden opgenomen, nog niet afgerond. In de Brandweerwet 1985 is aangegeven dat gemeenten en (regionale) brandweren taken hebben. De uitvoering van die taken kan flexibel geschieden. Aan de ene kant kan een regionale brandweer met de verschillende gemeenten overeenkomen alle taken uit te voeren, anderzijds kunnen gemeenten in regionaal verband afspreken dat zij alle taken zelf uitvoeren. Alle variaties daartussen zijn ook mogelijk. Van belang is dát de taken worden uitgevoerd én dat vastligt wie dat doet.

Burgemeester en wethouders dragen overigens bij de uitvoering van deze verordening en overige regelingen, met betrekking tot de in artikel 3 genoemde taken van de gemeentelijke brandweer, zorg voor de goede coördinatie met de gemeenschappelijke regeling voor de regionale brandweer waar de gemeente aan deelneemt.

Artikel 6 Personeel

In de Verordening brandveiligheid en hulpverlening legt de gemeenteraad het aantal personeelsleden vast dat ter behartiging van de veiligheid ten minste belast is met preventieve en/of repressieve taken. Het is mogelijk dat personeelsleden met beide taken zijn belast. In het beleidsplan brandveiligheid, zoals bedoeld in artikel 4 kan naar boven toe worden afgeweken van dit aantal. De personeelsformatie voor preventieve taken volgt uit de keuze voor het te handhaven brandveiligheidsniveau in de gemeente. De gemaakte keuze ligt vast in het in artikel 4 bedoelde beleidsplan brandveiligheid. De personeelsformatie voor de repressieve taken is afhankelijk van het materieel dat volgt uit het dekkingsplan voor brandrisico en het (dekkings)plan voor hulpverlening anders dan bij brand.

Artikel 7 Opleiding en oefening

Burgemeester en wethouders dragen zorg voor de opleiding en oefening van het brandweerpersoneel door onder meer het vaststellen van een meerjaren opleidings- en oefenplan.

Artikel 8 Instructie commandant

Dit artikel legt de grondslag voor de eenhoofdige leiding en de gezagsverhouding, die voor een goed functioneren van de brandweer onmisbaar zijn. De instructie voor de commandant zal naast de aan een juiste taakvervulling verbonden verplichtingen en bevoegdheden de regeling voor de vervanging van de commandant bevatten. In dit verband valt bovendien te denken aan het in goede staat doen verkeren van het materieel, de gebouwen, de installaties, de materialen en de overige goederen van de brandweer, alsmede de kleding en uitrusting van het personeel. Daartoe zullen periodieke inspecties, controles en beproevingen noodzakelijk zijn, waarvan de uitvoering bij instructie aan de commandant wordt opgedragen.

Ten slotte ware als gemachtigde van de burgemeester tot het aanvragen en verlenen van bijstand bij instructie in ieder geval de commandant aan te wijzen.

Volledigheidshalve zij hier nog vermeld dat de verdere gang van zaken bij intra- en interregionale bijstandverlening is geregeld in of op grond van de desbetreffende gemeenschappelijke regeling inzake de regionale brandweer.

Artikel 173 van de Gemeentewet bepaalt dat de burgemeester het opperbevel heeft bij brand, alsmede bij ongevallen anders dan brand voor zover de brandweer daarbij een taak heeft. Om te voorkomen dat daarbij getreden wordt op het terrein van anderen, is de beperking aangebracht dat de brandweer bij bedoelde ongevallen een taak moet hebben. Het hier bedoelde opperbevel houdt in de bevoegdheid van de burgemeester – als politie autoriteit en hoogste burgerlijke overheid ter plaatse – tot het (bij brand e.d.) nemen van maatregelen ter handhaving van de openbare orde en van buitengewone, in het eigendomsrecht ingrijpende, maatregelen (onverwijlde inbezitneming in verband met de openbare veiligheid).

Daarnaast brengt de term opperbevel tot uitdrukking dat de uiteindelijke verantwoordelijkheid en de bestuurlijke coördinatie bij de brandbestrijding e.d. in handen van de burgemeester liggen.

Artikel 9 Materieel

Uit het dekkingsplan voor het brandrisico en het (dekkings)plan voor de hulpverlening anders dan bij brand volgt de vereiste repressieve capaciteit van de brandweer. Deze bepaalt de hoeveelheid materieel die ingezet moet kunnen worden. In dit artikel legt de gemeenteraad de minimale hoeveelheid en het soort materieel vast. Het hier vastgelegde en in te zetten materieel kan van de gemeente zelf zijn, door de regio worden ingezet en/of door particulieren door middel van waakvlamovereenkomsten worden geleverd. De uitkomst van dit beleidsplan bestaat voor het deel brandbestrijding, hulpverlening en rampenbestrijding uit een opsomming van het benodigde materieel.

Artikel 10 Bluswatervoorziening

Het blussen van branden is een belangrijke taak van de brandweer. Het blusmiddel water wordt naast andere blusmiddelen het meest gebruikt. De zorg voor brandveiligheid – zoals bedoeld in artikel 1, vierde lid, van de Brandweerwet 1985 – geeft aan dat burgemeester en wethouders tevens verantwoordelijk zijn voor een adequate bluswatervoorziening. Bluswater kan worden verkregen uit voertuigen (tankautospuiten, tankwagens), drinkwaternet, een apart bluswaterleidingnet, open water, speciale blusvijvers en geboorde putten.

Het onttrekken van drinkwater uit het drinkwaterleidingnet is minder vanzelfsprekend als wordt verondersteld. Landelijk ontstaat de discussie of het relatief dure drinkwater voor dit doeleinde gebruikt moet worden. Daarnaast zijn drinkwaterbedrijven steeds minder bereid om voorzieningen te treffen om bluswater te onttrekken (door het plaatsen van brandkranen) vanwege de daaraan verbonden risico’s in verband met de volksgezondheid.

In het, bestuurlijk vastgestelde, rapport ‘Drinkwater en bluswater in evenwicht’ is als conclusie opgenomen dat de distributieleidingen met steeds kleinere leidingen zullen worden gedimensioneerd. Op die plaatsen waar de diameter te klein is voor een brandkraan en uit het oogpunt van de brandbestrijding een brandkraan noodzakelijk is, zal het leidingnet verzwaard moeten worden. Deze meerkosten zijn voor de gemeente.

Periodieke controle van bluswatervoorzieningen (bereikbaarheid, opbrengst e.d.) wordt door de brandweer verzorgd.

Bij afwezigheid van een toereikende openbare bluswatervoorziening kan de gemeente op grond van de gemeentelijke bouwverordening een niet-openbare bluswatervoorziening eisen als voorwaarde voor het verlenen van een bouwvergunning.

(gebruiks) Regels voor de bluswatervoorzieningen in de gemeente Kampen zijn vastgelegd in de beleidsregels Bluswatervoorzieningen en bereikbaarheid objecten.

Artikel 11 Citeertitel en inwerking treden

De Verordening brandveiligheid en hulpverlening moet op grond van artikel 2 van de Brandweerwet 1985 binnen een week na vaststelling aan gedeputeerde staten worden gezonden.