Toeslagenverordening Wet werk en bijstand

Ondertekening

Nota-toelichting

1. Norm, toeslag en verlaging

Hoofdstuk 3 van de WWB kent voor de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan een systeem van basisnormen en toeslagen en verlagingen. Dit systeem is grotendeels overgenomen uit de WWB maakt het voor de financiering door het Rijk echter geen verschil of bijstand is toegekend als norm of als toeslag.

De bijstandsnormen zijn geregeld in paragraaf 2, in de artikelen 20 tot en met 24 WWB. Daarnaast voorziet paragraaf 3 in toeslagen en verlagingen in de artikelen 25 tot en met 29 WWB.

Het college is verplicht om in voorkomende gevallen de norm te verhogen met een toeslag. Van de mogelijkheid om een verlaging toe te passen hoeft geen gebruik gemaakt te worden.

Norm

Voor personen van 21 jaar tot en met 65 jaar bestaat er een drietal basisnormen (artikel 21 WWB), te weten:

1. gehuwden: 100% van het wettelijk minimumloon (= de gehuwdennorm)

2. alleenstaande ouders: 70% van de gehuwdennorm

3. alleenstaanden: 50% van de gehuwdennorm

Toeslagen

Een toeslag kan worden verstrekt aan een alleenstaande of alleenstaande ouder indien de algemeen noodzakelijke bestaanskosten niet of niet geheel gedeeld kunnen worden. De mogelijkheid tot het delen van kosten wordt aanwezig geacht als naast betreffende belanghebbende nog één of meer anderen hun hoofdverblijf hebben in dezelfde woning. Dan kunnen zaken als huur, gas, water en licht, maar ook krant etc. gedeeld worden.

De toeslag bedraagt ten hoogste 20% van de gehuwdennorm, zodat de uitkering maximaal bedraagt voor:

1 alleenstaande ouders: 90% van de gehuwdennorm

2 alleenstaanden: 70% van de gehuwdennorm

De toeslag kan worden vastgesteld op elk bedrag binnen dit maximum van 20% van de gehuwdennorm, mits dit aansluit bij het niveau van de noodzakelijke bestaanskosten. Dit is uitgewerkt in artikel 3 van de Toeslagenverordening. Budgettaire overwegingen mogen bij het vaststellen van de toeslag geen rol spelen. Het college is overigens niet verplicht om bij de verlening van een toeslag rekening te houden met lagere bestaanskosten. Het college heeft de mogelijkheid om alle alleenstaanden en alleenstaande ouders, zonder nader onderscheid, de maximale toeslag te verstrekken. (Zie TK 2002-2003, 28870, nr. 3, p. 52 en 53.)

Verlagingen

De WWB noemt de volgende verlagingen:

1 verlaging in verband met het geheel of gedeeltelijk kunnen delen met een ander van algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan bij gehuwden (artikel 26 WWB);

2 verlaging in verband met de woonsituatie (artikel 27 WWB);

3 verlaging in verband met het recentelijk beëindigen van een studie (artikel 28 WWB);

4 verlaging in verband met de leeftijd van 21 of 22 jaar bij alleenstaanden (artikel 29 WWB).

De verlagingen zijn uitgewerkt in de artikelen 4 en 5 van de verordening.

2. De Toeslagenverordening

In artikel 8 lid 1 onder c jo. artikel 30 WWB is geregeld dat de gemeenteraad bij verordening dient vast te stellen voor welke categorieën de bijstandsnorm verhoogd of verlaagd wordt en op grond van welke criteria de hoogte van die verhoging of verlaging wordt bepaald.

Het door het college voorgestane beleid ten aanzien van de toeslagen moet dus worden vastgelegd in de Toeslagenverordening door de gemeenteraad, opdat het college het beleid kan uitvoeren.

Categorieën

Artikel 30 WWB bepaalt dat de Toeslagenverordening een categoriaal karakter moet hebben. Bij het afbakenen van categorieën is steeds getracht te komen tot in de praktijk eenvoudig te hanteren criteria. Daarom is er gekozen voor een forfaitaire benadering.

Het is niet nodig om in de Toeslagenverordening alle mogelijke situaties uitputtend te regelen. In niet geregelde of uitzonderlijke gevallen heeft het college immers de bevoegdheid c.q. de plicht om de bijstand op grond van artikel 18 lid 1 WWB bij wijze van individualisering afwijkend vast te stellen.

In deze Toeslagenverordening wordt, naast de toeslagen, invulling gegeven aan de verlagingen vanwege het kunnen delen van kosten en verlaging wegens de woonsituatie. Van de verlaging voor schoolverlaters en de verlaging voor 21- en 22-jarigen is afgezien, omdat hun algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan doorgaans niet lager dienen te worden ingeschat dan die van een 23-jarige niet-schoolverlater. Daarmee is ook voldaan aan het vereiste van artikel 30 lid 2 onderdeel b WWB, dat in de verordening moet zijn vastgelegd dat deze beide verlagingen niet gelijktijdig kunnen worden toegepast.

Eenvoudigheidshalve is ook de werking van de verordening beperkt tot belanghebbenden van 21 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar, hoewel de WWB de mogelijkheid biedt om de verlagingen ook toe te passen op belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar. In een uitzonderlijke situatie waarin een belanghebbende van 21 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar slechter af zou zijn dan een belanghebbende van 18, 19 of 20 jaar in overigens vergelijkbare omstandigheden, ligt het voor de hand dat het college eveneens op grond van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand aanpast. (Zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2 van de Toeslagenverordening.)

3. Berekening toepasselijke bijstandsnorm

De hoogte van de uitkering algemene bijstand voor personen van 21 tot 65 jaar als volgt worden berekend:

1. Basisnorm;

2. a. Optellen toeslag (alleen bij alleenstaanden en alleenstaande ouders)

OF

b. Korten met verlaging wegens het delen van een woning met anderen (alleen bij gehuwden)

3. Korten met verlaging wegens woonsituatie.

De uitkomst van de verlaging mag niet meer bedragen dan 25 % van de gehuwdennorm ten opzichte van de bijstandsnorm zoals die is vastgesteld in artikel 21 van de wet.

De uitkomst van deze berekening laat een eventueel aan de orde zijnde afstemming van de bijstand bij wijze van individualisering onverlet.

Artikelgewijze toelichting

Artikel 1

Er is voor gekozen om begrippen die in de verordening zijn opgenomen dezelfde betekenis toe te kennen als in de WWB of Awb.

Voor het gebruik van het begrip gehuwdennorm is gekozen, omdat de hoogte van deze norm in de WWB zelf wordt gegeven in artikel 21 onder c WWB. Dit bedrag is feitelijk gelijk aan het netto minimumloon.

Artikel 2

Hoewel de tekst van de artikelen 26, 27 en 28 WWB ook categoriale verlagingen mogelijk maakt voor belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar, moet dit niet opportuun geacht worden. De normen van artikel 20 WWB zijn laag vastgesteld, vanwege de onderhoudsplicht van de ouders van belanghebbenden. Betreffende ouders kunnen bijvoorbeeld voldoen aan hun onderhoudsplicht door hun kind bij hen in te laten wonen of de huur voor hen te betalen. In dergelijke gevallen zou als het ware 'dubbel gekort' worden als hierdoor ook nog krachtens de Toeslagenverordening de uitkering verlaagd zou worden. Bovendien zou de toepassing van de categoriale verlagingen op belanghebbenden van 18, 19 of 20 jaar de uitvoering van de Toeslagenverordening nodeloos ingewikkeld maken.

Mocht evenwel het niet toepassen van de verordening op de jongerennorm van artikel 20 WWB onredelijke uitkomsten geven, dan blijft het college bevoegd om op grond van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand lager vast te stellen. In de praktijk zal dit zich gezien de geringe hoogte van de jongerennorm niet veelvuldig voordoen, maar te denken valt aan de situatie waarin gehuwden met een kind in een kraakpand wonen. De gehuwdennorm van artikel 21 onder c WWB minus de verlaging van artikel 5 onderdeel a van de Toeslagenverordening leidt tot een lager bedrag aan bijstand dan de norm van artikel 20 lid 2 onder c WWB. In dergelijke uitzonderlijke situaties moet het college gebruik maken van zijn bevoegdheid tot individualiseren.

De in het tweede lid opgenomen verplichting voor het college om -zo nodig in afwijking van de uit de Toeslagenverordening voortvloeiende hoogte van de bijstand- de bijstand anders vast stellen, als dat gelet op de omstandigheden, mogelijk en middelen van belanghebbende opportuun is, volgt uit artikel 30 lid 4 WWB. De individualiseringsplicht geldt evenzeer in situaties waarin de Toeslagenverordening niet voorziet. Om hierover bij de uitvoering van de Toeslagenverordening geen misverstand te laten bestaan is er voor gekozen om deze plicht expliciet in de Toeslagenverordening op te nemen.

Artikel 3

Lid 1

De hoogte van 20 procent van de gehuwdennorm als hoogte van de toeslag voor de alleenstaande of alleenstaande ouder in wiens woning geen ander zijn hoofdverblijf heeft is verplicht op grond van artikel 30 lid 2 onderdeel a WWB.

Ingeval in de woning een ander zijn hoofdverblijf heeft, wordt verondersteld dat er noodzakelijke kosten van het bestaan gedeeld kunnen worden (bijvoorbeeld huur en stookkosten). Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbende zelf.

Lid 2

Zolang er geen sprake is van een gezamenlijke huishouding moet ervan worden uitgegaan dat niet alle kosten gedeeld kunnen worden. Een toeslag blijft op zijn plaats. In de toeslagenverordening is daarom gekozen voor een toeslag van 10 procent van de gehuwdennorm in het geval één ander in dezelfde woning zijn hoofdverblijf heeft.

Lid 3

Als nog een ander zijn hoofdverblijf in de woning heeft kunnen de kosten nog meer gedeeld worden. Ingeval dat nog meer anderen in de woning hun hoofdverblijf hebben, dan wordt de toeslag wegens optredende schaalvoordelen verlaagd tot nihil.

Lid 4

De wetgever heeft in artikel 30 WWB bepaald dat de toeslag voor alleenwonende alleenstaanden of alleenstaande ouders, vanaf 21 jaar, moet worden vastgesteld op het maximum van 20% van het wettelijk minimumloon. Artikel 29 WWB bepaalt dat de toeslag kan worden verlaagd voor 21- en 22-jarige alleenstaanden, wanneer de hoogte van de toeslag in verband met het voor hen geldende minimumjeugdloon, een belemmering kan zijn voor de aanvaarding van arbeid.

De zogeheten sluitende aanpak voor jongeren onder de 23 jaar wil zoveel mogelijk een langdurig verblijf in de uitkering voorkomen door een snelle en efficiënte inzet van de reintegratievoorzieningen.

De bijstandsuitkering plus een toeslag is in bepaalde gevallen bijna net zo hoog als het minimumloon van 23 jaar en ouder. Teneinde demotivering voor het aanvaarden van een dienstbetrekking te voorkomen wordt de toeslag voor 21- en 22- jarige alleenstaanden op nihil gesteld.

Daarnaast wordt overwogen dat voor de hoogte van de verlaging tevens aansluiting gezocht kan worden bij de bruto grondslagen die voor 21- en 22-jarigen worden gehanteerd in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers (IOAW). Een netto-nettoberekening wijst uit dat dit globaal gezegd neerkomt op een verlaging van 28% van het netto minimumloon voor 21-jarigen (afgezet tegen de basisnorm plus maximale toeslag) en een verlaging van 16% van het netto minimumloon voor 22-jarigen (afgezet tegen de basisnorm plus maximale toeslag). Op grond van artikel 29 WWB mag slechts de toeslag worden verlaagd en niet de basisnorm. Dit betekent een maximale verlaging van 20% van het netto minimumloon. Teneinde het systeem niet al te ingewikkeld te maken wordt gekozen voor een uniforme verlaging van 20% van het netto minimumloon indien de alleenstaande 21 of 22 jaar oud is. Dit betekent dat aan deze groep geen toeslag wordt verstrekt.

Lid 5

Het is niet de bedoeling kamerbewoners uit te sluiten van een toeslag. Hoewel er sprake is van meer dan één persoon, die het hoofdverblijf heeft in de woning, is het niet reëel aan te nemen dat alle kamerbewoners bij elkaar inwonend zijn. Wie zou dan bij wie inwonen!

Een kamerbewoner heeft geen zelfstandige woning.

Om te voorkomen dat er allerlei situaties worden bestempeld als kamerbewoning, wordt als voorwaarde gesteld dat de kamerbewoner een apart huurcontract heeft. Bij de huurprijs moet zijn inbegrepen een bedrag voor energiekosten en gemeentelijke belastingen voor de woning. Van kamerbewoning kan alleen sprake zijn indien het een pand betreft dat wordt gebruikt voor de verhuur van kamers. Het delen van keuken, douche en/of toilet is toegestaan. Is daarnaast ook een gezamenlijke woonkamer in gebruik dan kan niet gesproken worden van kamerbewoning.

Lid 6

Tegenover het ontbreken van kosten omdat geen woonruimte wordt aangehouden, staat dat dak- en thuislozen regelmatig kosten zullen moeten maken voor dak- en thuislozenopvang. Er is gekozen om aan deze groep uitkeringsgerechtigde een toeslag van 10 procent van de gehuwdennorm te verstrekken.

Overigens geschiedt de verlening van bijstand aan belanghebbenden zonder adres als bedoeld in artikel 1 van de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens op grond van artikel 40 lid 1 en 2 WWB door bij AMvB aan te wijzen centrumgemeenten. (In artikel 11 van het Besluit WWB zijn de gemeenten aangewezen.) Maar niet elke belanghebbende zonder woning is een adresloze in de zin van aangehaalde wet. Belanghebbende kan immers ook de beschikking hebben over een postadres bij familie of een instantie.

Lid 7

In het zevende lid onderdeel 2 en 3 wordt geregeld dat kinderen die niet (meer) in de norm begrepen zijn, maar die tevens in omstandigheden verkeren waardoor het niet aannemelijk is dat zij kunnen bijdragen in de kosten van het huishouden, niet meetellen als personen die in de woning hun hoofdverblijf hebben. Daarbij is nadrukkelijk overwogen dat in de WSF 2000 en Wtos aan thuiswonende studenten reeds een lager bedrag wordt verstrekt.

Aangezien betreffende kinderen niet in de bijstand begrepen zijn, is het aan de alleenstaande ouder om zodanige inlichtingen te verstrekken dat kan worden vastgesteld of de onderdelen 1, 2 of 3 van toepassing zijn.

Tevens is het belangrijk om hier te vermelden dat het inkomen van een thuisinwonende Wajonger van 18 tot en met 20 jaar niet in aanmerking wordt genomen voor de vaststelling van de toeslag. De Wajong- uitkering bedraagt voor deze groep iets meer dan de norm zoals genoemd in onderdeel 1, maar door de extra kosten in verband met de handicap is het niet reeel om een bijdrage in de kosten van het huishouden te vragen.

Gelet om de landelijke tendens om verzorgingsbehoeftige zo lang mogelijk zelfstandig te laten wonen, wordt op basis van het zevende lid aan de verzorgende en de verzorgingsbehoeftige een toeslag van 20 procent van de gehuwdennorm toegekend. Deze is bedoeld te voorzien in de, uit de verzorgingsbehoeftigheid voortvloeiende, extra kosten. Als in een dergelijk situatie geen of een lagere toeslag zou worden toegekend in verband met aanwezig geachte schaalvoordelen kan dit een nadelig effect hebben op de bereidheid tot hulpverlening.

Voor het beoordelen van de verzorgingsbehoeftigheid wordt uitgegaan van een van de volgende objectieve criteria: het geïndiceerd zijn voor een opname in een verzorgings- of verpleeghuis, danwel het in ernstige mate gehandicapt zijn.

Artikel 4

In de gehuwdennorm is reeds rekening gehouden met het feit dat beide echtgenoten de kosten van hun huishouden volledig kunnen delen met elkaar. Indien in de woning nog een ander zijn hoofdverblijf heeft, kunnen de algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan nog verder gedeeld worden. Daarbij is de mate waarin de kosten ook daadwerkelijk gedeeld worden niet van belang. Dat is een verantwoordelijkheid van belanghebbenden zelf.

Gekozen is voor een verlaging van 10 procent van de gehuwdennorm indien een ander zijn hoofdverblijf heeft in de woning. Gaat het om meer dan een ander die het hoofdverblijf heeft in de woning dan bedraagt de verlaging 20 % van het minimumloon.

In het derde lid wordt geregeld dat kinderen die niet (meer) in de norm begrepen zijn, maar die tevens in omstandigheden verkeren waardoor het niet aannemelijk is, dat zij kunnen bijdragen in de kosten van het huishouden, niet meetellen als personen die in de woning hun hoofdverblijf hebben. Daarbij is nadrukkelijk overwogen dat in de WSF 2000 en Wtos aan thuiswonende studenten reeds een lager bedrag wordt verstrekt.

Aangezien de in het derde lid bedoelde kinderen niet in de bijstand begrepen zijn, is het aan de ouders om zodanige inlichtingen te verstrekken, dat kan worden vastgesteld of de onderdelen 1, 2 of 3 van toepassing zijn.

Artikel 5

Artikel 27 WWB geeft het college de mogelijkheid de norm of de toeslag te verlagen in zoverre belanghebbende lagere algemeen noodzakelijke kosten van het bestaan heeft ten gevolge van zijn woonsituatie. Artikel 27 WWB is aanvullend bedoeld op de artikelen 25 en 26 WWB.

Ten opzichte van artikel 35 lid 1 Abw is artikel 27 WWB ruimer. Artikel 35 lid 1 Abw voorzag enkel in een verlaging in het geval aan de door belanghebbende bewoonde woning geen woonkosten verbonden waren. Blijkens de toelichting op artikel 27 WWB is de verruiming bedoeld om ook ingeval er helemaal geen woning wordt bewoond, een verlaging te kunnen toepassen.

In onderdeel a is een verlaging opgenomen voor de situatie dat aan de woning voor belanghebbende geen woonkosten zijn verbonden. Het wordt nodeloos ingewikkeld geacht om hier ook nog onderscheid te maken naar de mate waarin woonkosten ontbreken. Indien een belanghebbende uitzonderlijk lage woonkosten heeft, kan dat uiteraard wel aanleiding zijn om met toepassing van artikel 18 lid 1 WWB de bijstand lager vast te stellen. In de verordening wordt overigens niet het begrip 'woonkosten' gehanteerd, maar 'kosten van huur of hypotheeklasten'. Daarmee wordt duidelijk, dat het hebben van kosten voor water, gas, licht en dergelijke, voor belanghebbende niet afdoende is om een verlaging van krachtens dit artikel te voorkomen. Dit verdraagt zich ook met de invulling die de CRvB heeft gegeven aan de invulling van het begrip woonkosten in de zin van artikel 35 lid 1 Abw. (Zie CRvB 06-11-2001, nrs. 99/7 en 99/29 NABW en CRvB 06-05-2003, nr. 00/4951 NABW.) Uitgangspunt voor de verlaging is het bedrag dat de belastingdienst hanteert als minimumbedrag bij het toepassen van de huurtoeslag. Omgerekend naar een percentage van de uitkering bedraagt deze verlaging 18 procent van de gehuwdennorm.

In onderdeel b is vastgelegd dat er een verlaging van 18 % van de gehuwdennorm plaatsvindt indien een niet inwonende derde de woonkosten betaald. Wanneer bijvoorbeeld de ex-echtgenoot de woonlasten betaalt dan wordt het financiële voordeel van het niet verschuldigd zijn van woonkosten rechtvaardigt met een lager bedrag aan algemene bijstand.

Artikel 6

Evenals de uitvoering van de WWB ligt de uitvoering van de Toeslagenverordening bij het college.

Artikel 7

Voor de te gebruiken citeertitel is aansluiting gezocht bij de terminologie van de wetgever, als gebruikt in de toelichting bij artikel 3 Invoeringswet WWB.

Artikel 8

De Toeslagenverordening treedt in werking op 1 maart 2007.