Verordening langdurigheidstoeslag 2009

Ondertekening

Nota-toelichting

Algemeen

Met ingang van 1 januari 2009 is de regeling over de langdurigheidstoeslag herzien. Daarvoor is de WWB gewijzigd. Deze wijziging is ingegeven door regeringsbeleid om de regeling te decentraliseren en dereguleren. In aanloop naar deze wijziging is vastgesteld dat de bestaande langdurigheidstoeslag aanleiding gaf tot veel uitvoeringsproblemen en gerechtelijke procedures. Bovendien was het binnen de bestaande regeling niet mogelijk om aan werkenden met een laag inkomen de langdurigheidstoeslag te verstrekken. Dit heeft er toe geleid dat gemeenten beleidsvrijheid is toegekend om zelf te bepalen bij welk inkomen recht op langdurigheidstoeslag ontstaat, wat daarvoor de referteperiode is en hoe hoog de toeslag zal zijn. Om die reden zijn daarvoor, conform artikel 8 WWB, bij verordening regels gesteld.

De langdurigheidstoeslag bestaat sinds 2004 als uitwerking van de wens om het inkomen aan te vullen van personen die langdurig van een laag inkomen afhankelijk zijn. Beschikte men vijf jaar lang over een inkomen op of onder het bijstandsniveau en ontbrak het perspectief op arbeid, dan behoorde men tot de doelgroep voor de langdurigheidstoeslag. In de nieuwe regeling (2009) is de langdurigheidstoeslag als inkomensondersteuning voor langdurige minima gehandhaafd. De toeslag is echter niet meer exclusief bedoeld voor personen die geen enkel arbeidsmarktperspectief hebben. De doelgroep van de regeling is verruimd met de ‘werkende armen’. Ook voor hen geldt immers dat zij langdurig afhankelijk kunnen zijn van een minimuminkomen en na verloop van tijd de mogelijkheden gaan missen om in de noodzakelijke vervangingsuitgaven te voorzien. Om hun toegang te verlenen staat niet langer het arbeidsmarktperspectief centraal maar de vraag of er uitzicht is op inkomensverbetering. Daarmee is de langdurigheidstoeslag primair een inkomensaanvulling geworden. De toeslag is bestemd voor personen die (door het verrichten van arbeid of anderszins) geen perspectief hebben op verbetering van het inkomen. De aard van het inkomen doet niet meer ter zake.

Op grond van artikel 8 lid 1 onderdeel d WWB zijn bij verordening regels vastgelegd met betrekking tot het verlenen van een langdurigheidstoeslag. Deze regels dienen in ieder geval betrekking te hebben op de hoogte van de langdurigheidstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan het begrippen langdurig, laag inkomen, zoals die in artikel 36 lid 1 WWB worden gebruikt.

In deze verordening is gekozen voor invulling die rekening houdt met de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep en de in de huidige regeling en uitvoeringspraktijk gesignaleerde tekortkomingen. Voorts is gekozen voor een invulling die zo veel mogelijk ongewenste armoedeval-effecten voorkomt. De langdurigheidstoeslag wordt gezien als het sluitstuk van een (uitgebreid) stelsel van minimaregelingen. Om die reden is gekozen voor een enge uitleg van het begrip langdurig, laag inkomen. Waar de overige minimaregelingen ruimhartiger zijn wat betreft de voorwaarden met betrekking tot inkomen en de referteperiode, zijn deze voorwaarden bij de langdurigheidstoeslag juist beperkt. De toeslag fungeert op die manier als het ware als een vangnet onder deze regelingen.

Beschikt men over uitzicht op inkomensverbetering, dan ontbreekt recht op een langdurigheidstoeslag. Daarbij heeft de wetgever vooral studenten op het oog. (TK Handelingen 2008-2009, nr. 5-308 en TK 2008-2009, 31441, nr. 12). Studenten mogen in staat worden geacht na afronding van hun studie door werkaanvaarding een inkomensstijging te realiseren.

Artikelsgewijs

Artikel 1

De begrippen, die in de WWB voorkomen, hebben in deze verordening dezelfde betekenis als in de wet. Van de begrippen, die als zodanig niet in de WWB zelf staan, is een definitie gegeven in deze verordening.

Voor het begrip ‘inkomen’ is echter een van de WWB afwijkende definitie opgenomen. Nu de wetgever de gemeenteraad opdracht heeft gegeven om in een verordening regels te geven voor het begrip ‘langdurig laag inkomen’, is de gemeenteraad bevoegd om dit begrip voor de toepassing van artikel 36 nader te definiëren. Met de gebruikte definitie wordt aangesloten bij de in de bestaande uitvoeringspraktijk gehanteerde en ook door de wetgever bedoelde invulling van het begrip inkomen in artikel 36, eerste lid van de WWB (tekst tot 1 januari 2009), en wordt een bijstandsuitkering zelf ook als inkomen beschouwd.

Artikel 2

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 3

Voor de referteperiode is gekozen voor een periode van drie jaar, voorafgaande aan de peildatum. De wet staat zowel een langere als een kortere periode toe. Wij achten een periode van drie jaar – twee jaar korter dan de voormalige wettelijke invulling – echter verantwoord. In de armoedeliteratuur wordt een langdurige periode van een laag inkomen veelal gesteld op drie jaar of langer, zodat een kortere periode niet heel erg voor de hand ligt. Bovendien zou een kortere periode uiteraard grote financiële gevolgen kunnen hebben. Een langere periode achten wij minder sociaal en om die reden niet gewenst. Een referteperiode van vijf jaar, zoals artikel 36 van de WWB (tekst tot 2009) voorschreef, wordt in de praktijk als te lang ervaren. Nadat belanghebbenden drie jaar (eventueel vier) op een minimuminkomen zijn aangewezen is er niet veel reserveringsruimte meer over. Daarom hebben we hier een termijn van drie jaar aangehouden. Dit sluit ook aan bij de door de wetgever gegeven termijn. De minimumleeftijd heeft de wetgever teruggebracht van 23 naar 21 jaar. Een belanghebbende is, normaal gesproken, vanaf zijn achttiende voor de WWB een zelfstandig rechtssubject. Drie jaar later is men dus 21 jaar oud.

We hebben er bewust niet voor gekozen om het recht op langdurigheidstoeslag ook toe kennen bij een inkomen boven bijstandsniveau. Van deze bevoegdheid wordt om twee redenen geen gebruik gemaakt. Ten eerste omdat dit ongewenste armoedeval-effecten in zich heeft.

Ten tweede omdat het in aanmerking laten komen van belanghebbenden met een inkomen van bijvoorbeeld 110% van de bijstand niet valt te rijmen met de wettelijke uitsluiting van belanghebbenden van 65 jaar of ouder. Zij zijn immers uitgesloten van het recht op langdurigheidstoeslag, omdat hun inkomen al voldoende hoger zou zijn dan de bijstandsnorm voor belanghebbenden tot 65 jaar. Het hanteren van een grens van 110% zou daarom maken dat de uitsluiting van 65-plussers in dat geval strijdig is met het verbod op leeftijdsdiscriminatie zoals dat is vastgelegd in artikel 26 van Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten.

De Centrale Raad van Beroep acht een geringe overschrijding van de bijstandsnorm aanvaardbaar als het gaat om uitkeringen die het karakter van een inkomen op bijstandsniveau hebben (19 augustus 2008, LJN BE8918), nrs. 06/1163 WWB e.a.). Die conclusie trekt de Raad echter op basis van de Memorie van Toelichting op het ‘oude’ artikel 36 WWB. In de nieuwe regeling moet daarover duidelijkheid worden verschaft. Is uit de verordening niet af te leiden dat een geringe overschrijding geoorloofd is, dan zijn de in de verordening opgenomen inkomensgrenzen bindend. Daarom hebben we in lid 2 expliciet opgenomen dat marginale overschrijdingen genegeerd moeten worden. Wij sluiten aan bij het gemeentelijke vrijlatingsbedrag zoals dat tot 1 januari 2009 werd gehanteerd (collegebesluit van 14 november 2006). Dit betekent dat de overschrijding gedurende de referteperiode niet meer mag bedragen dan 45% van de bijstandsnorm voor gehuwden.

Tijdens de parlementaire behandeling heeft de regering bovendien uitdrukkelijk aangegeven dat het individualiseringsbeginsel van artikel 18 lid 1 WWB onverkort van toepassing is op de langdurigheidstoeslag (TK 2007-2008, 31441, nr. 7, p.11). Dat kan er onder omstandigheden toe leiden de langdurigheidstoeslag toegekend kan worden, ook al voldoet de aanvrager niet aan alle voorwaarden.

Artikel 4

In het vierde lid wordt het gebrek aan uitzicht op inkomensverbetering van artikel 36 van de wet ingevuld. Heel concreet worden studenten van een aanspraak op de langdurigheidstoeslag uitgesloten. Zij leren voor een baan met een goed inkomen en behoren niet tot de doelgroep van de minimaregelingen waarvan langdurigheidstoeslag een onderdeel is. Andere personen worden niet categorisch uitgesloten, ook niet als zij wel arbeidsmarktperspectief hebben. Een ontbrekende link naar de arbeidsmarkt wordt als zodanig immers niet langer gelegd door de wetgever. De praktijk leert overigens ook dat uitstromers uit de bijstand veelal geen al te grote inkomenssprongen maken. Zij blijven daarom behoren tot de doelgroep.

Artikel 5

De hoogte van de langdurigheidstoeslag is gebaseerd op de bedragen die in de’ oude’ regeling van toepassing waren. Om niet jaarlijks de verordening aan te hoeven passen aan nieuwe bedragen hebben we ervoor gekozen om de hoogte jaarlijks automatisch mee te laten bewegen met de bijstandsnormen. Omdat de bijstandsnormen twee maal per jaar worden geïndexeerd en de langdurigheidstoeslag slechts één maal, wordt steeds een vergelijking gemaakt met de bijstandsnormen van 1 januari van het voorafgaande jaar.

In het derde lid wordt een regeling overeenkomstig artikel 24 van de WWB gegeven voor situaties, waarin bij gehuwden één van beide partners is uitgesloten van het recht op langdurigheidstoeslag als gevolg van de toepasselijkheid van artikel 11 of artikel 13, eerste lid van de WWB. De WWB voorziet niet in een afwijzingsgrond voor de rechthebbende echtgenoot, terwijl het toekennen van het bedrag voor gehuwden in dergelijke situaties ook niet gewenst is. Dit derde lid ziet overigens enkel op de situatie dat er bij een echtgenoot/ echtgenote sprake is van een uitsluitinggrond op grond van artikel 11 of artikel 13, eerste lid van de WWB. Als één van beide gehuwden niet in aanmerking komt voor het recht op langdurigheidstoeslag vanwege het niet voldoen aan de voorwaarden, die worden genoemd in artikel 36 van de WWB of in deze verordening, dan hebben beide echtgenoten geen recht op langdurigheidstoeslag en wordt de aanvraag afgewezen. Het recht op langdurigheidstoeslag komt in beginsel immers aan gehuwden gezamenlijk toe. Zij moeten daarom ook beiden, zowel afzonderlijk als gezamenlijk, aan de voorwaarden voldoen.

Artikel 6

Het college kan nadere regels stellen met betrekking tot de uitvoering van deze regeling. Te denken valt aan uitvoeringsaspecten als richtlijnen, verificatie van bewijsstukken, vaststellen formulieren, folders etc.

Artikel 7

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 8

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 9

Dit artikel behoeft geen toelichting.