Maatregelenverordening Wet investeren in jongeren 2010

TOELICHTING

Toelichting op de Maatregelenverordening WIJ 2010

Algemeen

Op 1 oktober 2009 trad de Wet investeren in jongeren (WIJ) in werking. Doelstelling van deze wet is de duurzame arbeidsparticipatie in regulier werk van jongeren tot 27 jaar. Om dit te bereiken is in de wet een recht op een zogenaamd werkleeraanbod vastgelegd. Het werkleerrecht berust op het uitgangspunt dat jongeren die goed geschoold zijn en over voldoende kwalificaties beschikken gemakkelijker aan het werk zullen komen en daardoor zelfstandig in hun levensonderhoud kunnen voorzien. 

De WIJ verplicht gemeenten om te investeren in de arbeidsinschakeling van alle jongeren, ook bij een grote afstand tot de arbeidsmarkt. Daartoe moeten gemeenten jongeren in beginsel een werkleeraanbod doen. Afgeleide van het werkleeraanbod is een inkomensvoorziening voor jongeren vanaf 18 jaar als de jongere onvoldoende inkomsten heeft. Deze inkomensvoorziening is alleen beschikbaar als het werkleeraanbod wegens in de persoon van de jongere gelegen of niet verwijtbare omstandigheden zijnerzijds geen optie is, als het werkleeraanbod onvoldoende inkomsten genereert of er nog geen werkleeraanbod kan worden gedaan. De samenhang tussen het werkleeraanbod enerzijds en de inkomensvoorziening anderzijds is een bepalend element in de WIJ.

De relatie tussen werken/leren en een uitkering is fundamenteel anders dan de WWB, waarbij het recht op bijstand vooropstaat met als afgeleide de plicht tot arbeidsparticipatie. Met de WIJ wordt een ‘paradigmawisseling’ beoogd: is het uitgangspunt in de WWB ‘een uitkering, mits’ in de WIJ is dit omgedraaid en geldt als uitgangpunt ‘geen uitkering, tenzij’.

Aanvaardt de jongere het werkleeraanbod en is het inkomen ontoereikend, dan bestaat in beginsel recht op een inkomensvoorziening. Deze inkomensvoorziening volgt in grote lijnen de WWB voor wat betreft de voorwaarden die aan het recht zijn verbonden en de normering die geldt voor de hoogte van deze voorziening.

Evenals in de WWB geldt binnen de WIJ een stelsel van rechten en plichten. De gemeente is verplicht een werkleeraanbod en eventueel een inkomensvoorziening aan te bieden, de jongere is daartegenover verplicht zich te houden aan diverse verplichtingen. Worden deze verplichtingen geschonden, dan dient de inkomensvoorziening verlaagd te worden (artikel 41, eerste lid, WIJ). Die verlaging geschiedt conform de regels die in een gemeentelijke verordening moeten zijn vastgelegd (artikel 12, eerste lid, onderdeel b, WIJ). Dat is de Maatregelverordening.

Reikwijdte Maatregelverordening WIJ

In afwijking van het uitgangspunt van de wetgever om de WIJ zoveel mogelijk WWB-conform in te richten, is de in de WIJ vastgelegde reikwijdte van de gemeentelijke Maatregelverordening beperkter van aard dan die in de WWB. Aan het werkleeraanbod en de inkomensvoorziening kunnen minder uiteenlopende verplichtingen verbonden worden dan aan de bijstand. Het scala is beperkter van aard. De verplichtingen die op grond van artikel 41 WIJ kunnen worden gesanctioneerd betreffen de inlichtingen-, medewerkings- en identificatieplicht (artikel 44 WIJ), alsmede een aantal concreet benoemde verplichtingen m.b.t. de arbeidsinschakeling en de totstandkoming en tenuitvoerlegging van een werkleeraanbod (artikel 45 WIJ).

Een ander verschil tussen de WIJ en de WWB is dat de inkomensvoorziening niet verlaagd kan worden als de jongere zich schuldig maakt aan tekortschietend besef van verantwoordelijkheid in de voorziening in het bestaan, anders dan in de vorm van schending van één van de in artikel 41 WIJ genoemde verplichtingen. Dat heeft tot gevolg dat de inkomensvoorziening niet verlaagd kan worden in geval van het onverantwoord interen van vermogen en bij verwijtbare werkloosheid, als deze gedragingen leiden tot het indienen van een aanvraag voor een werkleeraanbod. Het belang van duurzame arbeidsparticipatie van de jongere heeft in deze geprevaleerd boven het als maatregelwaardig aanmerken van de bovengenoemde gedragingen.

De Maatregelverordening WIJ heeft al met al dus een beperkter strekking en reikwijdte dan de Maatregelverordening WWB en wijkt daarom af waar het de omschreven maatregelwaardige gedragingen betreft. Op het punt van vormgeving en redactie is de Maatregelverordening WWB uitgangspunt geweest.

Verlagen is maatwerk

Hoewel de gemeenteraad de regels stelt over het verlagen van de inkomensvoorziening, is het verlagen van de inkomensvoorziening een vorm van maatwerk, waarmee het college is belast. Evenals dat binnen de kaders van de WWB het geval is, dient de maatregel afgestemd te worden op de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de omstandigheden van de jongere. Het uitgangspunt wordt gevormd door de regels die ter zake door de gemeenteraad zijn gesteld. In de Maatregelverordening zijn de gedragingen die een schending van de verplichtingen opleveren genormeerd. Die normering is echter niet absoluut. Zowel in de ernst van de gedraging als de mate van verwijtbaarheid of de omstandigheden van de jongere kan aanleiding worden gevonden om van de standaardmaatregel af te wijken. Ontbreekt elke vorm van verwijtbaarheid, dan is het college echter zonder meer verplicht om van verlaging af te zien. Vanwege het karakter van de inkomensvoorziening als minimuminkomen is tevens bepaald dat binnen drie maanden heroverweging van de verlaging plaatsvindt. Daarmee wordt gewaarborgd dat de verlaging ook afgestemd blijft op de omstandigheden van de jongere en deze niet onaanvaardbaar lang over een te laag inkomen blijft beschikken.

De term 'maatregel'

Het verlagen van de inkomensvoorziening op grond van het feit dat de belanghebbende zijn verplichtingen niet of in onvoldoende mate is nagekomen, wordt in de WIJ aangeduid als het verlagen van de inkomensvoorziening. Gebruikelijk onder gemeenten is echter de term ‘maatregel’. Daarmee wordt niet alleen aangesloten bij het spraakgebruik dat ook binnen de bijstandspraktijk gangbaar is, maar wordt ook het corrigerende karakter ervan benadrukt. Om die reden is in de verordening de term ‘maatregel’ gebruikt om een verlaging aan te duiden.

Verlaging of intrekking inkomensvoorziening?

Aan het werkleeraanbod en de inkomensvoorziening zijn voor de jongere verplichtingen verbonden. Tegenover het recht op een werkleeraanbod en evt. inkomensvoorziening staat de verplichting van de jongere om mee te werken aan de totstandkoming daarvan, bijv. door mee te werken aan een onderzoek naar de arbeidsmogelijkheden. Ook dient de jongere naar beste vermogen mee te werken aan het werkleeraanbod zodra dat vastgesteld is. Daarnaast geldt een inlichtingen-, medewerkings- en identificatieplicht. Deze verplichtingen zijn vastgelegd in artikel 44, respectievelijk 45 van de WIJ.

Komt de jongere een aan het werkleeraanbod verbonden verplichting verwijtbaar niet na, dan staat de gemeente diverse instrumenten ter beschikking. Onderscheid kan worden gemaakt tussen de verschillende fasen waarop de verplichtingen betrekking hebben.

Aanvraagfase

Betreft het een schending van verplichtingen die betrekking hebben op de aanvraagbehandeling, dan geldt het volgende: als de jongere in het geheel niet meewerkt aan het opstellen van een plan voor zijn arbeidsinschakeling en zo zijn arbeidsinschakeling belemmert, dan doet het college de jongere geen werkleeraanbod. Bijgevolg heeft de jongere, zolang hij niet wenst te voldoen aan die verplichting, geen recht op inkomensvoorziening. Uit artikel 42, eerste lid, onderdeel c, WIJ vloeit immers voort dat voor zover uit houding en gedragingen van de jongere ondubbelzinnig blijkt dat hij de verplichtingen, bedoeld in hoofdstuk 5 niet wil nakomen, geen recht op inkomensvoorziening bestaat. Dit geldt in bredere zin ook voor andere gedragingen van de jongere waaruit kan worden afgeleid dat deze de aan het werkleeraanbod verbonden verplichtingen in het geheel niet wil nakomen. Is sprake van een minder ernstige schending van de verplichtingen m.b.t. de totstandkoming van het werkleeraanbod, dan kan na toekenning van een werkleeraanbod de eventuele inkomensvoorziening verlaagd worden conform de gemeentelijke Maatregelverordening. Zo is het denkbaar dat de jongere wel wil meewerken, maar dat de medewerking onvoldoende is. In dat geval zou een maatregel aan de orde kunnen komen.

Van toekenning tot tenuitvoerlegging

Werkt de jongere wel mee aan de totstandkoming van een werkleeraanbod maar weigert hij dit aanbod na ontvangst van de toekenningsbeschikking, dan kan het werkleeraanbod worden ingetrokken. Door de weigering bestaat geen recht op een inkomensvoorziening. Zoals al aangegeven bestaat dat recht evenmin als uit houding en gedrag van de jongere ondubbelzinnig kan worden afgeleid dat hij de verplichtingen die verbonden zijn aan het werkleeraanbod in het geheel niet wil nakomen. Het werkleeraanbod kan daarnaast ook worden herzien of ingetrokken als de jongere één of meerdere verplichtingen schendt die specifiek betrekking hebben op de voorbereiding op en uitvoering van het werkleeraanbod. Het kan dan bijvoorbeeld gaan om het nalaten een behandeling van medische aard te ondergaan, of het stellen van onredelijke eisen m.b.t. de te verrichten werkzaamheden. Met de intrekking van het werkleeraanbod vervalt automatisch het recht op inkomensvoorziening. Bij een herziening blijft de inkomensvoorziening in stand.

Een andere sanctie op dergelijk gedrag is dat het werkleeraanbod wel in stand blijft maar de inkomensvoorziening verlaagd wordt, conform de gemeentelijke Maatregelverordening. Het college dient te kiezen welke weg bewandeld wordt, hetzij de intrekking van werkleeraanbod en inkomensvoorziening, hetzij het handhaven van het werkleeraanbod en verlaging van die voorziening. Het past evenwel in het systeem van de WIJ om bij minder ernstige gedragingen tot verlaging van de inkomensvoorziening te besluiten en bij ernstiger gedrag, bijvoorbeeld waar sprake is van schending van meerdere verplichtingen of van herhaald gedrag, het werkleeraanbod in te trekken. Het is immers in de geest van de regeling om, met het oog op duurzame arbeidsparticipatie, een werkleeraanbod niet te snel in te trekken. Dit is in de wetgeving tot uitdrukking gebracht doordat verlaging van de inkomensvoorziening bij schending van de verplichtingen imperatief is voorgeschreven, waar intrekking van het werkleeraanbod een bevoegdheid is, juist vanwege de verstrekkende gevolgen daarvan. Bedacht moet daarbij immers worden dat intrekking van het werkleeraanbod tevens intrekking van de inkomensvoorziening tot gevolg heeft (indien toegekend) en dus het effect van ‘dubbele’ bestraffing kan hebben. Het College zal daarom niet lichtvaardig en slechts in uitzonderingsgevallen tot intrekking van het werkleeraanbod overgaan.

Vanaf de tenuitvoerlegging

Werkt de jongere onvoldoende mee aan de feitelijke uitvoering van het werkleeraanbod, dan kan de evt. inkomensvoorziening worden verlaagd, conform de Maatregelverordening. Daarnaast vervalt het recht op inkomensvoorziening als uit de houding en gedragingen van de jongere ondubbelzinnig kan worden afgeleid dat deze de verplichtingen die aan het werkleeraanbod zijn verbonden in het geheel niet wil nakomen. Voorts kan het werkleeraanbod worden herzien of ingetrokken als de jongere één van die verplichtingen niet nakomt. Vindt intrekking plaats dan vervalt daarmee, zoals gezegd, tevens het recht op inkomensvoorziening. Wat hierboven over de keuze tussen verlaging van de inkomensvoorziening en intrekking van het werkleeraanbod is gezegd geldt mutatis mutandis ook voor deze fase.

Factoren die betrokken kunnen worden bij de keus tussen intrekken van het werkleeraanbod of verlagen van de inkomensvoorziening zijn:

• ·

  is er sprake van herhaald gedrag?

• ·

  wat is de kans op herhaling?

• ·

  wat is het belang voor de jongere bij dit werkleeraanbod?

• ·

  wat zijn de kansen op arbeidsinschakeling bij voortzetting van het werkleeraanbod?

• ·

  heeft het gedrag de belangen van derden geschaad?

• ·

  kan van de instelling/bedrijf waar het werkleeraanbod feitelijk wordt uitgevoerd nog worden gevergd dat de jongere het werkleeraanbod daar voortzet?

Relatie met Verordening Werkleeraanbod

De verordening Werkleeraanbod en de Maatregelverordening vormen twee kanten van dezelfde medaille. Immers, de WIJ legt het college plicht op om jongeren een werkleeraanbod te doen. Het werkleeraanbod wordt door de verordening Werkleeraanbod gefaciliteerd. Anderzijds staat daar wel tegenover dat de jongere verplicht is het aanbod te aanvaarden en de verplichtingen die aan het werkleeraanbod zijn gekoppeld na te leven. Komt de jongere die verplichtingen niet na, dan vormt de Maatregelverordening het kader voor verlaging van de inkomensvoorziening. Beide verordeningen sluiten dus op elkaar aan.

De verplichtingen die tot een maatregel kunnen leiden

De verplichtingen die aan het werkleerrecht en de inkomensvoorziening jegens het college zijn verbonden zijn de volgende:

• -

  de inlichtingenplicht (artikel 44, eerste lid, WIJ)

• -

  de medewerkingsplicht (artikel 44, tweede lid, WIJ)

• -

  de identificatieplicht (artikel 44, derde lid, WIJ)

• -

  verplichtingen m.b.t. de arbeidsinschakeling en het werkleeraanbod

Daarnaast heeft de jongere bij zijn aanvraag om een werkleeraanbod ook een inlichtingenplicht jegens UWV WERKbedrijf.

Schending van één van deze verplichtingen dient in beginsel te leiden tot verlaging van de eventuele inkomensvoorziening.

Artikelsgewijze toelichting

Daar waar geen toelichting is gegeven, wordt het artikel en/of lid voldoende duidelijk geacht.

Artikel 1

De term ‘WIJ-norm’ wordt in deze verordening gebruikt. Daarmee wordt bedoeld de van toepassing zijnde norm, inclusief toeslag/verlaging. Het equivalent in de WWB, de bijstandsnorm (artikel 5, onderdeel c, WWB) is in de WIJ zelf niet opgenomen en gedefinieerd. Wel wordt in de memorie van toelichting tweemaal gesproken van ‘inkomensvoorzieningsnorm’, waarmee kennelijk hetzelfde begrip wordt bedoeld. In artikel 41 WIJ is opgenomen dat het bedrag van de inkomensvoorziening wordt verlaagd; bedoeld is echter de norm. Omdat hantering van het begrip ‘inkomensvoorzieningsnorm’ of ‘bedrag van de inkomensvoorziening’ de leesbaarheid niet ten goede komt, is het begrip ‘WIJ-norm’ geïntroduceerd.

Artikel 2

In dit artikel, dat is ontleend aan artikel 41, eerste lid WIJ wordt in het algemeen vastgesteld dat onjuiste of onvolledige informatieverschaffing, of ernstige misdragingen tot het opleggen van een maatregel leiden. De rest van de verordening is eigenlijk een uitwerking van dit algemene principe.

Artikel 3

Op grond van de specifieke omstandigheden zal matiging van een maatregel moeten kunnen plaatsvinden, of – mits goed gemotiveerd in de beschikking – verzwaring van de maatregel.

Artikel 4

Ook met dit artikel wordt beoogd om te kunnen individualiseren. Als de klant geen verwijt kan worden gemaakt van zijn gedraging, is een maatregel niet op zijn plaats. Voorts kan door het verstrijken van de tijd het nut van het opleggen van een maatregel verdwenen zijn, zodat dit achterwege dient te blijven. Een maatregel is immers niet bedoeld als straf, maar als afstemming op het getoonde gedrag en als middel om dat gedrag te veranderen. Als er lange tijd is verstreken sinds de betreffende gedraging, heeft het opleggen van een maatregel geen redelijk doel meer.

Artikel 5

In dit artikel wordt – voor de volledigheid - een opsomming gegeven van de geldende verplichtingen, zoals vermeld in artikel 45 van de WIJ.

Artikel 6

De gedragingen genoemd onder a t/m f zijn een schending van de verplichtingen in artikel 45 van de WIJ, zoals die in artikel 5 van deze verordening zijn opgesomd.

Onder g t/m l zijn een aantal aanvullende gedragingen geformuleerd die in ieder geval aangemerkt worden als gedragingen waarvoor een maatregel van toepassing is.

Bij punt k staat ook 'waaronder het niet meewerken aan bemiddeling naar een concrete dienstbetrekking'. Reden voor deze vermelding is dat ‘door eigen toedoen niet verwerven van arbeid’ in jurisprudentie soms wordt uitgelegd als weigering van een direct, concreet en passend aanbod. Dus niet als het CWI of andere instantie een klant wil gaan bemiddelen naar een concrete baan en de klant weigert hieraan medewerking te verlenen. Gezien de ernst van de gedraging, de klant stroomt door zijn handelwijze niet uit naar arbeid, kan deze gedraging worden gelijkgesteld met het weigeren van een concreet aanbod.

Tevens is in deze verordening toegevoegd: 100% maatregel bij een specifiek project. Daarmee wordt uitsluitend gedoeld op het huidige werkatelier of – in de toekomst - soortgelijke projecten.

Artikel 7

De systematiek van deze verordening is dat er bij constatering van schending van de arbeidsverplichtingen een gestroomlijnd maatregelentraject start. Naarmate de verwijtbare gedraging voortduurt, wordt de maatregel hoger. Als het zo ver komt dat een klant voor een bepaalde periode volledig uitgesloten wordt van het recht op bijstand, kan worden afgevraagd of er bijzondere omstandigheden een rol spelen, die nog niet eerder naar voren zijn gekomen. Daarom is opgenomen dat in die situaties een nader onderzoek moet plaatsvinden. Als er alsnog bijzondere redenen worden gevonden kan tot verlaging of intrekking van de maatregel worden besloten. Ook zou kunnen blijken dat de klant op andere wijze in zijn levensonderhoud kan voorzien en daarom geen behoefte meer heeft aan bijstand.

Artikel 8

Soms zijn er verzachtende omstandigheden, waardoor het niet wenselijk is om direct een verlaging toe te passen. Voor die gevallen moet een waarschuwing mogelijk zijn.

Er is bewust voor gekozen om niet standaardmatig een waarschuwing te geven. Klanten worden uitvoerig geïnformeerd over de verplichtingen en zijn er dus over het algemeen van op de hoogte wat van hun verwacht wordt. De verordening biedt voorts voldoende mogelijkheden om een maatregel te verlagen, om te zetten in een waarschuwing, of in te trekken als de situatie daarom vraagt.

Artikel 9

Bij recidive volgen maatregelen in opvolgende hoogte.

Artikel 10

Iedereen is in de eerste plaats zelf verantwoordelijk voor de voorziening in zijn bestaan. Als iemand een baan weigert is dat een dermate zware inbreuk op dat principe dat bijstand tijdelijk geweigerd moet worden.

Artikel 11

Ook recidive bij werkweigering en verdere gedragingen als bedoeld in artikel 10, leidt tot verzwaring van de maatregel. Bij uitsluiting die drie maanden duurt, zal nader onderzoek plaatsvinden. Zie verder de toelichting op artikel 7.

Artikel 12

Bij schending van inlichtingenverplichtingen wordt ongeacht het effect van de onjuiste of verzwegen informatie bij een eerste misdraging in de meeste gevallen een maatregel van 10% opgelegd. Reden daarvan is dat bij grote fraude andere maatregelen openstaan, met name het doen van aangifte. Bovendien wordt ten onrechte verstrekte inkomensvoorziening altijd teruggevorderd, inclusief de daarover afgedragen belastingen en heffingen.

Als er onjuiste of onvolledige informatie is verstrekt, maar daardoor niet ten onrechte een inkomensvoorziening is uitgekeerd, wordt in eerste instantie alleen een waarschuwing gegeven.

De maatregel wordt in principe meteen uitgevoerd. Als aannemelijk is dat de klant niet meer terug zal keren in de bijstand, kan de maatregel ook worden toegepast over de periode waarop het gedrag betrekking had; dat betekent dat de al verstrekte inkomensvoorziening dan achteraf verlaagd wordt, via herziening van het recht op de inkomensvoorziening en terugvordering van wat te veel betaald is.

Artikel 13

Als er vaker relevante informatie wordt achtergehouden of onjuiste gegevens verstrekt, worden steeds hogere maatregelen opgelegd. Hierbij wordt dezelfde structuur gevolgd als bij schending van arbeidsverplichtingen.

Artikel 14

In het strafrecht bestaat het Una Via principe, wat inhoudt dat iemand niet tweemaal voor het zelfde feit vervolgd mag worden. Hoewel hier niet rechtstreeks van toepassing, is er wel een vergelijking te maken met strafrechtelijke vervolging (na aangifte bij de Officier van Justitie ) naast het opleggen van een WIJ-maatregel. Daarom is opgenomen dat bij strafrechtelijke vervolging niet tevens een maatregel kan worden opgelegd.

Artikel 15

Zeer ernstige misdragingen kunnen op grond van artikel 41 van de WIJ leiden tot verlaging van de uitkering. De maatregel is bij een eerste misdraging gesteld op 50% van de norm. Het gaat dan ook om ernstig agressief gedrag, waarbij aan medewerkers letsel wordt toegebracht, of daarmee op overtuigende wijze gedreigd wordt, of als er vernielingen worden aangericht.

In de meeste gevallen wordt bij zeer ernstige misdragingen aangifte gedaan. Ook in dit artikel is opgenomen dat strafrechtelijke vervolging en het opleggen van een maatregel niet samengaan.

Artikel 16

Ook bij ernstige misdragingen moet rekening worden gehouden met recidive. Op grond van dit artikel kan, net als bij de andere verwijtbare gedragingen, bij herhaling van de zeer ernstige misdraging, de maatregel worden verhoogd. Wanneer er sprake is van veelvuldige herhaling van zeer ernstige misdraging kan op grond van artikel 22 lid 1 van de WIJ de jongere worden uitgesloten van een werkleeraanbod (met daaraan gekoppeld de inkomensvoorziening).

Hier wijkt de WIJ af van de WWB die deze mogelijkheid niet biedt.

Artikel 17

Het kan voorkomen dat een jongere op alle mogelijke manieren zijn verplichtingen niet nakomt, bv. door niet te verschijnen op oproepen, niet meewerkt aan een trajectplan, inkomstenverklaringen te laat en/of onjuist invult etc. Als er sprake is van een cumulatie van verwijtbare gedragingen, wordt een hogere maatregel toegepast. Die maatregel wordt berekend door de percentages van de verschillende maatregelen bij elkaar op te tellen.

Artikel 18

Bij de toepassing van deze verordening moet rekening worden gehouden met individuele omstandigheden. Dat kan ertoe leiden dat er, als er sprake is van bijzondere omstandigheden, ten gunste van de klant kan worden afgeweken van de verordening. Overigens volgt dit ook uit artikel 3 van deze verordening.