Controleprotocol accountant t.b.v. jaarstukken 2014

1. Inleiding

Bij besluit van 17 december 2013 heeft uw raad PWC(PricewaterhouseCoopers Accountants N.V.) te Maastricht aangewezen als accountant, belast met de controle van de jaarrekening 2014 en het daarbij verstrekken van een accountantsverklaring en het uitbrengen van een verslag van bevindingen.

Ter voorbereiding en ondersteuning van de uitvoering van de accountantscontrole moet de gemeenteraad telkenjare een aantal zaken nader regelen, hetgeen op hoofdlijnen in dit controleprotocol plaatsvindt.

Object van controle is de jaarrekening 2014 en daarmede tevens het financieel beheer over het jaar 2014 zoals uitgeoefend door of namens het college van de gemeente Leudal.

2. Algemene uitgangspunten voor de controle (getrouwheid én rechtmatigheid)

Zoals in artikel 213 Gemeentewet is voorgeschreven zal de controle van de in artikel 197 Gemeentewet bedoelde jaarrekening worden uitgevoerd door de, door de raad aangewezen, accountant en gericht zijn op het afgeven van een oordeel over:

• -

  de getrouwe weergave van de in de jaarrekening gepresenteerde baten en lasten en de activa en passiva;

• -

  het rechtmatig tot stand komen van de baten en lasten en balansmutaties in overeenstemming met de begroting en met de van toepassing zijnde wettelijke regelingen, waaronder gemeentelijke verordeningen;

• -

  de inrichting van het financieel beheer en de financiële organisatie gericht op de vraag of deze een getrouwe en rechtmatige verantwoording mogelijk maken;

• -

  het in overeenstemming zijn van de door het college opgestelde jaarrekening met de bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels bedoeld in artikel 186 Gemeentewet (zijnde het Besluit begroting en verantwoording provincies en gemeenten);

• -

  de verenigbaarheid van het jaarverslag met de jaarrekening.

De gemeenteraad heeft in zijn vergadering van 15 december 2014 de volgende speerpunten voor onderzoek door de account vastgesteld:

• ·

  Zekerheid geven over de normalisatie van het resultaat: welke incidentele posten zitten in het resultaat en worden deze terecht bestempeld als incidenteel;

• ·

  Rapporteren (in het rapport van bevindingen) over de kwaliteit van de risicoparagraaf.

Bij de controle zullen de nadere regels die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden gesteld op grond van artikel 213, lid 6 Gemeentewet (Besluit Accountantscontrole decentrale overheden) alsmede de Controle- en Overige Standaarden (NIVRA) bepalend zijn voor de uit te voeren werkzaamheden.

3. Te hanteren goedkeurings- en rapporteringstoleranties

De accountant accepteert in de controle bepaalde toleranties en richt de controle daarop in. De accountant controleert niet elk document of iedere financiële handeling, maar richt de controle zodanig in dat voldoende zekerheid wordt verkregen over het getrouwe beeld van de jaarrekening en de rechtmatigheid van de verantwoorde baten en lasten en balansmutaties en financiële beheershandelingen met een belang groter dan de vastgestelde goedkeuringstolerantie1. De accountant richt de controle in op het ontdekken van belangrijke fouten en baseert zich daarbij op risicoanalyse, vastgestelde toleranties en statische deelwaarnemingen en extrapolaties.

In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden zijn minimumeisen voor de in de controle te hanteren goedkeuringstoleranties voorgeschreven. De gemeenteraad mag de goedkeuringstoleranties scherper vaststellen dan deze minimumeisen. Dit moet dan wel worden toegelicht in de accountantsverklaring. PWC brengt daarvoor dan wel extra, alsdan met haar nog overeen te komen, kosten in rekening. Ter vergelijking: in 2010 is (ook met PWC) voor een drietal onderzoeksjaren overeengekomen dat de totaalprijs voor een eventuele aanpassing van de fouttolerantie (zie tabel op de volgende bladzijde) met 0,5% € 10.000 exclusief btw bedraagt (NB. daarvan is toen geen gebruikgemaakt).

Naast deze kwantitatieve benadering zal de accountant ook een kwalitatieve beoordeling hanteren ('professional judgement'). De weging van fouten en onzekerheden vindt ook hierop plaats.

De goedkeuringstolerantie is het bedrag dat de som van fouten in de jaarrekening of onzekerheden in de controle aangeeft, die in een jaarrekening maximaal mogen voorkomen, zonder dat de bruikbaarheid van de jaarrekening voor de oordeelsvorming door de gebruikers kan worden beïnvloed.

De goedkeuringstolerantie is bepalend voor de oordeelsvorming, de strekking van de af te geven accountantsverklaring.

De rapporteringtolerantie(s) is een bedrag dat gelijk is aan of lager is dan de bedragen voortvloeiend uit de goedkeuringstolerantie. De rapporteringtoleranties kunnen zich verder toespitsen op die elementen die de gemeenteraad specifiek nader wil terugzien, zonder dat dit de controletoleranties zelf beïnvloedt. Voor het onderzoek in het boekjaar 2014 wordt van dat toespitsen geen gebruik gemaakt. Sinds het controlejaar 2012 wordt een percentage (namelijk 10%) van ‘de materialiteit’ gehanteerd. Zie voor de berekening daarvan: bladzijde 3 van dit protocol.

De rapporteringtolerantie wordt door de gemeenteraad vastgesteld, met inachtneming van onderstaande minimumeisen. De accountant richt de controle in, rekening houdend met de rapporteringtolerantie, om te kunnen waarborgen dat alle gesignaleerde onrechtmatigheden die dit bedrag overschrijden ook daadwerkelijk in het verslag van bevindingen worden opgenomen.

In het hierna opgenomen schema zijn de (minimum)eisen met betrekking tot de goedkeuringstolerantie en de rapporteringtolerantie(s) opgenomen voor het controlejaar 2014 (NB. De eisen m.b.t. de goedkeuringstolerantie zijn al sinds het ontstaan van de gemeente Leudal, in 2007, hetzelfde en overigens in overeenstemming met wat gebruikelijk is ‘in gemeenteland’)

.

Voor de bepaling van welke posten materieel zijn voor de oordeelsvorming over de getrouwheid en rechtmatigheid van de verantwoording is in het Besluit accountantscontrole decentrale overheden de basis vastgelegd. Volgens dat besluit dient de door de accountant te hanteren goedkeuringstolerantie te worden vastgesteld op maximaal 1% van de omvangsbasis. De omvangsbasis voor gemeenten wordt in dat besluit gedefinieerd als ‘de totale lasten van de gemeente’. Gemeenten gaan met dat laatste verschillend om: in de ene gemeente bestaat de omvangsbasis uit de lasten inclusief de dotaties aan de reserves, in de andere exclusief. In Leudal wordt gerekend inclusief dotaties aan de reserves.

Op basis van de zogenoemde omvangsbasis van de begroting 2014 van de gemeente, totaal € 69.140.000 (in 2013: € 68.342.000), bestaande uit de lasten volgens de begroting 2014 inclusief de toevoegingen aan de reserves (maar exclusief de begrotingswijzigingen), betekenen bovengenoemde percentages dat een totaalbedrag aan fouten in de jaarrekening van circa € 691.400 en een totaal van (dus: bij elkaar opgetelde) onzekerheden van circa € 2.074.200 de goedkeurende strekking van de accountantsverklaring niet zullen aantasten.

De rapporteringstolerantie is door de gemeenteraad vastgesteld op 10% ‘van de materialiteit’. Voor Leudal bedraagt die materialiteit 1% van de omvangsbasis van de begroting. Boven de tabel valt te lezen dat die omvangsbasis € 69.140.000 bedraagt, dus bedraagt de materialiteit € 691.400.

10% van die materialiteit levert een rapporteringstolerantie op van € 69.140.

Bij overschrijding van dit rapporteringstolerantiebedrag vindt rapportering plaats in het verslag van bevindingen.

Het is mogelijk dat de gemeenteraad de rapporteringstolerantie strenger maakt. Dit betekent - in tegenstelling tot bij de goedkeuringstolerantie - echter niet dat de accountant meer werkzaamheden gaat verrichten. Een strengere rapporteringstolerantie hoeft niet voor de totale jaarrekening te gebeuren, maar kan ook voor bepaalde onderdelen van de jaarrekening worden gekozen.

4. Begrip rechtmatigheid en de aanvullend te controleren rechtmatigheidscriteria

1.Begrippen:

In het Besluit accountantscontrole decentrale overheden wordt onderscheid gemaakt tussen het juridische begrip rechtmatigheid en de rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole. Het juridische begrip rechtmatigheid heeft betrekking op alle geldende wetten en regels. Rechtmatigheid is dan het handelen in overeenstemming met alle wetten en regels. Het begrip rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole is een minder omvattend begrip. Bij rechtmatigheid in het kader van de accountantscontrole bestaat er een duidelijke relatie met het financiële beheer. Er moet o.a. worden vastgesteld dat baten, lasten en balansmutaties rechtmatig tot stand zijn gekomen.

2.Criteria:

In het kader van de rechtmatigheidcontrole worden 9rechtmatigheidscriteria onderkend:

het begrotingscriterium, het voorwaardencriterium, het misbruik en oneigenlijkgebruikcriterium, het calculatiecriterium, het valuteringscriterium, het adresseringscriterium,het volledigheidscriterium, het aanvaardbaarheidscriterium en het leveringscriterium.

In het kader van het getrouwheidsonderzoek wordt al aandacht besteed aan de meeste vandeze criteria. Voor de oordeelsvorming over de rechtmatigheid van het financieel beheermoet extra aandacht besteed worden aan de volgende rechtmatigheidscriteria:

• 1.

  Het begrotingscriterium;

• 2.

  Het misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium);

• 3.

  Het voorwaardencriterium.

Ad 1. Begrotingscriterium

Als blijkt dat de gerealiseerde lasten zoals weergegeven in de jaarrekening, hoger zijn dande geraamde bedragen met inbegrip van de laatste begrotingswijziging, is - voor zover hetde begrotingsoverschrijdingen betreft - mogelijk sprake van onrechtmatige uitgaven. Deoverschrijding kan namelijk in strijd zijn met het budgetrecht van de gemeenteraad zoals

geregeld in de Gemeentewet. Voor de afsluitende oordeelsvorming is van belang inhoeverre de begrotingsoverschrijding past binnen het door de gemeenteraad geformuleerdebeleid en/of wordt gecompenseerd door aan de lasten gerelateerde hogere inkomsten. Hetbepalen of respectievelijk welke begrotingsoverschrijdingen al dan niet verwijtbaar zijn, isvoorbehouden aan de raad bij de vaststelling van de jaarrekening. Begrotingsafwijkingen diepassen binnen het beleid van de raad betrekt de accountant niet bij de beslissing of al danniet een goedkeurende accountantsverklaring kan worden gegeven.

Ad 2. Misbruik en oneigenlijk gebruik criterium (M&O-criterium)

De rechtmatigheidseis betreft ook de toetsing op juistheid en volledigheid van de gegevens,die door de belanghebbende zijn verstrekt om het voldoen aan voorwaarden aan te tonen.Dit ter voorkoming en bestrijding van misbruik en oneigenlijk gebruik van wet- enregelgeving. Om misbruik en oneigenlijk gebruik van overheidsgelden te voorkomen zijnbeheersmaatregelen nodig die functioneren. De interne en externe controle is erop gerichtom dat vast te stellen. Gemeenten moeten een beleid hebben ter voorkoming en bestrijdingvan misbruik en oneigenlijk gebruik (M&O-beleid). In het jaarverslag en/of de toelichting opde jaarrekening verantwoordt het college zich over de opzet, de uitvoering en de resultaten

van het M&O-beleid. Indien een gemeente geen toereikend M&O-beleid voert kan ditgevolgen hebben voor het accountantsoordeel. Indien bij een toereikend M&O-beleid, dat involdoende mate is uitgevoerd, toch een belangrijke (materiële) onzekerheid - die inherent isaan de regeling - blijft bestaan met betrekking tot de rechtmatigheid van de uitgaven ofontvangsten en deze niet verder kan worden gereduceerd, dient de accountant tebeoordelen of deze onzekerheid in de toelichting bij de jaarrekening adequaat wordtweergegeven.

Ad 3. Voorwaardencriterium

Besteding en inning van gelden door een gemeente zijn aan bepaalde voorwaardenverbonden waarop door de accountant moet worden getoetst. Deze voorwaarden liggen vastin wetten en regels van hogere overheden en de (eigen) gemeentelijke regelgeving. Degestelde voorwaarden hebben in het algemeen betrekking op:

• -

  de omschrijving van de doelgroep respectievelijk het project;

• -

  de heffings- en/of declaratiegrondslag;

• -

  normbedragen (denk aan hoogte en duur);

• -

  de bevoegdheden;

• -

  het voeren van een administratie;

• -

  het verkrijgen en bewaren van bewijsstukken;

• -

  aan te houden termijnen besluitvorming, betaling, declaratie e.d.

De precieze invulling verschilt per wet respectievelijk regeling respectievelijk verordening.

Voor alle geldstromen dient ondubbelzinnig vast te staan welke voorwaarden er op vantoepassing zijn. De door hogere overheden gestelde voorwaarden liggen volledig vast. Ditgeldt echter niet voor de voorwaarden in de gemeentelijke regelgeving. De raad is op

gemeentelijk niveau kadersteller en wordt geacht de norm te stellen waaraan het collegemoet worden getoetst. De gemeenteraad dient dan ook op grond van een overzicht vanalle voor de betreffende gemeente geldende wet- en regelgeving het voorwaardencriteriumte operationaliseren. Concreet betekent dit dat door de gemeenteraad limitatief moet zijnbepaald aan welke in gemeentelijke wet- en regelgeving vastgelegde, voor de gemeenterelevante, voorwaarden de accountant moet toetsen.

Voor een toelichting op het begrip rechtmatigheid in relatie tot de accountantscontrole bij gemeenten en provincies wordt verwezen naar de Nota van toelichting bij het Besluit accountantscontrole decentrale overheden (Staatsblad 2002, 68), het NIVRA-discussierapport ‘Financiële rechtmatigheid(controle) bij gemeenten en provincies’ en de ‘Kadernota Rechtmatigheid 2013’ van de Commissie BBV (zie http://www.commissiebbv.nl/rechtmatigheid/kadernota).

5. Reikwijdte accountantscontrole rechtmatigheidstoetsing

De accountantscontrole op rechtmatigheid voor het kalenderjaar 2014 is limitatief gericht op:

-De naleving van wettelijke kaders, zoals in de inventarisatie van de actuele/relevante regelgeving

wordt verwoord. Dit uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen

of kunnen betreffen.

• -

  De naleving van de volgende kaders:

  • o

    De programmabegroting

  • o

    Financiële verordening ex artikel 212 Gemeentewet;

  • o

    De controleverordening ex artikel 213 Gemeentewet;

• -

  en de overige kaders zoals opgenomen in de inventarisatie van de actuele/relevante regelgeving. Dit laatste voor zover van toepassing en uitsluitend voor zover deze directe financiële beheershandelingen betreffen of kunnen betreffen. Ten aanzien van het voorwaardencriterium vindt voor de interne regelgeving uitsluitend een toets plaats naar de hoogte, duur en doelgroep/object van financiële beheershandelingen, tenzij jegens derden (bijvoorbeeld in toekenningsbeschikkingen) aanvullende voorwaarden met directe financiële consequenties zijn opgenomen (dergelijke jegens derden geformuleerde (financiële) voorwaarden zijn immers ook al relevant voor de accountantscontrole inzake de getrouwheid van de jaarrekening).

In vorige controleprotocollen stond in bovenstaande opsomming ook nog:

• o

  De verordening periodiek onderzoek doelmatigheid endoeltreffendheid ex artikel 213a Gemeentewet

In een notitie van voormalig wethouder J. Smolenaars van 21 december 2011 aan het auditcomité staat o.a. ‘Mede in het licht van de verdere deregulering worden in Leudal geen onderzoeken uitgevoerd in het kader van deze verordening’ en ‘In het kader van de herontwerp van de P&C cyclus en de verdere deregulering zal worden bezien of het mogelijk is om de raad een voorstel te doen om “Verordening onderzoeken doelmatigheid en doeltreffendheid van de gemeente Leudal’ ex artikel 213a van de Gemeentewet” in te trekken.’.

Dit laatste is overigens nog niet gebeurd.

Collegebesluiten vallen niet onder het rechtmatigheidsoordeel. Daar zijn echter twee uitzonderingen op.

1] De eerste uitzondering betreft wettelijke verplichte kaderstellende collegebesluiten waarbij is voorgeschreven dat een rechtmatigheidstoets moet worden uitgevoerd. Dit doet zich voor bij specifieke uitkeringen. Controle van de naleving van deze collegebesluiten hoort wel standaard onder de accountantscontrole.

2] De tweede uitzondering betreft die kaderstellende collegebesluiten inzake financiële en/of niet-financiële beheershandelingen (niet vallend onder de eerste uitzondering) die de raad (aanvullend) opneemt in de inventarisatie van de actuele/relevante regelgeving.

6. Rapportering accountant

Tijdens en na afronding van de controlewerkzaamheden rapporteert de accountant hierna in het kort weergegeven als volgt:

Interim-controles

In de tweede helft van het jaar wordt door de accountant een zogenoemde interim-controle uitgevoerd. Over de uitkomsten van die tussentijdse controle wordt o.a. aan de commissie bestuur en middelen een verslag uitgebracht (besproken in een vergadering van de commissie bestuur en middelen in oktober/november). Bestuurlijk relevante zaken worden - op grond van de overeengekomen rapportagewensen - ook aan de gemeenteraad gerapporteerd.

Verslag van bevindingen

Overeenkomstig de Gemeentewet wordt omtrent de controle een verslag van bevindingen uitgebracht aan de raad en in afschrift aan het college (besproken in een vergadering van de commissie bestuur en middelen respectievelijk de gemeenteraad in april/mei).

In het verslag van bevindingen wordt gerapporteerd over de opzet en uitvoering van het financiële beheer en of de beheersorganisatie een getrouw en rechtmatig financieel beheer en een rechtmatige verantwoording daarover waarborgen.

Uitgangspunten voor de rapportagevorm

Gesignaleerde onrechtmatigheden worden toegelicht gespecificeerd naar de aard van het criterium (begrotingscriterium, voorwaardencriterium, etc.).

Fouten of onzekerheden die de rapporteringstolerantie als bedoeld in hoofdstuk 3 van dit controleprotocol overschrijden, worden weergegeven in een apart overzicht bij het verslag van bevindingen. De accountant rapporteert ook over eventuele bevindingen met betrekking tot de betrouwbaarheid en de continuïteit van de door de gemeente gehanteerde geautomatiseerde informatieverzorging.

Accountantsverklaring

In de accountantsverklaring wordt op een gestandaardiseerde wijze, zoals wettelijk voorgeschreven, de uitkomst van de accountantscontrole weergegeven, zowel ten aanzien van de getrouwheid als de rechtmatigheid. Deze accountantsverklaring is bestemd voor de gemeenteraad, zodat deze een besluit kan nemen omtrent vaststelling van de door het college in concept opgestelde jaarrekening.

In bijlage 1 bij dit controleprotocol worden de rapportagemomenten nader vastgelegd.

In bijlage 2 staat het normenkader t.b.v. de rechtmatigheidscontrole jaarrekening 2014 geduid.