Integraal toezicht- en handhavingsbeleid 2009-2012 Gemeente Leudal

3.1 Beleidscyclus

Handhaving is een dynamisch proces, waarbij vanuit die dynamiek moet worden bezien of de achtergrond en de kaders, gevormd door het beleid, nog van toepassing zijn. Het gaat niet alleen erom dat de gestelde doelen worden gevolgd en wordt nagegaan of deze ook zijn gehaald, maar ook om het volgen van het beleid zelf. Het is immers mogelijk dat het beleid aanpassing behoeft. Als een bepaalde methodiek of strategie niet goed of onvoldoende blijkt te werken, zal een andere moeten worden gekozen en zal het beleid hierop (moeten) worden aangepast.

Voor het integrale handhavingsbeleid geldt de volgende beleidscyclus.

Deze beleidscyclus wordt ook wel de dubbele regelkring genoemd. De verschillende stappen, die hierin zijn terug te vinden, moeten ook elk zelf in een document zijn neergelegd en zijn uitgewerkt. Zij vormen samen het beleid (bovenste kring) en het uitvoeringsprogramma (onderste kring) en kennen als gemeenschappelijke deler het programma en de organisatie. In de volgende paragrafen komen de verschillende stappen uitvoeriger aan bod. Hier volgt een korte beschrijving van de cyclus op zich.

Prioriteiten en doelen

Het programma en de organisatie vormen het middelpunt van dit stroomschema. Voordat de stroming op gang kan komen, moet eerst helder zijn waar de prioriteiten liggen en wat de te bereiken doelstellingen zijn. In hoofdstuk 2 zijn de doelstellingen geformuleerd.

Strategie

Om het gewenste resultaat te bereiken, wordt een strategie bepaald, die neergelegd is in dit integrale handhavingsbeleid.

Programma en organisatie

Uit de gekozen strategie volgt een programma, waarin de jaarlijkse aanpak wordt vermeld. Het programma wordt door burgemeester en wethouders vastgesteld, rekening houdende met de uitgangspunten van het beleid. Het college brengt het programma ter kennis van de raad.

Naast het programma staat de organisatie. De organisatie bestaat uit mensen, die zich met handhaving bezig houden. Daarbij gaat het om de mensen die het beleid opstellen en vaststellen en de mensen, die handhavingsacties uitvoeren. Programma en organisatie moeten op elkaar zijn afgestemd, wil het resultaat zo optimaal mogelijk zijn.

Werkwijze

Het programma moet natuurlijk ook worden uitgevoerd. Voordat hieraan wordt toegekomen, moet de werkwijze helder zijn om te komen tot die uitvoering. Deze moet voor iedereen duidelijk en transparant zijn.

Monitoring

Om uiteindelijk te kunnen beoordelen of de gestelde doelen zijn gehaald en wat hiervoor nodig is geweest, moet de uitvoering worden gevolgd (monitoring). Zodoende wordt inzicht verkregen in hoe het verloop van de handhavingsacties is, welke resultaten worden geboekt en in welke mate de doelen worden bereikt. Voor zover daartoe aanleiding is, kan het programma tussentijds worden bijgesteld.

Evaluatie

Aan het einde van de eerste cyclus zal het hele proces worden geëvalueerd. Daarbij is de belangrijkste vraag: “zijn de gestelde doelen gehaald?”.

Verder is het belangrijk om onder meer te weten wat goed is gegaan, wat minder goed of fout is gegaan, wat beter zou kunnen en of het mogelijk is om efficiënter te werken. Een mogelijke uitkomst van de evaluatie is dat een deel van de prioriteiten en doelen moeten worden bijgesteld. Dit kan ook gevolgen hebben voor de te kiezen strategie, hetgeen zijn weerslag kan hebben op het nieuwe programma en de organisatie. Het nieuwe programma zal weer moeten worden uitgevoerd en zo begint de volgende cyclus.

3.2 Bestuurlijke vaststelling beleid, probleemanalyse en programma

Belangrijk onderdeel van het beleid is het bepalen van de problemen, die met niet naleving van de regels zijn gemoeid. Hiertoe wordt een probleemanalyse opgesteld, zodat inzichtelijk is waar de problemen liggen. De analyse zal door burgemeester en wethouders worden vastgesteld. In hoofdstuk 2 zijn de globale(re) doelstellingen vermeld, met daarbij de centrale thema’s. Vanuit deze ‘startpositie’ worden aan de hand van de probleemanalyse en prioriteitenstelling de concrete doelstellingen geformuleerd.

Ook het jaarlijkse programma wordt door burgemeester en wethouders vastgesteld.

Omdat het onmogelijk is alle handhavingstaken optimaal uit te voeren, moeten keuzes worden gemaakt. Dit gebeurt aan de hand van het stellen van prioriteiten. De prioriteitenstelling vormt de basis voor het beleid en voor het jaarlijks vast te stellen handhavingsprogramma. In het jaarlijkse programma worden de prioriteiten opgenomen, waaraan voor het desbetreffende jaar betekenis wordt gehecht en die uit de algemene prioriteiten van het beleid voortvloeien. Het programma kent een directe relatie met de begroting, waarin de middelen voor realisering van het programma zichtbaar worden opgenomen.

3.2.1 Probleemanalyse

In zijn algemeenheid leidt niet handhaven tot het verloren gaan van moeite, tijd en kosten, die aan het opstellen van ander beleid zijn gespendeerd. De achterliggende doelen van het beleid zullen waarschijnlijk niet worden gehaald. Verder werkt niet handhaven rechtsonzekerheid en rechtsongelijkheid in de hand.

Niet naleving van de regels vormt voorts een aantasting van het thema “beschermen wat kwetsbaar is”.

Voor het verkrijgen van inzicht in de specifieke problemen, die zich bij niet naleving van de regels kunnen voordoen, zal een probleemanalyse worden uitgevoerd. Daarvoor wordt gebruik gemaakt van een provinciebreed ontwikkeld en toegepast model. Dit model is echter nog in ontwikkeling, waardoor voor het eerste integrale handhavingsprogramma aansluiting zal worden gezocht bij het model van de gemeente Helden, die gezien het inwonersaantal en qua karakter vergelijkbaar is met de gemeente Leudal. Inzichtelijk moet zijn welke problemen zich in de gemeente voordoen en kunnen voordoen bij niet naleving van de regels. Welke problemen zijn het grootst, het omvangrijkst en leveren de grootste ergernissen op? Als dat duidelijk is, kan vervolgens worden bepaald waarop de nadruk moet worden gelegd en wat prioriteit dient te krijgen.

De probleemanalyse start met een inventarisatie van de concrete handhavingstaken, die ingevolge de Wabo, de Wet ruimtelijke ordening, de Wet milieubeheer, de APV en andere bijzondere wetten en gemeentelijke verordeningen bij de gemeentelijke bestuursorganen liggen.

De probleemanalyse kent een aantal benaderingen, namelijk een analyse per taakveld, een doelgroep- of gebiedsgerelateerde analyse en een objectgerichte analyse. Uit deze varianten zal een keuze worden gemaakt, waarbij rekening wordt gehouden met de doelstellingen. Op die manier wordt de variant gekozen, die het beste aansluit bij die doelstellingen.

De analyse per taakveld behelst een sectorale benadering. Per beleidsveld (ruimtelijke ordening, bouwen, milieu, APV, bijzondere wetten en brandveiligheid) wordt een analyse gemaakt. Aan de hand van de uitkomsten kan worden nagegaan waar overlap bestaat.

Bij de doelgroep- en gebiedsanalyse worden de analyses opgebouwd vanuit de ongewenste gedragingen van de doelgroepen respectievelijk de ongewenste situaties die zich in de diverse gebieden voordoen.

Zoals de betiteling al aangeeft, staan bij de objectgerelateerde probleemanalyse de verscheidene soorten objecten centraal.

Als de keuze voor de soort analyse is gemaakt, wordt het model ontwikkeld. Het model moet ingaan op de ongewenste gedragingen en welke (negatieve) gevolgen daarvan uitgaan. Voorbeeld: er wordt zonder bouwvergunning gebouwd (= ongewenste gedraging). Welke negatieve effecten brengt deze gedraging mee? In dit voorbeeld kan worden gedacht aan een verrommeling van de leefomgeving, hetgeen weer leidt tot een aantasting van de leefbaarheid.

Is het model gereed, dan wordt daarop volgend het model gevuld en worden de resultaten daarvan geanalyseerd. Op basis hiervan worden de prioriteiten gesteld.

3.2.2 Prioriteitenstelling

Uit de probleemanalyse komt naar voren welke ongewenste gedragingen en situaties zich voordoen en welke negatieve effecten dit meebrengt. Idealiter worden direct alle problemen aangepakt en opgelost. Dit is echter niet mogelijk, omdat daartoe de capaciteit niet toereikend is en omdat handhaving een langdurig traject is. Gelet hierop moeten keuzes worden gemaakt en moeten prioriteiten worden gesteld.

Het bepalen van de prioriteiten geschiedt door burgemeester en wethouders. Hierbij zal ook aandacht worden geschonken aan de financiële aspecten, die aan handhaving zijn verbonden.

Daarnaast legt prioriteitstelling beleidsmatige accenten op de handhavingstaken, projecten, thema’s, gebieden en dergelijke en vormt het de concrete basis voor het uitvoeringsprogramma.

De leidraad bij het bepalen van de prioriteiten wordt gevormd door het eerder genoemde thema “beschermen wat kwetsbaar is”. Dit thema is belangrijk en aantasting daarvan door niet naleving van de regels moet worden voorkomen en in voorkomend geval worden aangepakt. Door dit thema heen lopen verschillende aspecten, die in de wet- en regelgeving voor de fysieke leefomgeving zijn neergelegd en daarin ook bescherming genieten. Het gaat grosso modo om veiligheid, gezondheid, natuur en milieu en leefomgeving. Bij deze aspecten speelt verder mee dat deze een bepaalde impact hebben. Grote(re) en meervoudige overtredingen hebben immers een grotere uitwerking en aantasting dan kleine overtredingen. Dit neemt echter niet weg dat ook kleine(re) overtredingen aandacht behoeven en ook zullen worden aangepakt. Het gaat dan om de als ‘kleine ergernissen’ te betitelen overtredingen, zoals hondenpoep en het illegaal dumpen van afval.

Daarnaast is het van belang te vermelden dat de gemeenteraad eind 2007 een Strategische Overallvisie 2020 ‘Leven in Leudal’ heeft vastgesteld. Deze Strategische Overallvisie vormt de agenda voor de toekomst van de gemeente Leudal. Dit handhavingsbeleid levert een bijdrage aan de doelstelling van een van de in de Strategische Overallvisie 2020 genoemde centrale thema’s ‘omgeving’, namelijk het beschermen van de ruimtelijke kwaliteit van het (groene) buitengebied en de kernen, met duidelijke keuzes voor nieuwe investeringen.

Uitgaande van al deze aspecten kan al iets concreter worden aangegeven waar de prioriteiten liggen voor handhaving binnen de gemeente Leudal. In relatie met het centrale thema en de Strategische Overallvisie 2020 verdienen de volgende aspecten de nodige aandacht.

• 1.

  veiligheid;

• 2.

  gezondheid;

• 3.

  natuur en milieu;

• 4.

  leefomgeving;

• 5.

  meervoudige overtredingen;

• 6.

  grote overtredingen;

• 7.

  kleine ergernissen.

Als ten aanzien van deze zaken overtredingen zijn geconstateerd, dan zal actie zijn of worden ondernomen om de overtreding te (doen) beëindigen. In de genoemde aspecten is het centrale thema terug te vinden. Voorbeeld: een garagebedrijf dumpt afgewerkte olie achter op zijn perceel en slaat daar oude autobanden, autowrakken en accu’s op. Door het lekken van de olie en het accuzuur in de bodem treedt vervuiling van de bodem op, die een bedreiging vormt voor de veiligheid en gezondheid. Tevens levert dit een aantasting van het milieu in algemene zin op en kan dit een negatieve uitwerking op de natuurwaarden hebben. Het opslaan van de autobanden en de autowrakken houdt een verrommeling van de omgeving en daarmee een aantasting van de leefomgeving in. Daarbij kan deze overtreding als een grote(re) overtreding worden aangemerkt.

De gemeente Leudal reserveert jaarlijks een deel van de beschikbare capaciteit voor de aanpak van kleine ergenissen. Bij kleine ergenissen moet bijvoorbeeld gedacht worden aan hondenpoep. De gemeente zal een systematiek ontwikkelen om te bepalen welke kleine ergenissen aan de orde zijn.

3.3 Jaarlijks handhavingsprogramma

Aan de hand van de probleemanalyse en de prioriteitenstelling zal per jaar een handhavingsprogramma worden opgesteld, waarin in concreet wordt aangegeven wat de te bereiken doelen voor het desbetreffende jaar zijn en welke acties zullen worden ondernomen om die doelen te bereiken. Hierbij wordt rekening gehouden met de doelstellingen en prioriteiten, die in het handhavingsbeleid zijn opgenomen. Het programma wordt door burgemeester en wethouders vastgesteld en ter kennis gebracht aan de gemeenteraad. Verder stemmen burgemeester en wethouders het jaarlijkse programma af met de andere betrokken bestuursorganen en de organen, die belast zijn met strafrechtelijke handhaving.

3.3.1 Voorgenomen activiteiten

De voorgenomen activiteiten zullen in de eerste plaats realistisch moeten zijn in relatie tot de beschikbare uren en beschikbare capaciteit. Hiervoor is benodigd dat inzicht bestaat in de huidige capaciteit (kwantitatief en kwalitatief), die voor handhaving beschikbaar is. Ook moet duidelijk zijn hoeveel uren per actie te verwachten zijn. Zijn de uren en capaciteit niet toereikend om de voorgenomen activiteiten uit te voeren, dan zal een keuze moeten worden gemaakt hetzij voor (tijdelijke of permanente) uitbreiding van de capaciteit, hetzij voor bijstelling van de te ondernemen activiteiten.

De activiteiten zullen worden gedestilleerd uit de preventieve en repressieve handhaving. In hoofdstuk 4 zijn de instrumenten om te komen tot naleving van de regels beschreven. De toe te passen instrumenten zullen op de jaarlijks gestelde doelen worden afgesteld.

Om te komen tot resultaatsoptimalisatie zal een bepaalde aanpak, een zekere strategie worden gekozen. Bij handhaving staat de nalevingsstrategie centraal. Hierin is opgenomen welke activiteiten worden ondernomen om te komen tot naleving van de regels. De nalevingsstrategie kan op zijn beurt worden onderverdeeld in de volgende strategieën:

• A.

  Preventiestrategie;

• B.

  Toezichtstrategie;

• C.

  Sanctiestrategie;

• D.

  Gedoogstrategie.

Doorgaans zal sprake zijn van een combinatie van deze strategieën, opdat het resultaat zo groot als mogelijk zal zijn.

Voor een nadere uiteenzetting van het bovenstaande wordt verwezen naar bijlage 6.1.

3.3.2 Afstemming met bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhavingspartners

Bij de jaarlijks vastgestelde doelen moet ook aandacht worden geschonken aan de afstemming met de andere partners op het gebied van de handhaving. Naast de strafrechtelijke partners (politie en justitie) betreft het ook de bestuursorganen van het Rijk, de provincie en het waterschap.

De samenwerking zal zich vooral manifesteren op het gebied van controle en toezicht. Elk der handhavingspartners heeft zijn eigen bevoegdheden en middelen en daartoe behoren ook toezichthouders. Door controle en toezicht op bepaalde gebieden integraal op te pakken kan de nodige efficiencywinst worden geboekt. Controle en toezicht kunnen in gezamenlijkheid met toezichthouders van andere handhavingsinstanties worden uitgevoerd, waardoor specifieke kennis en kunde van toezichthouders wordt gebundeld en daardoor een compleet beeld van de onderzochte situatie wordt verkregen. Daarnaast is het mogelijk om voor elkaar toezicht uit te oefenen. Een gemeentelijke toezichthouder kan, wanneer hij een illegale situatie op strafrechtelijk gebied constateert, dit doorgeven aan politie en justitie. Om dit zo optimaal te doen, is het van belang te weten waar de prioriteiten liggen, zodat duidelijk is waarop bij controle en toezicht moet worden gelet. Het onderhavige beleid met daaraan gekoppeld het jaarlijkse uitvoeringsprogramma moeten bij de andere partners bekend zijn. Over de uitvoering van het programma moeten dus heldere afspraken worden gemaakt met die partners.

Gelet op de integrale benadering van handhaving zal op structurele basis overleg plaatshebben met de volgende afdelingen en teams:

• -

  Milieu, Bouwen en Wonen;

• -

  Ruimtelijke Ordening en Volkshuisvesting;

• -

  Beheer en Onderhoud;

• -

  Juridische zaken;

• -

  Brandweer;

• -

  Politie;

• -

  Openbaar Ministerie;

• -

  Provincie;

• -

  Waterschap;

Het is van het grootste belang, dat deze partijen wederzijds informatie kunnen uitwisselen. Een goede ICT- infrastructuur is daarbij onmisbaar. Recent is een keuze gemaakt voor een nieuwe ICT applicatie (vergunningen en handhaving). Onder andere alle informatie over handhaving wordt in die applicatie opgeslagen.

3.4 Monitoring

Monitoring is bedoeld om na te gaan of de uitgevoerde acties ook tot het gewenste resultaat leiden in enge zin en in ruime zin. Enge zin heeft betrekking op de specifieke actie zelf. Heeft het opleggen van (bijvoorbeeld) een last onder dwangsom ook tot gevolg dat de strijdigheid wordt beëindigd? De ruime zin legt een relatie met de doelstellingen. Daarbij staat bijvoorbeeld de vraag centraal ‘brengen de handhavingsacties mee dat de leefbaarheid wordt vergroot?’ Om het effect in ruime zin te kunnen beoordelen, moeten eerst de effecten in enge zin worden beoordeeld. Immers, als geen succes wordt geboekt met de handhavingsacties in enge zin, kunnen ook de hogere doelstellingen niet worden gehaald.

Bij monitoring gaat het om het volgen en registreren van de diverse handhavingsacties, die in ruime zin worden ondernomen. Van belang is dat monitoring alleen zin heeft, als de uitkomsten meetbaar zijn. Dit is bij de preventieve handhaving niet mogelijk. De actie bij deze strategie houdt het informeren van burgers, bedrijven en instellingen in, opdat de bewustwording van de geldende regels en normen wordt vergroot en daarmee het naleefgedrag wordt bevorderd. Het meten van bewustwording is echter niet mogelijk. Bij de repressieve handhaving is monitoring wel mogelijk. Hierbij kan worden aangegeven welke actie tot welk resultaat heeft geleid.

De gemeente Leudal zal de handhavingsacties monitoren en schenkt daarbij aandacht aan de hierna volgende zaken.

Methodiek

Om de concrete acties te kunnen volgen, zal een bepaalde methodiek moeten worden opgesteld en gehanteerd. De methodiek zal worden afgestemd op de gekozen strategie. Om de voortgang goed te kunnen volgen moet inzicht worden verkregen in diverse aspecten. In bijlage 6.3 zijn deze per strategie aangegeven.

Bewaking van voortgang en resultaten

Op basis van de monitoring van de hiervoor genoemde aspecten kan de voortgang van iedere aparte handhavingsactie worden gevolgd en wat daarvan de uiteindelijke uitkomst is. Ook de voortgang en de resultaten van de diverse acties krijgen een plaats in de monitoring. Op die manier kan duidelijk worden gemaakt hoe de voortgang loopt en is verlopen, waarbij kennis wordt vergaard over hoe lang een bepaald traject heeft geduurd en of er al dan niet oponthoud is geweest.

Het spreekt voor zich dat ook de resultaten moeten worden bewaakt. Deze zijn immers bepalend voor het beoordelen of de doelstellingen worden gehaald.

De bewaking van de resultaten en de voortgang van de uitvoering van het programma en het bereiken van de doelstellingen geschiedt middels een geautomatiseerd systeem. Hierin worden verder de hiervoor genoemde gegevens geregistreerd en uiteindelijk voor het krijgen van een totaaloverzicht opgenomen in een jaarverslag.

3.5 Periodieke evaluatie en rapportage

Periodiek wordt een rapportage gemaakt van de boven genoemde aspecten, waarbij centraal staat het bereiken van de gestelde doelen, niet alleen voor de desbetreffende periode, maar ook in zijn algemeenheid. Daarin worden ook de voorgenomen activiteiten in relatie tot de prioriteitenstelling opgenomen en de uitvoering van de afspraken met de andere handhavingspartners.

Jaarlijks wordt geëvalueerd of de in het uitvoeringsprogramma opgenomen activiteiten zijn uitgevoerd en in hoeverre deze hebben bijgedragen aan het bereiken van de gestelde doelen.

Jaarverslag

Burgemeester en wethouders brengen op basis van de evaluatie en rapportage een jaarverslag uit, dat zij ter kennis brengen van de gemeenteraad. Het jaarverslag geeft het beeld weer van hoe uitvoering is gegeven aan het handhavingsbeleid en wat de uitkomsten daarvan zijn. Voor zover het verloop niet zo is geweest als van tevoren werd aangenomen, zal een bijstelling aan de een of andere kant moeten worden doorgevoerd. De bijstelling zal alsdan of betrekking hebben op de doelstellingen met daaraan gekoppeld de prioriteitenstelling of op de uitvoering in ruime zin. Onder dit laatste kunnen onder meer worden gevangen de toe te passen strategie, de te hanteren instrumenten en de in te zetten capaciteit.

4.1 Preventieve handhaving

Bij preventieve handhaving gaat het niet om daadwerkelijk handhavend optreden, maar om acties die erop zijn gericht om te komen tot naleving van de regels, waarbij feitelijk handhavend optreden nu juist wordt voorkomen. Manieren om preventief op te treden zijn gelegen in deregulering, handhaafbaarheid van regels en communicatie en voorlichting. Ook het uitoefenen van toezicht kan als een vorm van preventief handhaven worden aangemerkt.

4.1.1 Deregulering

Deregulering houdt het schrappen in van regels. Logischerwijs gaat het daarbij om regels, waarvan de betekenis verloren is gegaan of die conflicteren met andere regels of door het bestuur als niet (meer) zinvol worden aangemerkt.

Het gemeentebestuur c.q. de gemeenteraad kan daarbij alleen regels schrappen of veranderen, voor zover hij het bevoegde orgaan is tot vaststelling van die regels. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om de gemeentelijke verordeningen, zoals de APV en de gemeentelijke bouwverordening.

Het spreekt voor zich dat regels, die geen toegevoegde waarde (meer) hebben, moeten worden aangepast of geschrapt. Hierin ligt ook een relatie met handhaving. Immers, onduidelijke en onzinnige regels leveren alleen maar onduidelijkheid, rechtsonzekerheid en (mogelijk) rechtsongelijkheid op. Handhaving van dergelijke regels zou deze negatieve aspecten alleen maar versterken. Als de overtreding van de regel in kwestie voortvloeit uit onduidelijkheid, ligt de schuld van de overtreding niet bij degene die de regel schendt. Handhaving zou in dat geval leiden tot de genoemde rechtsonzekerheid en (mogelijk) rechtsongelijkheid.

Het is de bedoeling om alleen regels te hebben, die een nut en noodzaak hebben. Alleen deze regels verdienen handhaving. Gelet hierop zullen nut en noodzaak van gemeentelijke regels in de jaarlijks te houden evaluatie (waarop in hoofdstuk 4 nader wordt ingegaan) moeten worden meegenomen. Op die manier kan worden bezien of de eigen regels nog actueel zijn en een toegevoegde waarde hebben of dat zij moeten worden aangepast, dan wel geschrapt. Het in de gaten houden van de eigen regels en de eventuele bijstelling daarvan kunnen worden gezien als intern preventief handhaven.

4.1.2 Handhaafbaarheid van regels

In het verlengde van het voorgaande moeten de geldende regels ook afdwingbaar en handhaafbaar zijn. Wanneer de regels een onduidelijke norm stellen, dan zullen deze moeten worden aangepast. Anders dan bij deregulering hebben de regels hier wel een toegevoegde waarde, maar is de redactie van die regel en de daarbij behorende norm niet eenduidig.

Ook wat de handhaafbaarheid van de regels betreft, geldt dat dit bij de periodieke evaluatie moet worden meegenomen. Daarbij gaat het niet alleen om de eigen gemeentelijke regels, maar ook om regels van andere overheden en bestuursorganen. Hoewel ten aanzien van de regels van anderen niet direct verandering in die regels kan worden gebracht, kan de gemeente wel het bevoegde bestuursorgaan attent maken op die gebrekkige regel en daarmee (indirect) trachten de regel te laten aanpassen. Daarnaast zal geen handhaving van die regel worden aangewend, totdat deze eenduidig en handhaafbaar is. Ook het in ogenschouw nemen van de handhaafbaarheid van de regels is te beschouwen als intern preventief handhaven.

4.1.3 Communicatie en voorlichting

In het streven naar naleving van de regels kan een grote slag worden gewonnen met communicatie en voorlichting. Immers, vaak is onwetendheid en onbekendheid met de regels de oorzaak van niet naleving van die regels. Het is algemeen bekend dat de regeldruk (veelal onder Europese invloed) in de laatste jaren sterk is toegenomen. Het is dan ook niet zo vreemd dat burgers, bedrijven en instellingen niet van alle regels op de hoogte zijn. Daar komt nog bij dat de regels onderhevig zijn aan verandering. Binnen een paar jaar zijn tal van regels veranderd en aangepast. Denk hierbij aan de Woningwet en het Bouwbesluit, het Activiteitenbesluit, de Wet luchtkwaliteit en de Wet op de archeologische monumentenzorg. Naast deze veranderde wetgeving staan onder meer nog de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) op stapel.

Omdat al deze wet- en regelgeving vooral de gemeente treft, en daarmee ook haar ingezetenen, is het van belang dat de gemeente de burgers, bedrijven en instellingen actief informeert en voorlicht over de van toepassing zijnde regels. Door vergroting van de bekendheid met de regels zal overtreding daarvan wegens onbekendheid met die regels worden weggenomen. Een goede communicatie en voorlichting zijn daarvoor onontbeerlijk. Dit instrument is te kwalificeren als externe preventieve handhaving. Om de bekendheid van en met de regels te bewerkstelligen zijn de volgende aspecten daarbij van belang: communicatiedoel, doelgroepen en communicatiemiddelen.

Voor een nadere uiteenzetting van deze aspecten wordt verwezen naar bijlage 6.2.

4.1.4 Toezicht

Bij het uitoefenen van toezicht is in het begin van dat toezicht ook (nog) geen sprake van een overtreding van de regels. Tijdens en aan het einde van het toezicht kan dit veranderen, omdat toezicht is bedoeld om na te gaan of zich strijdigheden voordoen. Door het toezicht kan het niet naleven van de regels aan het licht komen. Daarmee zit toezicht als het ware op de scheidslijn van preventief en repressief handhaven.

Onder het instrument ‘toezicht’ worden hier alle vormen van controles begrepen. Het gaat niet alleen om controles, die naar aanleiding van een vergunning worden uitgevoerd, maar ook om controles waartoe geen (directe) aanleiding bestaat.

Zoals vermeld, is toezicht primair bedoeld om na te gaan of conform de regels wordt gehandeld. Is dat niet het geval, dan zal gebruik worden gemaakt van een van de repressieve handhavingsinstrumenten om de situatie weer in overeenstemming met de regels te brengen. Door het uitoefenen van toezicht toont de gemeente Leudal dat zij actief met handhaving bezig is. Burgers, bedrijven en instellingen nemen dit waar en zullen zich ervan bewust zijn dat ook zij kunnen worden gecontroleerd. Dit besef zal burgers, bedrijven en instellingen ertoe bewegen om hun naleefgedrag te vergroten. Het uitoefenen van toezicht heeft als neveneffect een soort van afschrikwekkende werking en is daardoor ook te zien als een manier van preventief handhaven.

4.2 Repressieve handhaving

Bij repressieve handhaving is sprake van niet naleving van een regel en is een overtreding gaande. De instrumenten zijn dan ook gericht op beëindiging van die overtreding. De instrumenten zijn verder uit te splitsen in bestuursrechtelijke handhaving, privaatrechtelijke handhaving en strafrechtelijke handhaving.

4.2.1 Bestuursrechtelijke handhaving

Zoals de benaming al aangeeft, is deze vorm van handhaving verankerd in het bestuursrecht. In artikel 125 van de Gemeentewet is de bevoegdheid tot het toepassen van bestuursdwang neergelegd. In de Algemene wet bestuursrecht is bepaald dat in plaats van het toepassen van bestuursdwang de mogelijkheid bestaat om een last onder dwangsom op te leggen. Voorts is er de mogelijkheid om een (begunstigende) beschikking in te trekken.

Stappenplan

Voordat echter tot toepassing van de genoemde instrumenten kan worden overgegaan, wordt de overtreder eerst gewaarschuwd. Indien de waarschuwing niet leidt tot een beëindiging van de overtreding moet de overtreder (en/of degene die bij machte is om een einde aan de overtreding te maken) in de gelegenheid worden gesteld zijn zienswijze uit te brengen over de voorgenomen handhaving. Daarmee bestaat bestuursrechtelijke handhaving uit drie stappen, te weten een waarschuwing, een vooraankondiging met de mogelijkheid tot het geven van een zienswijze als tweede stap en oplegging en uitvoering van een bestuursrechtelijke handhavingsbeschikking als derde stap. Uitgangspunt bij het handhavingstraject is dat een eenmaal gestarte procedure ook helemaal wordt doorlopen totdat de overtreding is beëindigd. Op die manier wordt gehandeld om de doelstelling tot naleving te bereiken.

De te zetten stappen zijn uitgewerkt en terug te vinden in bijlage 6.3.

Uitgangspunten bij toepassing van de instrumenten

Voor de uitvoering van zijn handhavingstaak kent een gemeente drie instrumenten:

Dwangsom

Bij het toepassen van een instrument staat voorop dat sprake dient te zijn van het meest geëigende middel. Het opleggen van een last onder dwangsom zal wat dat betreft het meest voorkomende instrument zijn. Deze is op zich het eenvoudigst op te stellen en kent doorgaans een hoge successcore. Uitgangspunt is daarom dat in eerst instantie als bestuursrechtelijk instrument wordt gekozen voor het opleggen van een last onder dwangsom.

Aandachtspunt bij dit instrument is het bepalen van de hoogte van de dwangsom. Die moet in een redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging. In de praktijk komt het erop neer dat, voor zover dat mogelijk is, moet worden bekeken welk (financieel) voordeel de overtreding oplevert. De hoogte van de dwangsom zal dit voordeel uiteraard moeten overstijgen om zodoende de overtreder te bewegen een einde te maken aan die overtreding. Omdat de hoogte van de dwangsom een zekere relatie kent met de aard van de overtreding, kan op voorhand niet worden bepaald wat de hoogte van de dwangsom zal moeten zijn. Gelet op de casuïstiek, moet per geval de hoogte worden bepaald. Dit geldt evenzo voor de duur van de begunstigingstermijn. De overtreder moet immers een redelijke en dus haalbare termijn krijgen om de overtreding op te heffen.

Verder kan voor iedere overtreding een dwangsom worden opgelegd en is het mogelijk om voor alle overtredingen tezamen een dwangsom vast te stellen. Om het effect van de dwangsom zo groot als mogelijk te doen zijn, zal het uitgangspunt worden gehanteerd dat één dwangsom voor het totaal aan overtredingen zal worden opgelegd. Bij het niet geheel voldoen aan de last blijft de volle dwangsom drukken op de nog resterende overtreding(en) en zal een overtreder eerder geneigd zijn om ook de nog bestaande overtredingen te beëindigen. Duidelijk gemaakt moet worden hoe het dwangsombedrag is opgebouwd en bepaald. Als leidraad voor het bepalen van de hoogte van de dwangsom wordt verwezen naar de Leidraad ‘dwangsommen en termijnen’ van het Landelijk informatiepunt milieuwethandhaving (Lim). Komt de overtreding niet voor in de leidraad, dan wordt de factor 1,25 toegepast. Concreet betekent dit dat om te komen tot het bepalen van de hoogte van de dwangsom het berekende financiële voordeel met 25% wordt verhoogd.

Bestuursdwang

Het toepassen van bestuursdwang is het zwaarste middel dat in het bestuursrecht ter beschikking staat. De overheid maakt namelijk inbreuk op het eigendomsrecht en aanverwante rechten om op die manier een einde te maken aan een strijdige situatie. Daarom zal het middel van bestuursdwang alleen worden toegepast in situaties, die daarom vragen. In zijn algemeenheid kan hierover worden opgemerkt dat het dan gaat om situaties, waarbij de veiligheid en gezondheid in het geding zijn en bij grove en grootschalige overtredingen. Ook zijn er situaties, waarbij (nagenoeg) direct ingrijpen is geboden. Ook dan zal bestuursdwang worden toegepast. In dat geval zal de daadwerkelijke actie vrijwel direct moeten worden uitgevoerd en kan deze niet vooraf in de vorm van een beschikking worden gegoten. Het is echter vanzelfsprekend dat zo snel als mogelijk na het toepassen van bestuursdwang alsnog een bestuursdwangbeschikking moet worden genomen.

Het is verder mogelijk om de kosten van de uitvoering van bestuursdwang op de overtreder te verhalen. Uitgangspunt is dat het verhalen van de kosten in de regel zal worden toegepast. Evenals bij het opleggen van een last onder dwangsom geldt ook hier dat per geval een nadere afweging moet worden gemaakt.

Intrekking begunstigende beschikking

Hiervan kan alleen sprake zijn als een begunstigende beschikking is verleend en deze een relatie heeft met de overtreding(en). Gebruikmaking van dit instrument zal in de regel niet vaak geschieden. Het intrekken van een begunstigende beschikking maakt geen einde aan de strijdigheid, maar vergroot deze zelfs. Andere zaken, die onder de werkingssfeer van de beschikking vallen en die legitiem zijn, verliezen door de intrekking de legitimiteit. Doordat dit instrument de strijdigheid niet oplost, zal hiermee prudent moeten worden omgegaan. Resultante van de intrekking is ook dat vervolgens moet worden bezien welk instrument (bestuursdwang of dwangsom) zal worden toegepast om de strijdigheid op te heffen.

4.2.2 Strafrechtelijke handhaving

Voor zover een overtreding van een regel als strafbaar feit is aangemerkt, is het eveneens mogelijk om strafrechtelijk te handhaven. Deze bevoegdheid komt toe aan het Openbaar Ministerie (OM) en kan dus niet door de gemeentelijke overheid worden aangewend.

Buitengewone opsporingsambtenaar

Naast de algemene opsporingsambtenaren (veelal politieagenten) bestaan ook buitengewone opsporingsambtenaren (BOA’s). Zij hebben een beperktere opsporingsbevoegdheid dan de algemene opsporingsambtenaren. De BOA’s zijn alleen bevoegd tot opsporing van strafbare feiten waarvoor ze zijn aangewezen. Daarbij kan enkel gebruik worden gemaakt van de bevoegdheden, die ingevolge de Wet op de Economische Delicten (WED) zijn toegewezen. Als BOA worden vaak aangewezen toezichthouders van het Rijk, de provincie en van de gemeente. Een gemeentelijke toezichthouder, die eveneens de status van BOA heeft, kent dus ook bevoegdheden tot opsporing van strafrechtelijke overtredingen. Een BOA, die ook gemeentelijk toezichthouder is, is vanwege zijn uitgebreide(re) bevoegdheden meer inzetbaar.

Samenloop/ flankerend beleid

Bij samenloop en flankerend beleid gaat het om het naast elkaar bestaan van bestuursrechtelijke handhaving en strafrechtelijke handhaving. Beide vormen van handhaving zijn naast elkaar en ook ten aanzien van eenzelfde overtreding mogelijk. Dit heeft te maken met de aard van de twee vormen van handhaving. Bestuursrechtelijke handhaving is reparatoir van aard; het is (primair) gericht op herstel van de situatie, zodat deze in overeenstemming is met de geldende regels. Strafrechtelijke handhaving kent een punitief karakter; dit is gericht op het toevoegen van leed. Het gaat als het ware om het afstraffen van gedrag dat in strijd is met de regels.

Uitgangspunt is om overtredingen van regels, die ook strafbaar zijn gesteld, in ieder geval aan het OM te melden. Met het OM worden provinciebreed goede afspraken gemaakt over:

Welke informatie het OM van de gemeente wenst te ontvangen en

Wanneer (in welke gevallen) het OM tot vervolging zal over gaan.

De gemeente Leudal zal zich aan deze provinciebreed te maken afspraken conformeren.

4.2.3 Privaatrechtelijke handhaving

De gemeentelijke overheid treedt ook vaker op als privaatrechtelijke partner. Zo is de gemeente eigenaar van diverse gronden, die worden verkocht of verpacht. Ook anderszins gaat de gemeente verschillende overeenkomsten aan. Als privaatrechtelijke partij kan ook de gemeente gebruik maken van privaatrechtelijke mogelijkheden en langs die weg handhavend optreden. Te denken valt aan het opnemen van een boetebeding in een pachtovereenkomst, waarin is opgenomen dat het niet is toegestaan de gepachte grond te gebruiken op een wijze die zich niet verdraagt met het bestemmingsplan. Gebruikmaking van een dergelijk beding om het gebruik dat strijdig is met het bestemmingsplan te beëindigen, zal echter gelet op de twee-wegen-leer niet zijn toegestaan. De Windmill-doctrine vormt de maatstaf om te bepalen of het privaatrecht mag worden aangesproken om een voor de gemeente ongewenste c.q. strijdige situatie te beëindigen. Deze doctrine houdt in dat geen gebruik mag worden gemaakt van het privaatrecht wanneer hetzelfde resultaat kan worden bereikt via de bestuursrechtelijke (handhavings)weg. In een dergelijke situatie zou de publiekrechtelijke regeling op onaanvaardbare wijze worden doorkruist.

Omdat privaatrechtelijk handhaven niet snel kan worden gebruikt, geldt het uitgangspunt dat primair wordt ingezet op bestuursrechtelijk handhaven.

4.2.4 Gedogen

Gedogen houdt eenvoudigweg in dat niet wordt opgetreden tegen een situatie, die strijdig is met de geldende regels. Gelet op de beginselplicht tot handhaving en de serieuze aanpak van de gemeente Leudal van handhaving zal gedogen zich slechts in uitzonderlijke situaties (kunnen) voordoen. Uit de jurisprudentie volgt dat stilzwijgend gedogen niet is toegestaan en dat gedogen (na afweging van de betrokken belangen) alleen tijdelijk is toegestaan in overmachts- en overgangssituaties.

Uitgaande van deze voorwaarden zal gedogen slechts sporadisch voorkomen. Als wordt gedoogd, gebeurt dit expliciet middels een beschikking. Aan het gedogen worden voorwaarden verbonden om de strijdige situatie zo kort als mogelijk te laten duren en om de afwijking van de regels tot een minimum te beperken.

5.1 Scheiding vergunningverlening en handhaving

De eis van een functiescheiding tussen vergunningverlening en handhaving draagt bij aan de objectiviteit van de handhaving. Op deze manier hoeft niet eenzelfde persoon, die een rol bij het verlenen van een bepaalde vergunning heeft gespeeld, nogmaals een oordeel te geven over de eventuele niet naleving van (een deel van) die vergunning.

Daarnaast zijn vergunningverlening en handhaving aparte gebieden, die elk specifieke eisen stellen aan de kwaliteiten van de personen die zich hiermee bezig houden.

Daarbij is de genoemde functiescheiding bij handhaving van de regelgeving bij inrichtingen verplicht.

De gemeente Leudal heeft ervoor gekozen de taakvelden vergunningverlening en handhaving bestuurlijk en organisatorisch te scheiden.

5.2 Mandaatregeling

Handhavingsbevoegdheden komen toe aan bestuursorganen, zoals het college. De toezichthouders zijn echter de mensen, die ‘in het veld’ zijn en aldaar overtredingen kunnen tegenkomen. Soms is direct handelen geboden. De toezichthouders moeten dan over de benodigde bevoegdheden beschikken. Via mandatering van bepaalde bevoegdheden van het bestuursorgaan aan de toezichthouders kan dat worden bewerkstelligd. Zo is eerder al vermeld dat het mogelijk is om illegale bouwwerkzaamheden te (doen) stilleggen. De bevoegdheid daartoe moet bij de desbetreffende toezichthouders zijn ondergebracht, zodat zij direct actie kunnen ondernemen wanneer dat nodig is.

De gemeente Leudal neemt in haar mandaatregeling op dat met het oog op een zo adequaat mogelijke handhaving bepaalde bevoegdheden aan haar toezichthouders worden toebedeeld.

5.3 Protocollen

Protocollen bevatten een gedetailleerde beschrijving van hoe in een situatie moet worden geageerd. Zij vormen als het ware het “spoorboekje” voor het handelen. Vanuit een oogpunt van uniformiteit en transparantie van handhaving zullen voor verschillende zaken protocollen worden opgesteld. Deze hebben betrekking op:

• -

  toezicht;

• -

  rapportage;

• -

  sanctionering;

• -

  gedogen;

• -

  overtreding door eigen orgaan of andere bestuursorganen.

5.4 Vastleggen van werkprocessen en procedures

Op één niveau boven dat van de protocollen treffen we de beschrijving aan van de werkprocessen. Voor de inrichting van het werkproces is het volgende nodig:

• procesbeschrijvingen

• taakomschrijving en taakverdeling

• juridische randvoorwaarden:

• -

  mandaat en delegatie

• -

  aanwijzing toezichthouders

• bereikbaarheid en beschikbaarheid.

Procesbeschrijvingen

Het vastleggen van het werkproces kent veel voordelen, waaronder een eenduidige werkwijze. Het is daarom ook één van de kwaliteitscriteria uit het ontwerp-Bor. Vragen, waarop in de procesbeschrijvingen een antwoord wordt gegeven, zijn onder meer: ‘Welke toezichtmomenten zijn er?’ ‘Met welke intensiteit voert men het toezicht uit?’ en ‘Wie doet dat?’.

Taakomschrijving en taakverdeling

Het is van belang om in een werkomschrijving de inhoudelijke taken per functie concreet vast te leggen. Daarmee kan geen misverstand bestaan en ontstaan over wie doet wat en tot hoever gaan ieders verantwoordelijkheid en bevoegdheden.

5.5 Meersporenbeleid

Eerder zijn de diverse strategieën en instrumenten beschreven. Daarbij is al aangegeven dat handhaving zich niet beperkt tot de ‘traditionele’ handhaving, maar dat handhaving in brede zin wordt opgepakt. Naast bestuursrechtelijke, repressieve handhaving zijn de preventieve en strafrechtelijke handhaving genoemd. Verder bestaat nog de mogelijkheid van privaatrechtelijk handhaven.

Met deze mogelijkheden wordt handhaven via meerdere sporen opgepakt. Eerder is al genoemd dat de mogelijkheid bestaat om ten aanzien van een en dezelfde (illegale) situatie zowel bestuursrechtelijk als strafrechtelijk op te treden. Handhaving begint altijd met controle, toezicht en inspectie, die door daartoe toegeruste mensen wordt uitgeoefend. Het meest efficiënt is het om de toezichthouders met zo veel mogelijk bevoegdheden uit te rusten. Vanuit de gedachte van integraal handhaven en het meersporenbeleid zijn vier toezichthouders tevens als BOA aangewezen.

5.6 Bereikbaarheids- en beschikbaarheidsregeling

In sommige gevallen is het uitermate belangrijk dat snel wordt gehandeld en opgetreden. Wanneer iemand constateert dat een situatie vraagt om directe actie, moet deze persoon ook bij de gemeente terecht kunnen om dit te melden.

Omdat met het melden de nood nog niet is weggenomen, zal verder iemand van de gemeente beschikbaar moeten zijn om de benodigde acties te kunnen ondernemen.

De gemeente Leudal dient nog zorg te dragen voor een bereikbaarheidsregeling en een beschikbaarheidsregeling, beiden 24 uur per dag en 7 dagen per week, om adequaat te kunnen handelen wanneer dat nodig is.

5.7 Roulatiesysteem

De gemeente Leudal voorziet in een roulatiesysteem voor de medewerkers, die belast zijn met handhaving. Op die manier neemt de kennis van de medewerkers toe en worden zij multi-inzetbaar. Verder draagt het roulatiesysteem bij aan de objectiviteit van handhaving doordat medewerkers niet steeds met dezelfde externe partijen van doen hebben en het risico bestaat op een te nauwe relatie met die externe partijen. In het roulatiesysteem wordt aangeven voor welke medewerkers dit geldt en binnen welke termijn de roulatie zal plaatshebben.

5.8 Afspraken met handhavingspartners

Omdat de integrale handhaving zich uitstrekt tot andere bestuursorganen en strafrechtelijke instanties moeten goede afspraken met deze handhavingspartners worden gemaakt. Daarbij moet onder andere aandacht worden besteed aan de prioriteiten en doelstellingen, die ieder van de partners heeft, aan (gezamenlijk) toezicht, periodiek overleg, en de in te zetten instrumenten.

De gemeente Leudal zal met de provincie Limburg, het waterschap en het OM afspraken maken, opdat de handhaving een zo optimaal resultaat (zijnde naleving van de regels) zal hebben.

5.9 Borging capaciteit en middelen

Om de gestelde prioriteiten en doelen te kunnen volmaken, moet worden beschikt over de benodigde capaciteit en middelen. De gemeente Leudal stemt de capaciteit en middelen af op de doelen en prioriteiten en borgt de capaciteit en de middelen zichtbaar in de begroting.

Bijlage 6.1

A.Preventiestrategie

De preventiestrategie richt zich op de vergroting van bewustwording bij burgers, bedrijven en instellingen dat bepaalde regels gelden en dat de gemeente Leudal ook erop toeziet dat die regels worden nageleefd. Het doel is om de naleving van wet- en regelgeving te vergroten, zonder dat hieraan repressieve middelen te pas komen. Gevolg van deze stimulering tot naleving is dat minder toezicht en repressieve handhaving hoeft plaats te hebben, omdat het aantal overtredingen geringer is.

Vanuit de gedachte dat voorkomen beter is dan genezen wordt de preventiestrategie een belangrijke rol toebedeeld.

Binnen de preventiestrategie is een aantal onderwerpen opgenomen:

• -

  Communicatie in brede zin om de bekendheid van wet- en regelgeving te vergroten en om de subjectieve beleving van een potentiële overtreder te beïnvloeden, waar het bijvoorbeeld betreft de perceptie met betrekking tot de kans om betrapt te worden, de kans dat daadwerkelijk een sanctie wordt opgelegd en de ernst van de sanctie.

• -

  Drempelverlaging om burgers, bedrijven en instellingen eerder overtredingen te laten melden (b.v. bereikbaarheid).

• -

  Toetsen van regels, voorschriften en beleid op duidelijkheid en op handhaafbaarheid.

B.Toezichtstrategie

Onder controle en toezicht wordt verstaan het nagaan of en in hoeverre wettelijke regels worden nageleefd. Dit vormt tevens het doel van inspectie en toezicht. Door actief erop uit te trekken toont de gemeente Leudal aan dat zij ook uitvoering aan haar beleid geeft en is verder voor iedereen letterlijk en figuurlijk zichtbaar dat de gemeente ook controleert. Gevolg hiervan zal zijn dat een bepaalde ´afschrikwekkende´ werking uitgaat van controle en toezicht en dat daardoor het naleefgedrag (preventief) wordt vergroot.

In de toezichtstrategie wordt neergelegd hoe controle en toezicht worden uitgeoefend. Daarbij wordt aangegeven hoe de capaciteit en middelen worden ingezet om een zo groot mogelijk resultaat te behalen.

De toezichtstrategie die voor de verschillende handhavingstaken in het handhavingsprogramma (en protocollen) wordt uitgeschreven, wordt in sterke mate bepaald door de prioriteitenstelling. De gegeven prioriteit bepaalt wanneer, hoe vaak (inspectiefrequentie) wordt geïnspecteerd, op welke (vastgestelde) handhavingsthema’s en met welke diepgang dat gebeurt.

Hieronder staan de basisuitgangspunten.

Cluster 1: Vergunninggericht werken

Zoals de benaming al aangeeft, staat bij vergunninggericht werken een bepaalde vergunning centraal. Van hieruit worden controle en toezicht uitgeoefend en volgen eventuele handhavingsacties. Daarbij wordt rekening gehouden met de regels en normen, die aan de desbetreffende vergunning zijn verbonden.

De prioriteitenstelling bepaalt in welke fasen van de uitvoering (inspectiefrequentie) wordt geïnspecteerd, op welke thema’s en met welke diepgang.

Cluster 2: Objectgericht werken

Bij objectgericht werken wordt gehandeld vanuit bepaalde objecten. De objecten vormen het vertrekpunt en alle van toepassing zijnde regels worden op naleving gecontroleerd.

De prioriteitenstelling bepaalt hoe frequent een object wordt gecontroleerd en met welke diepgang.

Cluster 3: Gebiedsgericht werken

Gebiedsgericht werken gaat voor toezicht en controle uit van een bepaald gebied, alwaar wordt toegezien op de naleving van de voor dat gebied van toepassing zijnde regels en normen.

De prioriteitenstelling bepaalt hoe vaak en op welke thema’s een gebied wordt gecontroleerd.

Toezicht kan zowel aangekondigd als onaangekondigd worden uitgeoefend. Door het verrassingselement van een niet aangekondigde controle wordt een vollediger beeld verkregen.

C.Sanctiestrategie

Bij de sanctiestrategie staan de bestuursrechtelijke en strafrechtelijke (repressieve) handhaving centraal. Hierbij wordt aangegeven hoe en wanneer de diverse instrumenten worden ingezet, gelet op de zwaarte van de overtreding en de termijn waarbinnen een einde aan de overtreding moet zijn gemaakt. De aanpak op zowel het gebied van het bestuursrecht alsook het strafrecht wordt aangeduid als het tweesporenbeleid. Via twee sporen wordt handhaving opgepakt.

Uitgangspunt is dat bij constatering van een overtreding in eerste instantie de overtreder van de constatering schriftelijk in kennis wordt gesteld met daarbij de eis om een einde aan die overtreding te maken. Een afschrift van deze brief, waarin de constatering van de overtreding is opgenomen, wordt aan het OM toegestuurd, zodat ook het OM op de hoogte is van de overtreding. Uiteraard geschiedt dit alleen, voor zover de overtreding ook als een strafbaar feit is aan te merken. Door het OM in kennis te stellen, is de eerste aanzet gegeven voor een goede samenwerking op het gebied van handhaving. Met het OM zullen verder goede afspraken worden gemaakt over de inzet van het OM. Het OM zal immers niet tegen iedere bestuursrechtelijke overtreding, die tevens een strafrechtelijke overtreding inhoudt, actie ondernemen.

Bestuursrechtelijke handhaving

Bestuursrechtelijk wordt de overtreder in beginsel één keer schriftelijk gewaarschuwd om binnen een bepaalde termijn de overtreding ongedaan te maken. Blijkt bij een nieuwe controle dat de overtreding voortduurt, dan zullen burgemeester en wethouders in de regel een bestuursrechtelijke maatregel voorbereiden (vooraankondiging). De voorbereiding wordt wederom schriftelijk ter kennis van de overtreder gebracht, waarbij nogmaals wordt geattendeerd op de strijdige situatie en wordt geëist dat deze binnen een bepaalde termijn zal zijn beëindigd. Tevens wordt de overtreder in de gelegenheid gesteld een zienswijze over het gebeuren uit te brengen.

Leidt deze vooraankondiging niet tot beëindiging van de overtreding, dan zullen burgemeester en wethouders gebruik maken van één van de bestuursrechtelijke handhavingsinstrumenten. Zoals in hoofdstuk 3 is vermeld, bestaan de toe te passen instrumenten uit het opleggen van een last onder dwangsom, het toepassen van bestuursdwang en het intrekken van een begunstigende beschikking. Bij illegale bouwactiviteiten is als tussenmaatregel ook het stilleggen van de bouwwerkzaamheden een mogelijkheid.

Het toe te passen instrument moet passen bij de aard en ernst van de overtreding. Wanneer overtredingen voortduren en zich herhalen, zal de handhavingsactie strenger zijn. Het is bijvoorbeeld mogelijk dat ten aanzien van een bepaalde overtreding een last onder dwangsom is opgelegd. De overtreder is echter niet overgegaan tot beëindiging van de strijdigheid en laat deze voortduren. In dat geval is het mogelijk om een nieuwe last onder dwangsom op te leggen, waarbij de hoogte van de te verbeuren dwangsommen groter zal zijn. Ook is het in een gegeven situatie mogelijk om als vervolgactie bestuursdwang toe te passen.

Verder kan het in sommige precaire en spoedeisende situaties geboden zijn om direct handhavend op te treden. Doorgaans betreft het situaties, waarbij de volksgezondheid of veiligheid ernstig in het geding zijn of onomkeerbare effecten dreigen.

Afhankelijk van de hiervoor geschetste mogelijke situaties kan ook het aantal uit te voeren controles variëren.

Strafrechtelijke handhaving

Afhankelijk van de omstandigheden waarin de overtreding is gepleegd en de (mogelijke) gevolgen daarvan, wordt onderscheid gemaakt tussen gekwalificeerde en overige overtredingen.

Strafrechtelijk wordt bij een gekwalificeerde overtreding altijd proces-verbaal opgemaakt. Dit proces-verbaal wordt gestuurd naar het OM, waarna het OM een beslissing neemt over de wijze van afdoening.

Uitgangspunt bij overige overtredingen is dat het OM na de eerste controle, uitsluitend op verzoek van burgemeester en wethouders, optreedt door middel van het versturen van een zogenaamde flankerende brief. Zoals in deze brief is aangekondigd, wordt bij hernieuwde constatering van de overtreding proces-verbaal opgemaakt, waarna het OM beslist over de wijze van afdoening.

Overtredingen door andere overheden of eigen organisatie en informatie-uitwisseling

Overtredingen door de eigen organisatie en andere overheden worden in wezen op dezelfde wijze afgedaan als overtredingen van burgers en bedrijven. Omwille van een goede democratische controle wordt evenwel extra transparant gehandeld. Voorts is voor een adequate en samenhangende strafrechtelijke en bestuursrechtelijke aanpak van overtredingen vastgelegd, dat relevante informatie tijdig wordt uitgewisseld tussen de diverse handhavingspartners.

D.Gedoogstrategie

In de gedoogstrategie wordt toegelicht welke situaties in principe in aanmerking komen voor het afzien van bestuursrechtelijk handhaven en welke voorwaarden daaraan worden verbonden. Gedogen betekent namelijk dat niet wordt opgetreden tegen een illegale situatie. Daarnaast wordt ingegaan op de voorbereiding, bekendmaking en handhaving van gedoogvoorwaarden.

Potentiële gedoogsituaties

Bestuursrechtelijke handhaving is een bevoegdheid en geen algemene plicht. Niettemin volgt uit de jurisprudentie dat sprake is van een beginselplicht tot handhaving. Dit laatste geldt te meer wanneer één of meer belanghebbenden (bijvoorbeeld omwonenden) om handhaving hebben verzocht.

Uitsluitend indien sprake is van bijzondere omstandigheden en het zorgvuldig afwegen van de betrokken belangen (bijvoorbeeld het door de overtreden rechtsregel beschermde belang, de belangen van derden en de belangen van de overtreder) daartoe aanleiding geven, kan het gerechtvaardigd of zelfs noodzakelijk zijn dat van bestuursrechtelijk handhavend optreden wordt afgezien. Deze stelregel vloeit voort uit de jurisprudentie aangaande handhaven en gedogen.

Onverminderd het vereiste van een zorgvuldige belangenafweging bij iedere overtreding, komen in principe de volgende situaties voor het afzien van bestuursrechtelijk handhavend optreden in aanmerking.

• 1.

  Overmachtsituaties.

  Het gaat hierbij om onvoorziene situaties (bijvoorbeeld calamiteiten), die niet voor legalisatie in aanmerking komen, maar waarbij de overtreder geen enkel verwijt kan worden gemaakt. De belangenafweging kan in die situaties ertoe nopen dat de overtreding tijdelijk wordt gedoogd.

• 2.

  Situaties waarin handhavend optreden onevenredig is.

  Kenmerk van deze situaties is dat geen sprake is van overmacht of van zicht op legalisatie van de overtreding op afzienbare termijn, maar wel van één of meer zodanig bijzondere omstandigheden, dat de belangenafweging aanleiding geeft om af te zien van bestuursrechtelijk handhavend optreden. Het gaat om situaties, waarin handhavend optreden (na afweging van de betrokken belangen) onevenredig moet worden geacht en wegens die grond achterwege dient te blijven.

• 3.

  Situaties waarin sprake is van concreet zicht op legalisatie.

  Concreet zicht op legalisatie van de overtreding is de voornaamste bijzondere omstandigheid die leidt tot het afzien van handhavend optreden. Is daarvan sprake, dan is het belang om handhavend op te treden relatief gering en wordt het toepassen van een bestuursrechtelijke maatregel veelal onrechtmatig geacht. Reden waarom in deze situaties in de regel geen daadwerkelijk gebruik kan worden gemaakt van de handhavingsbevoegdheid.

Gedoogvormen en – voorwaarden

Gedogen kan uitsluitend actief, dus op basis van een expliciet (schriftelijk) besluit. Stilzwijgend gedogen is niet toegestaan. Het beleid voorziet voor situaties waarin wegens overmacht of onevenredigheid wordt gedoogd in een gedoogbeschikking. Daarnaast wordt voor situaties waarin sprake is van concreet zicht op legalisatie de term “opschortingsbesluit” gehanteerd.

Een gedoogbeschikking wordt in principe verleend voor een zo kort mogelijke, concrete termijn. Slechts in uitzonderingsgevallen kan deze worden verleend voor onbepaalde duur (bij geringe inbreuk) of is een persoonsgebonden gedoogbeschikking mogelijk. Voor wat betreft de geldigheidsduur van een opschortingsbesluit wordt aangesloten bij het moment waarop de overtreding c.q. het concrete zicht op legalisatie eindigt. Overigens staat bij het afzien van handhaven het door de overtreden rechtsregel beschermde belang (de beleidsdoelstelling) centraal. Er dienen zodanig strikte voorwaarden te worden gesteld dat dit belang genoegzaam is gewaarborgd en materieel gezien geen verslechtering optreedt ten opzichte van een legale situatie (past bij de belangenafweging en wordt marginaal getoetst).

Korte voorbereidingsprocedure en bekendmaking van besluiten.

Om zo snel mogelijk te komen tot een actieve – transparante – situatie, wordt ingezet op een zo kort mogelijke voorbereidingsprocedure. Voor wat betreft gedoogbeschikkingen wordt uitgegaan van een zienswijzengelegenheid. Voor opschortingsbesluiten zal daartoe veelal geen aanleiding bestaan. Voor beide soorten besluiten geldt dat deze - transparant – bekend worden gemaakt via onder meer de gemeentelijke website. Dit onder vermelding van alle rechtsbeschermingmogelijkheden (ook vermelding voorlopige voorziening).

Opmaken proces-verbaal en inzet OM bij verwijtbaar gedrag.

De noodzakelijke belangenafweging en de jurisprudentie omtrent “concreet zicht op legalisatie”, kan ertoe leiden dat soms moet worden afgezien van handhavend optreden tegen overtreders, hoewel sprake is van verwijtbaar gedrag. Om met name nalatig (aanvraag)gedrag te bestrijden dient in die gevallen, overeenkomstig de sanctiestrategie, proces-verbaal te worden opgemaakt en de overtreding strafrechtelijk te worden afgedaan. Aldus treedt de overheid als geheel op en levert daarmee een bijdrage aan het terugdringen van het aantal gedoogsituaties.

Bijlage 6.2

A. Communicatiedoel

Het beoogde doel, dat via communicatie en voorlichting in de eerste plaats moet worden bereikt, is het creëren van bewustwording bij burgers, bedrijven en instellingen. Zij moeten zich (meer) ervan bewust zijn dat bepaalde regels en daaraan gekoppeld bepaalde normen gelden en wat deze inhouden. Daarmee wordt ook de nodige duidelijkheid over de regels c.a. geboden. Verder moet ook het besef bestaan dat de gemeente bij niet naleving van die regels een actief handhavingsbeleid erop nahoudt en welke gevolgen dit voor de overtreder met zich kan brengen.

Verder is het een doel om drempelverlaging te bereiken, in de zin dat burgers, bedrijven en instellingen weten dat de gemeente Leudal voor hen bereikbaar is. Het besef dat de gemeente een dienstverlenende organisatie is en dat zij ook qua informatieverschaffing op het gebied van de geldende regels open staat, moet worden vergroot.

B. Doelgroepen

In de eerste plaats is het van belang om wegens de hiervoor genoemde redenen de burgers, bedrijven en instellingen via communicatie en voorlichting te bereiken.

In de tweede plaats kunnen ook de externe partners op het gebied van handhaving, zoals de provincie, het waterschap, het ministerie van VROM en politie en justitie, via communicatie en voorlichting op de hoogte worden gebracht van de manier waarop de gemeente Leudal zich bezig houdt met handhaving.

In de derde plaats dienen communicatie en voorlichting de interne organisatie. Ook collega’s vernemen hoe handhaving in de eigen organisatie is ingebed en bij wie zij terecht kunnen voor informatie dienaangaande.

C. Communicatiemiddelen

De gemeente Leudal beschikt over een aantal communicatiemiddelen, dat voor diverse informatieoverbrenging wordt gebruikt. De communicatiemiddelen kunnen uiteraard ook voor het verschaffen van informatie op het gebied van handhaving worden aangewend. Deze middelen zijn de gemeentelijke website, het lokale huis-aan-huis blad ‘De Streekbode’, het informeren via brieven en folders en het houden van een informatieavond.

Om het nieuwe handhavingsbeleid zo effectief als mogelijk onder de aandacht te brengen wordt daarvan aankondiging gedaan via de website en door een publicatie in het lokale weekblad. Voor inwerkingtreding van het handhavingsbeleid schrijft de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor dat dit wordt gepubliceerd.

Naast het handhavingsbeleid is het in het kader van de bewustwording van de geldende regels ook van belang om informatie over die regels te verstrekken en daarbij aan te geven waar en bij wie nadere informatie te verkrijgen is. Bewonersbrieven en infoavonden lenen zich het beste voor kennisgevingen van concrete, grote handhavingsacties in de directe omgeving (de buurt).

Jaarlijks worden activiteiten op het terrein van communicatie in het handhavingsprogramma opgenomen.

Bijlage 6.3

Voor de toezichtstrategie houdt dit in dat bij de monitoring de volgende aspecten worden bijgehouden:

• -

  Hoeveel controles zijn uitgevoerd?

• -

  Hoeveel uren zijn aan toezicht besteed?

• -

  Op welke wijze heeft toezicht plaatsgehad?

• -

  Wie heeft het toezicht uitgeoefend?

• -

  Hoeveel en welke overtredingen zijn geconstateerd?

• -

  Hoeveel strijdigheden zijn beëindigd?

Ook de monitoring van de sanctiestrategie kent een aantal meetpunten, te weten de volgende:

• -

  Welk bestuursrechtelijk en strafrechtelijk instrument is gebruikt ten behoeve van de beëindiging van de overtreding?

• -

  Hebben de toegepaste instrumenten ertoe geleid dat de overtreding is beëindigd?

• -

  Hoeveel uren zijn aan het handhavingstraject gespendeerd?

Bij de gedoogstrategie wordt bijgehouden:

• -

  Welke overtredingen zijn gedoogd?

• -

  Hoeveel overtredingen zijn gedoogd?

• -

  Hoe lang zijn deze gedoogd?

• -

  Is de overtreding beëindigd?

Bijlage 6.4

Stap1: (Controle en) Waarschuwing

Handhaving (repressief) is eerst geboden wanneer sprake is van een overtreding van een of meerdere regels. Dat sprake is van een overtreding zal moeten worden geconstateerd. Daarbij moet een rapport worden opgesteld, waarin duidelijk is omschreven wat de feitelijke situatie is en op welke wijze deze strijdig is met de van toepassing zijnde regel(s). Foto’s zijn hierbij onmisbaar. Naar aanleiding van de geconstateerde overtreding zal de overtreder hierop (moeten) worden aangesproken en moet hij via een brief in de gelegenheid worden gesteld om binnen een bepaalde termijn een einde te maken aan de overtreding.

Stap 2: Vooraankondiging

Leidt dit niet tot beëindiging van de overtreding, dan zal de overtreder een tweede brief krijgen waarin het toepassen van bestuursrechtelijke handhaving wordt aangekondigd en waarbij de mogelijkheid wordt geboden een zienswijze op het gebeuren te geven.

Stap 3: Oplegging en uitvoering van bestuursrechtelijke handhavingsbeschikking

Als de eerste stap niet het gewenste effect sorteert, zal een bestuursrechtelijke handhavingsbeschikking moeten worden genomen. Daarbij kan worden gekozen uit het opleggen van een last onder dwangsom, het toepassen van bestuursdwang en het intrekken van een begunstigende beschikking. Bij dit laatste instrument geldt natuurlijk wel dat eerst een begunstigende beschikking moet zijn verleend. Ook bij het nemen van de handhavingsbeschikkingen moet een begunstigingstermijn worden geboden, waarbinnen de overtreding ongedaan kan worden gemaakt zonder dat het tot daadwerkelijk ten uitvoer brengen van de handhavingsbeschikking komt. Als de overtreding niet binnen de begunstigingstermijn is weggenomen, moet vervolgens de corrigerende actie van het desbetreffende besluit worden uitgevoerd. Dit kan alsdan inhouden het innen van verbeurde dwangsommen, het feitelijk ongedaan (laten) maken van de strijdigheid en het daadwerkelijk intrekken van de begunstigende beschikking, waarbij dit laatste nog geen einde maakt aan de overtreding. Uitgaande van het feit dat in beginsel handhavend wordt opgetreden, zal in deze situatie een vervolg worden gegeven in de vorm van het opleggen van een last onder dwangsom, dan wel door toepassing van bestuursdwang.