Verordening langdurigheidstoeslag Lochem 2012

Toelichting verordening langdurigheidstoeslag Lochem 2012

Algemeen

Met ingang van 1 januari 2009 is de regeling over de langdurigheidstoeslag herzien. Daarvoor is de WWB gewijzigd. Deze wijziging is ingegeven door regeringsbeleid om de regeling te decentraliseren en dereguleren. In aanloop naar deze wijziging is vastgesteld dat de bestaande langdurigheidstoeslag aanleiding gaf tot veel uitvoeringsproblemen en gerechtelijke procedures. Bovendien was het binnen de bestaande regeling niet mogelijk om aan werkenden met een laag inkomen de langdurigheidstoeslag te verstrekken. Dit heeft er toe geleid dat gemeenten beleidsvrijheid is toegekend om zelf te bepalen bij welk inkomen recht op langdurigheidstoeslag ontstaat, wat daarvoor de referteperiode is en hoe hoog de toeslag zal zijn. Om die reden zijn daarvoor, conform artikel 8 WWB, bij verordening regels gesteld.

Als gevolg van de Wet afschaffing huishoudinkomenstoets moet de verordening langdurigheidstoeslag 2012 gewijzigd worden. Deze wijziging betreft het vervangen van begrippen gezin en gezinsnorm, alsmede verwijzingen hiernaar, door de begrippen gehuwden en gehuwdennorm.

De langdurigheidstoeslag bestaat sinds 2004 als uitwerking van de wens om het inkomen aan te vullen van personen die langdurig van een laag inkomen afhankelijk zijn. Beschikte men vijf jaar lang over een inkomen op of onder het bijstandsniveau en ontbrak het perspectief op arbeid, dan behoorde men tot de doelgroep voor de langdurigheidstoeslag. In de nieuwe regeling (2009) is de langdurigheidstoeslag als inkomensondersteuning voor langdurige minima gehandhaafd. De toeslag is echter niet meer exclusief bedoeld voor personen die geen enkel arbeidsmarktperspectief hebben. De doelgroep van de regeling is verruimd met de ‘werkende armen’. Ook voor hen geldt immers dat zij langdurig afhankelijk kunnen zijn van een minimuminkomen en na verloop van tijd de mogelijkheden gaan missen om in de noodzakelijke vervangingsuitgaven te voorzien. Om hen toegang te verlenen staat niet langer het arbeidsmarktperspectief centraal maar de vraag of er uitzicht is op inkomensverbetering. Daarmee is de langdurigheidstoeslag primair een inkomensaanvulling geworden. De toeslag is bestemd voor personen die (door het verrichten van arbeid of anderszins) geen perspectief hebben op verbetering van het inkomen. De aard van het inkomen doet niet meer ter zake.

Op grond van artikel 8 lid 1 onderdeel d WWB zijn bij verordening regels vastgelegd met betrekking tot het verlenen van een langdurigheidstoeslag. Deze regels dienen in ieder geval betrekking te hebben op de hoogte van de langdurigheidstoeslag en de wijze waarop invulling wordt gegeven aan het begrippen langdurig, laag inkomen, zoals die in artikel 36 lid 1 WWB worden gebruikt.

In deze verordening is gekozen voor invulling die rekening houdt met de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep en de in de huidige regeling en uitvoeringspraktijk gesignaleerde tekortkomingen. Voorts is gekozen voor een invulling die zo veel mogelijk ongewenste armoedeval-effecten voorkomt. De langdurigheidstoeslag wordt gezien als het sluitstuk van een (uitgebreid) stelsel van minimaregelingen. Om die reden is gekozen voor een enge uitleg van het begrip langdurig, laag inkomen. Waar de overige minimaregelingen ruimhartiger zijn wat betreft de voorwaarden met betrekking tot inkomen en de referteperiode, zijn deze voorwaarden bij de langdurigheidstoeslag juist beperkt. De toeslag fungeert op die manier als het ware als een vangnet onder deze regelingen.

Het nieuwe recht is evenwel niet ongunstiger dan het oude recht. Inkomensgrens en referteperiode blijven ongewijzigd, de hoogte van de toeslag ligt op het niveau van de oude regeling (voornaamste verschil is dus de incorporatie van de groep werkende armen). Daarmee is het overgangsrecht, waarin in artikel 6, zesde lid WWB is voorzien, niet nodig en kan direct op basis van het nieuwe recht worden beslist.

Beschikt men over uitzicht op inkomensverbetering, dan ontbreekt recht op een langdurigheidstoeslag. Daarbij heeft de wetgever vooral studenten op het oog, maar niet uitsluitend (TK Handelingen 2008-2009, nr. 5-308 en TK 2008-2009, 31441, nr. 12). Studenten mogen in staat worden geacht na afronding van hun studie door werkaanvaarding een inkomensstijging te realiseren. Verder zijn door de wetgever genoemd ex-studenten, die in een aanloopschaal beginnen en werkenden die bewust kiezen voor een deeltijdbaan maar voldoende potentieel hebben om een inkomensverbetering te realiseren. Het bestuur kan in beleidsregels een nadere uitwerking geven aan het begrip uitzicht op inkomensverbetering. Uitgangspunt is dat het uitzicht op inkomensverbetering ontbreekt indien men vijf jaar lang op bijstandsniveau heeft geleefd.

Soort bijstand.

Met toepassing van thans gewijzigde artikel 5, onderdeel d van de WWB valt de langdurigheidstoeslag vanaf 1 januari 2009 onder het begrip bijzondere bijstand. In feite is het een bij wet geregelde bijzondere vorm van bijzondere bijstand. De langdurigheidstoeslag is een onbelaste uitkering.

Doelgroep

De nieuwe langdurigheidstoeslag geeft gemeenten nadrukkelijk de mogelijkheid deze ook van toepassing te laten zijn op werkenden met een laag inkomen. Daarvoor waren werkenden uitgesloten. De gedachte achter de toeslag is, dat mensen die langdurig een inkomen op het sociaal minimum hebben, geen financiële ruimte hebben om te reserveren voor onverwachte uitgaven. Dit geldt niet alleen voor uitkeringsgerechtigden, maar ook voor werkenden met een laag inkomen. Ook de armoedevalproblematiek waarmee de huidige langdurigheidstoeslag gepaard gaat, wordt door het toelaten van werkenden tot de doelgroep verminderd.

Tot dit moment kon een deel van het inkomen van de belanghebbende buiten beschouwing worden gelaten. Het ging daarbij om de volgende gedragslijn:

De gemeente Lochem heeft er voor gekozen om marginale overschrijdingen van het inkomen gedurende de periode van 36 maanden voorafgaande aan de peildatum van niet meer dan 3 x de hoogte van de van toepassing zijnde bijstandsnorm, niet in aanmerking te nemen.

Voor hen is het (financiële) verschil tussen werk en uitkering kleiner dan voor uitkeringsgerechtigden zonder recht op langdurigheidstoeslag. De armoedeval is voor deze groep dus extra groot. Indien ook werkenden recht hebben op een langdurigheidstoeslag heeft deze toeslag geen invloed op de armoedeval voor de uitkeringsgerechtigde, die gaat werken en wordt het aantrekkelijker om te gaan werken. De verordening bevordert daarmede ook de participatie / re-integratie.

Begrip langdurig en laag inkomen

Gemeenten zijn vrij om een eigen maximale inkomensgrens te hanteren.

Het ligt voor de hand hierbij aan te sluiten bij de inkomensgrenzen die voor het eigen gemeentelijk armoedebeleid worden gehanteerd. Dit is 110% van de geldende bijstandsnorm. Bij het bepalen van de algemene bijstand, respectievelijk het inkomen op dit niveau, wordt met toepassing van de Toeslagenverordening al rekening gehouden of kosten / een woning gedeeld kunnen worden.

Het is niet de bedoeling dat een ‘medebewoner’ meebetaalt aan de bijzondere kosten van een belanghebbende c.q. dit extra ten laste van de belanghebbende komt c.q. dit voorkomt dat een belanghebbende een bepaalde noodzakelijke toeslag krijgt. Er is dan in feite sprake van een zekere dubbeling. Met betrekking tot het recht op langdurigheidstoeslag wordt dus niet meer getoetst of kosten/een woning gedeeld worden respectievelijk of er al of niet woonlasten zijn.

Een ander belangrijk punt voor de grens van 110% is de begripsbepaling langdurig laag inkomen.

Een langdurig laag inkomen was in het verleden gekoppeld aan een referte periode van vijf jaar. Door gemeenten is de afgelopen jaren aangegeven dat deze periode te lang is. Ook door het Nationaal Instituut voor Budgetvoorlichting (NIBUD) is aangegeven dat bij een periode van drie jaar de reserveringsmogelijkheden minimaal worden.

In de situatie dat de inkomensgrens wordt vastgelegd op 110% dient rekening gehouden te worden met de financiële situatie van 65-plussers. Deze financiële situatie mag namelijk niet ongunstiger zijn dan van de groep van personen onder de 65 jaar.

Als de inkomensgrens voor de langdurigheidstoeslag zo hoog (110%) wordt gesteld dat aan personen jonger dan 65 wel toeslag wordt verstrekt, maar voor 65-plussers met eenzelfde inkomen niet, dan ontstaat in beginsel een verboden vorm van onderscheid naar leeftijd; leeftijdsdiscriminatie. Dit afgezien van het feit dat het recht op Langdurigheidstoeslag begrenst is tot de leeftijdsgroep van 21 jaar of ouder doch jonger dan 65 jaar.

Leeftijdsdiscriminatie zal een rol gaan spelen als uitgegaan wordt van een inkomensgrens die hoger is dan 105%. Afhankelijk van de leefvorm ligt de AOW momenteel rond de 107% van de bijstandsnorm die geldt voor een bijstandsgerechtigde jonger dan 65 jaar.

Om elke vorm van discriminatie te voorkomen en de doelgroep echt te beperken tot die groep mensen die langdurig op een laag inkomen zitten, is uiteindelijk gekozen voor een referte periode van 3 jaar (36 maanden) en de inkomensgrens te bepalen op 105% van het wettelijk minimumniveau.

Door het bepalen van de referteperiode op 3 jaar (36 maanden) en de inkomensgrens op 105% van het minimumniveau, wordt de langdurigheidstoeslag op een juiste en aanvaardbare wijze ingepast in het gemeentelijke activeringsbeleid.

Deze invulling houdt rekening met de jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep en is gekozen om zo veel mogelijk ongewenste armoedevaleffecten te voorkomen.

De langdurigheidstoeslag is het sluitstuk van een (uitgebreid) stelsel van minimaregelingen.

De overige minimaregelingen zijn ruimhartiger wat betreft de inkomensvoorwaarden. Voor de langdurigheidstoeslag zijn deze juist beperkt. De toeslag fungeert hiermee als een extra vangnet onder deze regelingen.

Begrip hoogte van de toeslag

De hoogte van de langdurigheidstoeslag wordt per jaar vastgesteld op basis van de inkomensnorm per 1 januari van het kalenderjaar en bedraagt 38% van de voor hem/haar geldende bijstandsnorm naar boven afgerond op een hele euro.

Artikelsgewijze toelichting voor zover noodzakelijk

Artikel 1

In dit artikel een opsomming van de van toepassing zijnde begrippen.

Onder e van dit artikel is opgenomen de verwijzing naar de artikelen 21 en 23 WWB waar het gaat om geldende bijstandsnorm.

Er zou een discussie kunnen ontstaan waarom belanghebbenden met een bijstandsinkomen conform artikel 23 (Normen in inrichting) een aanmerkelijk lagere langdurigheidstoeslag krijgen indien zij aan de voorwaarden voldoen.

De gedachte hierachter is, dat deze belanghebbenden, door verblijf in een inrichting, lagere bestaanskosten hebben, die door de inrichting zelf worden voldaan. Daarnaast is over het algemeen de noodzaak tot reserveren ook niet aanwezig.

Men komt bij het voldoen aan de voorwaarden kortom in aanmerking voor de langdurigheidstoeslag, echter is deze afgestemd op de omstandigheden van belanghebbende.

Met betrekking tot het begrip ‘inkomen’ onder h is een van de WWB afwijkende definitie opgenomen. Nu de wetgever de gemeenteraad opdracht gegeven heeft om in de verordening regels te geven met betrekking tot het begrip ‘langdurig, laag inkomen’, is de gemeenteraad bevoegd om dit begrip voor de toepassing van artikel 36 lid 1 WWB nader te definiëren. Met de gebruikte definitie wordt aangesloten bij de in de bestaande uitvoeringspraktijk gehanteerde (en ook door de wetgever

bedoelde) invulling van het begrip inkomen in artikel 36 lid 1 WWB (tekst tot 1-1-2009), doch wordt de wetstechnische imperfectie weggenomen.

In lid j komt het begrip “peildatum” ter sprake. Formeel gesproken, wordt de peildatum omschreven als “De datum waarop de belanghebbende langdurig een laag inkomen en geen in aanmerking te nemen vermogen heeft als bedoeld in artikel 34 WWB en geen uitzicht op inkomensverbetering heeft, wordt aangeduid als peildatum”. Ook valt de peildatum te omschrijven als “de peildatum is de datum waarop aan de voorwaarden voor toekenning van de langdurigheidstoeslag is voldaan”.

Gekozen is voor een heldere duidelijke tussenoplossing in de vorm van:

“De datum waarop aan de voorwaarden voor toekenning van de langdurigheidstoeslag is voldaan”.

Artikel 2

In het eerste lid worden de omschrijvingen van de begrippen langdurig en laag inkomen uitgewerkt. Het laag inkomen wordt uitgedrukt als percentage van het voor de betrokkene toepasselijke inkomensnorm. Voor werkenden zal gekeken moeten worden naar het inkomen, afgezet tegen de persoonlijke situatie (alleenstaand, alleenstaande ouder, gehuwden, leeftijd).

In het tweede lid is expliciet uitgesloten de AOW gerechtigde, die op het moment van het aanvragen van de Langdurigheidstoeslag, de leeftijd van 65 jaar nog niet heeft bereikt. Hiermee wordt gedoeld op de situatie van een belanghebbende die halverwege de maand de 65 jarige leeftijd bereikt, maar waarvan het recht op AOW al op de eerste van de maand ingaat.

Dient een dergelijke belanghebbende een aanvraag voor Langdurigheidstoeslag in voor het moment dat de 65 jarige leeftijd is bereikt, maar het recht op AOW formeel al wel is toegekend, dan dient de aanvraag te worden afgewezen.

Artikel 3

In de toelichting in de nota van wijziging geeft de Staatssecretaris aan dat door de zinsnede "geen uitzicht heeft op inkomensverbetering" in artikel 36 WWB (na 1-1-2009) wordt gewaarborgd dat bepaalde groepen met zicht op inkomensverbetering (vanwege een goed arbeidsmarktperspectief),

zoals studenten, niet in aanmerking komen voor de langdurigheidstoeslag. Daarmee is evenwel geen formele uitsluitingsgrond in de regelgeving opgenomen. In dit artikel is daarom geregeld dat in ieder geval de belanghebbende die een opleiding volgt als bedoeld in de WTOS, dan wel een studie volgt als genoemd in de WSF 2000, niet voor langdurigheidstoeslag in aanmerking komt.

Het college is bevoegd om nadere regels te stellen waardoor ook bepaalde andere groepen met zicht op inkomensverbetering niet in aanmerking komen voor langdurigheidstoeslag.

Te denken valt hierbij bijvoorbeeld aan de situatie, dat al in een vroeg stadium van een met een cliënt afgesloten re-integratietraject duidelijk is, dat er op afzienbare termijn kans bestaat op uitstroom naar betaalde arbeid. In die situatie bestaat uitzicht op inkomensverbetering.

Artikel 4

In dit artikel wordt de hoogte van de toeslag geregeld. In de verordening wordt uitgegaan van 38 % van de bepaalde inkomensgrenzen, die gebaseerd zijn op geldende bijstandsnormen. Hierdoor hoeft het bedrag van de toeslag niet jaarlijks aangepast te worden aan de wijziging in de normbedragen van de WWB.

In het derde lid wordt een regeling overeenkomstig artikel 24 WWB gegeven voor situaties waarin één van de gehuwden is uitgesloten van het recht op langdurigheidstoeslag ingevolge artikel 11 of artikel 13 lid 1 WWB. De WWB voorziet immers niet in een afwijzingsgrond voor de rechthebbende gezinsleden, terwijl daarentegen het toekennen van het bedrag voor gehuwden in dergelijke situaties ook niet opportuun is.

Dit derde lid ziet enkel op de situatie dat er bij één van gehuwden sprake is van een uitsluitingsgrond op grond van artikel 11 of artikel 13 lid 1 WWB. Indien één van beide gehuwden niet in aanmerking komt voor het recht op langdurigheidstoeslag wegens het niet voldoen aan de voorwaarden als genoemd in artikel 36 WWB of in deze verordening, is er geen recht op langdurigheidstoeslag. Het recht op langdurigheidstoeslag komt alle de gehuwden immers gezamenlijk toe. Zij moeten daarom ook allen, zowel afzonderlijk als gezamenlijk, aan de voorwaarden voldoen.

Ten aanzien van personen in een inrichting (conform de brief staatssecretaris van SZW d.d. 7 december 2008 behoren zij ook tot de doelgroep) geldt uiteraard 38% van de norm zak- en kleedgeld.