Verordening commissie ruimtelijke kwaliteit voor het district Zuid Limburg, rayon Beek, Meerssen, Schinnen, Stein en Susteren (BMSSS)

Toelichting op de Verordening commissie ruimtelijke kwaliteit voor het district Zuid-Limburg rayon Beek, Meerssen, Schinnen, Susteren en Stein

Algemeen deel

Deze modelverordening is opgesteld door de Stichting Ruimtelijke Kwaliteit Limburg, in samenspraak met alle betrokken gemeenten om tot een uniforme structuur van de gemeentelijke welstandszorg te komen. Dit model wordt aangereikt; alle gemeenten zijn echter autonoom in het vaststellen van de verordening. Ten behoeve van afstemming en overzicht dienen wijzigingen op deze modelverordening te worden gemeld bij het districtsbestuur. In het verlengde hiervan is tevens een modelwerkwijze voor de commissies ontwikkeld.

Deze modelverordening biedt de formeel-juridische grondslag op grond van de Gemeentewet voor het functioneren van de commissie ruimtelijke kwaliteit (voorheen de welstandscommissie) in het district Zuid-Limburg. Conform artikel 82 Gemeentewet heeft de gemeenteraad in beginsel het primaat tot het instellen van commissies en regelt hij voor zover hier van belang de taken, de bevoegdheden en de samenstelling van deze commissies. Een gelijke bevoegdheid heeft de gemeenteraad op grond van artikel 91 Gemeentewet tot het instellen van vaste commissies van advies aan burgemeester en wethouders. Een voorwaarde is wél dat de gemeenteraad tot het instellen van deze vaste commissies van advies alleen kan overgaan op voorstel van burgemeester en wethouders.

De welstandscommissie is een op grond van de bijzondere wet in casu artikel 8, lid 6 van de Woningwet verplichte (vaste advies)commissie van onafhankelijke deskundigen voor het adviseren van burgemeester en wethouders omtrent redelijke eisen van welstand ter zake bouwaanvragen.

De op grond van de Monumentenwet 1988 aan burgemeester en wethouders in beginsel toegekende bevoegdheid om te beschikken op aanvragen om vergunningen, wordt ingevolge het bepaalde van artikel 59 van die wet eerst toepasselijk indien de gemeenteraad een monumentenverordening heeft vastgesteld. Als een dergelijke verordening niet is vastgesteld en in werking is getreden dan heeft de minister van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur ter zake de vergunningsaanvragen, beslissingsbevoegdheid. In dit geval is de reikwijdte van deze verordening beperkt tot de besluitvorming ter zake het instellen van de welstandscommissie, alsmede het regelen van de samenstelling, de inrichting en de werkwijze van deze commissie. Zie in dit verband de artikelsgewijze toelichting.

Is door de gemeenteraad een monumentenverordening vastgesteld dan leidt dit conform artikel 15, lid 1 van de Monumentenwet tot een verplichte inschakeling van een commissie op het gebied van monumentenzorg.

In de Monumentenwet is in tegenstelling tot de Woningwet niet de eis opgenomen dat deze commissie uit onafhankelijke deskundigen moet zijn samengesteld. Wél blijkt uit de jurisprudentie van de bestuursrechter dat er evenwicht in de deskundigheid van de commissie wordt geëist. Hieruit kan een onafhankelijkheidseis worden afgeleid, zij het niet in de strikte betekenis zoals de Woningwet daaraan geeft voor de welstandscommissie.

Zowel de welstandscommissie als de monumentencommissie zijn wettelijke adviseurs in de zin van artikel 3:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), hetgeen betekent dat afdeling 3.3 (advisering) van deze wet van toepassing is.

Door het vaststellen van een verordening regelende de instelling, de samenstelling, de inrichting en de werkwijze van de commissie ruimtelijke kwaliteit wordt voldaan aan de genoemde bepalingen van de bijzondere wetgeving.

Voor zover het betreft de in districtsverband aangesloten gemeenten bij de voormalige ‘Stichting Het Limburgs Welstandstoezicht’, beoogt deze verordening te voorzien in een formeel-juridische grondslag voor het welstandstoezicht en de monumentenzorg in deze gemeenten. Het vaststellen van deze verordening is niet per definitie noodzakelijk voor de gemeenten die zelfstandig waren aangesloten bij de ‘Stichting Het Limburgs Welstandstoezicht’ omdat zij beschikken over een zelfstandig juridisch kader (verordening) voor het welstandstoezicht en/of de monumentenzorg. Echter in verband met afstemming en structurering verdient het de voorkeur gelijke verordeningen binnen een district vast te stellen.

De verordening bevat bepalingen betreffende een procesmatige versterking van de advisering door de commissie ruimtelijke kwaliteit. De in de verordening opgenomen regels stellen bijvoorbeeld eisen aan de rechtszekerheid van het (voor)overleg bij (bouw)plannen, de kwaliteit van de advisering, het vragen van een tweede advies en het scheppen van efficiënte en transparante procedures. Aspecten zoals openbaarheid van de vergaderingen van de commissie ruimtelijke kwaliteit en een verplichte verslaglegging ten behoeve van de bestuurlijk- politieke verantwoording van het welstandstoezicht en de monumentenzorg, vinden regeling in deze verordening.

Deze verordening is aangepast aan de in de afgelopen jaren gewijzigde regelgeving in de Woningwet en de Gemeentewet, alsmede aan de Algemene wet bestuursrecht.

Tevens wordt in de geheel herziene verordeningsbepalingen geanticipeerd op de wijziging van de Woningwet (TK 1998-1999, 26734), die per 1 juli 2002 in werking zal treden.

Met deze voorgenomen wijziging van de Woningwet zal een aantal aspecten van bepalingen omtrent de samenstelling, de inrichting en de werkwijze van de welstandscommissie komen te vervallen, omdat deze aspecten onderwerpen betreffen die dan als voorschriften in de bouwverordening moeten worden opgenomen. Toch is het ook voor de zogenaamde zelfstandige gemeenten zinvol om vooruitlopend op de voorgenomen wijziging van de Woningwet in te spelen op de beoogde vernieuwing van het gemeentelijk welstandstoezicht en het welstandsbeleid. Hierdoor worden de bestuurlijke lasten bij de invoering van de nieuwe wetgeving gespreid en wordt tegemoet gekomen aan de maatschappelijke wensen tot het verbeteren van de transparantie van het welstandstoezicht. Een bijkomend voordeel is dat nu reeds de nodige ervaring kan worden opgedaan met het nieuwe bestuurlijk- juridische instrumentarium. Aan dit aspect is vooral aandacht besteed bij de behandeling van onder andere het overgangsrecht in het kader van de voorgenomen wijziging van de Woningwet.

Voor wat betreft de in deze verordening opgenomen voorschriften omtrent de samenstelling, de inrichting en de werkwijze van de monumentencommissie heeft de wijziging van de Woningwet geen gevolgen.

Aan het vaststellen van deze verordening door de gemeenteraad ligt mede ten grondslag een hieraan voorafgaand genomen besluit door de gemeenteraad tot het aangaan van een samenwerkingsconvenant met gemeenten om ‘in districtsverband’ voor zijn gemeente afzonderlijk, één uniforme verordening voor de ruimtelijke kwaliteit vast te stellen, alsmede een overeenkomst tot het facultatief gebruik maken van de diensten van de Stichting Ruimtelijke Kwaliteit Limburg. Concreet betekent dit dat de implementatie van het nieuwe noodzakelijke bestuurlijk- juridisch instrumentarium voor de gemeenten in districtsverband er toe leidt dat de districtsgemeenten, beschikken over een identiek samengestelde commissie ruimtelijke kwaliteit.

Voor wat betreft het aanbod van diensten van de Stichting Ruimtelijke Kwaliteit Limburg, voorziet de nieuwe verordening in een aantal bepalingen in een facultatieve inschakeling van deze stichting (de artikelen 4, 7, 8, 10, 12, 14 en 22).

Artikelsgewijze toelichting

Artikel 1 Begripsbepalingen

Elke gemeenten in het district is autonoom in de wijze waarop de advisering van monumenten geschiedt en het instellen of behouden van een aparte monumentencommissie. Voor zover op grond van het gestelde in het algemeen deel van deze toelichting niet wordt overgegaan tot het instellen van een geïntegreerde monumentencommissie behoeven dit artikel, alsmede de overige bepalingen van deze verordening aanpassing, voor zover het betreft de bepalingen waarin de Monumentenwet dan wel de monumentenzorg met zoveel woorden wordt genoemd.

Artikel 2 Inleidende bepalingen

Met deze bepaling wordt voldaan aan de wettelijke verplichting tot het instellen van een welstandscommissie en een monumentencommissie. Uiteraard geldt deze verplichting tot het instellen van een monumentencommissie eerst dan, indien bij een verordening als bedoeld in artikel 15, lid 1 van de Monumentenwet de inschakeling van deze commissie is geregeld. Kortheidshalve wordt in dit verband volstaan met te verwijzen naar het algemeen deel van deze toelichting.

Artikel 3 Bevoegdheden

Deze bepaling brengt tot uitdrukking dat de bevoegdheid tot het uitbrengen van een advies aan burgemeester en wethouders eerst dan ontstaat zodra burgemeester en wethouders aan de commissie ruimtelijke kwaliteit ter zake een verzoek hebben gedaan.

Dit artikel is van een ruimere strekking dan de wettelijke adviesverplichtingen conform artikel 8, lid 6 van de Woningwet (welstandscommissie) en artikel 15, lid 1 van de Monumentenwet (monumentencommissie). In dit verband wordt gewezen op het bepaalde in artikel 15 van deze verordening tot het inschakelen van de commissie omtrent ruimtelijke kwaliteitsplannen.

Burgemeester en wethouders kunnen de advisering omtrent lichtvergunningplichtige bouwwerken aan de hand van door de gemeenteraad vastgestelde criteria mandateren aan een inhoudelijk bevoegde ambtelijk medewerker of een lid van de commissie.

Artikel 4 Uitsluiting van bevoegdheden

Dit artikel brengt tot uitdrukking dat de welstandscommissie in beginsel geen repressieve toets (repressief welstandstoezicht) verricht voor wat betreft het uiterlijk van een bouwwerk of een standplaats. Artikel 19 van de Woningwet bevat een excessenregeling. In het voorgenomen wetsvoorstel tot wijziging van de Woningwet wordt gesteld dat de inschakeling van de welstandscommissie bij excessen niet tot een wettelijke verplichting moet leiden. Conform de inhoud van het bovengenoemde wetsvoorstel gaat het bij excessen (ernstige strijd met redelijke eisen van welstand) om evidente en ook voor niet-deskundigen duidelijk kenbare buitensporigheden van het uiterlijk.

Het verplicht inschakelen van de welstandscommissie wordt in dit geval niet zinvol geacht. Dit artikel sluit het vragen van advies door burgemeester en wethouders aan de welstandscommissie in beginsel uit, behoudens de gemaakte uitzonderingen in het tweede en het derde lid.

Artikel 5 Samenstelling

In het belang van een evenwichtige advisering is in lid 1 van dit artikel, gekozen voor een oneven aantal leden.

Het tweede lid van dit artikel laat de mogelijkheid open voor het benoemen van een lekenlid in de commissie.

Met het derde lid van dit artikel wordt beoogd het districtsbestuur de bevoegdheid toe te kennen om nadere eisen te stellen omtrent het profiel van de voorzitter en de leden van de welstandscommissie.

Met het oog op invulling van de plaatsvervangende leden en op afroep beschikbaar te stellen aanvullende disciplines wordt een pool van deskundigen samengesteld en beheerd door de stichting. Door middel van deze pool kan de dienstverlening, de integraliteit en kwaliteit van advisering worden vergroot. De pool bedient het gehele district Zuid-Limburg. Deze adviseurs kunnen incidenteel worden opgeroepen. Indien vaker van de diensten van een specifieke adviseur in een bepaalde commissie wordt gebruik gemaakt moet vaste benoeming, met de daaraan gekoppelde maximale zittingstermijn, plaatsvinden.

Artikel 6 Benoeming, schorsing en ontslag

Gekozen is voor het benoemen, schorsen en ontslag van de voorzitter en de leden van de commissie door de gemeenteraad, teneinde te voldoen aan de wenselijkheid tot aanscherping van de controlefunctie van de gemeenteraad ten aanzien van het welstandstoezicht en de wettelijke eisen. In dit verband wordt gewezen op de uitgangspunten ter zake de bestuurlijk- politieke verantwoordelijkheid voor het welstandstoezicht, zoals deze vooralsnog zijn opgenomen in het wetsvoorstel tot wijziging van de Woningwet (TK 1998-1999, 26734).

In verband met de dualisering en een pragmatische werkwijze is in de verordening voorzien in een delegatie van taken aan het college van burgemeester en wethouders voor de hand liggen. Het districtsbestuur zowel als de stichting kunnen voordrachten doen.

Artikel 7 Secretaris

De secretaris van de commissie ruimtelijke kwaliteit vervult een dienstverlenende en coördinerende functie. Primair draagt de secretaris zorg voor een doelmatige ondersteuning van de voorzitter en de leden van de commissie. Dit betekent dat de secretaris verantwoordelijk is voor de administratieve voorbereiding van de vergaderingen van de commissie.

De secretaris is in beginsel verantwoordelijk voor een behoorlijke verslaglegging van de vergaderingen van de commissie en het bijhouden van de presentielijst.

Op verzoek van de voorzitter en de leden van de commissie wordt door de secretaris, informatie verstrekt over de onder de commissie berustende documenten die het belang dienen van een adequate advisering van burgemeester en wethouders. De secretaris kan de commissie aanwijzingen geven over de vorm en de inrichting van de adviezen aan burgemeester en wethouders en is belast met het ontwerpen van deze adviezen.

Op grond de ondersteunende functie is de secretaris een belangrijke intermediair tussen de commissie, burgemeester en wethouders, de beleidsafdelingen van de gemeentelijke organisatie en de in het kader van de adviestaak van de commissie, hierbij betrokken belanghebbenden. Gelet op de functie van de secretaris verdient het aanwijzen van een ambtenaar afkomstig uit een gemeentelijke organisatie aanbeveling. Teneinde een dergelijke aanwijzing van een secretaris afkomstig van een niet-gemeentelijke organisatie niet uit te sluiten, is in het eerste lid van dit artikel de mogelijkheid opgenomen om op termijn zo nodig een secretaris aan te wijzen die afkomstig is van de Stichting Ruimtelijke Kwaliteit Limburg. Het tweede lid van deze bepaling is op genomen in het belang van de continuïteit van het secretariaat indien de secretaris verhinderd is in de uitoefening van de functie.

Enerzijds staat de secretaris in een functionele relatie tot de commissie, maar aan de andere kant maakt de secretaris onderdeel uit van de hiërarchische organisatie, en is er sprake van ondergeschiktheid aan de leiding van de afdeling van de organisatie, waarin deze werkzaam is.

Voor een adequaat functioneren van de commissie ruimtelijke kwaliteit is een zo zelfstandig mogelijke positie van de secretaris een voorwaarde. Onafhankelijkheid voor wat betreft de inhoudelijke kant van de adviesprocessen van de commissie, alsmede de taak en de bevoegdheid van de secretaris, kunnen zo mogelijk worden vastgelegd in door het districtsbestuur vast te stellen nadere regels. Het derde lid van dit artikel biedt hiertoe de mogelijkheid.

Artikel 8 Zittingsduur

Met dit artikel is beoogd om aansluiting te zoeken met de wetswijziging van de Woningwet (Wijziging naar aanleiding van de evaluatie van de Woningwet en het project Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit, TK 1998-1999, 26734).

Met dit wetsvoorstel wordt een beperkte zittingsduur van de voorzitter en de leden van de welstandscommissie nagestreefd ter wille van een regelmatige vervanging van de samenstelling van de welstandscommissie. De maximale benoemingstermijn van de voorzitter en de leden is in het betreffende wetsvoorstel gesteld op zes jaar. In deze verordeningsbepaling wordt de normale zittingsduur van de voorzitter en de commissieleden op drie jaar gesteld, zulks met de eenmalige mogelijkheid tot herbenoeming voor alsnog een termijn van drie jaar. Hierdoor wordt conform de voorgenomen bedoelingen op rijksniveau voldaan aan een maximale benoemingsperiode van zes jaar.

De benoeming voor een termijn van drie jaar heeft tot voordeel dat mede in het licht van het streven in het bovengenoemde wetsvoorstel tot het aanscherpen van de bestuurlijk-politieke verantwoordelijkheid voor het welstandstoezicht, ná afloop van de eerste benoemingsperiode, de gemeenteraad de mogelijkheid heeft zich te bezinnen over de herbenoeming van de voorzitter dan wel het lid van de commissie.

Opgemerkt wordt in dit verband dat het wél mogelijk is dat een voorzitter of een lid van de commissie wordt benoemd in een ander (welstands)district dan wel in een andere gemeente die tot een district behoort.

Het vierde lid biedt de mogelijkheid voor het districtsbestuur om ingeval van het ontstaan van een vacature in de commissie, eventueel de Stichting Ruimtelijke Kwaliteit Limburg te nodigen, hen ter zake een voorstel te doen tot een aanbeveling van personen.

Artikel 9 Voorschriften omtrent de werkwijze

Hoofdstuk III van deze verordening bevat uiteenlopende en uitvoerige bepalingen omtrent de werkwijze van de commissie ruimtelijke kwaliteit. Uit een oogpunt van doelmatigheid en flexibiliteit en ter voorkoming van onnodige regelverdichting, is het niet gewenst het aantal bepalingen ter zake de door de commissie ruimtelijke kwaliteit te volgen werkwijze van advisering verdere uitbreiding te geven. In die gevallen dat het noodzakelijk mocht blijken, alsnog een voorziening te treffen in het belang van een verbetering van de werkwijze van de commissie, is in dit artikel aan het districtsbestuur de bevoegdheid toegekend hieromtrent (alsnog) voorschriften te geven.

Artikel 10 Advies en bijstand

Het eerste lid van dit artikel dient het belang van een adequate advisering van de commissie aan burgemeester en wethouders. De mogelijkheid tot het inwinnen van ambtelijke adviezen door de commissie en het gebruik maken van ambtelijke bijstand ten behoeve van de commissie, verhoogt de kwaliteit van de advisering door de commissie.

De benodigde informatie omtrent plannen wordt gestroomlijnd en er kan een rechtens juiste toepassing worden gegeven door de commissie, als externe adviseur in het kader van artikel 3:5 juncto 3:9 Awb, voor wat betreft de in dit laatste artikel bedoelde kennisvergaring over feiten en belangen.

Daarnaast biedt de inschakeling van het ambtelijk apparaat mogelijkheden tot de gewenste coördinatie en geïntegreerde aanpak bij het beoordelen van de plannen in relatie tot de ruimtelijke kwaliteitszorg. In dit verband wordt overigens verwezen naar het gestelde in de toelichting van artikel 15 van deze verordening.

Het tweede lid heeft betrekking op omstandigheden, waarin sprake is van de beoordeling van complexe en bijzondere plannen die van grote betekenis zijn voor de ruimtelijke kwaliteit en waarbij voor bepaalde onderdelen en aspecten van dergelijke plannen, de commissie niet beschikt over voldoende expertise. In dergelijke gevallen is het mogelijk dat de commissie zich de benodigde bijzondere expertise verschaft door het inschakelen van derde deskundigen.

Teneinde voor de in dit artikel bedoelde gevallen de kosten die gemoeid zijn met het inschakelen van deze expertise te beheersen, is in het derde lid een bepaling opgenomen die de commissie verplicht tot het vragen van een voorafgaande machtiging.

Artikel 11 (Voor)overleg

Het in dit artikel bedoelde (voor)overleg is bedoeld als (voor)behandeling van het ingediende bouwplan dan wel een plan in het kader van de Monumentenwet. De wijze van de planbeoordeling vindt grondslag in artikel 18 van de verordening. Het uitbrengen van het advies door de commissie aan burgemeester en wethouders is geregeld in artikel 20.

Het vooroverleg is van verkennende en richtinggevende strekking en is mede gericht op overleg met de aanvrager dan wel de ontwerper van het plan.

Meer in het bijzonder wordt met dit artikel beoogd invulling te geven aan het niet in de Woningwet geregelde (informele) bouwplanoverleg.

Met de regeling in dit artikel van het informeel vooroverleg wordt meer in concreto vorm geven aan het feit dat het besluitvormingsproces in werkelijkheid veelal anders verloopt dan in de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt verondersteld. Op grond van de Awb vangt dit besluitvormingsproces doorgaans aan met het indienen van bijvoorbeeld een aanvraag om bouwvergunning dan wel een vergunning ingevolge de Monumentenwet. De bestuurspraktijk is echter anders. Veelal vindt vóór het formeel indienen van de aanvraag om vergunning, uitvoerig overleg plaats tussen de aanvrager en de commissie.

Deze bestuurspraktijk van het (informele) vooroverleg levert een belangrijke bijdrage aan de doelmatigheid en de kwaliteit van de besluitvorming. Met dit vooroverleg is het niet de bedoeling om eventuele derdebelanghebbenden buiten spel te zetten. Uiteindelijk behoren burgemeester en wethouders op grond van de uitgangspunten van de Awb rekening te houden met de bij het bouwplan betrokken belangen en de eventuele (derden)belanghebbenden.

Met het vooroverleg, wordt onverminderd de in de bepalingen van de Awb gestelde normen aan bestuursorganen voor het nemen van besluiten, een bijdrage geleverd aan de efficiency en de kwaliteit van de besluitvorming, door in de voorbereidingsfase voor wat betreft het adviesaspect, duidelijkheid te verschaffen over de (on)wenselijkheid van door potentiële vergunningaanvragers, voorgenomen plannen.

Artikel 12 Onderzoek ter plaatse door de commissie

In het eerste lid is bepaald dat de welstandscommissie dan wel de monumentencommissie ten behoeve van het uit te brengen advies een onderzoek ter plaatse kunnen instellen. Zowel de welstandscommissie als de monumentencommissie zijn adviseurs in de zin van artikel 3:5 van de Algemene wet bestuursrecht. Beide commissies zijn bij wettelijk voorschrift belast met het adviseren inzake door het bestuursorgaan te nemen besluiten en zijn niet werkzaam onder verantwoordelijkheid van dat bestuursorgaan. De welstandscommissie is op grond van artikel 8, lid 6 van de Woningwet, een commissie van onafhankelijke deskundigen. Burgemeester en wethouders kunnen een melding als bedoeld in artikel 42, lid 2 van de Woningwet voor advies voorleggen aan de welstandscommissie die beziet of het gemelde bouwwerk niet in strijd is met redelijke eisen van welstand als bedoeld in artikel 12, eerste lid. Daarnaast bevat artikel 48, eerste lid van de Woningwet een verplichte inschakeling door burgemeester en wethouders om hen te adviseren, omtrent een aanvraag om bouwvergunning en hierbij eveneens te bezien of het bouwwerk dan wel de standplaats niet in strijd is met redelijke eisen van welstand.

Op grond van artikel 3:9 is het onderzoek van de commissie ruimtelijke kwaliteit in het kader van de adviestaak op grond van de Woningwet en de Monumentenwet, gebaseerd op een onderzoek naar feiten en gedragingen. Zowel de welstandscommissie als de monumentencommissie, adviseren op grond van specifieke deskundigheid op het gebied van ruimtelijke kwaliteit (welstand) en monumentenzorg burgemeester en wethouders.

Voor wat betreft de uitkomsten van de adviezen van deze commissies legt artikel 3:9 Awb, burgemeester en wethouders als competent bestuursorgaan, de verplichting op zich ervan te vergewissen dat het onderzoek van deze adviseurs in de zin van artikel 3:5 Abw op zorgvuldige wijze is geschied. Dit laatste is mede van belang in relatie tot artikel 3:2 Awb.

Artikel 3:9 Awb is een verbijzondering van artikel 3:2. In dit belangrijke artikel is het formele zorgvuldigheidsbeginsel als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur gecodificeerd. Artikel 3:2 van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan in dit geval burgemeester en wethouders, bij de voorbereiding van een besluit de nodige kennis vergaart omtrent de relevante feiten en de af te wegen belangen.

De mogelijkheid tot een bezichtiging van de situatie ter plaatse kan een belangrijke bijdrage leveren aan de zorgvuldigheid het nemen van besluiten op grond van de Woningwet en de Monumentenwet (artikel 3:2 Awb) ten dienste van de kwaliteit van de besluitvorming. Ook kan een dergelijk onderzoek de kwaliteit van de adviezen verhogen (artikel 3:9 Awb).

Uitgangspunt bij het uitbrengen van de adviezen door de commissie ruimtelijke kwaliteit, is echter niet dat onderzoek ter plaatse in de regel moet geschieden. Doorgaans is een bezichtiging ter plaatse van de omgeving van het voorgenomen (bouw)plan dan wel de voorgenomen activiteit in het kader van de Monumentenwet, niet nodig. De commissies moeten in het merendeel der gevallen in staat worden geacht zich een oordeel te kunnen vormen op grond van de overlegde gegevens bij ingediende bouwaanvraag, het meldingsformulier of de aanvraag met bescheiden in het kader van de Monumentenwet. Dit kan echter anders zijn in een situatie dat er gesproken kan worden van een controversieel karakter van plannen vanuit een esthetisch gezichtpunt, dan wel de ruimtelijke kwaliteit.

Een bezichtiging ter plaatse kan ook geboden zijn in de gevallen van een bezwaar dan wel beroep ingevolge de Awb. Genoemd kunnen ook worden situaties, waarin door burgemeester en wethouders een nieuwe beslissing moet worden genomen omdat een eerdere beslissing is vernietigd door de bestuursrechter wegens gebreken in het welstandsadvies.

Het tweede lid van dit artikel is eveneens gericht op het bieden van waarborgen ter voldoening aan het zorgvuldigheidsbeginsel, als bedoeld in de artikelen 3:2 en 3:9 Awb. Daarbij is mede van belang het bieden van gelijke kansen aan degenen, wier belangen betrokken zijn bij de voorgenomen realisering van plannen.

Artikel 13 Onvolkomenheden van geringe betekenis in het ontwerp bouwplan

Dit artikel beoogt tegemoet te komen aan de eisen die voortvloeien uit het zorgvuldigheidsbeginsel zoals dit als algemeen beginsel van behoorlijk bestuur is gecodificeerd in artikel 3:2 Awb. Het is rechtens niet aanvaardbaar dat bijvoorbeeld een vergunning worden geweigerd, wanneer de commissie van oordeel is dat het plan ná aanpassing hierdoor alsnog aanvaardbaar is. Het ligt dan voor de hand dat alvorens de commissies advies uitbrengen aan burgemeester en wethouders, deze de gelegenheid bieden het betreffende plan alsnog aan te passen, mits termijnen dit toelaten.

Een zorgvuldige voorbereiding van het te nemen besluit op de aanvraag vereist, dat de belanghebbende aanvrager in de gelegenheid wordt gesteld, binnen een door de commissie te stellen termijn, alsnog aan te passen.

Artikel 14 Het adviseren omtrent de ontwikkeling van bouwplannen in aangewezen gebieden van de gemeente

Met dit artikel wordt beoogd de commissie, dan wel de Stichting Ruimtelijke Kwaliteit Limburg of een andere onafhankelijke deskundige te betrekken in het vooraf ontwikkelen van bouwplannen in gebieden met een grote mate van ruimtelijke kwaliteitsrelevantie. Met een tijdige inschakeling van de commissie in dergelijke gebieden van de gemeente wordt enerzijds de samenhang met het gemeentelijk beleidsproces met de adviesfunctie van de commissie versterkt, terwijl hierdoor bovendien de informatiestroom en het kennisniveau van de commissie over de beoogde ruimtelijke kwaliteit wordt verbeterd. In dit verband wordt overigens nog verwezen naar de toelichting behorende bij artikel 15.

Artikel 15 De inschakeling van de commissie omtrent ruimtelijke kwaliteitsplannen

De afgelopen jaren is het belang toegenomen van een goede ruimtelijke kwaliteit, waarbij een samenhangend beleid wordt nagestreefd voor ruimtelijke kwaliteitszorg. De bestuurlijke taak voor ruimtelijke kwaliteit, zoals die zich manifesteert in het welstandstoezicht, is niet alleen gericht op de aanvaardbaarheid van het uiterlijk en de plaatsing van bouwwerken. Het is veelal regel dat bij ruimtelijke kwaliteitsplannen meerdere disciplines worden betrokken, waarbij bijvoorbeeld gedacht kan worden aan aspecten van (landschaps-)architectuur, stedenbouw en monumentenzorg. Een dergelijke nieuwe benadering van de ruimtelijke kwaliteitszorg op lokaal niveau, vereist een bredere integratie van het welstandstoezicht in de stedenbouwkundige planvorming. Een integrale afstemming tussen ruimtelijke relevante factoren die ruimtelijke kwaliteitszorg raken is hierbij van belang. Ten behoeve van een adequate integratie van ondermeer het welstandsaspect in het totale bestuurlijke ruimtelijke kwaliteitsbeleid is het ten behoeve van de hiervoor genoemde beleidsmatige aanpak noodzakelijk, de commissie ruimtelijke kwaliteit in een zo vroeg mogelijk stadium te betrekken bij het ontwikkelen van (kwaliteits-)plannen en het te realiseren beleid voor ruimtelijke kwaliteit.

Artikel 16 Openbaarheid van de vergaderingen van de commissie

Met het openbaarheidartikel voor de vergaderingen van de commissie ruimtelijke kwaliteit wordt geanticipeerd op de voorgenomen wetswijziging van de Woningwet (TK 1998-1999, 26734). Als het beoogde wetsvoorstel rechtskracht heeft zijn de vergaderingen van de welstandscommissie in beginsel openbaar (artikel 12b).

Er is nu geen formeel- wettelijke regeling die verplicht tot het houden van openbare vergaderingen van zowel de welstandscommissie als de monumentencommissie. Met deze bepaling is een weloverwogen keuze gemaakt voor het uitgangspunt dat vergaderingen van de commissie in beginsel openbaar dienen te zijn. Het beginsel van openbaarheid van vergaderingen is mede ingegeven door de discussies over de vermaatschappelijking van het welstandstoezicht. Daarbij speelt mede een rol van betekenis de algemene wens voor het meer transparant maken van de advisering op het terrein van de ruimtelijke kwaliteit. Deze wens is eveneens van belang voor het beleid op het terrein van de monumentenzorg.

Het vierde lid van dit artikel geeft het districtsbestuur de bevoegdheid om sturing te geven aan de wijze waarop de behandeling van plannen in de vergadering van de commissie plaatsvindt.

Mede gelet op de bestuurlijk-politieke discussies over het gebrek aan voldoende transparante behandeling van plannen door de welstandscommissie, is het van belang de toegankelijkheid van de wijze van openbare planbehandeling in de commissievergadering te verbeteren. Overigens zal de Stichting Ruimtelijke Kwaliteit Limburg vanuit haar algemene taken procedurele voorstellen doen voor het openbaar vergaderen.

Het scheppen van bestuurlijke randvoorwaarden ten dienste van een transparante openbare behandeling van plannen, levert een bijdrage aan het in dit artikel opgenomen openbaarheidbeginsel van de commissievergadering.

Te denken valt hier aan het stellen van nadere regels door het districtsbestuur omtrent een transparant en toegankelijk behandelingsproces van de plannen. Aan toehoorders moet de gelegenheid kunnen worden geboden om plannen en tekeningen in te zien. De commissie dient in voor leken begrijpelijke taal, inzicht te verschaffen en nadere uitleg te geven over de plannen. Nadere regels hieromtrent, ondermeer ten aanzien van het vermijden van abstract taalgebruik en vakjargon kunnen worden vastgelegd in een huishoudelijk reglement voor het district. Ook verdient het aanbeveling dat de commissie voldoende tijd reserveert voor de behandeling van plannen. Voorts is het wenselijk om voorzieningen te treffen in het belang van een goede presentatietechniek en het projecteren van de plantekeningen.

Artikel 17 Onpartijdige behandeling

In de Algemene wet bestuursrecht wordt voor zover hiervan belang, grote waarde gehecht aan een taakvervulling door het bestuursorgaan zonder vooringenomenheid. Artikel 2:4, lid 1 Awb bepaalt dit met zoveel woorden. Daarnaast heeft het bestuursorgaan op grond van het tweede lid van dit artikel de plicht er voor te waken dat tot het bestuursorgaan behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang hebben bij een besluit, de besluitvorming beïnvloeden. Artikel 2:4 is niet van toepassing op externe adviseurs in de zin van artikel 3:5 Awb, zoals de welstandscommissie en de monumentencommissie. In dit geval wordt eventuele door belanghebbenden beweerde vooringenomenheid in de adviesprocedure, conform de bestaand jurisprudentie getoetst aan het formeel zorgvuldigheidsbeginsel als bedoeld in artikel 3:2 Awb.

Met deze verordeningsbepaling worden de belangen gediend met het naleven van het zorgvuldigheidsbeginsel door burgemeester en wethouders, met oog op een onbevooroordeelde advisering door de commissie omdat zij immers formeel verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van de uitgebracht te adviezen (de artikelen 3:2 en 3:9 Awb). Het artikel heeft bijvoorbeeld tot strekking dat leden van de commissie zich moeten onthouden van het beoordelen van (bouw)plannen, waaraan zij direct dan wel indirect bij de totstandkoming zijn betrokken.

Artikel 18 Wijze van planbeoordeling

Aan het gestelde in de leden 1 en 2 van dit artikel ligt de bedoeling ten grondslag dat de welstandscommissie gebonden is aan de in de bouwverordening opgenomen criteria voor redelijke eisen van welstand dan wel het door de gemeenteraad vastgestelde beleid voor de visuele kwaliteit van de gebouwde omgeving. De welstandscommissie is aan dit beleid gebonden voor zover het openbaar bekend is gemaakt in planologische maatregelen, beleidsnota’s, deelnotities e.d. Als voorbeelden van een dergelijk vastgesteld beleid kunnen in dit verband worden genoemd beeldkwaliteitplannen, architectuurnota’s, aanvullend geformuleerd welstandsbeleid voor bepaalde gebieden in de gemeente, alsmede handhavingsbeleid e.d.

De genoemde criteria moeten worden opgenomen in een door de gemeenteraad vast te stellen welstandsnota. Deze welstandsnota bevat beleidsregels waarin in ieder geval de criteria zijn opgenomen die burgemeester en wethouders moeten toepassen bij onder meer bouwplannen (voorgesteld ontwerpartikel 12a).

Bij realisering van de voorgestelde wetswijziging van de Woningwet zal dit bovendien betekenen dat indien er geen welstandsnota is vastgesteld, de welstandscommissie geen adviesbevoegdheid ter zake heeft. Dit laatste is tot uitdrukking gebracht in het voorgestelde nieuwe artikel 12b, waarin met zoveel woorden is gesteld dat de welstandscommissie haar advies slechts baseert op de criteria, bedoeld in het beoogde nieuwe (ontwerp) artikel 12a.

Deze beleidsregels zijn besluiten in de zin van de Awb en moeten openbaar bekend worden gemaakt willen zij in werking kunnen treden.

In de beleidsregels zoals hiervoor bedoeld, kunnen afwijkingen zijn verdisconteerd door in deze regels, bijzondere gevallen aan te wijzen die een gemotiveerde afwijking van het beleid kunnen rechtvaardigen.

Een bijzondere omstandigheid vormt bovendien het gestelde in artikel 4:84 Awb, waarin is bepaald dat voor wat betreft de toepassing van beleidsregels hieraan een inherente afwijkingsbevoegdheid is verbonden. Voorwaarde voor een afwijking van het vastgestelde beleid is wél dat voor de belanghebbende(n) bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen. Dit laat onverlet het uitgangspunt dat zowel de commissie ruimtelijke kwaliteit als burgemeester en wethouders in beginsel moeten adviseren c.q. besluiten conform het vastgestelde beleid.

Teneinde aan deze uitgangspunten van de Awb uitdrukking te geven is een vierde lid opgenomen.

Artikel 19 Uitbrengen advies

De leden 1, 2 en 3 van dit artikel beogen tegemoet te komen aan de wettelijke eis dat het advies is uitgebracht door de commissie als zodanig en niet door een enkel lid van de commissie.

De bepaling in het vierde lid is opgenomen teneinde burgemeester en wethouders inzicht te kunnen verschaffen omtrent de kwaliteit, de deugdelijkheid en de consistentie van het welstandsadvies dan wel het advies van de monumentencommissie. Voor burgemeester en wethouders moet kenbaar zijn of het advies naar inhoud en wijze van totstandkoming alsmede de reikwijdte, al dan niet gebreken vertoont en zij het advies redelijkerwijs kunnen overnemen. Zij moeten zich immers op grond van artikel 3:9 Awb vergewissen dat aan het advies een onderzoek ten grondslag ligt dat op zorgvuldige wijze heeft plaatsgevonden. Deze verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders voor de inhoud van het advies in het kader van de besluitvorming, hoeft op grond van de jurisprudentiemaatstaven niet zover te gaan dat zij als het ware ‘in de huid van de adviseur moeten kruipen’.

Het vijfde lid behoeft geen verdere toelichting.

Artikel 20 Afwijking van het advies

Burgemeester en wethouders zijn, gelet op het bepaalde in artikel 3:9 Awb als verantwoordelijk bestuursorgaan niet verplicht om een door de welstandscommissie dan wel de monumentencommissie aan hen uitgebracht advies zonder meer te volgen. Zij hebben op grond van artikel 3:9 de verplichting zich er van te vergewissen dat het advies van deze formeel- wettelijke adviescommissies zorgvuldig is tot stand gekomen.

Dit kan er soms toe leiden dat bij twijfel aan de waarde van een eerste advies een contra-expertise wordt gevraagd in de zin van artikel 22 van deze verordening. De noodzaak van een second-opinion-advies als bedoeld in dit artikel is echter niet steeds aanwezig. Voor die gevallen waarin geen toepassing wordt gegeven aan het bepaalde in artikel 22, verdient het aanbeveling dat de wettelijke adviesprocedure in beginsel niet wordt doorkruist door middel van het vragen van een contra-expertise. Eventuele onduidelijkheden over de inhoud van het advies, de wijze waarop de commissie tot haar oordeel is gekomen, de juiste feitelijke grondslag van de overwegingen van de commissie, de wijze van formulering die de conclusie van het advies aannemelijk maakt. Voor dergelijke niet limitatieve situaties verdient het veeleer aanbeveling dat burgemeester en wethouder in overleg treden met de commissie.

Een dergelijk overleg is niet zonder betekenis vanwege het feit dat burgemeester en wethouders weliswaar mogen afwijken van een advies van een wettelijk adviseur in de zin van artikel 3:5 Awb, maar dat in het te nemen en genomen besluit conform artikel 3:50 Awb, wél de reden voor de afwijking in de aan het besluit ten grondslag liggende motivering moet worden vermeld.

Artikel 21 Tweede advies

In artikel 3:50 Awb is, zoals hiervoor is bepaald, dat indien het bestuursorgaan een besluit neemt dat afwijkt van een met het oog daarop krachtens wettelijk voorschrift uitgebracht advies, de redenen voor de afwijking in de motivering van het besluit wordt vermeld. Deze bepaling heeft betrekking op de bijzondere status van de commissie ruimtelijke kwaliteit die adviseurs zijn in de zin van artikel 3:5 Awb omdat deze commissies bij wettelijk voorschrift (de Woningwet respectievelijk de Monumentenwet) belast zijn met het adviseren inzake door burgemeester en wethouders te nemen besluiten omtrent aanvragen om vergunning ingevolge de Woningwet en de Monumentenwet.

Ten behoeve van zowel de motivering als de zorgvuldigheid op grond van artikel 3:9 Awb van de op de aanvraag te nemen beslissing, is in dit artikel voorzien in de mogelijkheid voor burgemeester en wethouders tot het inwinnen van een nieuw extern advies. Teneinde onafhankelijkheid en onpartijdigheid te waarborgen is in deze bepaling opgenomen om een nieuw advies in te winnen bij een door de Stichting Ruimtelijke Kwaliteit Limburg te benoemen tweede advies commissie.

Op grond van het tweede lid hebben burgemeester en wethouders een gelijke bevoegdheid tot het inwinnen van een contra-advies in die gevallen dat een bezwaarschrift is ingediend tegen een genomen besluit omtrent een aanvraag op grond van de Woningwet dan wel de Monumentenwet.

Het derde lid verplicht burgemeester en wethouders om voorafgaand aan het inwinnen van een contra-advies, de welstandscommissie dan wel de monumentencommissie van hun voornemen in kennis te stellen. Een dergelijke procedure ligt voor de hand teneinde recht te doen aan de wettelijke adviesrelaties van burgemeester en wethouders tussen de welstandscommissie en de monumentencommissie. Als burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat aan hen een nieuw advies moet worden uitgebracht, is het uit een oogpunt van zuiverheid in deze adviesrelatie tussen burgemeester en wethouders en de commissie dat voorkómen moet worden dat de reguliere wettelijk verplichte adviseur, vóóraf geen kennis draagt van de inschakeling van derden-deskundigen. Een dergelijke bepaling dient mede het belang van de vertrouwensrelatie tussen de commissie en burgemeester en wethouders.

Artikel 22 Verslag van verrichte werkzaamheden door de commissie

In de afgelopen jaren is er sprake van een toegenomen kritiek op het welstandstoezicht. Deze kritiek is niet weggenomen door de herziene Woningwet 1991, waarin op grond van artikel 8, lid 6 de verplichting is opgenomen dat de bouwverordening criteria moet bevatten omtrent redelijke eisen van welstand en de wijze waarop de welstandscommissie (bouw)plannen aan deze criteria beoordeelt.

De kritiek ten aanzien van het welstandstoezicht richt zich onder meer op de het functioneren van de welstandscommissies. De adviesprocessen van deze commissies zijn doorgaans aan de openbare waarneming onttrokken. Ondanks de door de welstandscommissies gedane inspanningen tot verbetering van deze negatieve maatschappelijke beeldvorming, kan er nog steeds gesproken worden van een onvoldoende maatschappelijk draagvlak voor de werkwijze van de welstandscommissies.

Zoals in de aanhef van deze toelichting op dit artikel is gesteld, heeft de verplichting in de Woningwet tot het ontwikkelen van welstandscriteria hierin vooralsnog weinig verandering gebracht. Een zelfde beeldvorming bestaat ten aanzien van het adviseren in het kader van de monumentenzorg.

Het besef is gegroeid voor het aanscherpen van de politieke verantwoordelijkheid van burgemeester en wethouders voor het functioneren van het welstandstoezicht. Ook bestaat het algemeen gevoelen om de functie van de gemeenteraad als algemeen controleorgaan van burgemeester en wethouders, voor zover het betreft hun verantwoordelijkheid voor het welstandstoezicht te versterken. Enerzijds zijn er de algemene uitgangspunten, zoals deze zijn opgenomen in het rapport ‘De gemeente vernieuwt’ (bekend onder de naam van het rapport Elzinga, genoemd naar de voorzitter van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie) om de controlefunctie van de gemeenteraad te versterken en te verduidelijken. Daarnaast is in dit verband van belang het voorgenomen voorstel van wet (TK 1998-1999, 26734) tot wijziging van de Woningwet, naar aanleiding van enerzijds de evaluatie van die wet en anderzijds het project Marktwerking, Deregulering en Wetgevingskwaliteit (bouwvergunningprocedure en welstandstoezicht). In dit wetsvoorstel is onder meer voorzien in het verbeteren van de kwaliteit alsmede het transparanter maken van de welstandsadvisering. Dit wetsvoorstel voorziet in een jaarlijkse verslaggeving door de welstandscommissie aan de gemeenteraad over de door haar verrichte werkzaamheden en eveneens een jaarlijkse verslaggeving aan de gemeenteraad door burgemeester en wethouders.

Met deze verordeningsbepaling wordt een bijdrage geleverd aan een betere toegankelijkheid van de wijze van advisering door de commissie ruimtelijke kwaliteit.