Beleid inzake bestuurlijke handhaving van artikel 13b Opiumwet

Beleid

Zoals de redactie van artikel 13b Opiumwet aangeeft, heeft de burgemeester voor de handhaving van de handel in drugs in panden de mogelijkheid bestuursdwang toe te passen. Om betrokkenen niet in de gelegenheid te stellen een financiële belangenafweging te maken, wordt er geen gebruik gemaakt van het opleggen van een last onder dwangsom. Voor het toepassen van bestuursdwang in het kader van artikel 13b Opiumwet moet er sprake zijn van het verkopen, verstrekken, afleveren dan wel daartoe aanwezig zijn van drugs.

Definitie

In deze beleidsnotitie wordt onder drugshandel verstaan: de verkoop aflevering of verstrekking dan wel daartoe aanwezigheid van drugs in een pand en de daarbij behorende erven. Gebouwen zoals bergingen, garages, schuren, stallen enzovoort kunnen deel uitmaken van de bijbehorende erven. De bestuursdwangbevoegdheid van de burgemeester is een discretionaire bevoegdheid. Dit betekent dat het gebruik van deze bevoegdheid geen verplichting is. In de artikelen 5:21 en volgende van de Algemene wet bestuursrecht zijn de procedureregels opgenomen die gevolgd moeten worden, indien tot toepassing van bestuursdwang wordt overgegaan. Tenzij de spoedeisendheid zich daartegen verzet, wordt een vooraankondiging gedaan ten aanzien van het toepassen van bestuursdwang. Al naar gelang de omstandigheden kan gekozen worden voor toepassing van spoedeisende bestuursdwang of alvorens tot besluitvorming wordt overgegaan belanghebbende(n) in de gelegenheid te stellen zijn/hun zienswijze kenbaar te maken. Bij de beoordeling tot toepassing van bestuursdwang wordt door de burgemeester met behoud van de verantwoordelijkheid voor het eigen beleid, aandacht besteed aan en meegewogen de door het college van procureurs-generaal opgestelde en nog op te stellen beleid en richtlijnen. Om bij de handhaving aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit te voldoen, is het noodzakelijk om de bestuurlijke handhaving van artikel 13b Opiumwet vast te leggen in lokaal beleid.

Doel van artikel 13b Opiumwet

De Opiumwet richt zich primair op de preventie en beheersing van de uit druggebruik voortvloeiende risico’s voor de gezondheid. Artikel 13b Opiumwet is gericht op de beheersing van de negatieve effecten van de handel in en het gebruik van drugs op het openbare leven en andere lokale omstandigheden. Voor wat betreft de te dienen doelen die met sluiting op grond van artikel 13b Opiumwet beoogd worden, wordt verwezen naar de Kamerstukken II 2005-2006, 30 515, nr. 3. Daarin staan in de volgende passages de doelen van sluitingen omschreven: “Alle overige verkoop dient wegens strijd met de Opiumwet te worden beëindigd en het onderhavige wetsvoorstel strekt ertoe dit doel naderbij te brengen.” “Dat strafrechtelijke optreden richt zich op de bij de verkoop betrokken personen, de daders. Het beëindigen of opheffen van de illegale verkooppunten wordt daarmee niet bereikt.” “Bij woningen is dus voor sluiting niet langer verstoring van de openbare orde of de vrees daartoe nodig.” “Voorts is gebleken dat de effectiviteit van het optreden stijgt naarmate de te treffen maatregelen ingrijpender zijn en langer doorwerken. Halve maatregelen werken niet. Zo is het uitsluitend strafrechtelijke optreden tegen eigenaars, bewoners of exploitanten van illegale verkooppunten onvoldoende. Eenmaal aangemerkt als verdachten, worden zij relatief eenvoudig vervangen. Het illegale verkooppunt blijft bestaan en de illegale verkoop wordt door anderen voortgezet. Het daadwerkelijk opheffen van een illegaal verkooppunt sluit verplaatsing van de activiteiten weliswaar niet uit, maar zal wel een aanzienlijk hogere drempel voor de voortzetting van de illegale verkoop betekenen.”“Het doel dat wordt gediend met het wetsvoorstel sluit aan bij het doelcriterium «voorkoming van strafbare feiten» zoals opgesomd in artikel 8, tweede lid van het EVRM. Daarnaast worden met het wetsvoorstel ook rechten van anderen, in dit geval omwonenden, beschermd: aan intimidatiepraktijken wordt een einde gemaakt en overlast wordt weggenomen. Daardoor kunnen omwonenden het recht op ongestoord genot van hun woning weer ten volle uitoefenen.” Door panden te sluiten wordt voorkomen dat in de woning of in de omgeving daarvan opnieuw met de Opiumwet strijdige activiteiten worden ontplooid. Tevens wordt beoogd daarmee de negatieve gevolgen van de handel in drugs voor het woon- en leefklimaat te beperken. Doordat voor een ieder daadwerkelijk zichtbaar is dat een pand structureel geen dienst meer doet als drugspand en geen aantrekkingskracht meer heeft voor handelaren en/of gebruikers wordt de openbare orde ten aanzien van het pand én de directe omgeving herstelt. Tot de inwerkingtreding van artikel 13b was het Openbaar Ministerie de enige handhaver van de Opiumwet en kon tegen overtredingen van de Opiumwet uitsluitend strafrechtelijk worden opgetreden. De regering is en was echter van mening, dat de handhaving van de Opiumwet vraagt om een gecoördineerde inzet van bestuur, Openbaar Ministerie en politie. Daarbij is ingezien dat een actieve opstelling van het bestuur vereist dat het bestuur over een adequaat en sluitend wettelijk instrumentarium beschikt om zowel preventief als repressief op te kunnen treden. Door artikel 13b van de Opiumwet is het bestuurlijke handhavinginstrumentarium uitgebreid en kan er ook bestuursrechtelijk worden opgetreden tegen de (neveneffecten van de) aanwezigheid van coffeeshops en/of niet gedoogde verkooppunten. Dit artikel van de Opiumwet brengt dus tot uitdrukking dat de verbodsbepalingen aangaande de handel in en het gebruik van drugs niet meer uitsluitend langs strafrechtelijke weg worden gehandhaafd. Deze  lijn wordt ook voorgestaan in het Integraal Veiligheidsbeleid van de gemeente Meierijstad.

Afwijkingsbevoegdheid

Op grond van artikel 4:84 van de Algemene wet bestuursrecht kan de burgemeester gemotiveerd afwijken van dit beleid. Op grond van deze afwijkingsbevoegdheid kan de burgemeester, in bijzondere gevallen, besluiten om redenen van redelijkheid en billijkheid, een eenmaal opgelegd besluit tot sluiting opheffen.

Verzwarende omstandigheden

Verzwarende omstandigheden, kunnen aanleiding zijn om van het beleid af te wijken en direct over te gaan tot sluiting. De belangrijkste feiten en omstandigheden die kunnen worden aangemerkt als verzwarende omstandigheden, zoals hiervoor bedoeld, zijn:

• -

  signalen die duiden op beroeps- of bedrijfsmatigheid, zoals de aanwezigheid van verpakkingsmateriaal, weegschalen, grote geld sommen, assimilatielampen, capaciteit van de kwekerij, vermoeden van eerdere oogsten etc.;

• -

  er is sprake van gewelds- of andere openbare orde delicten;

• -

  er is sprake van verboden wapenbezit als bedoeld in de Wet Wapens en Munitie;

• -

  er is een vermoeden van betrokkenheid van de bewoner(s)/betrokkene(n);

• -

  er is een vermoeden dat de bewoner(s)/betrokkene(n) verkeert/verkeren in kringen van personen met antecedenten op het gebied van de Opiumwet en/of de Wet Wapens en Munitie en/of antecedenten op het gebied van geweld tegen personen of zaken, bedreiging of diefstal en dergelijke;

• -

  er is sprake van recidive daaronder in ieder geval begrepen eerdere overtredingen van de Opiumwet en/of eerdere sluiting van eigendommen op grond van artikel 13b Opiumwet;

• -

  er is sprake van een combinatie van middelen als bedoeld op Lijst I en II Opiumwet;

• -

  de mate van gevaarzetting en de risico's voor de bewoners, omwonenden en/of de omgeving;

• -

  de mate van overlast;

• -

  de aannemelijkheid dat de woning niet overeenkomstig de woonfunctie wordt gebruikt;

• -

  de aannemelijkheid dat naast de woning en het bijbehorende erf, nog een of meer andere locaties betrokken zijn bij de drugshandel;

• -

  overige feiten en/of omstandigheden die duiden op drugshandel in georganiseerd verband.

  Deze opsomming heeft een alternatief en geen cumulatief karakter, en is indicatief en niet restrictief. In het hiernavolgende wordt het beleid betreffende de bestuurlijke handhaving van artikel 13b Opiumwet beschreven en onderverdeeld in de volgende rubrieken

  I Woningen

  De drugshandel in woningen dan wel in of bij woningen behorende erven

  II Lokalen

  De drugshandel in (al dan niet voor het publiek toegankelijke) lokalen dan wel in of bij zodanige lokalen behorende erven.

Afwijkingsbevoegdheid

Het is van belang dat er in het handhavingsbeleid een onderscheid wordt gemaakt tussen drugshandel in woningen en lokalen. Bij sluiting van een woning zullen betrokkenen harder worden geraakt dan bij sluiting van een lokaal (bijv. een loods of café). Bij sluiting van een woning worden betrokkenen immers dakloos. Dit gesteld hebbende, wordt een woning die niet gebruikt wordt voor bewoning maar enkel voor drugshandel, gelijk gesteld met een lokaal. Voor de uitvoering van het beleid is een handhavingsarrangement vastgesteld. Daarin worden de diverse verschijningsvormen van drugshandel met daarop de bestuursrechtelijke reactie weergegeven. Het in de bijlage opgenomen handhavingsarrangement maakt deel uit van het beleid.

Ad I Woningen De drugshandel in woningen dan wel in of bij woningen behorende erven.

Bestuurlijke waarschuwing

Bij het sluiten van woningen, waar de privacy een erg prominente rol speelt en het feitelijk dakloos worden van de betrokkenen erg ingrijpt in de persoonlijke levenssfeer, zou kunnen worden overwogen om bij de eerste maal, waarbij handelingen in strijd met de Opiumwet geconstateerd worden, te volstaan met een bestuurlijke waarschuwing. Ervaringen elders, zoals bijvoorbeeld in de gemeente Heusden, heeft echter geleerd dat van een dergelijke bestuurlijke waarschuwing onvoldoende preventieve werking uitgaat en dat dit middel derhalve haar doel voorbij schiet. Voorts zij opgemerkt dat de burgemeesters in de omliggende gemeenten niet kiezen voor een bestuurlijke waarschuwing, doch direct overgaan tot sluiting.

Sluitingstermijnen (softdrugs)

Indien in woningen dan wel in of bij woningen behorende erven drugshandel plaatsvindt, ten aanzien van een middel als bedoeld in lijst II (softdrugs) ontvangen de eigenaren c.q. verhuurders van de woningen dan wel van de bij de woningen behorende erven een schrijven waarin wordt aangekondigd dat de burgemeester voornemens is de woning dan wel de bij de woning behorende erven voor de duur van drie maanden te sluiten. Een herhaalde overtreding van de Opiumwet in de woningen dan wel in of bij de woningen behorende erven heeft verdere consequenties in de vorm van een langere sluitingstermijn. Bij een eerste overtreding van de Opiumwet volgt een eerste besluit tot sluiting van de woningen en van de bij de woningen behorende erven voor de duur van drie maanden, om bij een daaropvolgende overtreding binnen twee jaar na het eerste besluit tot sluiting van de woningen of bij de woningen behorende erven voor de duur van zes maanden te sluiten. Bij een derde overtreding van de Opiumwet binnen twee jaar na het eerste besluit tot sluiting van de woningen of de bij de woningen behorende erven, volgt een besluit tot sluiting van de woningen en de bij de woningen behorende erven voor de duur van twaalf maanden. Als in de desbetreffende woningen danwel in of bij de woningen behorende erven structureel drugshandel blijft plaatsvinden en de eerdere drie sluitingen kennelijk geen resultaat hebben opgeleverd, ligt sluiting van de woningen en de bij de woningen behorende erven voor onbepaalde tijd in de rede. Hiervoor bieden de Woningwet en Onteigeningswet mogelijkheden. Onteigening op grond van de Onteigeningswet is pas mogelijk indien de uitoefening van bevoegdheden uit de Woningwet geen uitzicht heeft geboden op een duurzaam herstel van de openbare orde, die is verstoord door gedragingen in en rondom de betreffende woningen.

Sluitingstermijnen (harddrugs)

Indien in woningen dan wel in of bij woningen behorende erven drugshandel plaatsvindt ten aanzien van een middel als bedoel in lijst I (harddrugs), dan worden de woningen en de bij de woningen behorende erven gesloten voor de duur van zes maanden. Wordt in de woningen dan wel in of bij de bij de woningen behorende erven, binnen twee jaar na bekendmaking van het eerste besluit tot sluiting, opnieuw een overtreding geconstateerd ten aanzien van harddrugs, dan worden de woningen en de bij de woningen behorende erven, gesloten voor de duur van twaalf maanden. Wordt in de woningen dan wij in of bij de bij de woningen behorende erven, binnen twee jaar na bekendmaking van het tweede besluit tot sluiting, een overtreding geconstateerd ten aanzien van harddrugs, dan worden de woningen en de bij de woningen behorende erven onmiddellijk gesloten voor onbepaalde tijd.

Sociale huurwoningen (woningen van wooncorporaties)

De trend dat drugscriminaliteit steeds vaker vanuit woning plaatsvindt, zet zich voort. Gelet op de risico's die dit met zich meebrengt voor de bewoners, omwonenden, de volksgezondheid en openbare orde en veiligheid, blijft optreden hiertegen op grond van artikel 13b Opiumwet noodzakelijk. Een sluiting van een woning heeft een grote impact op haar bewoners. Dit geldt ook en in gelijke mate voor bewoners van sociale huurwoningen. Uit het oogpunt van bewonersbelangen is er geen reden om een onderscheid te maken tussen sociale huurwoningen en andere woningen. De onderscheidende factor voor de speciale positie van sociale huurwoningen, is de rol van de woningcorporaties. Woningcorporaties vervullen een bijzondere (wettelijke) taak in het kader van de volkshuisvesting en dienen het algemeen belang. Zij zijn daarbij gebonden aan regels en staan onder toezicht. Daarmee onderscheiden zij zich van andere eigenaren van woningen. Dit rechtvaardigt de speciale positie van sociale huurwoningen in het artikel 13b Opiumwet beleid. Tot nu toe waren sociale huurwoningen (= woningen van woningcorporaties) uitgezonderd van het artikel 13b Opiumwet beleid. Binnen de gemeente traden woningbouwcorporaties adequaat en effectief op tegen drugscriminaliteit vanuit hun woningen. Als er drugscriminaliteit in de woning plaatvond, drong de woningcorporatie aan op een snelle ontbinding van de huurovereenkomst. De huurders werkten hieraan veelal 'vrijwillig' mee. Hier is echter een kentering in gekomen. Steeds vaker verzetten huurders zich tegen ontbinding van de huurovereenkomst. Dan is een lange, tijdrovende procedure nodig om de huurovereenkomst te ontbinden. Effectief optreden tegen drugscriminaliteit vanuit sociale huurwoningen en het herstel van de openbare orde en veiligheid, komen hierdoor in het gedrang. Gegeven deze ontwikkeling is het niet wenselijk sociale huurwoningen beleidsmatig uit te sluiten van het toepassingsbereik van artikel 13b Opiumwet. Om een goede balans te krijgen tussen enerzijds effectief optreden tegen drugscriminaliteit en herstel van de openbare orde en veiligheid, en anderzijds het door de wooncorporatie gediende algemeen belang, wordt op sociale huurwoningen het beleid toegepast, zoals dat al wordt toegepast op woningen bij een eerste overtreding van de Opiumwet (zie onder 'Sluiting woningen'). De bepalingen over recidive gelden dus niet voor sociale huurwoningen. Gelet op het functioneren van woningcorporaties en het toezicht daarop, is hier geen reden voor. Tot slot wordt opgemerkt dat de bijzondere taak die de woningcorporatie vervult eerder aanleiding zal geven om in afwijking van het beleid maatwerk te leveren, bijvoorbeeld indien de bewoners meewerken aan een snelle ontbinding van de huurovereenkomst. Gezien het belang dat met de sluiting is gediend, gaat maatwerk enkel vanwege de bijzondere taak van de woningcorporatie, niet zover dat sociale huurwoningen niet gesloten worden.

Handhavingsmatrix

Het vorenstaande resulteert in de volgende handhavingsmatrix met betrekking tot het sluiten van woningen dan wel in of bij woningen behorende erven.

Ad II Lokalen De drugshandel in (al dan niet voor het publiek toegankelijke) lokalen dan wel in of bij zodanige lokalen behorende erven

Algemeen

Onder de in deze rubriek bedoelde panden vallen de voor publiek toegankelijke lokalen en bijbehorende erven, zoals winkels en horecabedrijven en de niet voor publiek toegankelijke lokale lokalen en bijbehorende ervan, zoals loodsen, magazijnen en andere bedrijfsruimten. Het is van belang dat er in het handhavingsbeleid een onderscheid is gemaakt in drugshandel in (al dan niet voor het publiek toegankelijk) lokalen en drugshandel in woningen. Zo zal de sluiting van een woning de betrokkenen veel harder treffen dan de sluiting van bijvoorbeeld een café of loods. De eersten worden immers (tijdelijk) dakloos.

Bestuurlijke waarschuwing

De vraag kan gesteld worden of een bestuurlijke waarschuwing voor al dan niet voor het publiek toegankelijke lokalen een optie is. Een waarschuwing druist in beginsel in tegen de noodzaak om onmiddellijk en effectief op te treden tegen openbare orde verstoringen. Bestuurlijk waarschuwen van ondernemers bij geconstateerde druggerelateerde handelsactiviteiten leidt ook tot het risico dat de ondernemer minder alert wordt omdat ervan uitgegaan wordt dat eerst een waarschuwing volgt. Het vorenstaande laat onverlet dat wanneer in een situatie onvoldoende grond tot sluiting bestaat, er wel aanleiding kan zijn voor het treffen van maatregelen in de vergunningensfeer. Denk aan de exploitatievergunning op grond van de Algemene Plaatselijke Verordening (APV) of de Drank- en Horecawet (DHW) en beiden in samenhang met toepassing van de Wet Bevordering integriteitsbeoordeling door het openbaar bestuur (Wet Bibob). Het is dan ook proportioneel te noemen dat in het geval van illegale drugshandel vanuit al dan niet voor het publiek toegankelijke lokalen dan wel in of bij zodanige lokalen behorende erven (direct) tot (tijdelijke) sluiting hiervan wordt overgegaan. In het geval van al dan niet voor het publiek toegankelijke lokalen zijn vergaande belangen, zoals de volksgezondheid, gemoeid en mag van bijvoorbeeld een kastelein van een café verwacht worden dat hij de orde in zijn inrichting weet te handhaven. Overtreding van de Opiumwet levert een impliciete schending van die orde op.

Directe sluiting lokalen

Lokalen, en het daarbij behorende erf, waar drugshandel plaatsvindt, worden direct gesloten door toepassing van bestuursdwang, zonder voorafgaande last (artikel 5:31 Algemene wet bestuursrecht), voor de duur van 6 maanden. Er wordt op dit punt geen onderscheid meer gemaakt tussen hard- en softdrugs (middelen genoemd op lijst I en II van de Opiumwet). In geval van harddrugs gerelateerde criminaliteit is sprake van een zeer ernstige verstoring van de openbare orde en is spoedeisende bestuursdwang gerechtvaardigd. Gelet op de professionalisering die de hennepteelt de afgelopen jaren heeft doorgemaakt, de risico's die daarbij worden genomen en de uitstraling daarvan de op de leefomgeving, is ook bij de handel in softdrugs sprake van een zeer ernstige verstoring van de openbare orde en is ook dan directe sluiting gerechtvaardigd.