Beleidsregels aanwijzing bijzondere particuliere begraafplaatsen

Inleiding

De Wet op de lijkbezorging (Wlb) bevat een formeel juridisch kader waarbinnen de lijkbezorging in de ruimste zin van het woord dient plaats te vinden. Deze wet bevat justitiële, milieuhygiënische en volksgezondheidsaspecten. Het belang van de overledene en diens nabestaanden kent in de Wlb een belangrijke plaats.

Artikel 40, eerste lid, van de Wlb kent aan de gemeenteraad de bevoegdheid toe gronden voor de aanleg of uitbreiding van begraafplaatsen aan te wijzen. Dit artikel biedt naast kerkgenootschappen ook particulieren de mogelijkheid om een gedeelte van een aan hen toebehorend perceel grond aan te wijzen als particuliere begraafplaats.

De Wlb bevat nagenoeg geen criteria waaraan de gemeenteraad een aanvraag kan toetsen. De inspecteur voor de volksgezondheid en milieuhygiëne acht het in eigen grond begraven ongewenst en adviseert hierbij een terughoudend beleid te voeren. Uit piëteits- en andere psychosociale overwegingen is het wenselijk beleid te formuleren waaraan een aanvraag getoetst kan worden.

Inspraakprocedure

Bij het opstellen van deze beleidsregels is gebruik gemaakt van de Inspectierichtlijn Wet op de lijkbezorging. Ingevolge artikel 40, derde lid Wlb, dient de Regionale Inspecteur voor de Volksgezondheid te worden gehoord over de aanwijzing van gronden als begraafplaats. De concept beleidsregels zijn in het kader van de inspraak voorgelegd aan de regionale inspecteur. De inspecteur heeft van de geboden mogelijkheid tot inspraak geen gebruik gemaakt.

De concept beleidsregels zijn overeenkomstig de procedure ingevolge afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht gedurende een periode van 4 weken voor belanghebbenden ter inzage gelegd. Van de geboden mogelijkheid tot schriftelijke of mondelinge inspraak is geen gebruik gemaakt.

Wetsgeschiedenis (overgenomen uit de Inspectierichtlijn Wlb)

De Wlb heeft in 1991 de voorheen bestaande mogelijkheid van het zogenoemde familiegraf op eigen grond afgeschaft. De reden die daartoe wordt aangedragen is dat nieuwe vestiging van zodanige rechten in de huidige omstandigheden niet gewenst lijkt. Hier wordt gedoeld op de schaarse ruimte in ons land en de uit dergelijke vestiging voortvloeiende belemmeringen voor de planologische ontwikkelingen. Ook elders geeft de wetsgeschiedenis blijk van terughoudendheid.

Tijdens de behandeling van de wet in de Tweede Kamer heeft de minister van Binnenlandse Zaken opgemerkt “Ik verwacht dat een gemeenteraad er niet spoedig toe zal overgaan een eigen terrein van een particulier als bijzondere begraafplaats aan te wijzen, omdat hij daar zijn familie wil begraven. Het zal bij omwonenden toch wel vaak op bezwaren stuiten dat iemand begravingen in zijn achtertuin verricht. Zelf acht ik het bepaald ongewenst dat ieder op zijn eigen terrein tot begraving zou kunnen overgaan.” Wanneer er toch een trend gaat ontstaan waarbij er vaker dan incidenteel in eigen grond wordt begraven is er sprake van een ongeordend ruimtegebruik waarbij Nederland versnippert door her en der langdurig gevoelige bestemmingen toe te laten. Dit legt beperkingen op aan en rond de begraafplaats voor ten minste de duur van de grafrusttermijn, namelijk 10 jaar, maar ook daarna. Het zal duidelijk zijn dat de Inspectie Milieuhygiëne in dit opzicht wil waken voor precedentwerking. Naar haar mening moet er dan ook bij de aanvrager meer dan een simpel verlangen zijn om dit toe te staan. De inspectie geeft aan dat het wenselijk is dat de gemeente hierop beleid ontwikkelt, gebaseerd op de gebruikelijk te stellen eisen aan begraafplaatsen. Dit beleid dient tevens te worden geplaatst in het kader van het ruimtelijk ordeningsbeleid.

Uitgangspunten beoordeling aanvraag

Uit de Inspectierichtlijn Wet op de lijkbezorging vloeit voort dat een terughoudend beleid bij de aanwijzing van particuliere begraafplaatsen dient te worden gevoerd. Voor de gemeente Midden-Delfland geldt dat er geen redenen aanwezig zijn om van deze landelijke richtlijn af te wijken; de beleidsregels gaan er dan ook vanuit dat in principe geen toestemming wordt verleend. Slechts indien aan de beleidsregels voldaan wordt en er geen bijzondere omstandigheden aanwezig zijn van de beleidsregels af te wijken, zal in beginsel positief op een verzoek worden besloten.

De gemeentelijke en bijzondere begraafplaatsen bieden ook op termijn voldoende ruimte voor het begraven van overledenen. Een beheersprobleem zou zich kunnen voordoen indien op willekeurige plaatsen binnen de gemeente particuliere begraafplaatsen ontstaan, die een langdurig (minimaal 10 jaar) beslag op de grond leggen. De houder van de begraafplaats maakt immers binnen de marge van de Wlb zelf uit welke inhoud er aan het recht op een graf wordt gegeven.

Ook uit psychosociale redenen voor inwoners is het aanwijzen van bijzondere particuliere begraafplaatsen ongewenst. De laatste wens van de overledenen en diens nabestaanden kan, gelet op de schaarse ruimte in de gemeente, consequenties hebben voor de eigenaren van aangrenzende percelen.

Een terughoudend aanwijzingsbeleid is om het bovenstaande dan ook uitgangspunt. Niet vergeten dient te worden dat een laatste wens een belangrijke beoordelingsfactor is in de afweging tussen het algemeen en individueel belang.

Eisen ten aanzien van aanvrager

Algemeen uitgangspunt is dat iemand op een reguliere begraafplaats begraven wordt. Om in aanmerking te komen voor een aanwijzing van een bijzondere begraafplaats op particulier terrein, zullen hiervoor zwaarwichtige omstandigheden aanwezig moeten zijn. Om eventueel in aanmerking te kunnen komen voor een aanwijzing, zal de aanvrager minimaal aan de volgende vereisten dienen te voldoen:

• a.

  aanvrager dient eigenaar van de grond te zijn, waarbij de grond niet is belast met een zakelijk recht;

• b.

  in het tot begraafplaats te bestemmen perceel grond mogen geen kabels, leidingen of andere nutsvoorzieningen zijn gelegen;

• b.

  aanvrager dient een aantoonbare historische emotionele binding te hebben met de grond;

• c.

  voor de toekomst dient duidelijkheid te worden geboden dat voor de nabestaanden binding met de grond blijft behouden.

ad a

Het is als een vanzelfsprekendheid te beschouwen dat voor een dergelijk ingrijpend punt als het aanwijzen van een begraafplaats de aanvrager ook eigenaar dient te zijn. Daarnaast dient de grond niet belast te zijn met een zakelijk recht. De grond dient vrij te zijn van alle rechten om een ononderbroken voortgezet gebruik mogelijk te maken.

ad b

Indien in het perceel grond nutsvoorzieningen aanwezig zijn, is aanwijzing niet mogelijk. Zodra een graf aanwezig is, kunnen in verband met het bewaren van de grafrust de nutsvoorzieningen niet meer hersteld of vervangen worden. Indien aanvrager aan de overige voorschriften uit deze beleidsregels voldoet en de aanvraag wenst door te zetten, zal deze er dan ook zorg voor dienen te dragen dat de eventuele aanwezige nutsvoorzieningen op zijn kosten worden verlegd.

ad c

Garanties op behoud van een binding met de grond zijn voor de zeer lange termijn niet te geven. Wel bestaat de mogelijkheid om in notariële akten vast te leggen dat het perceel grond met graf en bijbehorende woning in familiebezit dient te blijven. Een garantie voor minimaal 10 jaar na overlijden is absoluut noodzakelijk. Deze termijn houdt verband met het feit dat na 10 jaar een graf mag worden geruimd. Binnen deze periode van 10 jaar zal bij verwijdering van het graf het lijk dienen te worden opgegraven en herbegraven. Deze situatie is absoluut onwenselijk; indien zelfs geen garantie voor 10 jaar gegeven kan worden, zal dan ook geen medewerking verleend kunnen worden.

Milieuhygiënische omstandigheden

Als bijlage bij deze beleidsregels zijn de technische adviezen voor de inrichting van begraafplaatsen en graven opgenomen; deze technische adviezen zijn onverkort overgenomen uit de inspectierichtlijn Wlb. Uitgangspunt van de richtlijn is dat indien aan deze technische eisen wordt voldaan, er geen milieuhygiënische belemmeringen zijn om de grond aan te wijzen als begraafplaats.

Aan een besluit tot aanwijzing als bijzondere particuliere begraafplaats zullen de technische adviezen onverkort als voorschrift worden opgenomen. Voordat een begraafplaats in gebruik mag worden genomen, dient het college van burgemeester en wethouders ingevolge artikel 41 Wlb hiervoor toestemming te verlenen. Het college dient in een dergelijke situatie te controleren of aan de wettelijke eisen is voldaan, wat neerkomt op een controle of de technische adviezen zijn opgevolgd. Is hiervan sprake dan moet toestemming verleend worden en kan men tot begraving overgaan.

Ruimtelijke Ordening

De Wet op de ruimtelijke ordening en de Wlb kennen geen juridische koppeling. Op de gewenste locatie voor de aanwijzing van een bijzondere begraafplaats zal nimmer de bestemming “begraafplaats” rusten. Uit een uitspraak van de President van de arrondissementsrechtbank Arnhem, nr. Awb 97/2916, d.d. 25 november 1997, blijkt dat strijd met de bestemming geen weigeringsgrond kan zijn. De president gaat er vanuit dat het gelet op de geringe omvang (ongeveer 2 x 2,5 meter) er in het algemeen sprake is van een dusdanig geringe inbreuk op de bestemming dat hiermee het ruimtelijk beleid van de gemeente niet wordt gefrustreerd. Bedacht dient te worden dat in deze specifieke zaak sprake was van een aanzienlijk perceel grond met de bestemming “bos”.

Bovenvermelde uitspraak biedt voldoende ruimte om een aanvraag te toetsen aan het gemeentelijk ruimtelijk ordeningsbeleid. De op de ruimtelijke ordening gebaseerde beleidsregels hebben als motief het tegengaan van een frustratie van het ruimtelijk ordeningsbeleid. Voorkomen dient te worden dat het in streekplannen, structuurplannen, bestemmingsplannen e.d. gewenste ontwikkeling wordt tegen gehouden door de aanwezigheid of mogelijke aanleg van bijzondere particuliere begraafplaatsen.

In principe zal geen aanwijzing tot begraafplaats plaatsvinden indien zich één van de volgende situaties voordoet:

• a.

  het aan te wijzen perceel is gelegen binnen het bebouwingsoppervlak, zoals dit in het vigerende bestemmingsplan is opgenomen;

• b.

  het aan te wijzen perceel is in gebruik of bestemd als “bedrijfsmatig” perceel;

• c.

  het aan te wijzen perceel grond is gelegen in een gebied waarvoor aannemelijk is dat een wijziging van de huidige bestemming of gebruik zal optreden;

• d.

  de aard, het feitelijk gebruik of de bestemming van het perceel grond zich tegen de aanwijzing verzet;

• e.

  waardevolle cultuur-historische elementen van het Midden-Delflandgebied worden beschadigd of afgegraven.

ad a

Het bestemmingsplan legt een gewenste ontwikkeling vast. Het aanleggen van een bijzondere particuliere begraafplaats belemmert deze ontwikkeling. Met name doet dit zich voor indien aanleg binnen het bestemde bouwoppervlak plaats vindt.

ad b

Dit voorschrift zal voornamelijk van toepassing zijn op agrarische bedrijven. Regelmatig doen zich ontwikkelingen binnen de land- en tuinbouw en overige bedrijven voor die nopen tot een aanpassing van de bedrijfsvoering. Veelal vertaalt dit zich in bouwkundige aanpassingen of een ander gebruik van de grond. Deze ontwikkelingen zijn vooral op langere termijn nagenoeg nooit voorzienbaar. De aanwezigheid van een bijzondere particuliere begraafplaats kan op termijn deze ontwikkeling belemmeren.

ad c

Het bestemmingsplan legt de bestemming van een perceel grond voor langere tijd vast. Als gevolg van diverse in- en externe ontwikkelingen komt het regelmatig voor dat van bepaalde gebieden bekend is dat de bestemming op termijn zal gaan veranderen. Met name kan hierbij gedacht worden aan een streek- of structuurplan of dat een ontwerp-bestemmingsplan in procedure is. Bij dergelijke plannen is er een grote mate van waarschijnlijkheid aanwezig dat de bestemming zal gaan veranderen. Ook kunnen zich andere ontwikkelingen voordoen waaruit valt af te leiden dat er plannen zullen worden ontwikkeld de bestemming van een aan te wijzen perceel grond te herzien. Om te voorkomen dat deze ontwikkelingen belemmerd worden door de aanwezigheid van een bijzondere particuliere begraafplaats, is opgenomen dat in dergelijke omstandigheden geen medewerking zal plaatsvinden.

ad d

Een bepaald gebruik van de rondom de aanwijzing gelegen grond, al of niet vastgelegd in de bestemming, kan zich soms niet verenigen met een feitelijk gebruik als bijzondere particuliere begraafplaats. Gedacht kan worden aan een gebruik of bestemming waarbij regelmatig niet tot de nabestaanden behorende personen zich in de directe nabijheid van de begraafplaats ophouden. Gedacht kan worden aan verkoopruimten, vullen van een gas- of olietank, nabijheid van bedrijfsgebouwen e.d. Voor deze derden kunnen traumatische gevolgen optreden indien zij geconfronteerd worden met een graf.

ad e

Het gebied Midden-Delfland kent diverse belangrijke cultuur-historische elementen. Het mag niet gebeuren dat door de aanleg van een particuliere begraafplaats deze elementen worden beschadigd. Met name kan hierbij gedacht worden aan de aanleg van een begraafplaats in of op een kreekrug, waardoor dit belangrijke landschappelijke element beschadigd wordt.

Psychosociale motieven

Onder psychosociale motieven is een aantal weigeringsgronden en uitvoeringsvoorschriften opgenomen ter bescherming van derden. Er dient vanuit te worden gegaan dat iemand die een aanvraag indient om zijn eigen terrein tot een bijzondere begraafplaats aan te wijzen dit goed doordacht heeft en rekening heeft gehouden met de psychosociale situatie van zijn (eigen) nabestaanden. Bescherming van derden is een algemeen belang, dat uiteraard afgewogen dient te worden tegen het belang van de aanvragers.

De inrichting van de begraafplaats dient minimaal aan de volgende vereisten te voldoen:

• a.

  de begraafplaats dient op minimaal 30 meter afstand van een woning, een gebouw met een woonbestemming of een als woonruimte in gebruik zijnde bouwwerk te worden aangelegd;

• b.

  de totale oppervlakte van het perceel grond waar de aanwijzing voor de bijzondere begraafplaats wordt ingediend, dient minimaal 10.000 m2 te zijn;

• c.

  de afstand tot een openbare weg en de erfgrens met derden dient minimaal 30 meter te bedragen;

• d.

  de bijzondere particuliere begraafplaats dient voor vanaf de openbare weg of openbaar toegankelijke terreinen visueel te worden afgeschermd door een fysieke scheiding van tenminste 1,80 meter hoogte;

• e.

  binnen de bebouwde kom, als bedoeld in artikel 20a van de Wegenverkeerswet 1994, mag geen bijzondere particuliere begraafplaats worden aangelegd.

ad a

Vrij algemeen gebruik is dat de afstand tussen een reguliere begraafplaats en een woning 30 meter dient te bedragen. Ook voor particuliere begraafplaatsen dient dezelfde afstand te worden aangehouden. Voor het begrip woning is een ruime omschrijving gehanteerd; ook caravans, vakantiehuizen e.d. dienen als woonruimte te worden beschouwd. Enerzijds dient beoordeeld te worden of op het pand een woonbestemming rust; anderzijds dient beoordeeld te worden wat het feitelijk gebruik van een pand is.

De beoordeling van de bestemming houdt verband met het voorkomen van ongewenste toekomstige situaties. Binnen een afstand van de geplande begraafplaats kan een woonbestemming aanwezig zijn, die nog niet is gerealiseerd. Voorkomen dient te worden dat de particuliere begraafplaats deze bestemmingsrealisatie frustreert. Ook indien eventueel sprake is van een illegale (mogelijk langdurige) bewoning dienen de bewoners van de illegale woonruimte te worden beschermd tegen de aanleg van een particuliere begraafplaats op korte afstand.

Opgemerkt dient te worden dat deze afstandscriteria ook onverkort gelden voor de aanvrager van een bijzondere particuliere begraafplaats.

ad b

Indien regelmatig begravingen in eigen grond zullen plaats vinden, ontstaat een ongeordend ruimtegebruik doordat her en der langdurig een gevoelige bestemming wordt toegelaten. In verband hiermee is ook opgenomen dat sprake moet zijn van een perceel van enige omvang waarbinnen de begraving dient plaats te vinden. Uiteindelijk vindt de begraving plaats op een beperkt gedeelte het totale perceel.

Met inachtname van de overige voorschriften die in deze beleidsregels zijn opgenomen wordt waar mogelijk voorkomen dat de ontwikkeling van het ruimtelijk ordeningsbeleid van de overheid in zijn algemeen wordt belemmerd.

ad c

Met name dit voorschrift beoogt een objectieve afscherming te waarborgen tussen de belangen van derden en de belangen van de aanvrager. Door de vereiste afstand van 30 meter aan te houden en de combinatie van de afscherming van de begraafplaats, wordt voorkomen dat derden direct geconfronteerd worden met de bijzondere particuliere begraafplaats.

ad d

Dit voorschrift is opgenomen om een direct zicht op de begraafplaats te voorkomen. Aan de hand van de inspectierichtlijn is de meest gewenste vorm een min of meer natuurlijke fysieke afscheiding. Deze kan bijvoorbeeld bestaan uit een aarden wal voorzien van coniferen of andere beplanting. Het plaatsen van een schutting of iets dergelijks is ongewenst, daar dit een ontsierend beeld in het landschap tot gevolg zal hebben.

ad e

Feitelijk zullen zich nagenoeg geen situaties voordoen dat indien wordt voldaan aan alle voorschriften die in deze beleidsregels zijn vermeld, een bijzondere particuliere begraafplaats binnen de bebouwde kom kan worden aangelegd. In het algemeen kan echter gesteld worden dat een particuliere begraafplaats binnen de bebouwde kom de ruimtelijke ontwikkeling van de dorpskern belemmerd, terwijl ook omwonenden hier spoedig psychologische hinder van zullen ondervinden.

Daarnaast biedt dit voorschrift voor potentiële aanvragers binnen de bebouwde kom direct duidelijkheid dat geen medewerking aan een bijzondere particuliere begraafplaats zal worden verleend.

Aldus besloten in de openbare raadsvergadering van 25 oktober 2005.

De griffier, de voorzitter,

A. de Vos, A.J. Rodenburg