Integraal handhavingsbeleid "Integraal handhaven praktisch gemaakt"

Samenvatting

In de samenvatting geven we de hoofdpunten van het integraal handhavingbeleidsplan weer. Daarbij geven we per hoofdstuk de kern van de inhoud weer. De samenvatting is daarmee primair bedoeld voor de "snelle lezer". De achtergronden en nadere detaillering zijn terug te lezen in het betreffende hoofdstuk.

1. Integrale handhaving in Midden-Delfland

In onze organisatie hebben we de handhavingstaken op het gebied van milieu, bouwen & wonen (BWT), ruimtelijke ordening en de algemene plaatselijke verordening (APV) binnen de afdeling VROM onder gebracht. Hiermee willen we de handhaving op een hoger niveau brengen. Een dergelijke samenvoeging vraagt tevens om integraal beleid en uitvoering te formuleren. De afdeling VROM hebben wij dan ook opdracht gegeven om een beleidsmatige, strategische en operationele invulling te geven aan integrale handhaving voor de beleidsvelden Milieu, BWT, ruimtelijke ordening, APV en Brandweer. De afdeling heeft hierbij ondersteuning gehad van advies- en ingenieursbureau Oranjewoud.

2. Doelen en condities

Als gemeente Midden-Delfland kiezen we ervoor de handhaving nadrukkelijk te plaatsen in de zogenaamde naleefketen. Het bevorderen van het naleefgedrag vraagt om een samenspel van maatregelen waarbij verschillende onderdelen van de gemeentelijke organisatie zijn betrokken. Onze visie op handhaving is als volgt:

Visie

De kernopgave voor de handhaving is voor zowel de dorpen als het buitengebied een bijdrage te leveren aan het instandhouden en versterken van Midden-Delfland als open en groen gebied voor rust, ruimte, recreatie, leefbaarheid en veiligheid. Hierbij past een professionele, programmatische en integrale wijze van handhaven.

Deze visie is vertaald naar een aantal concrete uitgangspunten. Deze uitgangspunten gelden als richtinggevend bij de uitvoering van onze handhavingstaken.

3. Huidige situatie

Om het vertrekpunt voor integraal handhavingsbeleid te bepalen hebben we een analyse uitgevoerd van de huidige werkwijze binnen onze organisatie. Hieruit blijkt dat we niet alle handhavingstaken met de huidige beschikbare capaciteit op dezelfde intensieve wijze kunnen handhaven. De globale resultaten hebben we in hoofdstuk 3 weergegeven.

4. Prioriteitenstelling

Uit de capaciteitsanalyse is gebleken dat we met de huidige beschikbare capaciteit niet alle regels op dezelfde intensieve manier kunnen handhaven. Voor een duidelijk en weloverwogen handhavingsbeleid is daarom een prioriteitenstelling noodzakelijk. Daarbij krijgen de handhavingstaken met de grootste risico's de hoogste prioriteit. Om die risico's in te schatten, hebben we een risicoanalyse uitgevoerd. Daarbij is een overzicht gemaakt van de relevante risico-aspecten waarop de handhaving betrekking heeft.

Aan elk van deze aspecten hebben we een gewicht toegekend, dat het belang van dit aspect aangeeft. De gewichten gebruiken we als uitgangspunt voor de probleemanalyses en prioriteitenstelling per beleidsveld. In de onderstaande tabel is hiervan een overzicht gegeven.

De prioriteitenstelling werkt dus vooral door in het niveau waarop gehandhaafd wordt. Met andere woorden, bij taken binnen beleidsvelden met een hogere prioriteit past een andere toezichtfrequentie en -intensiteit dan bij taken met een lagere prioriteit. Uiteraard vertaalt dit zich uiteindelijk ook in de inzet van mensen en middelen. Ook de aspecten waarop tijdens handhavingsbezoeken wordt gelet is per prioriteitsniveau verschillend.

5. Strategie en werkwijze

Een belangrijk uitgangspunt voor integrale handhaving is dat we volgens een eenduidige nalevingsstrategie handhaven. Daarin leggen we vast met welke instrumenten we de naleving willen bereiken en welke rol handhaving daarbinnen speelt.

In het kader van het professionaliseringstraject van de milieuhandhaving is binnen de Regio Haaglanden een nalevingsstrategie afgesproken. Deze strategie is eind 2005, met het vaststellen van de handhavingsnota voor milieu, door de gemeenteraad vastgelegd. In dit integraal handhavingbeleidsprogramma hebben we een vertaling gemaakt naar een integrale handhavingsstrategie voor onze gemeente. Deze handhavingsstrategie vormt daarmee voor elk beleidsveld het uitgangspunt.

6. Monitoring en evaluatie

Om invulling te geven aan de monitoring van de resultaten van de handhaving, gaan we in 2007 experimenteren. Allereerst hebben we besloten om per beleidsveld het aantal controles, het aantal geconstateerde overtredingen en de aard van de overtredingen te monitoren. Daarnaast werken we het komende jaar aan de ontwikkeling van indicatoren om het naleefgedrag te meten, zodat we ook de effecten van de handhavingsinspanningen inzichtelijk krijgen. Tenslotte werken we in 2006 de monitoring per beleidsveld en kernthema verder uit.

Een belangrijk uitgangspunt voor integrale handhaving is dat de afdeling VROM en de Brandweer aan ons verantwoording afleggen over de resultaten van de handhavingsinspanningen. Daarom wordt jaarlijks bij de voorbereiding van het Uitvoeringsprogramma een overzicht verstrekt van de resultaten van het afgelopen jaar. Op grond hiervan kan dan zo vroeg mogelijk in het nieuwe jaar een evaluatie plaatsvinden.

Hoofdstuk 1. Integrale handhaving en Midden-Delfland

1.1 Inleiding

Het onderwerp integrale handhaving heeft grote belangstelling in bestuurlijk Nederland en zo ook in onze gemeente. Er bestaat vanuit zowel het ambtelijk apparaat, het bestuur als de burgers een toenemende behoefte aan een eenduidig, transparant en efficiënt optreden over de volle breedte van de gemeentelijke handhavingstaken. In bijlage 1 hebben we een aantal ontwikkelingen die het rijk in gang heeft gezet richting een kwalitatief hoger niveau van de handhaving in Nederland weergegeven.

Onze eerste uitwerking hiervan is het onderbrengen van de handhavingstaken op het gebied van bouwen en wonen, ruimtelijke ordening, algemene plaatselijke verordening (APV) en milieu binnen de afdeling VROM. Daarnaast hebben wij een bestuurlijk/ambtelijk handhavingsoverleg opgericht waarin integrale handhavingsvraagstukken worden behandeld. De politie is bij dit overleg aanwezig.

Vanuit deze ontwikkelingen en de wens de handhaving op een hoger niveau te brengen, hebben wij de afdeling VROM gevraagd een beleidsmatige, strategische en operationele invulling te geven aan integrale handhaving binnen de gemeente Midden-Delfland. De afdeling heeft hierbij ondersteuning gehad van advies- en ingenieursbureau Oranjewoud.

1.2 Over de totstandkoming van dit programma

De ambtelijke projectgroep Integraal Handhaven heeft zich de afgelopen periode gebogen over de uitwerking van integrale handhaving binnen onze gemeente.

Daarnaast hebben we als bestuur voor dit project een stuurgroep opgericht. Hierin zijn belangrijke keuzes door de projectgroep aan ons voorgelegd.

Door middel van een beleidsverkenning zijn allereerst de gemeentelijke handhandhavingstaken in beeld gebracht en beoordeeld. Vervolgens is tijdens verschillende werksessies in beeld gebracht welke ambities we hebbenen en welke integrale prioriteiten we stellen. De integrale prioriteitenstelling is vervolgens als uitgangspunt genomen om voor de beleidsvelden Milieu, Bouw- en Woningtoezicht, APV en Bijzondere wetten, Brandweer en Ruimtelijke Ordening eigen prioriteiten te stellen aan hun handhavingstaken.

We hebben in beeld gebracht welk niveau van handhaving wenselijk is, welk capaciteitsbeslag dit met zich meebrengt en welke consequenties dit heeft voor de gemeentelijke organisatie. Dit heeft geresulteerd in een:

• -

  beknopt integraal beleid;

• -

  helder en transparant uitvoeringsprogramma.

Het integraal beleid bevat de kaders voor integrale handhaving in Midden-Delfland en is door de gemeenteraad vastgesteld. Het uitvoeringsprogramma is de praktische uitwerking binnen de grenzen van het integraal beleid en is door ons vastgesteld.

1.3 Leeswijzer

Het rapport is als volgt opgebouwd:

• -

  In hoofdstuk 2 geven we onze visie en uitgangspunten ten aanzien van handhaving;

• -

  In hoofdstuk 3 analyseren we de huidige handhavingspraktijk in onze gemeente;

• -

  In hoofdstuk 4 stellen we integrale prioriteiten en de doorwerking hiervan naar de handhavingspraktijk;

• -

  In hoofdstuk 5 beschrijven we de strategie en werkwijze die we hanteren bij de uitvoering van onze handhavingstaken;

• -

  In hoofdstuk 6 gaan we tenslotte in op welke manier we onze gestelde doelen monitoren en evalueren.

Hoofdstuk 2. Visie en uitgangspunten

2.1 Waarom een eigen handhavingsbeleid?

Na het vormen van de nieuwe gemeente Midden-Delfland zijn niet alleen organisatorische veranderingen doorgevoerd. Er is ook ruimte het gemeentelijk gebied opnieuw vorm te geven. Een aantal ontwikkelingen binnen onze gemeente zijn hierop van invloed:

• -

  In onze Gebiedsvisie Midden-Delfland® 2025 hebben we geformuleerd dat de verschillen tussen de functies in het gebied zullen vervagen. Inspanningen aangaande het buitengebied staan in het teken van het versterken van dit landschap. Het integraal handhavingsbeleid moet hier mede op afgestemd zijn;

• -

  In Midden-Delfland is een groot aantal gebiedspartijen actief. Een aantal van deze partijen, waaronder de provincie, heeft het voornemen zich langzaam terug te willen trekken, waardoor gaten kunnen vallen in de handhaving. Daarnaast hebben wij juist aangegeven graag de regierol in het beheer van het buitengebied van Midden-Delfland te willen vervullen.

Al met al maakt de nieuwe organisatie, de Gebiedsvisie Midden-Delfland ® 2025 en de veranderende rol van de partijen in het gebied en de landelijke ontwikkelingen op het gebied van handhaving een heroverweging van onze huidige manier van handhaven noodzakelijk. Een eerste stap is vorig jaar al gezet door de handhaving van een aantal beleidsvelden (zoals bouwen en wonen, milieu en ruimtelijke ordening) binnen één afdeling VROM te plaatsen. De volgende stap is het formuleren van een gezamenlijk integraal handhavingsbeleid.

De basis voor het integraal handhavingbeleid is onze visie op de naleving van regels in het algemeen en handhaving in het bijzonder. In dit hoofdstuk geven we onze visie weer. Om de visie hanteerbaar te maken, vertalen we deze naar een aantal concrete uitgangspunten en we geven ons de opdracht om dit concreet te maken.

2.2 Visie

Handhaving is een belangrijk instrument bij de zorg van de gemeente voor een veilige, schone en gezonde leefomgeving, maar het is zeker niet het énige instrument. De gemeente Midden-Delfland kiest er dan ook voor handhaving nadrukkelijk te plaatsen in de zogenaamde naleefketen. Deze naleefketen is in onderstaande figuur weergegeven.

In het kort houden de schakels van deze keten het volgende in:

Pro-actie: De naleving van regels is sterk afhankelijk van de kwaliteit van de regelgeving en het beleid en het totstandkomingsproces hiervan. Slechte regelgeving en een onzorgvuldig proces leiden doorgaans tot een lagere acceptatie van de regels en daardoor tot een hogere overtredingskans. De kwaliteit van regels is dus mede van invloed op het naleven ervan. Denk hierbij bijvoorbeeld aan nieuwe bestemmingsplannen en de regels die de gemeente aan bedrijven voorschrijft in vergunningen.

Preventie: Het nemen van maatregelen vooraf ter voorkoming van incidenten. In deze schakel spelen voorlichting en toezicht een belangrijke rol. Door een gestructureerde en aanpak wil de gemeente Midden-Delfland de bekendheid over en acceptatie van regels verhogen en daardoor voorkómen dat deze niet nageleefd worden.

Preparatie: Het treffen van voorbereidingen op ongewenste situaties die kunnen ontstaan door overtreding van regels. Denk hierbij bijvoorbeeld aan opleidingen, oefeningen en het opstellen van protocollen, standaardbrieven, etc.

Repressie: De daadwerkelijke bestrijding van de nadelige gevolgen van een overtreding van de regels. Hierin past ook het toepassen van handhaving via bestuursrechtelijke of strafrechtelijke middelen, maar ook bijvoorbeeld de inzet van hulpverleningsdiensten of herstelwerkzaamheden.

Nazorg: Nazorg omvat alles dat nodig is om zo snel mogelijk de gevolgen van een overtreding te bestrijden en tot de 'normale' situatie terug te brengen. Hieronder valt bijvoorbeeld het saneren van een vervuilde bodem of het verwijderen van illegale bebouwing.

De naleefketen maakt duidelijk dat de zorg voor de naleving van regels meer is dan alleen handhaven. Het bevorderen van het naleefgedrag vraagt om een samenspel van maatregelen waarbij verschillende onderdelen van de gemeentelijke organisatie zijn betrokken.

Een goed naleefgedrag kan op efficiënte wijze verkregen worden door een juiste inzet van instrumenten en actoren. Zo werken repressieve instrumenten (bv dwangsom) niet goed zonder de inzet van preventieve instrumenten (bv voorlichting) en andersom. Het gaat om de inzet van de juiste mix van instrumenten. Naarmate we meer en betere gegevens krijgen over de toezichtsresultaten en het naleefgedrag, kunnen we beter bepalen welke mix aan instrumenten we kunnen inzetten. Daarbij werken we waar mogelijk efficiënt samen met de handhavingspartners binnen de provincie Zuid-Holland.

Ons integrale handhavingsbeleid richt zich op het toezicht en de handhaving van de fysieke leefomgeving met als doel een bijdrage te leveren aan de naleving van gestelde normen en regels.

Daarbij hanteren we de volgende definitie van het begrip handhaving:

"Onder Handhaving worden alle activiteiten verstaan die zijn gericht op het verbeteren van het naleefgedrag door burgers en bedrijven."

Vanuit deze definitie formuleren we onze visie op handhaving als volgt:

Visie

De kernopgave voor de handhaving is voor zowel de woonkernen als het buitengebied een bijdrage te leveren aan het instandhouden en versterken van Midden-Delfland als open en groen gebied voor rust, ruimte, recreatie, leefbaarheid en veiligheid. Hierbij past een professionele, programmatische en integrale wijze van handhaven.

2.3 Uitgangspunten

De visie uit de vorige paragraaf vertalen we naar een aantal concrete uitgangspunten. Deze uitgangspunten gelden als richtinggevend bij de uitvoering van onze handhavingstaken. In deze paragraaf beschrijven we deze uitgangspunten.

Programmatisch handhaven

Wij willen professioneel en systematisch handhaven. Hierbij hoort een cyclus van beleidsvoorbereiding, strategiebepaling, uitvoering en evaluatie. De cyclus is in nevenstaand schema weergegeven.

Uitgangspunt 1

We kiezen er voor onze handhavingstaken professioneel en systematisch uit te voeren volgens de methodiek van programmatisch handhaven.

Doelen en condities

Wij hebben als overheid een wettelijke zorgplicht om te handhaven (De zorgplicht tot handhaven is onder andere vastgelegd in artikel 21 van de Grondwet en artikel 18.2 van de Wet milieubeheer). Het behoort tot de kern van de taken van de overheid om de veiligheid van burgers en de samenleving zo goed mogelijk te waarborgen. Burgers moeten erop kunnen vertrouwen dat we onze verantwoordelijkheid voor toezicht en handhaving nemen.

De wetgever heeft de mogelijkheid voor lagere overheden gecreëerd een eigen handhavingsbeleid te voeren, prioriteiten te stellen en een concrete afweging in het betrokken geval te maken (In jurisprudentie is deze zorgplicht voor de handhaving “aangescherpt” en is getracht te komen tot een omschrijving van een zogenaamde beginselverplichting tot handhaving voor overheden. Deze beginselplicht houdt in dat indien een illegale situatie niet kan worden gelegaliseerd, omwonenden er in beginsel aanspraak op kunnen maken dat wordt opgetreden. Indien een overheidsorgaan besluit dit na een belangenafweging niet te doen, moet (ter voorkoming van ongewenste precedentwerking) worden aangegeven door welke bijzondere omstandigheden dat wordt gerechtvaardigd. Met andere woorden: een bevoegd gezag is niet slechts bevoegd, maar in beginsel ook gehouden om (behoudens bijzondere omstandigheden zoals legalisatie) te handhaven. Dit betekent dat het voor een overheid moeilijker wordt te motiveren waarom niet handhavend wordt opgetreden. Niettemin blijft er ruimte voor een afweging die ertoe kan leiden dat niet wordt gehandhaafd). Onze beschikbare handhavingcapaciteit kent zijn grenzen waardoor het stellen van prioriteiten aan onze handhavingstaken noodzakelijk is.

Uitgangspunt 2

We kiezen er voor onze handhavingstaak op basis van (bestuurlijk) vastgestelde prioriteiten uit te voeren die er op gericht zijn de kernopgave van de gemeente te realiseren.

Strategie en Werkwijze

Bij handhaving worden acties ondernomen die moeten leiden tot naleving van regels. Vanuit het gelijkheidsbeginsel moeten deze acties voor derden gelijkheid en uniformiteit vertonen. Daarom is het belangrijk dat de we een eenduidige strategie voor de handhaving vastleggen.

Uitgangspunt 3

We kiezen er voor de uitvoering van de handhaving volgens een eenduidige strategie vorm te gegeven. Daarnaast voeren we bij nieuwe en te wijzigen normstelling structureel een handhaafbaarheidtoets uit. De resultaten van deze toets verwerken we in de gestelde norm en in de toelichting bij de gestelde norm.

Uitvoering

Door onze handhavingstaken op de gebieden milieu, ruimtelijke ordening, bouwen en wonen en APV binnen de afdeling VROM te plaatsen, hebben we een belangrijke stap in het realiseren van een eenduidige en professionele handhavinguitvoeringsorganisatie gemaakt. De uitvoering krijgt nu verder vorm door een eenduidige en planmatige aanpak via een Integraal plan. Hierin hebben we tevens de handhavingstaken (o.a. gebruiksvergunningen) van de Brandweer meegenomen.

Uitgangspunt 4

We kiezen er voor de uitvoering van de handhaving vorm te geven volgens een eenduidige en planmatige aanpak.

Evaluatie

Met monitoring maken we de resultaten van het handhavingsbeleid inzichtelijk. Deze informatie is nodig om te beoordelen in hoeverre de gestelde doelen gerealiseerd zijn. De resultaten van de monitoring gebruiken we om ons beleid periodiek bij te stellen en verantwoorden we onze inspanningen.

Uitgangspunt 5

We kiezen er voor onze handhavingsresultaten te monitoren waarmee we periodiek verantwoording afleggen en ons handhavingsbeleid bijstellen.

Integrale handhaving

Onder integrale handhaving verstaan we een betere afstemming en samenwerking tussen de verschillende beleidsvelden. Met integrale handhaving tillen we de effectiviteit van onze handhavingstaken naar een hoger niveau. Met integrale handhaving willen we bereiken dat:

• -

  een beter inzicht ontstaat in de uitgangssituatie en problemen in het veld sneller duidelijk worden. Door dit gezamenlijk inzicht bepalen we ook gezamenlijke speerpunten voor de handhaving;

• -

  de afstemming tussen de verschillende handhavers verbetert, waardoor we eenduidiger en uniformer kunnen optreden bij een overtreding;

• -

  dit uiteindelijk leidt tot verbetering van de effecten van de geleverde inspanningen. Concreet betekent dit een beter naleefgedrag.

Uitgangspunt 6

We kiezen er voor onze handhavingstaken integraal vorm te geven.

Scheiding van vergunningverlening en handhaving

De voor- en nadelen van een scheiding op ambtelijk niveau tussen beleidsvoorbereiding en vergunningverlening enerzijds en handhaving anderzijds zijn al geruime tijd onderwerp van discussie. Zo ook binnen onze gemeente. Alleen binnen het beleidsveld milieu is een verplichte scheiding tussen vergunningverlening en handhaving aangebracht. In het rapport 'Handhaven op niveau' zijn de vormen waarin deze scheiding op ambtelijk niveau mogelijk is, beschreven. Het rapport komt tot de slotsom dat een scheiding wenselijk is. Bij de totstandkoming van dit plan kwam deze wens eveneens naar voren.

Door een scheiding aan te brengen ontstaan er geen loyaliteitsconflicten, wordt de handhaving geloofwaardiger en specialistischer. Er ontstaat tevens een duidelijkere relatie in de richting van de justitiële organisatie.

Uitgangspunt 7

We streven er naar de taken voor vergunningverlening op functioneel ambtelijk niveau te scheiden van handhavingstaken.

2.4 Opdracht voor de organisatie

In de voorgaande paragraaf hebben we uitgangspunten voor de handhaving binnen onze gemeente geformuleerd.

Deze uitgangspunten geven aan op welke manier we uitvoering willen geven aan onze handhavingstaken. Daarmee scheppen we duidelijkheid richting de burgers en bedrijven in onze gemeente. De opdracht voor ons is deze uitgangspunten om te zetten in praktisch uit te voeren acties. In een werksessie met zowel de projectgroep als de stuurgroep hebben we de uitgangspunten uitgewerkt naar concrete acties (zie tabel 2.1). Met het uitvoeren van deze acties door ons en de afdeling VROM bedden we de uitgangspunten in onze organisatie.

Hoofdstuk 3. Huidige situatie

3.1 Algemeen

Voordat we keuzes kunnen maken ten aanzien van integrale handhaving is het belangrijk te weten waar we nu staan met de uitvoering van onze handhavingstaken, zonder daar een oordeel over te hebben. Daarom hebben we een analyse uitgevoerd van onze huidige werkwijze. De uitgangspunten uit het vorige hoofdstuk én de resultaten van deze analyse vormen de basis voor de prioriteitenstelling in hoofdstuk 4.

In paragraaf 3.2 geven we allereerst een totaaloverzicht van alle taken met betrekking tot de handhaving van de fysieke ruimte. Vervolgens is in paragraaf 3.3 aan de hand van de landelijke kwaliteitscriteria per afdeling een analyse gegeven van de wijze van uitvoering.

3.2 De handhavingstaken van de gemeente Midden-Delfland

Bij de totstandkoming van dit plan hebben we allereerst gekeken naar de wijze waarop de handhavingstaken in de huidige situatie binnen onze organisatie zijn verdeeld. Hiervan hebben we een overzicht gemaakt waarin staat welke afdeling primair de beleidsontwikkeling en de verlening van vergunningen voor haar rekening neemt. Ook staat erin wie welke taken heeft bij de feitelijke uitvoering van het toezicht en handhaving. De resultaten zijn weergegeven in het rapport ‘Integraal Handhaven gemeente Midden-Delfland: Taakverdeling, afstemming en samenwerking’.

3.3 Capaciteitsanalyse

Om de huidige inzet te bepalen hebben we onderzocht hoe de huidige beschikbare capaciteit zich verhoudt tot de optimaal benodigde capaciteit op grond van landelijke kengetallen. Daarbij gaan we er van uit dat alle handhavingstaken op een algehele wijze worden uitgevoerd.

Uit de resultaten van de capaciteitsanalyse blijkt dat we in totaal een tekort hebben ten opzichte van de huidige beschikbare capaciteit. Hieruit kan de conclusie getrokken worden dat niet alle handhavingstaken met de huidige beschikbare capaciteit op dezelfde algehele wijze zijn te handhaven.

In onderstaande tabel 3.2 is het totaaloverzicht van de capaciteitsanalyse gegeven.

Uit de resultaten van de capaciteitsanalyse blijkt dat we in totaal een tekort hebben van 3,9 fte (45%) ten opzichte van de huidige beschikbare capaciteit. Hieruit kan de conclusie getrokken worden dat niet alle handhavingstaken met de huidige beschikbare capaciteit op dezelfde algehele wijze zijn te handhaven. De resultaten zijn weergegeven in het rapport 'Integraal Handhaven gemeente Midden-Delfland: Globale capaciteitsanalyse'.

3.4 Zelfanalyse

Bij de totstandkoming van dit handhavingsbeleid hebben we ook gekeken naar het huidige kwaliteitsniveau van de verschillende beleidsvelden. Daarbij is gebruik gemaakt van de landelijke systematiek van "Handhaven op Niveau". Bij de inventarisatie hebben we gebruik gemaakt van een zelfevaluatie en een beleidsveldspecifieke vragenlijst. De peildatum voor de zelfanalyse is 1 januari 2004. De resultaten zijn weergegeven in het rapport 'Integraal Handhaven gemeente Midden-Delfland: Zelfanalyse'.

Hoofdstuk 4. Prioriteitenstelling

4.1 Algemeen

Voor een duidelijk en weloverwogen handhavingsbeleid is een prioriteitenstelling noodzakelijk. Dit betekent dat we keuzes maken, waarbij we ons zelf de volgende vragen hebben gesteld:

• -

  wat gaan we handhaven;

• -

  hoe gaan we handhaven;

• -

  wat heeft prioriteit en

• -

  wat heeft minder prioriteit.

Met het maken van deze keuzes kunnen we onze handhavingcapaciteit optimaler inzetten.

Om de actualiteit van de handhavingsproblematiek te waarborgen, stellen we jaarlijks een handhavingsevaluatie op waarmee we de prioriteiten opnieuw bepalen.

Een integrale benadering van de handhavingsproblematiek laat zien dat handhaving vaak beleidsveldoverschrijdend kan zijn. Juist hier is afstemming van en duidelijkheid over handhaving op zijn plaats. De uitgangspunten uit hoofdstuk 2 en de analyse van de huidige situatie uit hoofdstuk 3 vormen hierbij de basis voor het stellen van prioriteiten. Daarbij krijgen de handhavingstaken met de grootste risico’s logischerwijs de hoogste prioriteit. Om die risico's in te kunnen schatten, is een risicoanalyse uitgevoerd. Hierop wordt in paragraaf 4.2 nader ingegaan.

In paragraaf 4.3 zijn vervolgens de resultaten van deze risicoanalyse opgenomen en is de gevonden prioriteitenstelling weergegeven. In paragraaf 4.4 tenslotte gaan we in op de wijze waarop de prioriteitenstelling doorwerkt in de uitvoering van onze handhavingstaken.

4.2 Risicoanalyse

Zoals in de vorige paragraaf al werd aangegeven, hebben we de prioriteitenstelling gebaseerd op een inschatting van de risico's die aan de verschillende handhavingstaken zijn verbonden. Om die risico's in te kunnen schatten gebruiken we de risicoanalyse gebaseerd op de systematiek van het Ministerie van Justitie (zie tabel 4.1). Deze risicoaspecten zijn tevens een doorvertaling van onze visie, doelstelling en uitgangspunten.

In tabel 4.1 zijn de risico-aspecten weergegeven en de prioriteit (wegingsfactor) die we aan het betreffende aspect hebben gegeven.

Vervolgens kijken we naar de effecten: wat is het effect van het niet naleven van de regels voor de verschillende beleidsvelden op de hiervoor genoemde aspecten?

Tenslotte maken we een inschatting van de mate waarin verwacht kan worden dat de regels spontaan worden nageleefd wanneer we hier niet langer handhavend tegen zou optreden. De resultaten van de prioritering hebben we in paragraaf 4.3 weergegeven.

4.3 Prioriteiten

Op grond van de resultaten van de risicoanalyse geven we in tabel 4.2 een overzicht van de prioriteiten voor de handhaving in 2007. Daarbij is niet alleen aangegeven hoe de prioriteiten tussen de verschillende beleidsvelden liggen, maar is ook per beleidsveld aangegeven welk risico-aspect binnen het beleidsveld het zwaarste weegt. Onder het risico-aspect verstaan we het thema de grootste bijdrage levert aan het risico voor het betreffende beleidsveld.

De risico-aspecten vinden hun doorwerking allereerst in de wijze van handhaving (zie paragraaf 4.4). Daarnaast gebruiken we de kernthema's om vorm te geven aan de signaalfunctie van andere beleidsvelden. Dit betekent bijvoorbeeld dat een toezichthouder milieu bij zijn eigen controle kijkt naar veiligheidsaspecten die vanuit de bouwvergunning aan het pand worden gesteld. Deze waarneming signaleert de milieutoezichthouder vervolgens aan de toezichthouder BWT.

De uitwerking hiervan is weergegeven in het integrale uitvoeringsprogramma.

4.4 Doorwerking van de prioriteiten

De integrale prioriteitenstelling vormt de basis voor de verdere prioritering binnen de beleidsvelden. Daarbij tellen de toegekende gewichten voor de risico-aspecten mee in de prioritering van élk beleidsveld. We hebben vervolgens alle handhavingstaken van het betreffende beleidsveld geprioriteerd op basis van een gedetailleerdere probleemanalyse en hebben aan elk prioriteitsniveau een toezichtfrequentie en -intensiteit verbonden. Binnen de probleemanalyses maken we onderscheid tussen vijf prioriteitsklassen: van I (hoog) tot en met V (laag).

De prioriteitenstelling werkt dus vooral door in het niveau waarop gehandhaafd wordt. Met andere woorden, bij taken binnen beleidsvelden met een hogere prioriteit past een andere toezichtfrequentie en -intensiteit dan bij taken met een lagere prioriteit. Uiteraard vertaalt dit zich uiteindelijk ook in de inzet van mensen en middelen. Ook de aspecten waarop tijdens handhavingsbezoeken wordt gelet is per prioriteitsniveau verschillend.

De resultaten van de probleemanalyses zijn opgenomen in de bijlagen bij het Integraal Uitvoeringsprogramma.

Hoofdstuk 5. Strategie en werkwijze

5.1 Inleiding

Zoals we in hoofdstuk 2 hebben aangegeven is het belangrijk dat we de uitvoering van de handhaving volgens een eenduidige strategie vormgeven (uitgangspunt 3).

In het kader van het professionaliseringstraject van de milieuhandhaving is binnen de Regio Haaglanden een nalevingsstrategie afgesproken. Deze strategie is eind 2005, met het vaststellen van de handhavingsnota voor milieu, door de raad van de gemeente Midden-Delfland vastgelegd. In dit integraal handhavingbeleidsprogramma hebben we een vertaling gemaakt naar een integrale handhavingsstrategie voor onze gemeente. Deze handhavingsstrategie vormt daarmee voor elk beleidsveld het uitgangspunt.

In paragraaf 5.2 beschrijven we aan de hand van drie stappen onze integrale handhavingsstrategie. In paragraaf 5.3 beschrijven we op welke manier we binnen onze gemeente omgaan met gedogen. Onze werkwijze lichten we in paragraaf 5.4 toe. Tenslotte gaan we in paragraaf 5.5 in op de taakverdeling en organisatie van de handhaving binnen onze afdeling VROM.

5.2 Handhavingsstrategie

In het rapport "Handhaven op niveau" werd al geconcludeerd dat een professionele handhaving zich onder andere kenmerkt door een consequente uitvoering. We geven hier onder andere invulling aan door het vaststellen van een stappenplan die we bij geconstateerde overtredingen volgen. Dit stappenplan is in het hiernaast staande figuur weergegeven.

In de strategie maken we duidelijk hoe en in welke situatie we optreden. We merken op dat de strategie een beslissingsondersteunend model is. Het helpt de handhaver in het proces om te komen tot een besluit over de wijze waarop een overtreding afgehandeld moet worden. Van het model kan gemotiveerd worden afgeweken.

Dit leggen we schriftelijk vast. In onze handhavingsstrategie onderscheiden we drie bestuursrechtelijke instrumenten voor het handhavingsproces, te weten:

1. Constateringsbrief

De overtreder wijzen we, door middel van een brief, op de overtreding. De overtreder krijgt de mogelijkheid binnen een gestelde termijn de overtreding te beëindigen en eventuele schade te herstellen. Afhankelijk van de zwaarte van de overtreding sturen we van deze aanschrijving een afschrift aan het Openbaar Ministerie.

2. Vooraanschrijving

De overtreder ontvangt een bestuurlijke waarschuwing met de mogelijkheid binnen een bepaalde termijn de overtreding te beëindigen en eventuele schade te herstellen. Daarbij maken we duidelijk welke sancties open staan om de overtreding te beëindigen en eventuele schade te herstellen.

3. Definitieve aanschrijving

We leggen overeenkomstig de procedure van de Algemene Wet Bestuursrecht (Awb-procedure) in deze aanschrijving een beschikking op. Na het verstrijken van de termijnen in deze beschikking worden de aangekondigde sancties geëffectueerd. Bij acuut gevaar of calamiteiten wordt deze beschikking vaak na het nemen van maatregelen opgelegd.

Het bestuursrechtelijke traject gaat, indien gewenst, vergezeld met een passende strafrechtelijke maatregel van het Openbaar Ministerie. Hiervoor is een goede samenwerking met politie en justitie onontbeerlijk. Wanneer bestuursrechtelijke optreden geen of onvoldoende oplossing biedt, bijvoorbeeld omdat sprake is van onherstelbare schade, overleggen we met de politie om tot een strafrechtelijke vervolging te komen.

5.3 Gedoogstrategie

Binnen onze gemeente hanteren we de gedoogstrategie zoals beschreven in de nalevingsstrategie van het stadsgewest Haaglanden. Daarin is aangegeven dat we alléén gedogen wanneer voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:

• 1.

  er is sprake van een overgangs- en/of overmachtssituaties;

• 2.

  het gedogen kan worden beperkt in omvang en/of tijd.

Gedogen vindt altijd plaats in de vorm van een gedoogbeschikking. Met deze beschikking nemen we expliciet en na zorgvuldige kenbare belangenafweging een besluit tot gedogen. Aan de gedoogbeschikking stellen we de volgende eisen:

• 1.

  De gedoogbeschikking bevat een eindtermijn, die zo kort mogelijk is;

• 2.

  De gedoogbeschikking bevat de voorwaarden die aan het gedogen worden gesteld;

• 3.

  De gedoogbeschikking bevat een heldere beschrijving van de in overweging genomen belangen en de afweging die aan het besluit tot gedogen is voorafgegaan.

Na het afgeven van de gedoogbeschikking gaan we actief na of de overtreder zich houdt aan de gedoogvoorwaarden uit de beschikking. Gebeurt dit niet dan kunnen we alsnog besluiten handhavend op te treden tegen de eigenlijke overtreding.

5.4 Werkwijze

Met de handhavingstrategie streven we naar een uniforme uitvoeringsstrategie voor onze handhaving. Om deze uniforme strategie te vertalen naar een uniforme werkwijze, werken we in het Integraal Uitvoeringsprogramma een aantal integrale werkprocessen nader uit.

Om het handhavingsproces ten aanzien van specifieke wettelijke regels inzichtelijk te maken (wie mag wat en hoe op welk moment?) stellen we het komende jaar handhavingsprotocollen op. Deze protocollen hebben daarnaast tot doel het primaire handhavingsproces binnen de organisatie te ondersteunen en van juridische randvoorwaarden te voorzien. In het kader van de Professionalisering van de Milieuhandhaving hebben we een aantal protocollen opgesteld. Deze protocollen worden als basis voor het opstellen van protocollen voor de overige beleidsvelden gebruikt.

5.5 Taakverdeling en organisatie

Voor een goede onderlinge samenwerking en ondersteuning vinden wij het belangrijk dat we duidelijke afspraken hebben over wie als eerste verantwoordelijk is voor de uitvoering van een handhavingstaak, wie hierover adviseert en wie bij de uitvoering van zijn beleidsveld een signaalfunctie heeft naar andere handhavingbeleidsvelden. Deze afspraken leggen wij jaarlijks vast in ons uitvoeringsprogramma.

Hoofdstuk 6. Monitoring en evaluatie

6.1 Monitoring

Met monitoring maken we de resultaten van het handhavingsbeleid inzichtelijk. Deze informatie gebruiken we om te beoordelen in hoeverre de gestelde doelen gerealiseerd zijn. De resultaten van de monitoring gebruiken we om ons beleid periodiek bij te stellen.

Om de resultaten van handhaving zichtbaar te maken wordt nu voornamelijk gerapporteerd over aantallen uitgevoerde controles, hercontroles en bestuursrechtelijk optreden. Het grote nadeel van deze methode is dat deze wel iets zegt over de inspanningen die de overheidsorganisatie heeft verricht, maar niet wat die inspanningen hebben opgeleverd (effecten).

De vraag is nu hoe een stap verder te komen. Hoe kan worden aangegeven wat de controles hebben opgeleverd? De sleutel tot het antwoord op deze vraag ligt in het naleefgedrag. Naleefgedrag betekent de mate waarin bedrijven voorschriften nakomen.

Om invulling te geven aan de monitoring van de resultaten van de handhaving, gaan we het komende jaar (2007) hiermee experimenteren. Allereerst monitoren we per beleidsveld de indicatoren die in het Uitvoeringsprogramma zijn opgenomen. Daarnaast werken we het komende jaar uit welke indicatoren we aan het naleefgedrag hangen, zodat ook de effecten van de handhavingsinspanningen inzichtelijk worden.

6.2 Evaluatie

Een belangrijk uitgangspunt voor integrale handhaving is dat verantwoording wordt afgelegd van de afdeling VROM aan ons over de resultaten van de handhavingsinspanningen. Daarom verstrekt de afdeling jaarlijks, bij de voorbereiding van het afdelingsplan, een overzicht van de resultaten van het afgelopen jaar. Op grond hiervan kan dan zo vroeg mogelijk in het nieuwe jaar een evaluatie plaatsvinden. De eerste evaluatie vindt medio 2007 plaats.

Overigens is het mogelijk dat ook tussentijdse bijstellingen plaatsvinden. De gekozen werkwijze is nieuw, de organisatorische implementatie krijgt werkenderwijs zijn beslag. Afhankelijk van de voortvarendheid van de implementatie kan het nodig zijn enkele inhoudelijke of organisatorische aanpassingen door te voeren. De eventuele aanpassingen worden nadrukkelijk in de evaluatie meegenomen.

Aldus besloten in de openbare raadsvergadering van 27 juni 2006.

De griffier, de voorzitter,

A. de Vos, A.J. Rodenburg

Bijlage 1: Landelijke ontwikkelingen

Wat is Integraal en Programmatisch Handhaven?

Programmatisch Handhaven (Een gedetailleerde beschrijving van het concept van Programmatisch Handhaven en andere ontwikkelingen op het gebied van handhaving treft u aan in bijlage 1) is een gestructureerde en integrale aanpak van de handhaving, gebaseerd op een integraal handhavingsprogramma. Daarin zijn aan de hand van beleidsmatige keuzes en beschikbare capaciteit, prioriteiten gesteld ten aanzien van wat er het komende jaar concreet aan toezicht en handhaving wordt gedaan. Bovendien zijn de handhavingsactiviteiten hierin zoveel mogelijk op elkaar afgestemd. In een programmatische aanpak wordt beleid en uitvoering van beleid opgevolgd door evaluatie en bijsturing. Daarmee is programmatisch handhaven nadrukkelijk een cyclisch proces.

Onder Integrale Handhaving wordt een manier van handhaven verstaan, waarbij meer en beter wordt samengewerkt tussen de verschillende handhavingsbeleidsvelden. Integrale Handhaving wil dus nadrukkelijk niet zeggen dat het ene beleidsveld de taken van een ander beleidsveld overneemt. Wel wordt met integrale handhaving een hoge mate van coördinatie en eenduidigheid nagestreefd.

Landelijke ontwikkelingen

Handhaving van wet- en regelgeving staat hoog op de agenda. Landelijk zijn er twee programma's welke vanuit deze doelstelling proberen de handhaving verder te professionaliseren. In het kort wordt hier op ingegaan:

Het project 'Handhaven op Niveau' van het Ministerie van Justitie

Het programma Handhaven op Niveau is gestart op 1 mei 2000. De minister van Justitie heeft op die datum een stuurgroep ingesteld die het beleidsconcept 'Programmatisch handhaven' heeft ontwikkeld. Dit beleidsconcept bestaat uit de volgende onderdelen:

• -

  het is cyclisch, wordt vastgesteld voor een bepaalde periode en wordt regelmatig geëvalueerd;

• -

  het is integraal en overstijgt diverse thema's zoals brandveiligheid, horeca, buitengebied etc.; Het stelt prioriteiten vast;

• -

  het geeft het gewenste handhavingniveau aan;

• -

  het beschrijft de manier waarop handhaving plaatsvindt, inclusief de communicatie naar de doelgroep en de eigen handhavingdiensten;

• -

  het krijgt de instemming van de volksvertegenwoordiging.

Gemeenten worden gestimuleerd hun handhavingstaken op deze wijze vorm te geven.

Het project 'Professionalisering van de milieuhandhaving' van het Ministerie van VROM

In de brief van 5 april 2002 (DGM/SB/RB 2002021937) heeft de minister van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer de gemeenten geïnformeerd over de stand van zaken inzake de professionalisering van de milieuhandhaving.

De minister stuurt aan op het uitvoeren van een nulmeting op basis van vastgestelde kwaliteitscriteria. Deze kwaliteitscriteria geven inzicht in het functioneren en de mate van professionaliteit van de milieuhandhavingsorganisatie.

De kwaliteitscriteria zijn echter ook van toepassing op andere handhavingsactiviteiten zoals Bouw- en Woningtoezicht, Ruimtelijke Ordening, Brandweer en APV.

Voor het deelgebied Milieu heeft een eerste inventarisatie inmiddels plaatsgevonden; alle overheidsorganisaties die wettelijke taken op het gebied van milieuhandhaving hebben, hebben inmiddels de zogenoemde nulmeting ingevuld.

Kwaliteitszorg en kwaliteitsborging zijn onderdelen die in belangrijke mate een rol spelen in het door het Ministerie van VROM ingezette professionaliseringstraject.

Het project 'Servicegericht werken' van het Ministerie van VROM

Onder de noemer 'Servicegericht Werken' wil het Ministerie van VROM, samen met gemeenten, verbeterslagen maken in de uitvoering van de bouwregelgeving en instrumenten ontwikkelen voor de vergunningverlening, handhaving en dienstverlening op dit terrein.

Een van de uitkomsten van het project is de 'Handreiking handhaven bouwregelgeving', die in juni 2004 is verschenen. De handreiking is bedoeld om gemeenten te helpen bij het formuleren van het handhavingsbeleid voor de bouwregelgeving. De systematiek die hierin wordt gepresenteerd is echter tevens bruikbaar voor het opstellen van een handhavingsbeleid op andere terreinen.

De verplichting tot het opstellen van handhavingsbeleid én het verstrekken van informatie over de resultaten van dat beleid zal tevens opgenomen worden in de Woningwet.

Actie programma 'Slagen voor veiligheid' van het ministerie van Binnenlandse Zaken

In de eerste helft van 2001 verschenen de rapporten van de commissies inzake de vuurwerkramp in Enschede (commissie-Oosting) en de cafébrand in Volendam (commissie-Alders). Naar aanleiding van beide rapporten formuleerde het kabinet op 23 maart 2001 en 16 juli 2001 haar standpunt over de conclusies en aanbevelingen van beide rapporten. In het kabinetsstandpunt zijn de volgende drie hoofdlessen getrokken:

• -

  De overheid moet zorg dragen voor heldere en eenduidige regelgeving, voor goed toezicht en consequente handhaving;

• -

  Veiligheidsbeleid moet transparant zijn: de overheid moet de burgers periodiek informeren over wat er gebeurt op het terrein van veiligheid en wie daarop aanspreekbaar is;

• -

  Het moet in alle gevallen duidelijk zijn welke overheidsinstantie verantwoordelijk is voor welk onderdeel van het veiligheidsbeleid. Deze verdeling van verantwoordelijkheden vereist dat er bestuurlijk en multidisciplinair wordt samengewerkt.

In het totaal formuleerde het kabinet circa 155 actiepunten qua fysieke veiligheid en rampenbestrijding waarvan er 35 specifiek op het gemeentelijke beleidsveld betrekking hebben (zie bijlage 1). Voor de realisatie van de actiepunten is door het ministerie van Binnenlandse Zaken het actieprogramma Slagen voor Veiligheid opgestart.

Door middel van een verbetertraject handhaving, zoals dit door VROM wordt voorgestaan, kunnen ook deze beleidsdoelstellingen en uitgangspunten worden geëffectueerd.