Afwegingskader bescherming karakteristieke objecten Midden-Groningen 2020

Artikel 1. Inleiding

De gemeente Midden-Groningen heeft in haar Facetbestemmingsplan karakteristieke objecten1 regels geformuleerd voor de bescherming van karakteristieke panden en delen daarvan. Een omgevingsvergunning sloop kan alleen onder voorwaarden van artikel 3.4.2 van het bestemmingsplan worden verleend.

In de praktijk blijkt dat deze regels nog ruimte bieden voor interpretatie over de aan te leveren informatie, op basis waarvan het college een afweging moet maken of in het locatie specifieke geval sloop van het pand opweegt tegen de bescherming ervan. Daar speelt ook de richtlijn uit het Meerjarenprogramma bouwkundig versterking 2017-20212 een rol in. Namelijk dat als de kosten voor bouwkundig versterken meer dan 150% van de nieuwbouwwaarde bedragen, mag een eigenaar sloop – nieuwbouw overwegen. Het bestemmingsplan en het Erfgoedprogramma3 bevat deze richtlijn niet en de gemeente Midden-Groningen wil voorkomen dat de toepassing van het Facetbestemmingsplan in combinatie met de financiële verhouding uit het Meerjarenprogramma bouwkundig versterken tot ongewenste sloop van karakteristieke panden leidt. Van de andere kant mag de bescherming van karakteristieke panden ook niet leiden tot achterstallig onderhoud en verpaupering van het object, omdat de bescherming nieuwe initiatieven op slot kan zetten.

Artikel 2. Doel

Met dit afwegingskader streeft de gemeente ernaar om - bij initiatieven tot verbouw of (gedeeltelijke) sloop-nieuwbouw – samen met de eigenaar een balans te vinden in enerzijds de gebruikswaarde van het object en anderzijds zoveel mogelijk behoud van de karakteristieke waarde ervan, onder de randvoorwaarde dat de constructieve veiligheid te allen tijde moet zijn geborgd.

De gemeente gebruikt het afwegingskader bij vergunningsaanvragen of meldingen van nieuwbouw of verbouw, waarbij de initiatiefnemer voornemens is karakteristieke objecten uit het Facetbestemmingsplan karakteristieke objecten geheel of gedeeltelijk te slopen, voor zover dit deel uitmaakt van de karakteristieke hoofdvorm van het object.

Het afwegingskader is niet bedoeld voor eventuele bouwkundige toevoegingen4 aan het karakteristieke object zonder dat sprake is van geheel of gedeeltelijke sloop van karakteristieke object. De regels voor deze bouwkundige toevoegingen beschrijft de gemeente in haar welstandsverordening.

Artikel 3. Uitgangspunten

Het facetbestemmingsplan geeft ruimtelijke regels waaraan de gemeente een initiatief – veelal een bouwplan – toetst. De gemeente moet een bouwplan ook aan andere regelgeving toetsen, veelal vallend onder de Wet Algemene Bepalingen Omgevingsrecht. Hier schuilt ook het grote knelpunt bij karakteristieke objecten: indien te groot gewicht wordt toegekend aan één of enkele (publieke) belangen kan het voor de eigenaar of gebruiker oninteressant of financieel onhaalbaar worden om te investeren in het object. Ruimtelijke of economische stagnatie of zelfs achteruitgang kan daarvan het resultaat worden. Ook kan voor een initiatiefnemer het voorbereidingsproces tot sloop-nieuwbouw of verbouw dermate inhoudelijk complex en kostbaar worden dat hij afziet van investering. Met hetzelfde resultaat.

Uitgangspunt 1: Maatwerk

De gemeente Midden-Groningen wil voor de karakteristieke panden naar een tailormade-benadering, waarin zij nieuw- en verbouwplannen beoordeelt binnen de volgende waarden:

• •

  Gebruikswaarde: De (functionele) waarde van de woning of het bouwwerk voor de eigenaar staat voorop. Dat betekent niet dat alles mag of kan. De gemeente toetst aan eventuele publieke beperkingen die de overheid voor het object heeft opgelegd.

• •

  Constructieve veiligheid: het object moet bouwkundig altijd voldoen aan de NEN-8700 en bij seismische risico’s op afzienbare termijn aan de vigerende NPR-9998;

• •

  Karakteristieke waarde: Als de gemeente het gebouw of bouwwerk (of delen daarvan) heeft beschermd tegen sloop via het Facetbestemmingsplan, dan kan het college alleen gemotiveerd daarvan afwijken. Het afwegingskader bescherming karakteristieke objecten streeft naar eenduidigheid, reproduceerbaarheid en transparantie aan de voorkant van sloop-nieuwbouw of verbouwinitiatieven van karakteristieke objecten: zowel voor de initiatiefnemer als voor de gemeente zelf.

De gemeente zoekt in de maatwerk-benadering5 samen met de eigenaar actief in het participatietraject6 om tot een aanvaardbare oplossing te komen, omdat derden7 onvoldoende dicht bij het gemeentelijke bestuur staan om te komen tot een gebalanceerde integrale afweging. Als door gevolg van het initiatief de karakteristieke waarde wordt aangetast, neemt de gemeente uiteindelijk het besluit of zij dit toestaat op basis van het Facetbestemmingsplan bescherming karakteristieke objecten. Bij dit besluit speelt het proces dat samen met de eigenaar is doorlopen een belangrijke rol.

Uitgangspunt 2: Het initiatief ligt bij de eigenaar

Het initiatief voor sloop-nieuwbouw of karakteristieke objecten ligt bijna altijd bij de eigenaar van het object. In enkele gevallen kan het initiatief liggen bij een vertegenwoordiger van de eigenaar, zoals in de versterkingsopgave aardbevingen. Procesmatig is het wenselijk dat de eigenaar de initiatiefnemer is, met zijn eigendomsrecht op het object en de daaruit voortkomende belangen en wensen. De eigenaar kan – als hij dat wenst - hooguit door derden gefaciliteerd worden in zijn belangenbehartiging. Daarmee hangt dit uitgangspunt nauw samen met “wie belang heeft betaalt”. De overheid kan de eigenaar in zijn rechten beperken vanuit het publieke belang, zoals beschreven in het Facetbestemmingsplan karakteristieke objecten.

Uitgangspunt 3: Wie belang heeft betaalt

Aan een initiatief tot sloop-nieuwbouw of verbouw ligt altijd een belang of wens ten grondslag. De initiatiefnemer moet in ieder geval bereid zijn om voor zijn belang te betalen. Er kunnen ook andere belanghebbenden zijn die bereid zijn te investeren in het initiatief. Onder meer zijn de volgende investeerders te noemen:

• •

  De eigenaar / gebruiker die belang heeft om (gebruiks)waarde toe te voegen aan zijn object;

• •

  De bank of private investeerder die een financieel rendement kan halen uit het verstrekken van een lening aan de eigenaar / gebruiker;

• •

  Een rechtspersoon die via een investering in het object zijn risicoaansprakelijkheid beperkt;

• •

  De overheid die belang kan hebben om bepaalde ruimtelijk/economische ontwikkelingen te stimuleren of karakteristieke waarden te behouden via subsidies of (opkoop)regelingen;

• •

  Brancheorganisaties die haar leden in natura kan begeleiden in investeringstrajecten en het contact met de overheid;

• •

  Een NGO8 die belang kan hebben om een maatschappelijk belang te stimuleren via subsidies.

Vanuit het economische marktprincipe is de verwachting dat potentiële investeerders niet altijd even transparant zijn in hun bereidheid tot investeren. De meeste (potentiële) investeerders hebben economisch voordeel als de investering van de andere partijen kan worden vergroot. Om tot een succesvol traject te komen is een zeker vertrouwen nodig tussen investeerders. Dat leidt tot het laatste uitgangspunt aan een onderhandelingstraject: “meer met minder”.

Uitgangspunt 4: Meer met minder

De wens tot sloop-nieuwbouw of verbouw van een karakteristiek object brengt meestal een complex proces op gang van tegengestelde inhoudelijke afwegingen en daaraan gekoppelde (grote) financiële gevolgen. Procesmatig geldt: des te complexer het afwegingsproces, des te minder personen aan de onderhandelingstafel zijn gewenst. Autonoom ontwikkelt het proces zich vaak precies andersom: iedere belanghebbende wil aan tafel om zijn of haar belang te behartigen. Veelal met stagnatie, inhoudsloze compromissen en afgebroken trajecten tot gevolg. Uiteindelijk is niemand daar bij gebaat. Voor sloop-nieuwbouw en verbouwtrajecten van karakteristieke objecten organiseert de gemeente het volgende overleg met de eigenaar / gebruiker:

• 1.

  Een voor alle partijen acceptabele (gemeentelijk) voorzitter;

• 2.

  De eigenaar / gebruiker van het karakteristieke object;

• 3.

  Indien gewenst of noodzakelijk: de adviseur / inhoudelijk specialist van de eigenaar / gebruiker;

• 4.

  Een vertegenwoordiger van de gemeente die de gemeente op de volledige beleidsbreedte van het (VTH) omgevingsrecht vertegenwoordigt;

• 5.

  Indien gewenst of noodzakelijk: een deskundige / specialist die eigenaar en overheid inhoudelijke adviezen geeft op de onderdelen waar de belangen tegengesteld zijn. De deskundigen kunnen in de loop van het proces wisselen omdat de benodigde expertise kan variëren.

De gemeente richt zich in het overleg met eigenaar / gebruiker op de condities ‘onder welke voorwaarden het initiatief mag’. De initiatiefnemer motiveert in het overleg zijn initiatief en toont aan dat het karakteristieke object redelijkerwijs niet te behouden is. De gemeente participeert desgewenst actief in het voorbereidingsproces van initiatiefnemer om zijn belangen, wensen en creativiteit te duiden in de (gemeentelijke) wet- en regelgeving. Waar relevant verwijst zij door naar deskundigen of specialisten om het initiatief te laten voldoen aan het gewenste informatieniveau. De gemeente gaat desgewenst actief na welk belang zij bij het initiatief heeft en zorgt voor een eenduidige bestuurlijke vertegenwoordiging in het participatietraject op de hele breedte van het omgevingsrecht. Bij een gemiddelde en hoge bescherming van het karakteristieke object vraagt het college van Burgemeester en Wethouders de erfgoedcommissie advies voordat zij een besluit neemt over het initiatief.

Artikel 4. Indieningsvereisten

Uitgangspunt voor de indieningsvereisten is dat de benodigde informatie voor het initiatief en de daarop volgende bouwplantoetsing zodanig is geformuleerd, dat de initiatiefnemer zelf de haalbaarheid van zijn initiatief kan bepalen.

De gemeente vraagt initiatiefnemer de volgende informatie aan te leveren:

• •

  Motivatie van de voorgenomen nieuwbouw en/of verbouw waarbij (delen van) het karakteristieke object worden gesloopt.

• •

  Indien relevant in relatie tot de motivatie van het initiatief:

  • •

    een toetsing aan de NEN-8700 voor de bepaling van de bouwkundige staat, waaruit blijkt dat de staat van (delen van) niet voldoet;

  • •

    een toetsing aan de vigerende NPR-9998 voor de bepaling van de aardbevingsbestendigheid van het karakteristieke object, waaruit blijkt dat de staat van (delen van) het object niet voldoet;

  • •

    een toetsing aan relevante richtlijnen en protocollen voor het (gewenste toekomstige) functionele gebruik van (delen van) het karakteristieke object, zoals:

•  het Bouwbesluit 2012 voor gebruik als woning (gevolgklasse 1);

•  het Bouwbesluit 2012 voor gebruik als publieke functie (gevolgklasse 2 en 3);

•  richtlijnen voor Functionele Agrarische Bedrijven;

• •

  Een rapport waarin een onafhankelijke deskundige erfgoed advies9 uitbrengt over de karakteristieke waarde van het object in de huidige staat en op basis van het bouwplan waarin de initiatiefnemer de nieuwe situatie schetst. Deze waarde-stelling moet plaatsvinden volgens de beschrijving in tabel 1a en 1b.10

Tabel 1a: bepaling karakteristieke waarde object

• •

  In het geval van het volledig vervallen van de karakteristieke waarde, zoals bij sloop-nieuwbouw veelal het geval zal zijn, dan vervalt het object uit het facetbestemmingsplan karakteristieke objecten.

Tabel 1b: bepaling karakteristieke waarde object

• •

  De duiding van de gebruikswaarde van het object in de huidige staat en de gebruikswaarde na sloop-nieuwbouw of verbouw volgens onderstaande systematiek:

Tabel 2a: bepaling gebruikswaarde object

Tabel 2b: bepaling gebruikswaarde object

• De duiding van constructieve veiligheid van het object in de huidige staat en de gebruikswaarde na sloop-nieuwbouw of verbouw volgens onderstaande systematiek:

Tabel 3: bepaling constructieve veiligheid object

• •

  Een bouwkostenberekening van de verbouw en/of sloop en herbouw van (delen van) het karakteristieke object, exclusief de waarde van het perceel, op een detailniveau dat aansluit bij de berekening van de NEN-8700 en/of vigerende NPR-9998;

• •

  Indien van toepassing: een bouwkostenberekening van de nieuwbouw, exclusief de waarde van het perceel, op een detailniveau dat aansluit bij de berekening van de NEN-8700 en/of vigerende NPR-9998;

• •

  Indien het initiatief de sloop van het volledige karakteristieke object omvat: een motivatie waarom delen van het karakteristieke object niet zijn te behouden. De motivatie dient op hetzelfde bovenstaande informatieniveau te zijn uitgewerkt;

Omwille van de leesbaarheid hanteert de gemeente de term “herbouw” in plaats van “sloop-herbouw”. De herbouwwaarde is gekoppeld aan de grootte van het object en de rijkheid van decoratie en is het bedrag dat nodig is om een gebouw, werk of aanleg opnieuw te vervaardigen, waarbij dezelfde materiaalsoorten, constructie en detaillering (kleur en vorm) worden gebruikt.

Bij sloop-nieuwbouw gaat de gemeente ervan uit dat het karakteristieke object niet opnieuw wordt vervaardigd, maar dat een alternatief wordt gebouwd, al dan niet gelijkend op het karakteristieke object. Een andere mogelijkheid is dat (een deel) van het karakteristieke object alleen wordt gesloopt. Met een gelijkend alternatief (voor een deel van het object) kan de karakteristieke waarde van het geheel ook worden behouden of benaderd. Dat geldt met name voor schuren van boerderijen. Om deze reden vraagt de gemeente bij sloop-nieuwbouw een karakteristieke waardebepaling van het voorgestelde alternatief.

Artikel 5. Afwegingkader

De gemeente houdt bij haar afweging over de mogelijkheden tot behoud van het karakteristieke object de bouwkundige staat als uitgangspunt. Figuur 1 geeft het afwegingskader van de gemeente weer.

Figuur 1: Afwegingskader karakteristieke panden

De gemeente weegt de mogelijkheden ten aanzien van een karakteristiek object af binnen drie assen:

• 1.

  Karakteristieke waarde;

• 2.

  Gebruikswaarde en;

• 3.

  Constructieve veiligheid.

Elke as heeft drie klassen en de initiatiefnemer bepaalt op basis van de tabellen 1, 2 en 3 in welke klassen het object zich bevindt. Ieder getal in het afwegingskader geeft de combinatie aan van een mogelijke score. Iedere combinatie levert de mogelijkheden op die de initiatiefnemer heeft ten aanzien van zijn pand.

Bijlage 1 geeft het afwegingskader vergroot weer, waarbij ook een tabel is opgenomen met alle mogelijke (theoretische) combinaties van gebruikswaarde, karakteristieke waarde en constructieve veiligheid. Daarbij geeft de tabel ook een indicatieve beschrijving van het object. Een aantal combinaties zijn in goudkleur weergegeven. Dat zijn combinaties die de gemeente met een tweedimensionale piramide niet kan presenteren. Dit zijn nagenoeg allemaal combinaties die theoretisch mogelijk zijn, maar in de praktijk hooguit bij uitzondering zijn te verwachten.

Bij sloop-nieuwbouw vervalt de karakteristieke waarde. Het afwegingskader geeft deze in figuur 1 symbolisch weer met een ‘duurzaam hergebruiksymbool’ op de as van de gebruikswaarde, omdat de vergroting van gebruikswaarde in dat geval prefereert boven het behoud van de karakteristieke waarde.

Vertrekpunt voor de gemeente is het behoud van het karakteristieke object. Sloop-nieuwbouw is (gedeeltelijk) toegestaan bij objecten met een lage bescherming als de kosten voor verbouw (versterken) of herbouw groter zijn dan 100% van de nieuwbouwwaarde. Het gaat in dit geval veelal om karakteristieke objecten/elementen met een beperkte zeldzaamheid, waarbij behoud ervan beperkt opweegt tegen de vergroting van duurzaamheid en functioneel gebruiksgemak van een nieuw pand.

Bij objecten met een gemiddelde bescherming is sloop-nieuwbouw (gedeeltelijk) toegestaan als de kosten voor verbouw (versterken) of herbouw groter zijn dan 150% van de nieuwbouwwaarde. In deze gevallen mag de eigenaar van de gemeente verwachten dat zij alternatieve oplossingen aandraagt om (delen van) de karakteristieke waarde te behouden in combinatie met de vergroting van de duurzaamheid en functioneel gebruiksgemak van het object.

Tenslotte geldt voor objecten met een hoge bescherming dat gedeeltelijke sloop-nieuwbouw is toegestaan als de karakteristieke waarde daardoor nauwelijks wordt aangetast. De karakteristieke waarde blijft in die gevallen (nagenoeg) gelijk. Volledige sloop-nieuwbouw van het object is niet toegestaan, omdat deze panden aan de monumentale status grenzen en de gemeente overweegt het pand in de nabije toekomst als gemeentelijk monument aan te wijzen.

Als de verbouw of herbouw van het object ertoe leidt dat de karakteristieke waarde niet verandert stemt de gemeente altijd in met het initiatief. Zoals bijvoorbeeld de sloop en herbouw van een schoorsteen op een karakteristiek pand met dezelfde materialen, kleur en vormgeving.

Het afwegingskader geldt voor het karakteristieke object als geheel. Dat betekent dat de karakteristieke waardebepaling ook altijd voor het object als geheel moet worden bepaald. Dat betekent dat er mogelijkheden zijn voor gedeeltelijke sloop-nieuwbouw van het object, waarbij andere bouwmaterialen kunnen worden gebruikt, maar de karakteristieke vorm behouden blijft of een nieuw ensemble van het object ook de karakteristieke waarde behoudt. Dat betekent ook dat de karakteristieke waardebepaling zowel moet plaatsvinden op het karakteristieke object als op het bouwplan dat de nieuwe voorgestelde situatie schetst.

Artikel 6. Uitzonderingsgevallen

Het college van Burgemeester en Wethouders kan in uitzonderijke gevallen gemotiveerd afwijken van de regels m.b.t. bescherming van een karakteristiek object.

Artikel 7. Inwerkingtreding

Dit afwegingskader treedt in werking op 1 januari 2020.

Artikel 8. Citeertitel

Dit afwegingskader wordt aangehaald als: Afwegingskader bescherming karakteristieke objecten Midden-Groningen 2020.