Uitvoeringsprogramma 2020 vergunningverlening toezicht en handhaving fysieke leefomgeving Molenlanden

In 2019 heeft de gemeenteraad de “Verordening kwaliteit vergunningverlening, toezicht en handhaving omgevingsrecht” vastgesteld. In deze verordening is vastgelegd dat de taakuitvoering aan vastgestelde kwaliteitscriteria moet voldoen. Deze criteria hebben betrekking op de kwalitatieve en kwantitatieve formatie, en op meer procesmatige organisatorische aspecten.

Om aan deze laatste eis te kunnen voldoen heeft het college in het “Visiedocument vergunningverlening, toezicht en handhaving fysieke leefomgeving gemeente Molenlanden” een aantal ambities en uitgangspunten benoemd en een risico-inventarisatie gemaakt. Die uitgangspunten krijgen in dit werkprogramma hun doorwerking.

Belangrijkste onderdeel van het programma is een capaciteitsraming voor de taken die onder het omgevingsrecht vallen. Daarnaast is een inventarisatie gemaakt van bijkomende werkzaamheden, die tot doel hebben de voorwaarden te scheppen voor een goede taakuitoefening overeenkomstig de doelstellingen uit de visie. Ook de doorwerking van actuele ontwikkelingen vraagt aandacht. Zo is het bijvoorbeeld noodzakelijk dat capaciteit wordt vrijgemaakt voor de voorbereiding op de Omgevingswet.

Het uitvoeringsprogramma is een beredeneerde verwachting van noodzakelijke capaciteit. Uiteraard moet nog blijken of die verwachtingen ook daadwerkelijk zullen uitkomen. Zo zullen de economische ontwikkeling en de ontwikkelingen op de woningmarkt direct gevolgen hebben voor de noodzakelijke capaciteit. Daarnaast zullen ook ontwikkelingen in wet- en regelgeving hun invloed hebben. Dat maakt het noodzakelijk om de werklast tijdens het begrotingsjaar goed te monitoren. Na afloop van het jaar zal dit uitvoeringsprogramma worden geëvalueerd in de vorm van een jaarverslag. Daarmee blijven we leren van opgedane ervaringen. In onderstaand overzicht is een en ander in onderling verband geplaatst.

Voor dit werkprogramma is een aantal elementen van belang:

• 1.

  De gegevens over de werklast van VTH over 2019 zijn de basis voor de raming voor 2020.

• 2.

  De uitgangspunten uit het visiedocument VTH fysieke leefomgeving gemeente Molenlanden moeten hun doorwerking krijgen naar de werkprocessen.

• 3.

  Ambities en verwachtingen van andere teams binnen de organisatie moeten hun doorwerking krijgen naar de taken voor VTH.

Deze elementen zullen wij hierna voor de taakgebieden van VTH verantwoorden. Die taakgebieden zijn:

• •

  Vergunningverlening

• •

  Toezicht, waarbij een onderscheid gemaakt wordt in:

  • •

    Gebiedstoezicht;

  • •

    Vergunningentoezicht;

  • •

    Gebruikstoezicht;

  • •

    Handhavingstoezicht.

• •

  Juridische handhaving.

Daarnaast zullen wij aandacht geven aan een aantal ondersteunende werkzaamheden, dat moet worden uitgevoerd om het proces te kunnen borgen en te kunnen inspelen op actuele ontwikkelingen. Ook wordt de relatie met andere afdelingen en handhavingspartners besproken.

Het ramen van de werklast voor vergunningverlening is altijd weer enigszins koffiedikkijken. Voor 2020 is een raming gemaakt, die op hoofdlijnen is gebaseerd op de bestaande urenverdeling over de verschillende taken.

De norm voor het tijdig afdoen van aanvragen omgevingsvergunningen wordt gesteld op 99%. Dit is een ambitieuze opgaaf.

Onder de post algemeen vallen alle activiteiten in de voorbereiding op de vergunningaanvragen. Dit betreft onder meer de beoordeling van principeverzoeken en allerhande informatievoorziening. Dit laatste kan zowel telefonisch, via de mail als ook in een persoonlijk gesprek.

Bij de omgevingsvergunningen voor de bouw zal de komende tijd het werkproces meer toegespitst worden op de risico-inventarisatie en voorgenomen rijksbeleid. De intensiteit van de bouwtechnische toetsing van kleinere bouwwerken zal worden beperkt. Ook zullen initiatiefnemers bij de beoordeling van deze bouwplannen eerder worden gewezen op hun eigen verantwoordelijkheid om te voldoen aan wet- en regelgeving.

Ter illustratie

Aan- uit en bijgebouwen die voor de voorgevel worden gebouwd zijn vergunningsplichtig . Dit heeft alles te maken met de uitstraling naar het openbare gebied. Toch moeten deze bouwplannen op dit moment volledig worden getoetst aan de regels Bouwbesluit, inclusief ventilatievoorzieningen, indeling van ruimtes, stahoogtes enzovoorts. Wij achten het verantwoord om in dergelijke gevallen bouwplannen alleen te beoordelen op essentiële bouwtechnische aspecten als constructieve en brandveiligheid.

Mogelijk zal bij de bijkomende werkzaamheden bouw hiermee enige taakverlichting worden verkregen, het aantal verzoeken om aanvullende gegevens (nu 75%) kan worden beperkt. Daarbij moet wel worden bedacht dat, als gevolg van de drukte in de bouw de afgelopen tijd, de kwaliteit van ingediende aanvragen achteruit is gegaan.

De bijkomende werkzaamheden betreffen ook de beoordeling van aanvragen die uiteindelijk niet tot een vergunning leiden. Denk aan aanvragen die buiten behandeling worden gesteld, worden geweigerd of vergunningvrij blijken te zijn. Ook bijkomende administratieve werkzaamheden vallen hieronder, zoals het herberekenen van de bouwkosten, publicaties en aanleveren van gegevens aan het CBS.

Team BWT beoordeelt een deel van de vergunningaanvragen waarvoor moet worden afgeweken van het bestemmingsplan. Dit betreft vooral de tijdelijke en de Binnenplanse afwijkingen en de Buitenplanse afwijkingen die met de reguliere procedure moeten worden voorbereid. De overige afwijkingen en de bestemmingsplanwijzigingen worden beoordeeld in samenwerking met Team Omgeving.

In de categorie overige omgevingsvergunningen vragen de sloopmeldingen en de vergunningen voor werken geen bouwwerken zijnde de meeste capaciteit. Bij die laatste moet worden gedacht aan vergunningen voor aanleg of dempen van watergangen, het aanleggen of rooien van houtwallen, het leggen van kabels en leidingen en dergelijke. Verder wordt capaciteit geraamd voor de beoordeling van wijzigingen aan monumenten en vergunningen en meldingen brandveilig gebruik. Bij die laatste vindt de inhoudelijke beoordeling plaats door de brandweer, maar begeleidt de gemeente de procedures.

Het overgrote deel van de capaciteit voor bezwaar en beroep bij Vergunningen betreft de vertegenwoordiging van de vak afdeling bij de bezwaarschriftencommissie. Daarnaast is wat capaciteit ingeruimd voor ondersteuning van de juristen bij beroep in ruimtelijke procedures en collegiale advisering. Ook is een reservering gemaakt voor pre-mediation.

Onder de noemer toezicht vallen vele activiteiten die goed van elkaar moeten worden onderscheiden. Tegelijkertijd moet aandacht worden gegeven aan de mogelijkheden om van elkaars deskundigheid en aanwezigheid gebruik te maken om efficiënt en effectief toezicht uit te oefenen. Een goede afstemming tussen organisatieonderdelen en met handhavingspartners draagt bij aan die effectiviteit en efficiency.

In het overzicht hierna de urenramingen voor de verschillende toezichttaken. Eerste aandachtspunt daarbij is dat in het zaaksysteem deze taakverdeling helder moet worden doorgevoerd. Als een zaak wordt aangemaakt of doorgezet moet duidelijk zijn welk zaaktype het betreft en welke procedure daarvoor geldt.

Wij zullen de verschillende taakgebieden kort verantwoorden.

Gebiedstoezicht is noodzakelijk om te bezien of gronden en opstallen worden gebruikt overeenkomstig de afspraken. Met periodieke controles wordt globaal, maar systematisch het gemeentelijk grondgebied geïnventariseerd op overtreding van de regels. In het algemeen vindt het toezicht plaats vanaf de openbare weg en is het gericht op het voorkomen en tegengaan van excessen.

Het toezicht op het grondgebied zal in het komende jaar meer worden gestructureerd. De risico-inventarisatie uit het visiedocument is daarbij leidend. Per gebied zijn de belangrijkste risico’s benoemd en gewaardeerd. Op basis daarvan is bovenstaande planning gemaakt.

De frequentie van het toezicht sluit aan bij aard en omvang van de risico’s in de betreffende deelgebieden. Uiteraard zal het toezicht worden ingepland op momenten dat overtredingen verwacht mogen worden. Van elk toezichtmoment wordt een (kort) verslag van bevindingen gemaakt met een omschrijving van gesignaleerde overtredingen en foto’s.

Met het uitvoeren van het gebiedstoezicht is naar verwachting circa 464 uur gemoeid. Dit is exclusief de capaciteit voor juridische handhaving naar aanleiding van gesignaleerde overtredingen. Het aantal overtredingen zal jaarlijks worden vastgelegd. Doel daarvan is om te kunnen monitoren of het aantal overtredingen in de loop der tijd vermindert. Zo kan inzicht worden gegeven in het effect van het gebiedstoezicht op het naleefgedrag.

Het realisatietoezicht is het toezicht op verleende vergunningen. Het belangrijkste onderdeel hiervan is het toezicht op de bouw. Voor dit toezicht zijn protocollen gemaakt waarin de doorwerking van het risicoprofiel naar de uitvoering is vastgelegd. Het overgrote deel van de vergunningen (350) betreft relatief kleine plannen, waarbij volstaan kan worden met beperkt toezicht.

Voor de 75 grotere plannen is het leeuwendeel van de toezichtcapaciteit (1.122 uur) geraamd. Daarbovenop wordt nog 235 uur geraamd voor de externe ondersteuning op grotere en gecompliceerde bouwplannen.

Bij het overige realisatietoezicht moet worden gedacht aan het toezicht op werken geen bouwwerken zijnde, de sloopmeldingen en de wijzigingsvergunningen voor monumenten.

In het algemeen wordt bij deze stelsels volstaan met één toezichtmoment. Uitzondering geldt voor de wijzigingsvergunning voor monumenten. Daar wordt drie maal toezicht geraamd, veelal bovenop het bouwtoezicht. Reden is uiteraard dat moet worden voorkomen dat onomkeerbare schade ontstaat door onoordeelkundige uitvoering van werkzaamheden. Jaarlijks wordt toezicht gehouden op de mutaties in het kader van het Besluit adressen en gebouwen. Voor nader onderzoek, bijvoorbeeld bij vergunningvrije activiteiten, is 200 uur geraamd.

Het college heeft een standpunt bepaald op het tegengaan van bewoning van reguliere woonruimte door arbeidsmigranten. Dit zal waarschijnlijk noodzaken tot een intensivering van het toezicht hierop. Daarvoor is 100 uur geraamd. Daarnaast is 120 uur geraamd voor het zo nodig maken van opnamerapporten in de voorbereiding op het omgevingsplan.

Tenslotte moet handhavingstoezicht worden gehouden. Als een last onder dwangsom of bestuursdwang is opgelegd, moeten de toezichthouders periodiek beoordelen of de overtreding ongedaan is gemaakt en hiervan verslag doen. Ook beoordelen zij meldingen en handhavingsverzoeken en leggen hun bevindingen vast in rapportages, die de start kunnen zijn van een handhavingsprocedure.

Als zo’n procedure is opgestart controleren de toezichthouders of aan een opgelegde (voor-) aanschrijving gevolg is gegeven. Ook deze bevindingen moeten worden vastgelegd omdat zij de bewijslast vormen voor een opgelegde dwangsom. Met de uitvoering van al deze taken is naar verwachting 1.119 uur gemoeid.

(De beleidsregels voor juridische handhaving zijn opgenomen in bijlage 5 van het productenboek.)

Juridische handhaving is het sluitstuk van het werkproces VTH. De bereidheid om naleving zo nodig af te dwingen met handhavingsmaatregelen is een voorwaarde voor een succesvolle beleidsuitvoering. Maar juist hier geldt ook het uitgangspunt dat het niet om de regels gaat, maar om de achterliggende waarden en principes. Juist daarom moet er een relatie gelegd worden tussen de overtreding en de aantasting van de waarden en principes. Dit gebeurt door het stellen van prioriteiten. Het landelijke model daarvoor, de landelijke handhavingsstrategie of LHS, geldt als uitgangspunt. Daarnaast worden bestuurlijke ambities en prioriteiten in de aanpak verwerkt. De werklast die is gemoeid met juridische handhaving is uiteraard afhankelijk van wat er buiten gebeurt.

In eerste aanleg zal een goed georganiseerd toezicht wellicht leiden tot het constateren van meer overtredingen. Op de langere termijn mag worden verwacht dat de regels worden nageleefd als duidelijk is dat de gemeente ook daadwerkelijk optreedt tegen overtredingen. Een capaciteitsraming is dus een momentopname.

Bij de handhavingstaken moet worden gedacht aan het voorbereiden en opleggen van bestuursrechtelijke sancties, maar ook aan overleg met overtreders om hen te bewegen zelf maatregelen te treffen zodat het niet tot handhaving hoeft te komen.

Onder het kopje algemeen valt een aantal werkzaamheden in de voorbereiding op handhavingsmaatregelen. Dit betreft de beoordeling van handhavingsverzoeken, de overdracht van opnamerapporten van de toezichthouders en eventueel het begeleiden van overtreders naar een aanvraag om omgevingsvergunning.

De voorbereiding van handhavingsmaatregelen vraagt de meeste inzet van de medewerkers. Het versturen van de aanzegging dat handhavingsmaatregelen worden voorbereid, leidt vrijwel altijd tot reacties van de overtreders. Het beoordelen van zienswijzen, het houden van hoorzittingen, het maken van verslagen en het verwerken van de reacties in een definitief besluit vragen de nodige voorbereidingstijd.

Als het komt tot een definitieve last, dan wordt conform de beleidsregels primair ingezet op de dwangsom als handhavingsinstrument. Uitgangspunt is dat in 2020 twintig maal een dwangsom wordt opgelegd. In een enkel geval is de dwangsom niet het geëigende instrument om een overtreding ongedaan te maken (Denk hierbij aan spoedeisende gevallen of wanneer onduidelijk is iei als overtreder moet worden aangemerkt) Dan wordt de last onder bestuursdwang toegepast.

In het programma is rekening gehouden met twee bestuursdwangaanschrijvingen en vijf maal spoedshalve bestuursdwang. Die laatste betreffen in de meeste gevallen het stilleggen van illegale of afwijkende bouwwerkzaamheden.

Op basis van ervaringscijfers is een raming gemaakt van de aantallen bezwaar- en beroepschriften. De noodzakelijke capaciteit daarvoor is in het overzicht opgenomen. Als een handhavingszaak is afgerond moet het dossier worden gesloten. De afwikkeling daarvan vraagt nog enige capaciteit.

Onder de noemer “overige taken” vallen de werkzaamheden die niet direct aan BWT kunnen worden toegerekend, maar wel noodzakelijk zijn om het werk te organiseren of te ondersteunen, of dienstbaar zijn aan de organisatie als geheel.

Onder de ondersteunende uitvoeringstaken vallen alle structurele taken die niet direct aan vergunningverlening, toezicht of handhaving zijn toe te rekenen. Hieronder vallen onder meer de informatievoorziening aan externen en bestuurders, waaronder ook het portefeuillehouders-overleg en de voorbereiding daarvan. Ook de team overleggen en “teamrollen en teamtaken vallen hieronder (Deze taak komt voort uit de uitgangspunten van zelforganisatie. Doel hiervan is om het team op kracht te houden bij onder meer wisselende werklast, personele mutaties en ziektes)

In de voorbereiding op de Omgevingswet experimenteert de gemeente met de zogeheten Omgevingstafel. Ook hiervoor is wat capaciteit geraamd. De kwaliteitscriteria eisen dat het werkproces voor VTH goed wordt en blijft ingeregeld. Deze planning en control cyclus vraagt structureel capaciteit.bBij de overige organisatieondersteuning moet worden gedacht aan team coaching, de leertuin en wat uren voor rampenbestrijding en de vertrouwenspersoon.

De eenmalige taken voor 2020 vragen veel capaciteit. Het overgrote deel van die capaciteit (1.284 uur) is gereserveerd voor de voorbereiding op de komst van de Omgevingswet. Daarnaast is capaciteit geraamd voor een veelheid van kleinere taken. In relatie tot het visiedocument zijn het leveren van bijdragen aan het mantelzorgbeleid en het opstellen van een uitvoeringskader voor de huisvesting van arbeidsmigranten van belang. Ook het voorbereiden op een aanpak voor camping De Put heeft prioriteit. In het kader van de evaluatie van het Erfgoed wordt een administratieve inventarisatie van de gemeentelijke monumenten voorbereid.

BWT is een uitvoeringseenheid. Onder beleidsmatige taken vallen dan ook uitsluitend het meedenken over en beoordelen van kaders die door de beleidsafdeling worden ontwikkeld. Daarbij zal bij BWT vooral de nadruk liggen op de praktische uitvoerbaarheid van de voorgestelde (beleids-)regels:

• •

  Heldere toetsingskaders voor de beoordeling van vergunningaanvragen en principeverzoeken.

• •

  Welke randvoorwaarden gelden bij de beoordeling van nieuwe initiatieven en het realiseren van de bestuurlijke ambities.

• •

  Beschikt BWT over de mogelijkheden om gesignaleerde ongewenste ontwikkelingen daadwerkelijk aan te pakken? Zo nee, wat moet daarvoor nog worden geregeld?

• •

  Zijn flankerende maatregelen noodzakelijk om structureel maatschappelijke problemen te tackelen?

Hieronder is voor een aantal thema’s die geagendeerd zijn voor 2020 een (niet-uitputtend) aantal aspecten benoemd die in de voorbereiding aandacht verdienen. De beleidsagenda voor 2020 is opgenomen in bijlage 2.

Om de kwaliteit van het werk te borgen eisen de kwaliteitscriteria dat daadwerkelijk de middelen beschikbaar zijn om het werk naar behoren uit te voeren. Over welke middelen hebben we het dan? Dit betreft:

• •

  Personele middelen;

• •

  Financiële middelen;

• •

  Voldoende kwaliteit voor de taakuitvoering.

7.1 Personele middelen

Hierboven zijn de taken benoemd waarvoor BWT in 2020 aan de lat staat. Al die taken zijn doorgerekend en vergeleken met de beschikbare capaciteit. Op hoofdlijnen levert dit het volgende overzicht op.

In de tabel is rekening gehouden met 4 fte aan inhuur. Dit houdt aanzienlijke tekorten in weliswaar, maar deze zijn goed verklaarbaar. Er is een groot tekort aan toetsingscapaciteit bij de (bouw-)technische toetsing. Reden daarvoor is dat bestaande vacatures niet worden ingevuld omdat (naar verwachting) in 2021, inmiddels 2022 wegens uitstel van de Omgevingswet die technische toetsing voor de meeste kleinere plannen geen gemeentelijke taak meer zal zijn. Daarvoor wordt in 2020 dan ook gebruik gemaakt van externe inhuur.

Ook voor de overige taken moet, als de werklast daartoe noodzaakt, een beroep gedaan worden op de flexibele schil en de vacaturegelden. Waar het de vergunning gebonden taken betreft zal de inzet gelijke tred moeten houden met het aantal vergunningaanvragen. Hiertegenover staan uiteraard ook legesinkomsten, die kunnen worden benut.

Ook in de juridische begeleiding is een aanzienlijk tekort. Er is een onbalans tussen de capaciteit voor toezicht en die voor juridische handhaving. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet en de Wet kwaliteitsborging voor het bouwen (WKB) zal deze onbalans nog meer toenemen. Daarom is het verstandig om in te zetten op structurele formatie-uitbreiding. Met de invoering van de omgevingswet zal een verschuiving plaatsvinden van toezichtstaken naar handhavingstaken, waardoor de verwachting is dat er meer handhavingszaken binnen zullen komen.

Bij het frontoffice lijkt een overschot aan capaciteit te zijn. Dit is echter alleen administratief het geval. In verband met langdurige ziekte is deze capaciteit in 2020 hoogstwaarschijnlijk niet beschikbaar. Er wordt een extra beslag gelegd op de inzet van de medewerkers die zijn belast met de planologische toetsing. Voor het overige zijn de verschillen beperkt en vallen binnen de marges van de post onvoorzien (10% van het totaal).

7.2 Financiële middelen

Uit de raming blijkt dat er tekorten zijn. Waar nodig wordt een beroep gedaan op de flexibele schil en de middelen die vrijkomen door onbenutte vacatureruimte. Ook zal een grotere werklast hogere legesinkomsten genereren die deels moeten worden benut voor het inhuren van extra capaciteit. Om de onbalans tussen Handhaving en Juridische handhaving op te heffen is er bij Juridische handhaving structurele uitbreiding nodig van 0,7 fte. Anders kan de VTH taak niet naar behoren worden uitgevoerd.

7.3 voldoende kwaliteit voor de taakuitvoering

Voor een verantwoording van de stand van zaken in Molenlanden in relatie tot de kwaliteitscriteria wordt verwezen naar het jaarverslag over 2019. Daaruit blijkt dat de werkorganisatie overwegend voldoet aan die criteria. Wel blijft het uiteraard van belang om dit gedurende het jaar te blijven monitoren, om te voorkomen dat pieken in de werklast, personele mutaties en ziekte de kwaliteit van het werk negatief beïnvloeden.

Met zowel de Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid als ook met de Veiligheidsregio, die voor Molenlanden het toezicht op de brandveiligheid verzorgt, wordt periodiek ambtelijk en bestuurlijk overleg gevoerd. Er zijn geen specifieke knelpunten die aandacht vragen.

Dit jaarprogramma bevat de doorwerking van de uitgangspunten uit het visiedocument VTH. Het programma is ambitieus en kent, zoals elk programma, aannames en onzekerheden. De voorbereiding is gedaan in nauw overleg met de medewerkers van het team, waarbij soms stevige discussies zijn gevoerd. En dat is goed, want zo ontstaat een beeld van de gemeenschappelijke opgaaf waarvoor bestuur en werkorganisatie staan.

Of alle ambities kunnen worden waargemaakt zal het komende jaar moeten blijken. De voorwaarden om het mogelijk te maken zijn in ieder geval geschapen. Om de onbalans tussen Handhaving en Juridische handhaving op te heffen is er bij Juridische handhaving structurele uitbreiding nodig van 0,7 fte. Anders kan de VTH taak niet naar behoren worden uitgevoerd.