Algemene Subsidieverordening gemeente Nijkerk

Artikel 156 luidt in de nieuwe redactie als volgt (voor zover van belang voor het onderwerp “verordeningen”):

• 1.

  De raad kan aan het college (…)bevoegdheden overdragen, tenzij de aard van de bevoegdheid zich daartegen verzet.

• 2.

  De raad kan in ieder geval niet overdragen de bevoegdheid tot:

  • d.

    (…)

    het stellen van straf op overtreding van de gemeentelijke verordeningen;

    (…)

• 3.

  De bevoegdheid tot het vaststellen van verordeningen, door strafbepaling of bestuursdwang te handhaven, kan de raad slechts overdragen voor zover het betreft de vaststelling van nadere regels met betrekking tot bepaalde door hem in zijn verordeningen aangewezen onderwerpen.

(...)

Tot de doelstellingen van de dualisering behoort naast het versterken van de bestuursbevoegdheden van het college ook het versterken van o.a. de kaderstellende en controlerende functie van de raad. Een van de instrumenten die de raad heeft om invulling te geven aan zijn kaderstellende functie is het vaststellen van verordeningen.

Is het hiermee in strijd dat de raad een deel van de verordenende bevoegdheid, namelijk het vaststellen van diverse subsidieregelingen, overdraagt aan het college?

Bij de voorbereiding van de systematiek van een algemene subsidieverordening, vast te stellen door de raad, en meerdere specifieke subsidieregelingen, vast te stellen door het college, is onderscheid gemaakt tussen de twee typen voorschriften die gewoonlijk in subsidieverordeningen voorkomen.

Ten eerste zijn er de voorschriften zich richten tot het college; deze dienen uiteraard door de raad te worden vastgesteld. In deze voorschriften zijn de hoofdlijnen opgenomen die voor het verstrekken van subsidies van belang zijn.

Ten tweede zijn er de voorschriften die zich richten op de aanvragers van subsidie; deze kunnen door de raad worden vastgesteld, maar de Gemeentewet verzet zich er niet tegen dat de raad de bevoegdheid tot het stellen van dergelijke nadere regels aan het college overdraagt. Ook vanuit het bedrijfsvoeringsconcept, dat uitgaat van bestuur op hoofdlijnen, is het een goede zaak dat de raad het vaststellen van nadere regels, die in hoofdzaak procedurevoorschriften bevatten, aan het college overlaat.

Samengevat:

De kaderstellende functie van de raad komt tot uiting in:

• -

  de vaststelling van de algemene subsidieverordening waarin  op hoofdlijnen  de procedure wordt de vastgelegd en de bevoegdhedentoedeling plaatsvindt;

• -

  het vaststellen van de budgetten – op hoofdlijnen – in de gemeentebegroting;

• -

  het vaststellen van de doelstellingen die met de subsidieverstrekking worden beoogd, enerzijds door deze in de gemeentebegroting op te nemen, anderzijds door invloed uit te oefenen op de totstandkoming van specifieke beleidsnota’s.

De controlerende functie van de raad blijft bij dit alles onverlet. De raad heeft diverse mogelijkheden om controle uit te oefenen op de wijze waarop het college van zijn bevoegdheden gebruik maakt. Bijvoorbeeld accountantscontrole door de raad of, als meest vérgaande mogelijkheid, het instellen van een onderzoekscommissie met vergaande bevoegdheden.

De versterking van de bestuursbevoegdheid van het college komt tot uiting in:

• -

  de mogelijkheid om de nadere subsidieregelingen vast te stellen en te beslissen op alle aanvragen die op basis van deze regelingen worden ingediend;

• -

  de mogelijkheid om ook te beslissen op subsidie-aanvragen die buiten het kader van de subsidieregelingen vallen.

Op de subsidieverstrekking door de gemeente zijn de artikelen over besluiten, beschikkingen, beslistermijnen, subsidies en bezwaar en beroep van de Awb automatisch van toepassing. Over het algemeen bevordert het letterlijk overnemen van bepalingen uit de Awb de duidelijkheid niet. Wetswijzigingen zouden er dan toe kunnen leiden dat de gemeente ook de subsidieverordening moet wijzigen.

Dit betekent wel dat degene die belast is met de behandeling van subsidie-aanvragen niet alleen van de betreffende verordening en regeling op de hoogte moet zijn, maar ook van de Awb, speciaal Titel 4.2 “Subsidies”.

Hierin is onder andere opgenomen een definitie van het begrip ‘subsidie’, bepalingen over de subsidievaststelling en betaling en terugvordering van subsidies. Hieronder wordt kort ingegaan op enkele voor de gemeentelijke subsidiepraktijk relevante artikelen uit de Awb.

Artikel 4:21, eerste lid Awb beschrijft het begrip ‘subsidie’ als volgt: ‘de aanspraak op financiële middelen, door de gemeente verstrekt, met het oog op bepaalde activiteiten van de aanvrager, anders dan als betaling voor aan de gemeente geleverde goederen of diensten’.

De Awb maakt een onderscheid tussen twee beschikkingen: de beschikking tot subsidieverlening en de beschikking tot subsidievaststelling. Subsidieverstrekking omvat zowel de subsidieverlening als de subsidievaststelling. Bij subsidieverlening ontstaat een voorlopige aanspraak op subsidie, bij subsidievaststelling ontstaat een definitieve aanspraak op subsidie. In beide gevallen is er sprake van een besluit in de zin van artikel 1:3, eerste lid Awb: ‘een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling’, waartegen op grond van de Awb bezwaar en beroep mogelijk is.

In artikel 4:23 van de Awb is bepaald dat een bestuursorgaan slechts subsidie verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt.

Voor de meeste subsidies fungeert de betreffende subsidieregeling, bedoeld in artikel 2 van de algemene subsidieverordening, als juridische basis. De overige beslissingen omtrent subsidies zijn gebaseerd op artikel 8 van de algemene subsidieverordening.

Door het samenstel van algemene subsidieverordening en meerdere subsidieregelingen wordt bereikt dat alle beslissingen op aanvragen om subsidie gebaseerd zijn op een wettelijk voorschrift.

Van de uitzonderingen die artikel 4:23 van de Awb kent behoeft dan ook geen gebruik te worden gemaakt (incidentele subsidies voor ten hoogste vier jaren, en subsidies waarbij bedrag en subsidie-ontvanger in de begroting zijn vermeld).

In de verordening is de facultatieve mogelijkheid opgenomen om een subsidieplafond op grond van artikel 4:25 Awb in te stellen. Indien het college daarvan gebruik wil maken zal het subsidieplafond jaarlijks door het college (in de praktijk meestal na vaststelling van de begroting) bekendgemaakt moeten worden, daarbij aangevende welk verdeelcriterium wordt gehanteerd.

Het toepassen van een subsidieplafond is één van de manieren om het budget beheersbaar te houden.

Een andere mogelijkheid is om de subsidieaanvragen te laten indienen vóórdat de gemeentebegroting wordt vastgesteld, en de beslissing tot toekenning te nemen na vaststelling van de begroting.

Tenslotte voorziet de Awb in de mogelijkheid om in de subsidiebeschikking een zogenaamd begrotingsvoorbehoud op te nemen. Dit is met name van belang bij meerjarige subsidies.

Op grond van artikel 4:49 en 4:57 Awb, heeft de gemeente de bevoegdheid om de subsidievaststelling in te trekken of ten nadele van de subsidieontvanger te wijzigen.

Na het moment van subsidievaststelling kunnen de gronden voor intrekking van de subsidie zijn dat de subsidievaststelling onjuist was en de subsidieontvanger dit wist of behoorde te weten, of dat de subsidieontvanger na de subsidievaststelling niet heeft voldaan aan de aan de subsidie verbonden verplichtingen. Deze verplichtingen kunnen zijn opgelegd op grond van artikel 4:37 en 4:38 Awb. De intrekking of wijziging van de subsidie werkt terug tot het moment van subsidievaststelling, tenzij bij de intrekking of wijziging anders is bepaald (artikel 4:49 Awb). In artikel 4:57 van de Awb, is de bevoegdheid van de gemeente vastgelegd om onverschuldigd betaalde subsidiebedragen terug te vorderen. De gemeente hoeft daarom de bevoegdheid tot terugvorderen niet nogmaals vast te leggen in deze verordening.

Dit artikel formuleert de beleidsterreinen waarop het college structurele subsidies kan verstrekken, op basis van door het college vast te stellen subsidieregelingen.

De opsomming omvat alle beleidsterreinen waarbij per 1 januari 2002 sprake is van structurele subsidiëring door de gemeente; in 2005 is daar aan toegevoegd: verkeersveiligheid.

Het is niet de bevoegdheid van het college om nieuwe beleidsterreinen toe te voegen; daartoe is een raadsbesluit vereist.

Zowel de algemene subsidieverordening, vastgesteld door de raad, als de subsidieregelingen, vastgesteld door het college, hebben het karakter van “wettelijk voorschrift” als bedoeld in artikel 4:23 van de Awb.

Het hier gehanteerde onderscheid tussen “subsidieverordening” en “subsidieregeling” heeft dan ook geen juridische betekenis, maar is ingegeven door de wens om onderscheid te maken tussen een door de raad vastgesteld wettelijk voorschrift (hier verordening genoemd) en een door het college vastgesteld wettelijk voorschrift (hier voorzien van de naam regeling).

De subsidiebepalingen van de Awb zijn gelijkelijk van toepassing op de subsidieverordening en de subsidieregelingen. /===

De raad stelt een aantal minimumeisen aan de subsidieregelingen die het college vaststelt.

De meeste spreken voor zichzelf. Enkele eisen worden hier toegelicht.

• b.

  Het college dient in de subsidieregeling bepalingen op te nemen die garanderen dat er geen “open-einde-regeling” ontstaat. Soms is daarvoor het middel van het subsidieplafond toepasbaar, bijvoorbeeld bij incidentele subsidies of bij grotere aantallen aanvragen met een min of meer gelijk karakter. In andere gevallen kan het systeem worden toegepast van subsidie-onderhandelingen voorafgaand aan de vaststelling van de gemeentebegroting, waarbij de koppeling tussen begrotingsvaststelling en subsidiebeschikking een waarborg is dat het beschikbare budget niet wordt overschreden. Een gevolg van het opnemen van de in artikel 5 onder b geformuleerde eis is dat subsidieregelingen waarbij, bijvoorbeeld als gevolg van rijksbeleid, niet aan deze eis kan worden voldaan, niet door het college kunnen worden vastgesteld. Anders gezegd: de bevoegdheid tot het vaststellen van “open-einde-regelingen” blijft liggen bij de raad.

• e.

  Het college krijgt de bevoegdheid om te bepalen of subsidies worden toegekend door middel van een beschikking tot subsidieverlening (altijd gevolgd door subsidievaststelling) of door subsidievaststelling zonder voorafgaande verleningsbeschikking. Een eenduidige regeling is daarvoor in een algemene subsidieverordening niet te geven, gezien de uiteenlopende omvang en het sterk uiteenlopende karakter van de veerschillende subsidies. In het algemeen zal in de eenvoudige gevallen worden gekozen voor het direct vaststellen van de subsidie. De procedure waarbij twee beschikkingen worden toegepast (eerst verlenen, later vaststellen) is geschikt voor de meer complexe situaties.

• f.

  Afdeling 4.2.8. van de Awb bevat zeer uitvoerige voorschriften voor “Per boekjaar verstrekte subsidies aan rechtspersonen”. Deze kunnen, mits het wettelijk voorschrift daartoe de mogelijkheid biedt, door het college op bepaalde gesubsidieerde instellingen van toepassing worden verklaard. De betreffende voorschriften sluiten aan op de professionele administratie waarover grote instellingen reeds om andere redenen dienen te beschikken.

• g.

  In artikel 4:52, tweede lid Awb, staat een betalingstermijn vermeld van vier weken na de datum van de vaststelling. Indien de gemeente een andere betalingstermijn gewenst acht, dient dat bij wettelijk voorschrift te worden bepaald. De raad geeft het college deze bevoegdheid.

• i.

  De Awb biedt de mogelijkheid om de bepalingen over verslaglegging en verantwoording buiten werking te stellen. Het ligt, gezien de controlerende functie van de raad, niet voor de hand om het college de bevoegdheid te geven deze bepalingen buiten werking te stellen.

In de verordening Rekenkamercommissie Nijkerk is expliciet de mogelijkheid geopend dat de rekenkamercommissie onderzoek doet bij door de gemeente Nijkerk gesubsidieerde instellingen of organisaties. In de praktijk zal het daarbij gaan om instellingen en organisaties die voor meer dan 50% van de inkomsten van subsidie afhankelijk zijn. Onderzoek zal dan met name gericht zijn op de vraag of de gesubsidieerde activiteiten bijdragen aan de gemeentelijke doelstellingen die met subsidiëring worden beoogd.

Net als de rekenkamercommissie kan ook de accountant onderzoek willen doen bij door de gemeente gesubsidieerde instellingen of organisaties. Daarbij is eveneens van belang dat hiervoor een juridische titel aanwezig is.

De meeste subsidieverstrekkingen vinden plaats op basis van de Algemene subsidieverordening of de op basis van deze verordening opgestelde uitvoeringsbesluiten. In deze verordening moet dan ook de verplichting zijn opgenomen om inlichtingen te verstrekken en/ of stukken beschikbaar te stellen aan de rekenkamercommissie dan wel de accountant.

Subsidies worden verstrekt via juridisch bindende documenten, zoals een brief, beschikking of contract. Door hieraan door verwijzing naar de Algemene subsidieverordening de verplichting te verbinden om medewerking te verlenen aan een onderzoek van de rekenkamercommissie en/ of accountant, is er een sanctie mogelijk in geval een instelling of organisatie medewerking weigert. Deze sanctie kan bestaan uit de intrekking van de beschikking en de terugvordering van de subsidie.

Hier krijgt het college de bevoegdheid om te beslissen op aanvragen om subsidie die vallen buiten het kader van de in artikel 4 bedoelde regelingen. Het is in feite een kapstokartikel, om te voorkomen dat allerlei incidentele subsidie-aanvragen ter besluitvorming aan de raad moeten worden voorgelegd.

De bepaling laat het budgetrecht van de raad uiteraard onverlet. Het kan dus nodig zijn dat het college, teneinde een aanvraag te kunnen honoreren, eerst krediet vraagt aan de raad.

Als datum van inwerkingtreding is gekozen voor 1 maart 2002. Het is namelijk de bedoeling dat de verordeningen en met name de daarop gebaseerde subsidieregeling welzijn, van toepassing is op de subsidie-aanvragen voor 2003, die uiterlijk 1 mei 2002 moeten worden ingediend.

De subsidieverordeningen van de voormalige gemeenten Hoevelaken en Nijkerk zijn als gevolg van de werking van de Wet arhi per 1 januari 2002 vervallen.

Gezien deze omstandigheden is er sprake van spoedeisendheid als bedoeld in artikel 25, eerste lid van de Tijdelijke referendumwet. Zou de normale procedure worden gevolgd, dan zou de verordening pas in de tweede helft van april 2002 in werking kunnen treden.