Maatregelenverordening IOAW/IOAZ

ALGEMENE TOELICHTING

Op 15 december 2009 heeft de Eerste Kamer ingestemd met het Wetsvoorstel bundeling van uitkeringen inkomensvoorziening aan gemeenten (Wet BUIG). Met de inwerkingtreding van de Wet BUIG per 1 januari 2010 hebben gemeenten een grotere beleidsmatige rol en financiële verantwoordelijkheid rond de uitvoering van de IOAW, IOAZ, WWIK en Bbz 2004 gekregen. ( Overigens wordt de WWIK niet uitgevoerd door de ISD aangezien de uitvoering voor de provincies Groningen en Drenthe respectievelijk bij de gemeenten Groningen en Assen ligt.)

De IOAW, IOAZ en het Bbz 2004 kenden tot 1 januari 2010 een financieringssystematiek waarbij 75% bij het Rijk kon worden gedeclareerd en 25% voor rekening van het gemeentelijke budget kwam; de WWIK kende daarnaast een financieringssystematiek waarbij 100% kon worden gedeclareerd.

Per 1 januari 2010 is een systeem van volledige budgetfinanciering ingevoerd, zoals dit nu van toepassing is op het WWB-inkomensdeel. Met de Wet BUIG worden de financiële middelen van de ‘kleine inkomensregelingen’ gebundeld in het volledig gebudgetteerde I-deel dat gemeenten ontvangen voor de bijstandsverstrekking op grond van de WWB.

Gemeenten krijgen door de wet een grotere verantwoordelijkheid en lopen ook meer financieel risico.

Door de Wet BUIG wordt het aantal landelijke regels verder sterk teruggedrongen. In de plaats komt een grotere beleidsruimte voor de gemeenten. Daarom moeten gemeenten op een aantal punten zelf beleid ontwikkelen.

Deze verordening voorziet daarbij in het afstemmings/maatregelenbeleid voor de IOAW en IOAZ.

Dit beleid was geregeld bij AMvB, namelijk het maatregelenbesluit Abw, Ioaw en Ioaz.  Deze landelijke regeling, alsmede de nog bestaande boetebepalingen, zijn echter met de Wet BUIG komen te vervallen.

Op basis van het inwerkingtredingbesluit is het aan de gemeenten om per 1 juli 2010 in een bij verordening vastgelegd beleid te voorzien.

In deze verordening is er daarbij voor gekozen om met betrekking tot de IOAW en IOAZ te komen tot een zo veel mogelijk analoog aan het WWB-regime toe te passen afstemmings/maatregelenbeleid. Daarbij zij opgemerkt dat in afwijking van de WWB, de IOAW en IOAZ in een aantal situaties de mogelijkheid creëren om de uitkering (gedeeltelijk) blijvend te weigeren. De maatregelen in de IOAW en IOAZ kunnen verder gaan dan bij de WWB. Dit komt omdat de WWB het sluitstuk van sociale voorzieningen is. Om die reden is een maatregel in de WWB altijd tijdelijk. In het beleid kan daarom worden gekozen voor een blijvende of tijdelijke weigering. In deze  verordening is gekozen voor een weigering van onbepaalde duur. Hierbij heeft het bestuur de bevoegdheid om de maatregel te herzien, indien bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven. De reden voor deze keuze is gelegen in het feit dat bij het gebruikmaken van de bevoegdheid tot het blijvend verlagen of weigeren van een IOAW of IOAZ-uitkering er toe kan leiden dat er twee uitkeringen naast elkaar bestaan. De IOAW en IOAZ zijn niet het sluitstuk van de sociale voorzieningen, dat is de WWB. Wanneer het inkomen door een blijvende maatregel onder het sociaal minimum ligt en er geen vermogen aanwezig is, kan een aanvullend beroep op de WWB worden gedaan. Het nadeel is dat er dan twee uitkeringen naast elkaar lopen. Om die reden is gekozen voor deze tussenoplossing.

ARTIKELSGEWIJZE TOELICHTING

Artikel 1

Dit artikel bevat de verschillende begripsomschrijvingen. Een aantal omschrijvingen verdient enige extra aandacht.

Onder c. de IOAW/IOAZ

Gekozen is voor een definitie die gelijktijdig naar beide wetten verwijst nu een groot deel van de bepalingen in beide wetten identiek is qua nummering en inhoud en aldus voorkomen wordt dat steeds specifiek naar elke afzonderlijke wet verwezen moet worden.

Onder e. uitkeringsnorm

De WWB werkt met verlagingen op de netto bijstand. Om een identiek systeem in de IOAW en IOAZ te creëren is het wenselijk om een begrip te introduceren dat verwijst naar een netto norm.

Onder f. maatregel

In afwijking van de WWB wordt ook het blijvend of tijdelijk (gedeeltelijk) weigeren van de uitkering binnen deze verordening als maatregel aangemerkt. Dit houdt verband met de extra mogelijkheden binnen de IOAW en IOAZ op dit vlak.

Onder g. inkomen

Qua inkomensbegrip wordt aangesloten bij het inkomensbegrip binnen de IOAW en IOAZ. Dit wijkt af van het binnen de WWB gehanteerde inkomensbegrip.

Onder i. belanghebbende

Daar de in artikel 20, tweede lid IOAW opgenomen bevoegdheden tot het opleggen van een maatregel, blijkens dat artikel, daar enkel gelden voor de persoon die is aangewezen op arbeid in dienstbetrekking, is ook het begrip belanghebbende in die zin ingeperkt.

Artikel 2

Dit artikel bundelt het bepaalde in artikel 20, eerste lid IOAZ en artikel 20, tweede lid IOAW.

Artikel 3

Zoals reeds aangegeven wordt de maatregel toegepast op de netto norm.

Artikel 4

Het verlagen van de uitkering omdat een maatregel wordt opgelegd, vindt plaats door middel van een besluit. In dit artikel wordt aangegeven wat in het besluit in ieder geval moet worden vermeld. Deze eisen vloeien rechtstreeks voort uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en dan met name het motiveringsbeginsel. Het motiveringsvereiste houdt onder andere in dat een besluit kenbaar is en van een deugdelijke motivering wordt voorzien.

Artikel 5. Horen van belanghebbende

Op grond van afdeling 4.1.2. van de Awb is in een aantal gevallen het horen van de belanghebbende verplicht bij de voorbereiding van beschikkingen. Deze hoorplicht geldt echter niet bij de voorbereiding van beschikkingen die betrekking hebben op een financiële aanspraak (artikel 4:12).

Horen van de belanghebbende alvorens een maatregel wordt opgelegd, vindt altijd  plaats omdat uit een oogpunt van zorgvuldige besluitvorming een afweging moet plaatsvinden van alle relevante feiten en het horen van belanghebbende daarbij in de regel vanzelfsprekend aan de orde zal komen. Het bestuur heeft de vrijheid hiervan af te wijken wanneer daar reden voor is. In dit artikel wordt aangegeven in welke gevallen hiervan afgeweken kan worden.

Artikel 6. Afzien van het opleggen van een maatregel

Eerste lid

Het afzien van het opleggen van een maatregel ‘indien elke vorm van verwijtbaarheid’ ontbreekt, is geregeld in artikel 20 IOAW/IOAZ.

Een andere reden om af te zien van het opleggen van een maatregel is dat de gedraging te lang geleden heeft plaatsgevonden (verjaring). Omwille van de effectiviteit (‘lik op stuk’) is het nodig dat een

maatregel spoedig nadat de gedraging heeft plaatsgehad, wordt opgelegd. Om deze reden wordt onder b. geregeld dat het bestuur geen maatregelen oplegt voor gedragingen die langer dan één jaar geleden hebben plaatsgevonden.

Voor gedragingen die een schending van de informatieplicht inhouden en als gevolg waarvan ten onrechte uitkering IOAW/IOAZ is verleend of een te hoog bedrag aan uitkering IOAW/IOAZ is verleend, geldt in de verordening een verjaringstermijn van vijf jaar. Met deze termijn wordt aangesloten bij de termijn die gehanteerd wordt in de WWB-verordening. Een termijn van 5 jaar ligt voor de hand gelet op de ernst van de gedraging (fraude) en gelet op het feit dat de gemeente vaak tijd nodig zal hebben om de omvang van de fraude (het benadelingsbedrag) vast te stellen.

In artikel 2 sub c wordt geregeld dat het bestuur kan afzien van het opleggen van een maatregel indien het daarvoor dringende redenen aanwezig acht. Wat dringende redenen zijn, is afhankelijk van de concrete situatie en kan dus niet op voorhand worden vastgelegd.

Tweede lid

Het doen van een schriftelijke mededeling dat het bestuur afziet van het opleggen van een maatregel wegens dringende redenen is van belang in verband met eventuele recidive.

Een waarschuwing in plaats van een maatregel.

Overwogen zou ook kunnen worden eerst een waarschuwing op te leggen. Dit gaat echter uit van de veronderstelling dat herstel van de oude situatie mogelijk is. Dat is echter niet het geval. Uitgezonderd het niet of niet op tijd voldoen aan bepaalde administratieve verplichtingen, waarbij het verzuim geen gevolgen heeft voor de hoogte van de uitkering IOAW/IOAZ, hebben alle andere gedragingen in meer of mindere mate gevolgen (gehad) voor het verkrijgen of behouden van betaalde arbeid. Om die reden wordt in deze verordening alleen bij het te laat verstrekken van informatie aan het bestuur de mogelijkheid geboden om te volstaan met een waarschuwing.

Artikel 7. Ingangsdatum en tijdvak

Eerste lid

Het opleggen van een maatregel vindt plaats door het verlagen van de uitkering. Verlaging van de uitkering zal in beginsel op twee manieren plaatsvinden:

1. met terugwerkende kracht, door middel van een herziening van de uitkering; of

2. door middel van verlaging van het uitkeringsbedrag in de eerstvolgende maand(en).

Verlaging van de uitkering die in de nabije toekomst wordt verstrekt verdient de voorkeur, omdat dan geen herziening van de uitkering IOAW/IOAZ en geen terugvordering van te veel verstrekte uitkering IOAW/IOAZ plaats hoeft te vinden. Om die reden is in dit lid vastgelegd dat een maatregel wordt opgelegd met ingang van de eerstvolgende kalendermaand, waarbij wordt uitgegaan van de voor die maand geldende uitkeringsnorm.

Tweede lid

Wanneer een uitkeringsbedrag nog niet (volledig) aan de uitkeringsgerechtigde is uitbetaald, kan het praktisch zijn om de verlaging van de uitkering te verrekenen met het bedrag dat nog moet worden uitbetaald. In dat geval moet de uitkering IOAW/IOAZ wel worden herzien en teruggevorderd. Ook kan herziening en terugvordering plaatsvinden indien het uitkeringsbedrag reeds is uitbetaald.

Derde lid

Het college heeft de bevoegdheid om, indien een belanghebbende jegens wie een verlaging moet worden toegepast geen uitkering IOAW/IOAZ meer ontvangt, bij een eventuele nieuwe aanvraag om uitkering IOAW/IOAZ alsnog rekening te houden met de eerdere verlagingswaardige gedraging, de maximale termijn hiervoor bedraagt 12 maanden.

Vierde lid

Dit lid regelt dat een maatregel voor bepaalde tijd wordt opgelegd. Door een maatregel voor een bepaalde periode op te leggen, weet de uitkeringsgerechtigde die met een maatregel wordt geconfronteerd waar hij aan toe is. Het bestuur kan na afloop van de periode waarvoor de maatregel is getroffen opnieuw een maatregel opleggen. Hiervoor is dan wel weer een apart besluit nodig.

Wordt een maatregel voor een langere duur dan drie maanden opgelegd, dan zal het bestuur de maatregel aan een herbeoordeling moeten onderwerpen binnen drie maanden nadat het besluit is genomen. Hoewel dit niet in de IOAW/Z is geregeld is hiervoor gekozen om hiermee gelijke tred te houden met de maatregelenverordeningen WWB en Wet WIJ. Bij zo’n herbeoordeling hoeft niet opnieuw een besluit te worden genomen, waarbij alle relevante feiten en omstandigheden opnieuw tegen het licht worden gehouden. Een marginale beoordeling volstaat: het bestuur moet beoordelen of het redelijk is dat de opgelegde maatregel wordt gecontinueerd. Daarbij kan worden gekeken naar de omstandigheden waarin betrokkene verkeert, maar bijvoorbeeld ook of de betreffende persoon nu wel aan zijn verplichtingen voldoet.

Artikel 8. Samenloop van gedragingen

De regeling voor de samenloop van gedragingen heeft betrekking op verschillende gedragingen van een uitkeringsgerechtigde die (min of meer) gelijktijdig plaatsvinden. De regeling geldt dus niet voor een bepaalde gedraging die verschillende schendingen van verplichtingen met zich meebrengt.

Indien sprake is van schending van meerdere verplichtingen door één gedraging, dan dient voor het toepassen van de maatregel te worden uitgegaan van de gedraging waarop de zwaarste maatregel van toepassing is.

Artikel 9

Ten opzichte van de WWB-afstemmingsverordening zijn in deze bepaling geen gedragingen opgenomen die verband houden met het niet aanvaarden dan wel het door eigen toedoen verliezen van algemeen geaccepteerde arbeid. Dit houdt verband met het feit dat juist bij deze gedragingen de IOAW en IOAZ de mogelijkheid biedt tot tijdelijke of blijvende (gedeeltelijke) weigering van de uitkering. De sanctie bij deze vorm van gedragingen is daarom in een apart hoofdstuk opgenomen.

Artikel 10

In het derde lid is uitwerking gegeven aan de binnen de IOAW geboden mogelijkheid om ook bij het door eigen toedoen niet verkrijgen van algemeen geaccepteerde arbeid de uitkering (gedeeltelijk) te weigeren.

Indien gekozen wordt voor volledige weigering, kan de belanghebbende in wezen per direct aankloppen voor een aanvulling in het kader van de WWB. Binnen het kader van de WWB zal dan moeten worden beoordeeld of belanghebbende recht heeft op WWB (in afwijking van de IOAW en IOAZ kent de WWB een beperkte vermogensvrijlating en een ruimer inkomensbegrip) en in hoeverre het maatregelwaardige gedrag ook binnen de WWB tot een verlaging zou hebben geleid.

Aangezien is gekozen voor een weigering voor onbepaalde tijd, zal het eerder op de weg van het bestuur liggen om de maatregel te heroverwegen, dan om bijstand te verstrekken indien bijzondere omstandigheden daartoe aanleiding geven.

Artikel 11 en 12

In deze bepalingen zijn de mogelijkheden die de IOAW en IOAZ biedt om de uitkering (tijdelijk en/of blijvend geheel of gedeeltelijk) te weigeren volledig uitgewerkt.

Artikel 13. Te laat verstrekken van gegevens

Eerste lid

Indien een cliënt de voor de verlening van de uitkering IOAW/IOAZ van belang zijnde gegevens of gevorderde bewijsstukken niet op tijd verstrekt, kan het bestuur het recht op uitkering opschorten (artikel 17 van de IOAW/IOAZ). Het bestuur geeft de cliënt vervolgens een termijn waarbinnen hij zijn verzuim kan herstellen (de hersteltermijn).

Wordt de gevraagde informatie niet binnen de gestelde termijn aan de gemeente verstrekt, dan kan het bestuur de uitkering stopzetten (het intrekken van het besluit tot toekenning van de uitkering IOAW/IOAZ). Worden de gevraagde gegevens wél binnen de hersteltermijn verstrekt, wordt de uitkering voortgezet, maar wordt tevens een maatregel opgelegd. Dit lid regelt de hoogte van de maatregel.

Tweede lid

Indien binnen één jaar na een eerste verwijtbare gedraging sprake is van een herhaling van de verwijtbare gedraging, wordt de grotere mate van verwijtbaarheid tot uitdrukking gebracht in een verdubbeling van de duur van de maatregel. Met eerste verwijtbare gedraging wordt de eerste gedraging verstaan die aanleiding is geweest tot een maatregel, ook indien de maatregel wegens dringende redenen niet is geëffectueerd. Voor het bepalen van de aanvang van de termijn van 12 maanden, geldt het tijdstip waarop het besluit waarmee de maatregel is opgelegd, bekend is gemaakt.

Op basis van deze bepaling kan een recidivemaatregel slechts één keer worden toegepast. Indien belanghebbende na een tweede verwijtbare gedraging wederom hetzelfde verwijtbaar gedrag vertoont, zal de hoogte en de duur van de maatregel individueel moeten worden vastgesteld, waarbij gekeken zal moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de individuele omstandigheden van de betrokkene.

Derde lid

Bij herhaling van de gedraging binnen een periode van één jaar kan in principe een maatregel wordt opgelegd zonder toepassing van de recidivemaatregel.

Artikel 14. Verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen met gevolgen voor de uitkering.

Eerste lid

In artikel 13 van de IOAW en IOAZ is bepaald dat belanghebbende op verzoek of onverwijld uit eigen beweging mededeling doet van alle feiten en omstandigheden waarvan hem redelijkerwijs duidelijk moet zijn dat zij van invloed kunnen zijn op zijn arbeidsinschakeling of het recht op uitkering. Het bestuur zal moeten vaststellen wat het onder ‘onverwijld’ verstaat.

De ernst van de gedraging komt tot uitdrukking in de hoogte van het benadelingsbedrag. Dat is het door de gemeente te veel betaalde bedrag aan uitkering.

Tweede lid

De maatregel wegens het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht bedoeld in artikel 13 van de IOAZ/IOAZ wordt afhankelijk gesteld van de hoogte van het bedrag aan uitkering dat als gevolg van de schending van die verplichting ten onrechte of te veel aan de belanghebbende is betaald.

De maatregel wordt toegepast op de toekomstige uitkering van de belanghebbende.

De relatie met de strafrechtelijke sanctie.

Voor gemeenten bestaat de verplichting om proces-verbaal op te maken en aangifte te doen bij het Openbaar Ministerie indien er sprake is van fraude en het benadelingsbedrag hoger is dan € 10.000,- (de aangifterichtlijn sociale zekerheid).

Ook al kent de IOAW/IOAZ met ingang van 1 juli 2010 de bestuurlijke boete niet, gemeenten zullen bij fraude (in casu het niet nakomen van de inlichtingenplicht) een maatregel moeten opleggen.

Het doen van aangifte wegens fraude sluit overigens het opleggen van een maatregel niet uit. Beide sancties kunnen samen gaan.

Uitgangspunt is dat het OM bij de straftoemeting rekening houdt met de maatregel die is opgelegd door het bestuursorgaan. Dit is het principe van ‘anrechnung’. Anderzijds ligt het niet voor de hand om over te gaan tot het opleggen van een maatregel, als het OM inmiddels een sanctie heeft opgelegd. Het ‘una via’ beginsel (geen samenloop van sancties op dezelfde onrechtmatige gedraging dan bij beslissing van één enkele overheidsorgaan) kan zich daar tegen verzetten. De Centrale raad voor beroep heeft zich in het (recente) verleden geregeld uitgesproken tegen ‘dubbele bestraffing’. Het kan voorkomen dat het OM tot seponering overgaat. In zo`n geval dient er alsnog een verlaging te worden opgelegd.

Artikel 15. Verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen zonder gevolgen voor de

Uitkering.

Eerste lid

In dit artikel wordt de zogeheten ‘nulfraude’ geregeld: het verstrekken van onjuiste of onvolledige inlichtingen, zonder dat deze gedraging gevolgen heeft voor de hoogte van de uitkering. Voorbeeld van nulfraude is bijvoorbeeld het niet melden van vrijwilligerswerk.

Derde lid

De bevoegdheid tot het geven van een waarschuwing bij het niet of niet behoorlijk nakomen van de inlichtingenplicht is gelijk aan de bevoegdheid tot het geven van een waarschuwing bij het te laat verstrekken van informatie.

Artikel 16. Zeer ernstige misdragingen

Onder de term ‘zeer ernstige misdragingen’ kunnen diverse vormen van agressie worden verstaan, zij het dat er sprake moet zijn van verwijtbaarheid en van gedrag dat in het normale menselijke verkeer in alle gevallen als onacceptabel kan worden beschouwd.

Gemeenten kunnen alleen een maatregel opleggen indien er een verband bestaat tussen de ernstige misdraging en (mogelijke) belemmeringen voor de gemeente bij het vaststellen van het recht op een uitkering. Vandaar dat in dit artikel wordt bepaald dat de zeer ernstige misdragingen moeten hebben plaatsgevonden onder omstandigheden die rechtstreeks verband houden met de uitvoering van de IOAW/IOAZ.

Dit betekent dat alleen (zeer) agressief gedrag tegenover leden van het bestuur en hun ambtenaren aanleiding zijn voor het opleggen van een maatregel. Er kan dus geen maatregel worden opgelegd als een klant zich agressief heeft gedragen tegenover een medewerker van een andere organisatie die belast is met de uitvoering van de IOAW/IOAZ (bijvoorbeeld een re-integratiebedrijf). Het is in dat geval wel mogelijk om een maatregel op te leggen wegens het niet of onvoldoende gebruikmaken van een voorziening gericht op arbeidsinschakeling (artikel 9, derde lid van deze verordening).

Bij het vaststellen van de maatregel in de situatie dat een uitkeringsgerechtigde zich ernstig heeft misdragen, zal gekeken moeten worden naar de ernst van de gedraging, de mate van verwijtbaarheid en de persoonlijke omstandigheden van de betrokkene.

Voor het bepalen van verwijtbaarheid van de misdraging zal gekeken moeten worden naar de omstandigheden waaronder de misdraging heeft plaatsgehad.

In dit verband is het relevant een onderscheid te maken tussen instrumenteel geweld en frustratiegeweld. Van instrumenteel geweld is sprake als iemand het toepassen van geweld bewust gebruikt om een bepaald doel te bereiken (bijvoorbeeld het verkrijgen van een uitkering). Agressie die ontstaat door onmacht, ontevredenheid, onduidelijkheid en dergelijke kan worden aangeduid met frustratieagressie. Het zal duidelijk zijn dat de mate van verwijtbaarheid bij instrumenteel geweld in beginsel groter is dan bij frustratiegeweld.

Het opleggen van een maatregel staat geheel los van het doen van aangifte bij de politie. Het bestuur legt een maatregel op, terwijl de functionaris tegen wie de agressie zich richtte aangifte kan doen bij de politie.

Artikel 17. Het handhavingsbeleid

In het handhavingsplan en de rapportage na afloop van elk jaar wordt in elk geval aandacht geschonken aan:

1. De kosten en de opbrengsten van het handhavingsbeleid;

2. Het beleid van de gemeente inzake terugvordering van te veel of ten onrechte betaalde uitkeringen;

3. het aantal fte’s voor de handhaving;

4. het aantal rechtmatigheidsonderzoeken;

5. het aantal verlagingen in verband met het schenden van (inlichtingen)verplichtingen;

6. het aantal terugvorderingen;

7. het aantal uitgestroomde belanghebbenden;

8. de prioriteiten in de handhaving;

9. het aantal langdurigheidstoeslagen;

10. doelmatige en rechtmatige besteding van het re-integratiebudget;

11. de toekomstige beleidsacties ter verbetering van de uitvoeringsorganisatie.

Artikel 18 en 19.

Deze bepalingen spreken voor zich.