Verordening op de ambtelijke bijstand en de fractieondersteuning

Ondertekening

Toelichting behorende bij het de Verordening op de ambtelijke bijstand en de fractieondersteuning

(Vastgesteld bij raadsbesluit van 26 september 2002, nr.42)

Algemeen

Deze verordening geeft uitvoering aan artikel 33 van de Gemeentewet. Dit artikel is door de Wet dualisering gemeentebestuur ingrijpend gewijzigd. Het legt expliciet vast dat de raad en individuele raadsleden een recht op ambtelijke bijstand hebben. Voor politieke groeperingen bestaat daarnaast een recht op fractieondersteuning. De uitwerking van deze rechten moet bij verordening worden geregeld.

In de Verordening op de raadscommissie 2002 is voor fracties de mogelijkheid opgenomen bij de raad een voordracht in te dienen tot benoeming van een fractievertegenwoordiger tot lid van een of meer raadscommissies. Gelet op dat lidmaatschap en de daarmee verband houdende werkzaamheden zijn de in paragraaf 1 aan een raadslid toekomende rechten en bevoegdheden ook toegekend aan een fractievertegenwoordiger (maar dan niet op grond/ter uitvoering van artikel 33, derde lid maar op grond van artikel 147, eerste lid van de Gemeentewet.

De oude modelregeling ambtelijke bijstand is aangepast aan het nieuwe dualistische bestuursstelsel. Dit heeft geleid tot de nodige veranderingen. Het meest opvallend is de centrale rol van de griffier. Dit nieuwe instituut, dat bij uitstek bedoeld is voor het verlenen van hulp aan raadsleden en hier ook aan fractievertegenwoordigers, wordt het eerste aanspreekpunt als het gaat om ambtelijke bijstand. De griffier vervult ook de rol van schakel tussen de raadsleden, de fractievertegenwoordigers en de reguliere ambtelijke organisatie.

De burgemeester vervult ook een nieuwe rol in het proces. Indien er een conflictsituatie ontstaat of dreigt te ontstaan, zal de burgemeester een bemiddelende en uiteindelijk beslissende rol kunnen spelen. De positie van de burgemeester maakt deze bij uitstek geschikt voor deze taak als bruggenbouwer en als degene die uiteindelijk het laatste woord heeft. De Staatscommissie dualisme en lokale democratie had ook al geadviseerd tot een dergelijke rol van de burgemeester.

Gezien de nieuwe dualistische verhoudingen ligt het voor de hand dat er ook op het punt van de ambtelijke bijstand duidelijkere scheidslijnen worden getrokken tussen werkzaamheden voor de raad en de raadscommissie en voor het college. Dat komt tot uitdrukking in het feit dat een raadslid of een fractievertegenwoordiger kan aangeven dat een verzoek om ambtelijke bijstand en de inhoud van de verleende bijstand geheim moet worden gehouden. De ambtenaar mag niet onder druk komen te staan doordat deze werkzaamheden voor de raad of een raadscommissie verricht. Daarom zal een collegelid dat toch informatie wenst over het verzoek om ambtelijke bijstand, zich moeten wenden tot het betrokken raadslid of de betrokken fractievertegenwoordiger en niet tot de behandelend ambtenaar.

De verordening behandelt gedetailleerd de ambtelijke bijstand. Aangezien het de verhouding betreft tussen de raadsleden en de fractievertegenwoordigers en de reguliere ambtelijke organisatie, is er behoefte aan duidelijke regels. Deze ambtenaren werken doorgaans namelijk voor het college. De wijziging van artikel 103 van de Gemeentewet laat dit scherp zien. Voor de invoering van de Wet dualisering gemeentebestuur bepaalde dit artikel dat de secretaris (en daarmee de onder hem ressorterende ambtelijke organisatie) de raad en het college terzijde stond. In dualistische verhoudingen staat de secretaris het college terzijde en wordt de raad bijgestaan door de griffier.

Dat de raad zal gaan beschikken over een griffier met griffie betekent niet dat er geen behoefte meer zou zijn aan ambtelijke bijstand door de reguliere ambtelijke organisatie. De griffie zal, in vergelijking met de reguliere organisatie beperkt in omvang zijn. Voor specialistische hulp op het gebied van het maken van amendementen, moties en regelingen zal een beroep op deze organisatie dan ook nodig blijven. Dit geldt ook voor specifieke informatie die alleen bij de reguliere ambtelijke organisatie beschikbaar is. De wetgever heeft dat onderkend en het recht op deze vorm van ambtelijke ondersteuning expliciet vastgelegd. Deze verordening vormt de uitwerking van dit recht.

De nieuwe formulering van artikel 33 van de Gemeentewet laat buiten twijfel dat individuele raadsleden, dus ook die behorend tot een minderheid in de raad, recht hebben op ambtelijke bijstand. Op deze verordening kan dus door alle raadsleden, en in verband met de aanvulling in Oldenzaal ook door alle fractievertegenwoordigers, een beroep worden gedaan.

In de verordening is geen bepaling opgenomen voor die gevallen waarin de tot het verlenen van hulp aangewezen ambtenaar op grond van gewetensbezwaren daartoe niet bereid is. In een dergelijk geval is er sprake van een rechtspositioneel probleem dat binnen de ambtelijke organisatie tot een oplossing dient te worden gebracht.

NB: Ook in een organisatiebesluit en de instructie voor de griffier zullen bepalingen worden opgenomen over het verlenen van ambtelijke bijstand aan onder andere de leden van de gemeenteraad en de fractievertegenwoordigers. Uiteraard is afstemming tussen de verschillende regelingen noodzakelijk. Voorzover nodig dan wel gewenst zullen deze regelingen ten aanzien van de betrokken onderwerpen op elkaar worden afgestemd en worden geïntegreerd.

Artikelsgewijze toelichting 

Paragraaf 1 Ambtelijke bijstand 

Artikel 1 Verzoek om bijstand

De verordening is niet bedoeld om formele barrières op te werpen die het verlenen van bijstand aan raadsleden en de fractievertegenwoordiger juist bemoeilijkt. Indien het gaat om het verzoek om informatie van feitelijke aard, dan wel inzage in of afschrift van openbare documenten, kan een raadslid of een fractievertegenwoordiger contact opnemen met de griffier die het verzoek kan neerleggen bij een ambtenaar uit de reguliere ambtelijke organisatie. Het begrip document wordt hier overigens gebruikt in de betekenis die het in de Wet openbaarheid bestuur heeft. Met openbaar wordt bedoeld openbaar in de zin van de Wet openbaarheid van bestuur. Voor niet openbare documenten wordt een regeling gegeven in de artikel 25, 55 en 86 van de Gemeentewet. Deze rechten zijn uitgewerkt in een reglement van orde voor de raad, een reglement van orde voor het college en een verordening op de raadscommissies.

Er is voor gekozen de griffier te noemen als centrale functionaris. Het bestaan van het instituut griffie en de ontvlechting van de posities van de raad en het college, die bij de dualisering zijn beslag heeft gekregen, leidt ertoe dat de ambtelijke organisatie parallel ontvlochten wordt. Omdat de griffier geen zeggenschap heeft over de reguliere ambtelijke organisatie zal de secretaris de ambtenaar die de bijstand verleent moeten aanwijzen. De ontvlechting van posities leidt in dit geval dus noodzakelijk tot een verdergaande formalisering van de regeling omtrent ambtelijke bijstand.

De bijstand wordt zo spoedig mogelijk verleend. Het is niet mogelijk in de verordening hiervoor vaste termijnen op te nemen in verband met de verschillen in aard en omvang van de werkzaamheden voor een verzoek. De griffier ziet er op toe dat er voortgang blijft in het proces.

In de gehele verordening is er voor gekozen een onderscheid aan te brengen tussen ambtenaren en medewerkers van de griffie. Als er over ambtenaren gesproken wordt, worden ambtenaren van de reguliere ambtelijke organisatie bedoeld die onder gezag van het college staan en worden dus niet griffiemedewerkers bedoeld. Dit neemt niet weg dat ook medewerkers van de griffie ook ambtenaren in de zin van de Ambtenarenwet zijn.

Op grond van het derde lid is er bij twijfel een rol voor de secretaris weggelegd. Deze zal moeten beslissen of het een verzoek als bedoeld in het eerste lid, onderdeel a en b betreft.

In het VNG-model was nog een alternatief opgenomen, te weten de mogelijkheid aan raadsleden om zich rechtstreeks tot een ambtenaar van de reguliere ambtelijke organisatie te wenden bij feitelijke informatie van geringe omvang en inzage in of afschrift van documenten die openbaar zijn. Er is echter voor gekozen dat alle verzoek lopen via de griffier.

Rechtstreekse bijstand van geringe omvang door de betrokken afdeling in de vorm van het verzenden van stukken, het maken van afdrukken e.d. zoals dat altijd al bestond, blijft mogelijk.

In het VNG-model was opgenomen dat aan ieder raadslid een vaste hoeveelheid uren of keren recht op ambtelijke bijstand door de reguliere ambtelijke organisatie wordt toegekend, hiervan een register wordt bijgehouden en een portefeuillehouder desgewenst een afschrift van dat register kan verkrijgen. Achtergrond van deze bepaling was om enigszins grip te houden op de omvang van de werkzaamheden en dat de betrokken portefeuillehouder op de hoogte is van het feit dat bijstand is verleend door onder zijn verantwoordelijkheid functionerende ambtenaren. Uitvoeriger zie de Handreiking.

Gelet op de Oldenzaalse ervaringen wordt het vorenstaande op dit moment niet nodig geacht.

Artikelen 1.2 Verlening bijstand en 1.3 Weigering bijstand

Beoordeling of één van de in artikel 1.3 genoemde weigeringsgronden zich voordoet vindt in eerste instantie plaats door de gemeentesecretaris als hoofd van de reguliere ambtelijke organisatie. In artikel 1.3 is aangegeven dat de uiteindelijke beslissing over het niet verlenen van ambtelijke bijstand is voorbehouden aan de burgemeester. Het ligt in de rede dat de burgemeester hierover overleg voert met de secretaris en de griffier (en indien nodig ook het betrokken raadslid of de betrokken fractievertegenwoordiger). Uiteraard kan de raad via de gebruikelijke weg hierover de burgemeester verzoeken verantwoording af te leggen (artikel 180 Gemeentewet).

Artikel 1.4 Beoordeling kwaliteit bijstand

Ook indien – naar de mening van het raadslid of de fractievertegenwoordiger – op onvoldoende wijze aan zijn of haar verzoek om hulp gehoor wordt gegeven kan de zaak aan een hogere instantie worden voorgelegd: de burgemeester is daar gezien zijn eigenstandige positie in het gemeentelijke bestuur de meest aangewezen instantie voor.

Wel dient het betrokken raadslid, de fractievertegenwoordiger of de griffier hierover eerst overleg te voeren met de secretaris.

Artikel 1.5 Geheimhouding

Indien een raadslid of een fractievertegenwoordiger om ambtelijke bijstand verzoekt, moet deze ervan uit kunnen gaan dat de ambtenaar bij het verrichten van die werkzaamheden onafhankelijk opereert van het college. Dit is een gevolg van de door de dualisering tot stand gebrachte ontvlechting van posities. De mogelijkheid wordt dan ook geopend dat een raadslid of een fractievertegenwoordiger aangeeft dat een verzoek om ambtelijke bijstand en de inhoud van de verleende bijstand geheim wordt gehouden. Om te verzekeren dat een ambtenaar niet door collegeleden onder druk wordt gezet om toch inlichtingen te verschaffen over het verzoek van een raadslid of een fractievertegenwoordiger, is in het tweede lid bepaald dat collegeleden zich voor informatie direct tot het betrokken raadslid of de betrokken fractievertegenwoordiger wenden en niet tot de behandelend ambtenaar. Dit biedt bovendien een extra waarborg voor de onafhankelijke behandeling van een verzoek om ambtelijke bijstand.

De ambtenaar, die ambtelijke bijstand verleent, blijft echter wel onderdeel van de reguliere ambtelijke organisatie. Het verlenen van ambtelijke bijstand hoort tot de normale uitoefening van diens taak. Indien de ambtenaar dit gedeelte van zijn taak niet goed uitoefent behoudt het college dus de mogelijkheid om de ambtenaar hierop aan te spreken.

Paragraaf 2 Fractieondersteuning 

Artikel 2.1 Financiële bijdrage

Fractieondersteuning vindt zijn vorm in een financiële ondersteuning. De hoogte van het budget voor fractieondersteuning zal in de gemeentebegroting moeten worden opgenomen en dus door de raad worden vastgesteld.

De fractieondersteuning bestaat uit een vast en een variabel deel. Het vaste deel garandeert dat elke fractie de kans krijgt zich op gelijkwaardig niveau te laten ondersteunen. Omdat grote fracties meer lasten zullen hebben op facilitair gebied is het logisch dat zij voor dergelijke kosten een hogere vergoeding krijgen.

De bedragen en de jaarlijkse verhoging zijn overgenomen uit de oude Regeling.

Artikel 2.2 Besteding bijdrage

De fracties wordt grotendeels de vrijheid gelaten wat betreft de inhoudelijke besteding van de fractieondersteuning. Minimumvoorwaarde is wel dat de bijdrage besteed wordt aan raadswerkzaamheden. Verder is een aantal doelen genoemd waarvoor de bijdrage niet gebruikt mag worden. Daarmee wordt onder andere voorkomen dat met de bijdrage verkiezingscampagnes worden gefinancierd en dat raadsleden hun eigen vergoeding voor het raadswerk (vastgelegd in het rechtspositiebesluit raads- en commissieleden, dat zijn grondslag vindt in de artikelen 95 en 96 van de Gemeentewet) aanvullen met de bijdrage voor fractieondersteuning. Opleidingen voor raads- en commissieleden dienen bekostigd te worden uit het daarvoor beschikbare individuele budget en dientengevolge ook niet uit de bijdrage voor fractieondersteuning.

Omdat het bij uitstek om politieke ondersteuning gaat, kan deze inhoudelijk niet te zeer gedetailleerd geregeld worden. Fractieondersteuning in de vorm van het beschikbaar stellen van gemeenteambtenaren voor de fracties wordt niet wenselijk geacht, aangezien het vaak politiek getinte ondersteuning betreft. Fracties moeten daarom vrij zijn in de keuze van de personen die de fracties eventueel ondersteunen.

Artikel 2.3 Betaling bijdrage

De bijdrage wordt als voorschot verstrekt. In een verkiezingsjaar wordt het voorschot in twee gedeelten gesplitst. Het is logisch dat het aangepast wordt aan de nieuwe verhoudingen in de raad. Indien blijkt dat het geld onrechtmatig is besteed, kan dit aan het eind van het jaar verrekend worden.

Artikel 2.4 Wijziging fracties

Het spreekt vanzelf dat de bijdrage aangepast zal moeten worden aan veranderde verhoudingen in de raad. De regeling heeft tot gevolg, dat fracties die kleiner worden (of geheel verdwijnen), nog over de gehele maand, waarin de nieuwe raad voor het eerst vergadert, de bijdrage ontvangen. Voor fracties, die groter worden (of nieuwe fracties), gaat de bijdrage per diezelfde maand in. Dat betekent dat de totale bijdrage voor fractieondersteuning in een verkiezingsjaar hoger uitvalt dan in andere jaren. Dit is niet te vermijden.

Bij splitsing van een fractie zal het al eerder verstrekte voorschot direct verrekend moeten worden. Als dat niet zou gebeuren, zou een deel van de oorspronkelijke fractie over een te groot voorschot beschikken en zou het andere deel juist helemaal geen voorschot krijgen. Na het kalenderjaar zou dan alsnog verrekend moeten worden. Het is billijker de verrekening in deze gevallen direct te laten plaatsvinden.

Artikel 2.5 Reservering

De reserve bestaat uit het overschot van voorgaande jaren. Dit bedrag zal niet eindeloos mogen groeien. De reserve is dan ook aan een maximum gebonden.

Ook met betrekking tot de reserve is het van belang dat goed wordt omgegaan met de splitsing van een fractie. De regeling in het zesde lid regelt dat de reserve naar evenredigheid verdeelt wordt over de nieuw ontstane fracties. Indien een splitsing kort na de verkiezingen plaatsvindt, zou een conflict kunnen ontstaan over de verdeling van de reserve. De regeling laat er echter geen twijfel over dat ook in dat geval de reserve verdeelt moet worden.

Artikel 2.6 Verantwoording

De controle van het verslag kan door de accountant meegenomen worden met de controle op de jaarrekening. Uit het verslag en de accountantsverklaring kan naar voren komen dat er een verrekening dient plaats te vinden met het verstrekte voorschot. Indien niet verrekend kan worden, bijvoorbeeld omdat een fractie uit de raad verdwijnt, zal de raad het ten onrechte uitgekeerde voorschot kunnen terugvorderen.

In kleinere gemeenten, waar het om een beperkte bijdrage voor fractieondersteuning gaat, kan wellicht accountantscontrole van het verslag van de fractie achterwege blijven. In dat geval kan het tweede lid vervallen en zal het derde lid aangepast moeten worden.

Artikel 3.1 Overgangsbepaling griffier-secretaris

Zolang er nog geen griffier is benoemd en in dienst is getreden, worden die taken uitgeoefend door de secretaris.

Paragraaf 3 Slotbepalingen 

Artikel 3.2 Inwerkingtreding

Dit artikel behoeft geen toelichting.

Artikel 3.3. Citeertitel

Dit artikel behoeft geen toelichting.